Главная Апелляционная жалоба Федеральные органы исполнительной власти: их система и структура. Характеристика федеральных органов исполнительной власти Общая характеристика исполнительной власти рф

Федеральные органы исполнительной власти: их система и структура. Характеристика федеральных органов исполнительной власти Общая характеристика исполнительной власти рф

Судебная система РФ.

Правительство РФ.

Федеральное Собрание РФ.

Президент РФ.

Общая характеристика органов государственной власти.

Деятельность любого государства реализуется прежде всего через систему его государственных органов. Орган государства - это обособленное звено механизма государства, которое имеет собственную структуру, строго определенные функции и необходимые для этого государственно-властные полномочия.

Структура государственных органов может быть различна. Чем выше место органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура. Каждый орган государственной власти создается в соответствии с конституцией, законами или другими нормативно-правовыми актами.

Орган государственной власти наделен властными полномочиями. Его решения обязательны для исполнения всеми гражданами, должностными лицами и организациями, на которых распространяется компетенция данного органа государства.

Согласно Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Эти ветви власти самостоятельны и не вмешиваются в оперативную деятельность друг друга. Реализация принципа разделения их взаимоотношений гарантирует общество от опасной концентрации власти в руках какого-либо одного органа или должностного лица, способного привести к диктатуре и установлению тоталитарного режима.

Органы законодательной власти России включают Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственную Думу) и законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Главная задача этих органов состоит в принятии законов, регулирующих наиболее важные общественные отношения. Все органы законодательной власти являются выборными, т. е. избираются непосредственно населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Органы исполнительной власти России осуществляют государственную власть в форме организации исполнения законов. К ним относятся Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные комиссий, российские агентства, главы администраций субъектов РФ.

Органы судебной власти России - это Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и суды в субъектах РФ. Судебная власть является независимой и самостоятельной ветвью и действует посредством конституционного, уголовного, гражданского и административного судопроизводства.

Существуют еще и органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех ветвей власти. К ним следует отнести Прокуратуру РФ, Центральный банк РФ, Счетную палату РФ, Центральную избирательную комиссию РФ.

2 . Президент Российской Федерации

Пост Президