Административное право российской федерации. Понятие и основные аспекты институтов административного права Система и основные институты административного права

Система административного права состоит из отдельных административных норм права, институтов и подотраслей права, тесно взаимосвязанных между собой.

Системность права характеризует его как согласованное единство норм, институтов, отраслей, охватывающих регулирующим воздействием разнообразные стороны жизни общества и отношения людей.

Правовые нормы по своему содержанию и сфере действия группируются по отраслям и институтам права, образуя целостную систему.

Система права это внутренняя организация права, выраженная в единстве и согласованности юридических норм, которые сосредоточены в относительно самостоятельных комплексах.

Отрасль - главное подразделение системы права, совокупность юридических норм, регулирующих значительный круг однородных общественных отношений и объединенных общим предметом и методом.

Подотрасль - упорядоченная совокупность родственных институтов одной и той же отрасли права.

Институт права - обособленный комплекс юридических норм, которые являются специфическим элементом отрасли права и регулируют незначительный круг однородных общественных отношений.

Систему административного права принято делить на две части: общая и особенная. Общая включает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти.

Общая часть включает в себя институты:

Устанавливающие административно-правовой статус граждан (индивидуальных субъектов права) и негосударственных организаций;

Регулирующие основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);

Обеспечивающие законность деятельности исполнительной власти;

Регламентирующие принуждение по административному праву.

Особенная часть включает институты, регулирующие:

Обеспечение безопасности граждан, общества, государства, а также административно-политическую деятельность;

Организационно-хозяйственную деятельность;

Социально-культурную деятельность;

Деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических и иных внешних связей.

Традиционное построение системы административного права сохраняется во всех опубликованных учебниках, книгах и статьях по административному праву. Устойчивость общей части административного права можно объяснить преемственностью его основных элементов и средств воздействия.

Необходимо различать систему административного права и систему административно-процессуального законодательства. В основном они совпадают - по целевой ориентации, по принципам построения, по структурно-нормативным подразделениям. Система законодательства представляет структурно упорядоченный массив действующих административно-правовых актов. Система административного права, являясь отражением науки административного права, служит концептуально-нормативной ориентацией для системы законодательства.

Отрасль административного права можно разделить на следующие подотрасли: а) нормативно-структурная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы); б) органы исполнительной власти; в) государственная служба; г) административно-правовые режимы; д) административный процесс, законность в управлении; е) организация госу-дарственного управления в сферах и отраслях.

К подотраслям административного законодательства можно отнести:

а) «Органы исполнительной власти» с выделением институтов «Федеральные органы исполнительной власти (общие вопросы)», «Федеральные министерства», «Иные федеральные органы государственной власти», «Органы исполнительной власти субъектов РФ (общие вопросы)», «Виды исполнительных органов субъектов РФ». Заметим, что в соответствующих классификаторах республик, областей и др. возможны более дробные классификации их органов;

б) «Государственная служба (общие вопросы)» с выделением институтов «Государственная служба в федеральных государственных органах», «Государственная служба в государственных органах субъектов РФ», «Государственная служба в государственных учреждениях и предприятиях»;

в) «Административно-правовые режимы» с институтами «Чрезвычайное положение», «Военное положение», «Таможенный режим», «Функциональные режимы»;

г) «Регистрационно-легализующая деятельность» институтами «Государственная регистрация», «Лицензирование», «Стандартизация» и т.п.

д) «Государственное управление в сферах государственной жизни» с институтами «Разграничение функций между органами РФ и органами ее субъектов», «Компетенция органов исполнительной власти», «Принятие решений» и т.п. Институты данной подотрасли воспроизводятся специфическим образом в рубриках классификатора, посвященного другим отраслям законодательства (в области экономики, охраны природы, образования, культуры, обороны и т.д.);

е) «Контрольно-надзорная деятельность» с институтами «Учет», «Контроль», «Надзор».

Целый ряд институтов административного права и законодательства может подразделяться на подинституты. Но и это деление для них не всегда совпадает.

В рамках административного права выделяемое админитративно-процессуальное законодательство также делится на «Ад-министративные процедуры», «Процедуры обеспечения прав граждан в управлении», «Административное правонарушение и административная ответственность», «Производство по административным делам», «Административная юстиция» и иные соот-ветствующие институты. Членение отрасли на подотрасли, институты, подинституты, акты, нормы отражает их связь и внутреннюю соподчиненность.

При всем том, что каждый индивид пытается реализовать свои повседневные интересы, живя в обществе , все вместе они нуждаются в согласовании своих разнородных интересов и достижении общезначимых и групповых целей. Это обусловливает потребность в упорядочивании взаимодействия индивидов. Очевидно, что любое, даже самое примитивное общество нуждается в управлении . Для этого необходимо четко представлять, кто, что и как должен делать. Формулируя цели и организуя процесс по их достижению, внутри каждой общности следует организовывать и регулировать поведение и деятельность каждого из ее участников. Следовательно, управление можно рассматривать как набор управляющих воздействий людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность. В масштабах государства управление представляет властное организующее и регулирующее воздействие государства и его органов на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения либо преобразования. Это осуществляется посредством функций регулирования, руководства, контроля , координации, планирования , учета , прогнозирования, нормотворчества и т.д.

Стабильность государства как политической формы общества, его суверенитет и целостность во многом определяются эффективностью силового компонента государственного аппарата, находящегося непосредственно в системе исполнительной власти.

Все, вместе взятое, подтверждает тот факт, что исполнительные органы власти наиболее предметно и тесно связаны с жизнедеятельностью общества, граждан , ощущают их потребности, интересы и цели, непосредственно сталкиваются с их чаяниями и надеждами, идеалами и ценностями, волей и конкретным поведением. В силу этого именно через нее осуществляется постоянное и активное взаимодействие между государством и обществом.

Для того чтобы управляющее воздействие исполнительной власти, в частности исполнение принятых законов, соблюдение и защита прав и свобод человека , создание условий для развития социально-экономической и культурной сфер общества, обеспечение благосостояния граждан и соблюдение законности правопорядка , осуществлялось в рамках закона, необходимо жестко регламентировать деятельность органов исполнительной власти посредством норм административного права .

Предмет, метод и система административного права

Таким образом, административное право — это совокупность правовых норм , регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе реализации властной деятельности и осуществления государственного управления . Эти отношения охватывают процесс формирования структур власти , установления их компетенции и осуществления данной компетенции в полномочиях кон- кретного органа исполнительной власти на всех уровнях государственного управления .

1) взаимоотношения внутри системы исполнительных органов власти, организация государственной службы , формы и методы управленческих действий, т.е. внутриаппаратные отношения;

2) взаимоотношения органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления с предприятиями , учреждениями и гражданами, иначе говоря — внеаппаратные отношения. Ядром предмета административного права является система отношений между гражданами и их организациями и органами государственного и муниципального управления и их должностными лицами. Примером таких отношений могут быть отношения между пенсионером и работниками отдела социального обеспечения , между водителем и инспектором ГИБДД (ГАИ), между участниками внешнеэкономической деятельности и должностными лицами таможенных органов ;

3) отношения, возникающие при осуществлении .

Методом правового регулирования в административном праве является метод властных предписаний, т.е. императивный метод, предписывающий неукоснительное соблюдение требований, изложенных в административно-правовой норме. Он характеризуется состоянием подчиненности одной стороны (гражданин) воле другой стороны (должностное лицо), их юридическим неравенством, обязательностью исполнения и отсутствием возможности выбора.

Административно-правовое регулирование властных отношений (отношения господства и подчинения) обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал, которые выражаются в контроле за деятельностью органов публичной администрации, в праве граждан обжаловать неправомерные действия должностных лиц, в наличии демократических процедур при формировании публичной администрации (конкурсы, договоры при найме на государственную службу и т.д.). Следовательно, доминирование императивного административно-правового метода в условиях расширяющейся демократии дополняется диспозитивним методом (гражданско-правовым методом), который предусматривает согласование интересов на основе договоров, рекомендаций, конкурсов. Однако юридическое неравенство сторон, обусловленное различными ролями, задачами субъектов административно-правовых отношений изначально предполагает преобладание одной воли над другой, подчинение одного лица другому. Поэтому в системе управленческих административных связей отношения господства и подчинения характеризуют взаимоотношения государственных органов и должностных лиц с гражданами или нижестоящими органами. Наряду с этим Кодекс РФ об обязывает граждан регулировать взаимоотношения в общественных местах самостоятельно с соблюдением и уважением прав и свобод друг друга.

Административное право — это целостная система норм, принципов, институтов, предназначенная для создания условий эффективной деятельности исполнительной власти, обеспечения демократических начал в функционировании государственных служащих . Однако основной задачей административного права является гарантия прав и свобод граждан в сфере государственного управления, защита их от возможного ограничения и произвола со стороны государственных органов и должностных лиц. Система административного права подразделяется на общую часть (совокупность норм и принципов общего характера, регулирующих административное судопроизводство) и особенную часть (совокупность норм, действующих в отдельных сферах деятельности публичной администрации: в области безопасности граждан, организационно-хозяйственной сфере, таможенного дела, управления, защиты государственной границы и т.д.).

Источники административного права

Наиболее важным субъектом административного права является государственная администрация как система органов государственной исполнительной власти и совокупность государственных служащих . Органы и служащие осуществляют властную управленческую деятельность по исполнению законов, актов правосудия , реализации административного судопроизводства . Органы государственной исполнительной власти создаются и действуют от имени и по поручению государства, выполняют его функции, управляются государством. К ним относятся аппарат законодательных, исполнительных, судебных и контрольных органов власти, а также государственные предприятия и учреждения.

Негосударственные организации — профсоюзы , политические партии , творческие союзы, коммерческие объединения — осуществляют групповые и индивидуальные интересы граждан и действуют независимо от государства.

Следует отметить, что впервые административное право устанавливает не только физических, но и юридических лиц .

Основные институты административного права

Сущность и состав административного правонарушения

Административное правонарушение характеризуется следующими признаками:

• административное правонарушение — это деяние в форме действия или бездействия, направленное против государственного или общественного порядка (например, переход улицы на красный сигнал светофора);
• общественная вредность деяния — административный проступок вредит организации общественной жизни в ее различных сферах, посягает на интересы общества и государства : государственный и общественный порядок, собственность , права и свободы граждан ;
• противоправность: административный проступок — это действие или бездействие, имеющее противоправный характер, т.е. характеризующееся нарушением запретов, неисполнением обязанностей, установленных нормой права . Следовательно, административное правонарушение направлено против охраняемых законом личных, общественных, государственных интересов, наносит им физический, имущественный, моральный ущерб;
• виновность в форме умысла или неосторожности. Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть;
• наказуемость в форме административной ответственности, которая наступает за правонарушения, если они по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности . Это связано с тем, что большинство признаков административного правонарушения совпадает с признаками преступления.

Административная ответственность: понятие, основания и порядок наложения

Основанием наложения административной ответственности является наличие в действиях физического и юридического лица состава административного правонарушения : установленная правом совокупность признаков, при наличии которых конкретное деяние является административным правонарушением. Например, провоз без билета ребенка в пригородном поезде (его проезд подлежит частичной оплате) является административным правонарушением, совершенное сопровождающим его лицом.

К элементам состава административного правонарушения относятся:

1) объект — общественные отношения, урегулированные нормами права и охраняемые мерами административной ответственности. Например, согласно ст. 5.26 КоАП РФ в качестве объекта правонарушения выступают права граждан на свободу совести и вероисповедания;

2) объективная сторона — это совокупность признаков, характеризующих проступок как акт внешнего поведения правонарушителя и включает противоправное действие или бездействие, а также наступившие вредные последствия. Так, нарушение водителем Правил дорожного движения выразилось в превышении установленной скорости движения, а последствием этого может быть создание аварийной ситуации (ст. 12 КоАП РФ);

3) субъект — физические и юридические лица. При этом физические лица подлежат административной ответственности, если они достигли 16 лет. Законодательство различает общие субъекты — любые вменяемы лица, достигшие 16 лет, специальные субъекты — должностные лица, водители и несовершеннолетние и т.д., особые субъекты — военнослужащие , работники правоохранительных органов , на которых распространяется действие дисциплинарных уставов и положений о службе;

4) субъективная сторона — психическое отношение лица к противоправному действию или бездействию. Обязательным признаком субъективной стороны является вина . Вина бывает двух форм — в форме умысла и в форме неосторожности. В новом КоАП РФ признается вина юридического лица (ст. 2.1). Однако чаще всего в статьях КоАП РФ1 формы вины не обозначаются, поскольку ответ- ственность наступает вне зависимости от формы вины. Поэтому административные правонарушения в подавляющем большинстве имеют формальный состав, не предусматривающий в результате его совершения наступления вредных последствий. В КоАП РФ немало правонарушений с материальным составом, которые включают обязательное наступление вредных последствий.

Административные наказания: понятие и разновидности

За совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться восемь административных наказаний:

1. предупреждение — это порицание физического/юридического лица, выраженное в письменной форме;
2. административный штраф — денежный начет на физическое/ юридическое лицо, совершившее правонарушение. Административный штраф может выражаться в величине, кратной минимальному размеру оплаты труда ; стоимости предмета административного правонарушения; сумме неуплаченных налогов ; сборов, подлежащих уплате. Размер штрафа не может быть меньше 1/10 МРОТ, но не превышать 25 МРОТ для граждан , 50 МРОТ для должностных лиц и 1000 МРОТ для юридических лиц;
3. возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения и последующая реализация с передачей бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию изъятого предмета;
4. конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;
5. лишение специального права , предоставленного физическому лицу. Срок лишения специального права (права охоты, право на управление транспортным средством) не может быть менее одного месяца и более двух лет;
6. административный арест — содержание нарушителя в условиях изоляции от общества на срок до 15 суток, а за нарушение режима чрезвычайного положения — 30 суток. Арест не применяется к четырем категориям лиц: беременные женщины; женщины, имеющие детей в возрасте до 14 лет; несовершеннолетние и инвалиды 1-й, 2-й групп;
7. административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства ;
8. дисквалификация — лишение физического лица права занимать руководящую должность в исполнительном органе управления, предприятия , осуществлять предпринимательскую деятельность и т.д. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.

Предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест и дисквалификация могут применяться только в качестве основных административных наказаний. Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства могут устанавливаться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания.

Следует заметить, что назначение шести из восьми предусмотренных КоАП РФ наказаний находится в юрисдикции судей (возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, дисквалификация, административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства, административный арест, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права, предоставленного физическому лицу). В административном порядке разрешается применять: предупреждение, штраф и в отдельных случаях административное выдворение.

Назначение административного наказания

Постановление по делу об административном правонарушении должно быть вынесено в течение двух месяцев со дня совершения или обнаружения правонарушения (кроме случаев, особо оговоренных в законе). Если этот срок пропущен, никто не вправе его продлевать. Административное наказание не может быть назначено дважды за одно и то же правонарушение.

Споры имущественного характера (о возмещении материального или морального ущерба), возникающие одновременно с совершенным правонарушением, разрешаются в порядке гражданского судопроизводства . Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой назначено административное наказание.

Новый Кодекс РФ об административных правонарушениях вводит такое понятие, как защитник. В качестве защитника может выступать адвокат или иное лицо. Тем самым расширяются возможности потерпевших по защите своих интересов. Защитник допускается к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении.

1-я стадия — возбуждение дела об административном правонарушении. Поводами к возбуждению дела являются: а) непосредственное обнаружение уполномоченным лицом события административного правонарушении (например, автоавария) или б) поступившие в правоохранительные органы материалы, содержащие данные о наличие события административного правонарушении.

Дело считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 24.8 КоАП РФ). Если за правонарушение назначается наказание в виде предупреждения или административного штрафа в пределах одного МРОТ, то должностное лицо протокол не составляет, а штраф взимает на месте совершения проступка;

2-я стадия — рассмотрение дела об административном правонарушении, по которому проведено административное расследование. Оно рассматривается по месту его совершения в 15-дневный срок со дня получения его судьей или должностным лицом. По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено постановление: 1) о назначении административного наказания; 2) о прекращении производства по делу об административном правонарушении;

3-я стадия — пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Постановление судьи, уполномоченного органа или должностного лица по делу об административном правонарушении может быть обжаловано вышестоящей инстанцией в течение десяти дней после получения постановления суда или должностного лица. В этот же срок жалоба должна быть рассмотрена;

4-я стадия — исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях. Постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу после истечения срока обжалования или немедленно после вынесения решения, не подлежащего обжалованию.

Институт государственной службы в РФ

Система государственной службы

1. федеральная государственная служба;
2. государственная служба субъектов РФ .

Федеральная государственная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» выделяет следующие виды государственной службы: 1) государственная гражданская служба; 2) военная служба ; 3) правоохранительная служба. Должности государственной службы подразделяются на должности государственной гражданской службы (федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъекта РФ), воинские должности, должности правоохранительной службы,

Государственная гражданская служба — это служебная деятельность, направленная на обеспечение полномочий органов, которые осуществляют государственно-управленческие функции для разрешения экономических и социальных задач. Их работа связана с реализацией действий и принятием решений обеспечительного характера. Она представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан, занимающих должности государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.

Под военной службой понимается вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства , которым присваиваются воинские звания. Военная служба осуществляется: в Вооруженных Силах РФ; во внутренних войсках МВД России; в железнодорожных войсках; в органах ФСБ России, пограничных войсках; в воинских формированиях системы МЧС России; в иных войсковых формированиях. Военная служба комплектуется не только на добровольной основе, но и на основе призыва. По этому критерию военная служба делится на два вида: службу по контракту и службу по призыву.

Под правоохранительной службой понимается вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка , борьбе с преступностью , защите прав и свобод человека и гражданина, которым присваиваются специальные звания и классные чины. Правоохранительную деятельность осуществляют служащие: органов внугренних дел (милиции); таможенных органов ; органов Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; органов Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; служб судебных приставов и уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ; Государственной фельдъегерской службы РФ.

Таким образом, военная служба и правоохранительная служба являются видами только федеральной государственной службы.

Путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» могут быть установлены и другие виды федеральной государственной службы. В субъекте РФ организуется государственная гражданская служба субъекта РФ.

Координация деятельности по реализации задач государственной службы осуществляется Советом по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации . Этот Совет состоит из равного числа представителей Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания , Правительства Российской Федерации , высших органов судебной власти Российской Федерации.

Совет наделен достаточно широкими полномочиями по вопросам совершенствования государственной службы:

• анализирует состояние и эффективность государственной службы в органах государственной власти ; координирует разработку проектов нормативных актов по вопросам организации государственной службы;
• организует совместно с соответствующими государственными органами работу по формированию конкурсных (государственных конкурсных) комиссий, проведению аттестаций и государственных квалификационных экзаменов;
• информирует граждан о проведении конкурса на замещение вакантных государственных должностей государственной службы;
• координирует методическую работу органов по вопросам дарственной службы и кадровых служб государственных органов;
• разрабатывает предложения по формированию Реестра государственных должностей в Российской Федерации и внесению в него изменений; ведет Федеральный реестр государственных служащих ;
• осуществляет методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышением квалификации государственных служащих, а также формирование резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы.

Органы по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации создаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Основные принципы организации и функционирования системы государственной службы

Организация и функционирование государственной службы в РФ опираются на систему принципов, т.е. основополагающие идеи, установления, выражающие объективные тенденции и научно обоснованные направления эффективной реализации компетенции, задач и функций государственных органов , полномочий государственных служащих . Принципы современной государственной службы закрепляются в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» и в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации». Можно выделить две группы принципов государственного управления : конституционные и организационные.

Еще одной особенностью правового установления принципов государственной службы является наличие основных и иных (других) принципов государственной службы. Статья 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» регламентирует лишь основные принципы, указывая при этом, что федеральные законы о видах государственной службы могут предусматривать также другие принципы построения и функционирования государственной службы, которые будут учитывать их особенности. Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы.

Конституционные принципы государственной службы сформулированы в нормах Конституции РФ .

1. Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами , должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав .

4. Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей . Главным содержанием данного принципа является создание государственной службы во всех ветвях органов российской государственной власти . Иными словами, должности государственной службы учреждаются в органах законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, так как сама государственная власть в Российской Федерации разделяется на законодательную, исполнительную и судебную.

5. Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Он означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации.

6. Принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства . В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий , религиозных, общественных объединений , за исключением профессиональных союзов . Государственные служащие руководствуются законодательством Российской Федерации и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.

Организационные принципы конкретизируют конституционные положения и отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах.

1. Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации. Другое его название — принцип подконтрольности и подотчетности государственных органов и деятельности государственных служащих.

2. Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе. Согласно этому принципу едиными должны быть все установленные в законодательных актах требования как к государственной службе, так и к государственному служащему.

3. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих.

4. Принцип гласности в осуществлении государственной службы. Это означает открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю , объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.

5. Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

6. Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах. Как нам представляется, более корректно было бы говорить о несменяемости государственных служащих и преемственности в проведении государственной кадровой политики, в формировании основ государственного аппарата.

7. Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы . Законодатель подчеркивает, что государственная и муниципальная службы являются видами единой публичной службы, имеют во многих чертах похожее правовое регулирование , одинаковую практическую значимость для общества. Поэтому и их развитие должно происходить во взаимосвязи.

8. Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц .

Правовой статус государственного служащего

Первоначально оговоримся, что государственным служащим является гражданин РФ, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации порядке включенную в штат должность в структуре государственной администрации (исполнительной, законодательной и судебной властей), имеющий квалификационный разряд (специальное звание, ранг, чин, степень, класс), заключивший с государственным органом трудовой договор (принявший присягу на верность Российской Федерации), осуществляющий от имени государства предоставленные ему властные функции и полномочия, получающий денежное содержание (заработную плату) и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.

В качестве основного элемента правового статуса государственного служащего, раскрывающего демократизм государственной службы и обусловливающего ее эффективное функционирование, выступают права государственного служащего, которые можно разделить на три группы:

1. права, связанные с уяснением служащим своего правового статуса и обеспечивающие его правовую защиту;
2. права, способствующие непосредственному выполнению служебных обязанностей;
3. права, содействующие усилению должностной активности государственного служащего, реализации принадлежащих ему конституционных прав и свобод и обеспечивающие социальные гарантии служащего.

К первой группе прав государственного служащего относятся:

а) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности государственной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;
б) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;
в) проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;
г) право на обращение государственного служащего в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой.

Вторая группа прав государственного служащего включает:

а) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
б) посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий , учреждений и организаций независимо от форм собственности ;
в) принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;
г) переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета ;
д) внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции;
е) право на ношение форменной одежды установленного образца (в соответствующих государственных органах).

Третью группу прав государственного служащего составляют:

а) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности;
б) продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;
в) пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы;
г) объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав , социально-экономических и профессиональных интересов;
д) право на денежное содержание, состоящее из должностного оклада, надбавок к нему за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премии по результатам работы;
е) право на ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней. Для отдельных категорий государственных служащих федеральными законами и законами субъектов РФ устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск большей продолжительности;
ж) право на включение в стаж государственной службы государственного служащего иных периодов трудовой деятельности;
з) медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи , в том числе и после выхода его на пенсию ;
и) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;
к) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы.

Обязанности государственного служащего характеризуют сущность его служебной деятельности, ибо государство (государственный орган) принимает на работу гражданина главным образом в целях возложения на него соответствующих должностных обязанностей. Неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственными служащими своих обязанностей, а также нарушение ими правил установленных административных процедур являются основаниями возникновения их конфликтов с гражданами.

Перечень основных обязанностей государственного служащего включает:

1. обеспечение поддержки конституционного строя и соблюдения Конституции РФ , реализации федеральных законов и законов субъектов РФ, в том числе регулирующих сферу его полномочий;
2. добросовестное исполнение должностных обязанностей; соблюдение установленных в государственном органе правил внутреннего распорядка, порядка обращения со служебной информацией; выполнение должностных инструкций;
3. обеспечение соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан;
4. исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных;
5. поддержание уровня квалификации, достаточного для исполнения своих должностных обязанностей;
6. соблюдение норм служебной этики;
7. хранение государственной тайны и иной охраняемой законом тайны, а также неразглашение ставших известными государственному служащему в связи с исполнением своих должностных обязанностей сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан;
8. своевременное рассмотрение в пределах своих должностных обязанностей обращений граждан и общественных объединений , а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принятие по ним решений в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ.

Для государственного служащего установлены специальные ограничения и запреты по службе.

1. Государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. Государственный служащий обязан полностью посвятить себя государственной службе, что обеспечивает ее эффективность .

2. Государственный служащий не вправе занимать другую должность, быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления . Этот запрет обусловлен требованием от государственного служащего полнейшей самоотдачи, нахождения на службе постоянно в течение всего служебного времени.

3. Государственные служащие имеют право заниматься научной, преподавательской и иной творческой деятельностью. Однако они не вправе получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего, т.е. за такие выступления, которые связаны с исполнением их должностных обязанностей.

4. Государственному служащему запрещено заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц. Предпринимательской деятельностью является любая самостоятельная инициативная деятельность государственных служащих, которая осуществляется на постоянной основе посредством как личного выполнения работ, так и вложения средств в предприятие в предусмотренных законом формах, причем направленная на получение личного денежного дохода .

5. Для государственного служащего законодательство устанавливает запрет представительства : он не вправе быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему. Представительство выражается в деятельности представителя, совершаемой от имени представляемого. Представитель действует от имени и в интересах представляемого (ст. 182 ГК РФ).

6. Государственному служащему запрещается использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию.

7. Государственному служащему запрещено получать от физических и юридических лиц подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, средства на оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов , расходов за мобильную телефонную связь и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию.

8. Связанным с предыдущим запретом для государственного служащего является запрет на выезд в служебные командировки за границу за счет физических или юридических лиц.

9. Государственный служащий не вправе принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций.

10. Государственный служащий не вправе участвовать в забастовках .

11. Государственный служащий не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий , общественных, в том числе религиозных, объединений. Конституция РФ установила многопартийную систему. Участие государственного служащего в деятельности каких-либо политических партий или других общественных объединений несовместимо с государственной должностью государственной службы.

12. Государственным служащим, являющимся близкими родственниками или состоящим между собой в свойстве (братья, сестры, родители и дети супругов), запрещается проходить службу в одном и том же государственном органе, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

В сфере государственной службы особое место занимают поощрение (стимулирование) и ответственность государственных и муниципальных служащих. Общими основаниями для поощрения государственного служащего являются:

1. успешное, качественное и добросовестное исполнение должностных обязанностей;
2. признание заслуг государственного служащего (особые отличия при прохождении государственной службы);
3. продолжительная и безупречная служба;
4. выполнение заданий особой важности и сложности;
5. проявленное мужество при исполнении служебных обязанностей.

Поощрение может быть индивидуальным (поощрение конкретного лица) и коллективным (поощрение коллектива, нескольких лиц), а по содержанию — моральным, материальным или смешанным, т.е. включающим как моральные, так и материальные элементы.

Ответственность государственных служащих наступает за нарушение законности и служебной дисциплины, неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей. Государственные служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную и материальную ответственность . Основная ответственность государственных служащих — дисциплинарная (за совершение должностного проступка). За неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, установленные дисциплинарные взыскания. Дисциплинарная ответственность заключается в наложении на государственных служащих, совершивших должностные (дисциплинарные) проступки, дисциплинарных взысканий властью представителей администрации (руководителей, начальников).

Если в течение года со дня наложения дисциплинарного взыскания государственный служащий не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не подвергшимся дисциплинарному взысканию. Орган (должностное лицо), применивший взыскание, может снять его до истечения года по собственной инициативе, по ходатайству непосредственного руководителя или трудового коллектива, если подвергнутый взысканию не совершил нового проступка и проявил себя как добросовестный служащий. Вышестоящему руководителю также принадлежит право снятия дисциплинарного взыскания. В случае несогласия государственного служащего с решением о привлечении его к дисциплинарной ответственности он вправе в письменной форме обжаловать это решение вышестоящему руководителю (начальнику вышестоящего государственного органа) и оспорить в суде.

Российское законодательство предусматривает также административную ответственность государственных служащих в случаях, когда они являются должностными лицами, в соответствии с законодательством об административных правонарушениях . Кроме этого, предусмотрена уголовная ответственность должностных лиц за злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ, присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение и дачу взятки, служебный под- лог и халатность. В зависимости от характера этих общественно опасных деяний суд назначает различные меры уголовного наказания , в том числе увольнение от должности. При рассмотрении дел о преступлениях против интересов государственной службы суды могут применять такую меру уголовного наказания , как лишение государственною служащего права занимать соответствующие государственные должности.

Правовое положение государственных служащих субъектов РФ устанавливается законодательными актами, принимаемыми в субъектах РФ.

Порядок прохождения государственной службы

Для лица, впервые поступающего на государственную службу, а также для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной службы иной группы и иной специализации может быть установлен испытательный срок продолжительностью от трех до шести месяцев в зависимости от уровня подготовки и должности государственной службы, на которую гражданин поступает. На замещение вакантной государственной должности государственной службы может быть объявлен конкурс, который обеспечивает право граждан на равный доступ к государственной службе. Конкурс проводится в двух формах: конкурс документов, если замещаются вакантные должности государственной службы 2-й группы; конкурс-испытание, если замещаются вакантные должности государственной службы 3, 4 и 5-й групп.

Государственный служащий подлежит аттестации не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. Под аттестацией государственных служащих понимается деятельность, в процессе которой аттестационная комиссия в рамках установленной научно обоснованной процедуры для выявления степени соответствия служащего занимаемой должности оценивает деловые, личные и нравственные качества служащего, итоги его служебной деятельности. Выделяются две основные задачи аттестации: а) установление соответствия служащего занимаемой должности (определение уровня профессиональной подготовки); б) присвоение квалификационного разряда.

Квалификационные разряды государственных служащих указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки государственных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к должностям государственной службы соответствующих групп. Квалификационные разряды присваиваются по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации. Законодателем установлены 15 квалификационных разрядов, присваиваемых государственным служащим. Образование и профессиональная квалификация государственных служащих должны быть подтверждены соответствующими документами. Гражданам, претендующим на государственную должность государственной службы, необходимо иметь:

• для высших и главных государственных должностей государственной службы — высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы;
• для ведущих и старших государственных должностей государственной службы — высшее профессиональное образование по специальности (государственное управление);
• для младших государственных должностей государственной службы — среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы (или образование, считающееся равноценным).

Решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам государственной службы. Если государственный служащий переводится с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида, ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании учитываются при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по новому виду государственной службы в соответствии с федеральными актами России.

Прекращение государственной службы — это нормативно установленный порядок прекращения государственно-служебных правовых отношений между государственным служащим и государственным органом , которые возникли при поступлении гражданина на государственную службу и в процессе выполнения им должностных обязанностей. Прекращение государственной службы возможно только в соответствии с законодательством о государственной службе и о труде.

Законодательство о государственной службе предусматривает специальные основания для увольнения государственного служащего по инициативе руководителя государственного органа.

1. Достижение государственным служащим предельного возраста, установленного для замещения должности государственной службы. Законодательство о государственной службе устанавливает предельный возраст нахождения на государственной службе — 60 лет. Однако для должностей 5, 4 и 3-й групп государственной службы возможно продление нахождения на службе до 65 лет.

2. Прекращение гражданства Российской Федерации.

3. Несоблюдение государственным служащим обязанностей и ограничений, установленных Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации».

4. Разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.

5. Государственный служащий может быть уволен и при возникновении других обстоятельств, которые предусматриваются п. 3 ст. 21 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Современное состояние государственной службы в РФ характеризуется крайней неэффективностью, страдает такими серьезными недостатками, как тотальная коррупция, бюрократизм, засилье номенклатуры, некомпетентность, низкий уровень правовой культуры госслужащих, формализм, фаворитизм. По данным одного из исследований, лишь 25% российских государственных служащих ориентируются в настоящее время на демократический стиль работы. Примерно 30% чиновников в принципе поддерживают демократический стиль управления , но в настоящее время не считают его актуальным. Остальные 45% государственных служащих откровенно ориентируются на корпоративизм.

С каждым годом ухудшается профессиональный состав государственных служащих в связи с низкой средней заработной платой . Одновременно происходит снижение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности. Негативной тенденцией является преобладание государственных служащих с непрофильным образованием. Нехватка квалифицированных кадров сочетается с наличием незаполненных вакансий по причине низкой оплаты труда в государственном секторе. Кроме этого, структуры административно-государственного управления недостаточно регламентированы и слабо контролируются со стороны гражданского общества .

На устранение подобных недостатков была ориентирована Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)», предусматривающая создание основ правового обеспечения государственной службы и содержащая систему первоочередных мер по оптимизации системы государственного управления.

Однако, как показала практика, намерения авторов программы оказались всего лишь благими пожеланиями, а сама она была провалена.

Удовлетворение повседневных потребностей осуществляется человеком в процессе его деятельности. Материальные и нематериальные блага , необходимые для собственного существования, он создает в результате совместной, целенаправленной и осознанной деятельности, которая называется трудом. Эта деятельность и отношения в процессе создания материальных и нематериальных благ нуждаются в правовом регулировании . В ст. 1 Трудового кодекса РФ указано, что целями трудового законодательства являются установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей.

Административное право представляет собой, прежде всего, совокупность норм права, регулирующих определенные общественные отношения, являющиеся предметом отрасли. Из теории права мы знаем, что отрасль права является не механической совокупностью норм, а полноценной самостоятельной системой, характеризующейся единством предмета, метода, принципов правового регулирования и некоторыми другими особенностями.

Административное право не является исключением из этого правила. Однако систематизация норм административного права в значительной степени осложнена ролью и местом отрасли в правовой системе России. Дело в том, что административное право, как это отмечается большинством специалистов, является одной из центральной отраслей системы российского права. Выше уже говорилось о том, что нормы, принципы, метод административного права являются базой для большинства современных отраслей права Российской Федерации. Кроме того, административное право имеет наиболее обширный круг регулируемых отношений. Указанные обстоятельства приводят к тому, что из всех отраслей российского права именно административное право является наиболее сложно организованной отраслью.

Прежде всего, это проявляется в том, что в административном праве соседствуют нормы материальные и процессуальные, что нехарактерно для подобных ему крупных отраслей права, таких как конституционное, гражданское и уголовное право. Нормы материального административного права закрепляют систему органов государственного управления, их компетенцию, структуру каждого из них, а также права и обязанности граждан и юридических лиц; процессуальные же определяют порядок реализации многих норм первой группы, устанавливают процедуру их осуществления в сфере управленческой деятельности.

Большинство отраслей права со временем выделили из своей системы отдельные процессуальные отрасли (например, гражданское процессуальное право и уголовно-процессуальное право), другие пользуются наработками соответствующих процессуальных отраслей либо процессуальными нормами административного права. Некоторые административисты склонны выделять из системы административного права отдельную отрасль (подотрасль) административного процессуального права *(50). Иногда процессуальные нормы выделяют в специальную часть административного права, наряду с традиционными общей и особенной частями *(51).

Однако процессуальные нормы административного права столь разнообразны и разноплановы, что их лишь условно можно объединять в отдельный самостоятельный институт. В нем окажутся соединенными единой институциональной принадлежностью и процедуры привлечения к административной ответственности, и процедуры реализации различного рода властных полномочий субъектов государственного управления в процессе осуществления ими своих полномочий, и различные разрешительные и легализующие процедуры, и многие другие процедуры, порядки, правила и т.п.

Помимо процессуальных норм, усложняющих своим наличием систему административного права, большое количество споров вызывает и структура общей и особенной частей административного права, а также само количество выделяемых частей отрасли. Очевидно, что общая часть отрасли должна объединять те нормы и институты, которые действуют применительно ко всем сферам правового регулирования этой отрасли.

К таким относят нормы о статусе субъектов отрасли права, об отраслевых принципах правового регулирования, нормы об ответственности, процессуальные нормы и т.д. В то же время многие авторы (их абсолютное большинство) включают в структуру общей части административного права также нормы о понятии, методах, формах и общих принципах государственного управления, а также нормы института государственной службы.

Следует отметить, что традиционное советское административное право в составе общей части административного права выделяло:

нормы, определяющие характерные черты и закрепляющие принципы советского государственного управления;

нормы, определяющие правовой статус органов государственного управления, формы их деятельности, особенно акты управления;

нормы, регулирующие государственную службу;

нормы, определяющие статус управляемых объектов (предприятий, учреждений и организаций, различных их составных частей);

нормы о правовом статусе общественных организаций и органов общественной самодеятельности;

нормы о правовом статусе граждан;

нормы о мерах убеждения и принуждения в государственном управлении, в том числе нормы об административной ответственности, производстве по делам об административных правонарушениях;

нормы о способах обеспечения законности в советском государственном управлении.

Особенная часть административного права, по представлениям того периода, в значительной степени являющимся актуальными и на сегодняшний день, включает в себя:

нормы, регулирующие государственное управление в областях планирования, ценообразования, финансов, кредита, учета и других видов межотраслевой (функциональной) деятельности;

нормы, регулирующие государственное управление в отраслях и группах отраслей народного хозяйства, социально-культурного строительства и административно-политической деятельности. *(52)

Принципы систематизации норм административного права и, в частности, объединения норм в общую и особенную части у современных специалистов значительно различаются.

Так, Д.Н. Бахрах указывает, что общая часть включает в себя общие регулятивные и охранительные нормы и поэтому, в свою очередь, делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные. Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования административной власти. В связи с этим автор включает в состав общей части две группы институтов, первая из которых состоит из институтов, регулирующих административно-правовые статусы индивидуальных субъектов права; административно-правовые статусы элементов государственной администрации (институт государственной службы и др.); административно-правовые статусы государственных предприятий, учреждений; административно-правовые статусы негосударственных организаций; формы и методы, способы властного воздействия государственной администрации на субъектов права. Вторая группа состоит из институтов, обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти; регулирующих принуждение по административному праву (институт административной ответственности и др.).

В особенной части административного права Д.Н. Бахрах выделяет четыре подотрасли, объединяющие нормы, регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность, организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации, социально-культурную деятельность государственной администрации, осуществление ею социальных программ, деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими странами (внешних связей) *(53).

Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, со своей стороны, включают в общую часть административного права нормы о субъектах административного права, административно-правовых формах и методах деятельности органов исполнительной власти, институты административных правонарушений и административной ответственности, административно-правовые аспекты статуса судебной власти, Прокуратуры РФ, адвокатуры. Особенная часть, по мнению данных авторов, должна включать две подчасти, одна из которых объединяет нормы, направленные на правовое регулирование основ отраслевого управления (экономикой, в области социально-культурного строительства, в области административно-политической деятельности), а другая - нормы в сфере межотраслевого управления. Административно-процессуальное право выделено в специальную - третью - часть отрасли. *(54)

Н.М. Конин по масштабу действия нормы административного права делит на две большие группы. Одна группа норм действует в масштабе всей сферы реализации государственной исполнительной власти, всех отраслей и сфер государственного управления и устанавливает: общие правовые основания, условия и порядок формирования всех органов исполнительной власти, определение и закрепление их компетенции; общие правила поступления на государственную службу и ее прохождения; общие основания, условия и порядок привлечения соответствующих субъектов к дисциплинарной или административной ответственности и т.д. Другая группа административно-правовых норм действует только в конкретных отраслях и сферах реализации государственной исполнительной власти (государственного управления): особые правила организации и деятельности силовых министерств и ведомств в отличие от центральных органов исполнительной власти экономического и социально-культурного профиля; особые правила поступления на государственную службу в органы внутренних дел, налоговой полиции, таможенные органы и т.д.; специфические правила привлечения работников выше званных органов к дисциплинарной и административной ответственности и многие другие административно-правовые нормы отраслевого масштаба и характера. *(55)

Ю.А. Тихомиров вообще склоняется к мысли, что при определении предмета и системы административного права целесообразно отказаться от его традиционного деления на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. По его мнению, отрасль административного права возможно разделить на следующие подотрасли: а) нормативно-регулятивная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы, правонарушения); б) органы исполнительной власти; в) государственная служба; г) административно-правовые режимы; д) административный процесс, законность в управлении; е) организация государственного управления; ж) информационное право; з); правовое регулирование нормативов *(56).

Итак, из всего вышеприведенного следует, что систематизация норм административного права осуществляется в основном по двум основным критериям: по масштабу применения и по признаку единства предмета правового регулирования.

По первому из указанных критериев административно-правовые нормы подразделяются на две части: общую и особенную. Всякое выделение специальных и других дополнительных частей в структуре отрасли, на наш взгляд, является нарушением классификационного критерия, поскольку все нормы административного права действуют либо в масштабе всей отрасли, либо в одной из сфер регулируемых административным правом общественных отношений.

Второй критерий подразумевает объединение административно-правовых норм в институты и подотрасли административного права. В данном случае институт является наиболее дробной системной единицей отрасли после нормы права и объединяет такие нормы, которые регулирует какой-либо один достаточно частный спектр административно-правовых отношений.

Обращает на себя то обстоятельство, что институт административного права может содержать как нормы только одной из частей отрасли, так и нормы обеих частей административного права. Так, институт государственной службы следует причислять к числу последних, поскольку в рамках этого института содержатся как нормы, характеризующие правовой статус одного из видов субъектов административного права, так и нормы, определяющие режимную организацию управления в области взаимоотношений государства и его служащих.

Отдельные нормы и целые институты административного права могут объединяться по тому же признаку в целые подотрасли. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что традиционное институциональное деление норм особенной части административного права долгое время лишало советское административное право выделения самостоятельных подотраслей. Однако объективно существующие особенности принципов и методик правового регулирования отдельных блоков общественных отношений в рамках единого предмета административного права обусловили достаточно активное обособление норм и институтов особенной части отрасли в подотрасли, некоторые из которых в свое время стали прообразом некоторых новых комплексных отраслей российской системы права (например, финансового права, права социального обеспечения, земельного права, экологического права и т.д.).

Формирование подотраслей административного права не закончено, их наименование, а также индивидуализация предмета правового регулирования являются небесспорными, однако, неоднократные попытки создания самостоятельных учебных курсов по частным вопросам административного права свидетельствуют об объективном процессе дробления административного права на подотрасли.

Говоря о системе административного права, не следует смешивать ее с системой административного законодательства, еще более разрозненной и обширной. Объединяет эти системы многое, однако, в автоматического "наложения" одной системы на другую не происходит. Это связано с тем, что нормы права, системно объединяемые в институты и подотрасли либо части, закрепляются в самых разных источниках права.

Административное законодательство состоит из отдельных нормативно-правовых актов различной юридической силы и уровня, закрепляющих нормы административного права в произвольном, с точки зрения системы отрасли, порядке. Однако в работе с этим разрозненным материалом немалую помощь оказывают теоретические разработки в области форм административно-правового регулирования, в частности, понятие административно-правового режима. Как правило, логически и нормативно взаимосвязанная совокупность нормативно-правовых актов - это источники отдельного административно-правового режима.

Среди основных институтов административного права можно выделить следующие:

институт государственной службы;

институт органов государственного управления;

институт муниципального управления и муниципальной службы;

институт административной ответственности;

институт охраны собственности административно-правовыми средствами;

множество предметных институтов особенной части (институт охраны государственной границы, институт адвокатуры и нотариата, институт исполнительного производства, институт приватизации, институт разрешительной системы и др.).

В структуре отрасли в настоящее время по-прежнему остаются такие крупные подотрасли, как:

информационное право;

таможенное право;

лицензионное право;

нотариальное право;

строительное право;

полицейское право и т.д.

Необходимо отметить, что значение систематизации норм отрасли права, и особенно административного права, огромно, поскольку позволяет не только методологически выстроить стройную систему взаимосвязанных норм отрасли, но и определить их иерархию, установить пропорции в становлении тех или иных сегментов системы, обеспечить гармоничность развития отрасли за счет введения новых и упразднения старых структурных элементов.

В любом современном обществе действует множество юридических норм, регулирующих и охраняющих самые разнообразные общественные отношения. Безусловно, все это огромное «нормативное хозяйство» находится в определенном порядке, оно более или менее организовано и систематизировано. Это значит, что юридические нормы существуют и действуют не по одиночке, не каждая сама по себе, а в совокупности, составе особых комплексов, правовых институтов и отраслей.

Под системой права понимается определенная внутренняя ее структура, которая складывается объективно, как отражающая реально существующих и развивающихся общественных отношений. Она не результат произвольного усмотрения законодателя, а своего рода слепок действительности. Фактический социальный строй общества, государство определяет, в конечном счете, в ту или иную систему права, его отрасли, институты, другие подразделения. Система права показывает, из каких частей, элементов состоит право и как они соотносятся между собой.1 1 См.: Матузов Н.И. Теория государства и права. М.: Юрист, 2001- С. 394.

Системность - общее свойство всех типов права, в то время как систематика или систематизация правовых норм не является таковой. Каждому историческому типу права присуща своя система, отражающая особенности этого типа и всей общественной формации.

Структура права - это юридическое выражение структуры данного общества. В этом заключается объективная социальная обусловленность системы права, и ее детерминация экономическими, культурными, национальными и иными факторами. Например, рабовладельческое, феодальное и современное право отличаются друг от друга не только своими сущностями, но и внешними признаками, то есть формальными атрибутами, в том числе системного характера, на которых лежит печать времени.

При этом не следует смешивать понятия «система права» и «правовая система». В первом случае речь идет, как указано выше, о внутреннем строении права, взятом в качестве отдельного явления, а во втором, о правовой организации всего общества, совокупности всех юридических средств, институтов, учреждений, существующих и функционирующих в государстве. Система права выступает лишь одной из слагаемых правовой системы, ее центральным элементом.

Право есть совокупность создаваемых и охраняемых государством норм. Но это не случайное и не хаотичное их нагромождение, не механическая масса, а строго согласованное и взаимозависимое целостная система, в которой нормы выстраиваются, группируются в определенном порядке. Система права характеризуется такими чертами, как единство, различие, взаимодействие, способность к делению, объективность, согласованность, материальная обусловленность. Единство юридических норм образующих право, определяется: во-первых, единством выраженной в них государственной воли; во-вторых, единством правовой системы, в рамках которой они существуют и действуют; в-третьих, единством механизма правового регулирования, его исходных принципов; в-четвертых, единством конечных целей и задач. В то же время нормы права различаются по своему конкретному содержанию, характеру предписаний, сферам действия, формам выражения, предмету и методам регулирования, санкциям и т.д. Поэтому они делятся на отдельные части, отрасли, институты. В основе такого обособления лежат указанные выше особенности, и прежде всего разнообразие, специфика самих общественных отношений.

В огромном множестве юридических норм могут возникать отдельные коллизии, расхождения, порой весьма острые, но в целом они представляют собой монолитную единую правовую реальность, подчиняющуюся определенным внутренним закономерностям и тенденциям. Ф. Энгельс писал «В современном государстве право должно не только соответствовать общему экономическому положению, не только быть его выражением, но так же быть внутренне согласованным выражением, которое не опровергало бы само себя в силу внутренних противоречий». Эта мысль указывает, на объективный характер явления, во-вторых, на причинно следственную связь его с внешними факторами. Однако объективная природа системы права не означает, что законодатель здесь абсолютно безволен. Он может вносить в систему права известные коррективы, изменения, (например, выделить; осознав потребность в этом, ту или иную отрасль права или, напротив, объединить их, установить тот или иной институт, принять те или иные нормы, акты и т.д.) но в принципе система права от него не зависит, нельзя ее заново создать, отменить, «перестроить». Обособить можно только то, что объективно обособляется. Иными словами, государство, власть могут в известных пределах влиять на сложившуюся систему права, способствовать ее совершенствованию, развитию, но не более того. Они не могут по своему «хотению» учредить, ввести декретом нужную, желаемую систему права.

Объективность - важнейшее свойство системы права в отличии от систематизации права, которое носит субъективный характер, т.е. зависимо от государственной воли. Там где есть право, всегда есть и определенная его система, в то время, как систематизации может и не быть (например, в Англии право не систематизировано).

Систематизация - это, всего лишь сознательно проводимая упорядочивание действующих правовых норм в целях удобства пользования ими на практике. Но любое право имеет свою систему, даже если оно не систематизировано.

Таким образом, система права - это внутренняя организация права, выраженная в единстве и согласовании юридических норм, которые сосредоточены в относительно самостоятельных правовых комплексах: отраслях, подотраслях, институтов.

Как уже отмечалось выше одним из необходимых признаков права является его системность. В самом общем виде под системой понимается совокупность элементов находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную функциональную целостность, единство. При системном подходе к изучению явления акцент делается не столько на описании самих элементов системы, сколько на анализе и связях, поиске функций каждого элемента во всей системе, ведь именно самостоятельная функция элемента является основанием для его выделения в системе. Для того чтобы в полной мере обозреть право как социальное явление, следует исследовать его в глубь (вертикальный срез). При этом появляется возможность получить представление, как о видах подсистем права, так и об их соотношении. В вертикальное строение права входят следующие элементы: норма права, институты права, подотрасли права, отрасли права.1 1 См.: Приложение 1

Отрасль права главное подразделение системы права, которое представляет собой совокупность юридических норм, институтов, подотраслей, регулирующих значительный круг однородных общественных отношений, объединенных общностью предмета и метода. именно предмет и метод правового регулирования являются основой подразделения системы права на отрасли. предметом правового регулирования являются те общественные отношения, которые подвергаются правовой регламентации. Иными словами, каждая отрасль права «контролирует» свой особый участок общественной жизни, целый комплекс однородных общественных отношений, своеобразие которых позволяет отличать одну отрасль от другой. Метод правового регулирования представляет собой совокупность различных способов правового воздействия отрасли права на общественные отношения, являющиеся предметом её регулирования. Метод правового регулирования воплощается в определённые общественные отношения посредством различных способов правового регулирования дозволения, запрещения, обязывания: дозволение - предоставление лицу права на совершение тех или иных действий, не запрещенных законом; обязывание - возложение на субъекта обязанности определённого поведения, совершения тех или иных действий; запрещение - возложения на субъекта обязанности воздержатся от определённого поведения, от совершения тех или иных действий.

В теории права различают два противоположных метода правового регулирования: диспозитивный метод (автономный) и императивный (авторитарный) метод. Императивный метод базируется на применении властных юридических предписаний, которые не допускают отступлений от чётко установленного правила поведения. Иными словами субъекты правоотношений вправе совершать только действия, которые им разрешены (запрещено всё, кроме прямо дозволенного) например, право избирать и быть избранным в представительные органы власти. Диспозитивный метод представляет возможность самим участникам правоотношений самостоятельно определять своё поведение в рамках правовых предписаний. При этом стороны выступают в качестве равных субъектов, добровольно принимают на себя обязательства по отношению друг другу. Иначе говоря, лица вправе совершать любые действия, прямо не запрещенные законом (дозволено все, кроме прямо запрещенного). Например, собственник имущества вправе делать с ним все, что он пожелает, за исключением тех действий, которые запрещены законом.

На основе предмета и метода правового регулирования в системе права выделяют, конституционное, административное, трудовое, уголовное право и другие отрасли. В свою очередь отрасль права делится на подотрасли.

Подотрасли права - это совокупность правовых норм, регулирующих определенную область общественных отношений. Многие отрасли права имеют подотрасли, обычно это отрасли «старые» где накоплен значительный массив правовых норм. Так, в финансовом праве выделяют подотрасль - банковское право. Военно-уголовное право - это подотрасль уголовного права. Таким образом, подотрасль права объединяет несколько институтов, являясь, по сути, упорядоченной совокупностью родственных институтов одной и той-же отрасли права. Внешним выражением подотрасли является наличие в ней такой группы норм, которая содержит общие принципиальные положения присущие нескольким правовым институтам определенной отрасли.

Классификация отраслей права. Профилирующая, базовые отрасли, охватывающие главные правовые режимы конституционного права, затем три материальные отрасли: гражданское, административное, уголовное право; соответствующие им процессуальные отрасли - гражданское-процессуальное, административно-процессуальное, уголовно-процессуальное право. Именно здесь в этой группе сконцентрированы первичные с правовой стороны юридические средства регулирования.

Следует обратить внимание на терминологию: материальные отрасли (институты, нормы) посвящены правам и обязанностям, другие юридическим вопросам по существу, а процессуальные отрасли (институты, нормы) - процессуальным и процедурным вопросам.

Среди отраслей, входящих в систему права центральное определенное место занимает конституционное (государственное) право, предметом которого являются отношения, связанные с принципами организации и работы органов государственной власти, государственного суверенитета правового положения личности и т.д. Кроме того, роль конституционного права как ведущей отрасли обусловлена тем, что ее основным источником является конституция. Основной закон государства, нормы которого являются исходными для всех отраслей права. Например, конституционное право, закрепляя различные формы собственности, право собственника и т.п., устанавливает основы гражданского права, определяя основы бюджетной системы государства, систему налогов, нормы конституционного права утверждают основы финансового права и т.д.

Гражданское право - представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих имущественные, связанные сними личные неимущественные отношения. Общественные отношения, являющиеся предметом данной отрасли, основываются не на подчиненности, а на автономии воли сторон.1 1 См.: Сергеев А.П. Толстой Ю.К. Гражданское право. Т.1 М.: Проспект, 2001-С.22

Гражданско-правовые нормы устанавливают порядок возникновения, изменения, прекращения имущественных отношений, регулируют отношения собственности, договорные отношения и иные вопросы.

Гражданское процессуальное право состоит из норм регулирующих порядок судопроизводства по гражданским, трудовым, семейным делам. Иными словами, нормы гражданского процессуального права устанавливают права и обязанности суда при осуществлении правосудия, закрепляет правовой статус субъектов гражданского процесса, регламентируют ход судебного разбирательства и т.д.

Уголовное право - как отрасль представляет собой совокупность юридических норм, которые устанавливают преступность и наказуемость деяний, наносящих вред личности, обществу, государству. Нормы уголовного права определяют преступления, исчерпывают их круг, виды и размеры наказания за них и т.д.

Уголовно-процессуальное право объединяет нормы устанавливающие порядок производства по уголовным делам. Нормы данной отрасли регулируют деятельность правоохранительных органов (суда, прокуратуры, органов дознания и т.д.) и их взаимоотношения с гражданами при расследовании в ходе судебного разбирательства и при разрешении уголовных дел.

Административное право регулирует управленческие отношения государственных органов, деятельность исполнительно-распорядительного характера.

Специальные отрасли, где правовые режимы модифицированы, приспособлены к особым сферам жизни общества трудовое право, земельное право, семейное право, исправительно-трудовое право и т.д. Например, трудовое право определяет порядок установления и прекращения трудовых правоотношений, обязательную меру труда и его оплату, внутренний трудовой распорядок, дисциплинарную и материальную ответственность, охрану труда, порядок рассмотрения споров и т.д.

Семейное право - это отрасль права, которая регулирует брачно-семейные отношения. Нормы семейного права, устанавливают права и обязанности супругов родителей и детей по отношению друг к другу, порядок вступления в брак и его расторжения и т. д.

Финансовое право представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих отношения в сфере формирования государственного и местного бюджетов, их реализацию. Нормы этой отрасли регулируют порядок изымания налогов и других платежей в бюджет, а также другие вопросы.

Комплексные отрасли - отрасли, для которых характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей. предпринимательское право, экологическое право, коммерческое право, право прокурорского надзора, морское право. Например, Экологическое право - представляет собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы. Иными словами, оно регулирует такие экологические отношения, которые возникают по поводу рационального использования и охраны природных ресурсов: недр, лесов, атмосферного воздуха и т. д

Предпринимательское право - определяет порядок ведения самостоятельной деятельности граждан и юридических лиц, которая направлена на получение прибыли от выполняемых робот, оказание услуг и связана с риском самостоятельной имущественной ответственности предпринимателей.

Для института, как и для отрасли права свойственны обособленность юридических норм и самостоятельность функционирования. Институт права целиком входит в состав соответствующей отрасли права. Институт права - это сравнительно небольшая, устойчивая группа правовых норм, регулирующих определённую разновидность общественных отношений. Правовой институт представляет собой первичную правовую общность. Правовые институты призваны регламентировать определенные участки, фрагменты, стороны общественной жизни.

Институт - это составная часть, блок, звено отрасли. в каждой отрасли их множество. Они обладают относительной автономией, так как касаются в известной мере самостоятельных вопросов. Примеры правовых институтов: в уголовном праве - институт необходимой обороны, институт крайней необходимости, невменяемости; в гражданском праве - институт исковой давности, институт дарения; в государственном праве - институт гражданства; в административном - институт должностного лица; в семейном праве - институт брака и т. д. Все институты функционируют в тесной взаимосвязи друг с другом - как в нутрии данной отрасли, так и вне-ее.

Прежде всего, институты делятся по отраслям права на гражданские, уголовные, административные, финансовые и т.д. Сколько отраслей - столько соответствующих групп институтов. Отраслевая предопределенность правовых институтов - наиболее общий критерий их деферентации. По этому же признаку они подразделяются на материальные и процессуальные. Далее институты классифицируются на отраслевые и межотраслевые (или смешанные), простые и сложные (или комплексные), регулятивные, охранительные и учредительные (закрепленные).

Внутри отраслевой институт состоит из норм одной отрасли права, а межотраслевой - из норм двух и более отраслей. Например, институт государственной собственности, институт опеки и попечительства.

Простой институт, как правило, не содержит в себе ни каких других подразделений. Сложный или комплексный, будучи относительно крупным, имеет в своем составе более мелкие самостоятельные образования, называемые суб-институтами. Например, институт поставки в гражданском праве включает в себя институты штрафа, неустойки, ответственности.

Регулятивные институты, направленные на регулирование соответствующих отношений, охранительные - на их охрану, защиту (типичную для уголовного права), учредительные - закрепляют, учреждают, определенные положения (статус) тех или иных органов, организации должностных лиц, а так же граждан (характерны для государственного и административного права).1 1 См.: Матузов Н.И., МалькоВ.Н. Теория государства и права. М.: Проспект, 2001- С. 397

Таким образом, институт права - устойчивая сравнительно небольшая совокупность правовых норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений. Из выше изложенного следует, что правовой институт представляет собой первичную правовую общность, то юридическая норма - есть исходный элемент, «живая» клеточка правовой материи.

Правовая норма - первичный элемент системы права. Это исходящая от государства общеобязательное правило поведение властного характера. Правовые нормы регулируют не все, а лишь определённые виды и разновидности общественных отношений, объективно нуждающихся в таком опосредовании, остальные отношения регулируются другими специальными нормами. Является самым дробным элементом системы права, так как только правовая норма, а не отдельные её составные части (гипотеза, диспозиция, санкция) может самостоятельно обеспечить выполнение основной функции права - правовое регулирование общественных отношений.

Таков вертикальный срез права. Каждая подсистема выполняет свою самостоятельную по значению функцию. Так, если норма права обеспечивает регулирование отдельного вопроса, отношения, то институт права предполагает комплексное урегулирование отдельной целостной группы отношений, а отрасль права - целой сферы, отделенной от других сфер. Комплексность и логическая взаимоувязанность регулирование на каждом новом уровне - вот признак, качественно отличающий функции подсистемы более высокого уровня от более низкой.

Система административного права - это совокупность административно-правовых норм и институтов, объединенных единым предметом и методом, принципами и целями и расположенные в определенной логической последовательности. Она состоит из двух частей: общей и особенной .

Нормы общей части административного права имеют универсальный характер и рассчитаны на применение во всех отраслях и сферах функционирования органов исполнительной власти, других субъектов уполномоченных осуществлять управленческую деятельность. Эти нормы закрепляют принципы осуществления государственного управления; правовое положение субъектов административного права; формы и методы управленческой деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления; специальные административно-правовые режимы; средства обеспечения законности и дисциплины в сфере управления, а также регламентируют административный процесс и ответственность по административному праву.

Особенную часть административного права составляют нормы, предназначенные для регулирования отношений, возникающих в отдельных областях управления.

Эта часть объединяет:

1) административно-правовые основы организации материального производства (управление народным хозяйством)

2) социально-культурного и

3) административно-политического строительства.

Указанные нормы направлены на упорядочение общественных отношений в определенных сферах. Так, с помощью норм первой группы материального производства регламентирующих отношения в сферах экономики, сельского хозяйства, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, коммуникаций, использования и охраны природных ресурсов, торговли, финансов и тому подобное. Отношения в сферах образования, науки, здравоохранения, культуры, социальной защиты населения регулируют нормы второй социально-культурной группы . Нормы административно-политического строительства направлены на регламентацию отношений в сферах обороны, национальной безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел.

Предписания общей и особенной частей взаимосвязаны и представляют единое целое – систему административного права . Это подтверждает тот факт, что нормы общей части применяют ко всем институтам особенной части. Например, общие правила, регулирующие порядок подготовки, издания, вступления в силу и действие правовых актов управления реализуются во всех отраслях (сферах) управления с учетом их специфики.

Подотрасль административного права – это совокупность правовых норм, регулирующая общественные отношения в определенной сфере, которая выделяется в пределах общего предмета административного права.

В то же время в системе административного права существуют определенные совокупности норм, которые используются для регулирования государственного управления независимо от конкретных сфер, но при условии достаточного уровня однородности регулируемых общественных отношений. Такие совокупности норм получили название институтов административного права . Например, правовые институты государственной службы, административно-правовых режимов, административной юстиции, государственного управления в области приватизации, антимонопольного регулирования и тому подобное. Начинают говорить и об институте административных (управленческих) услуг.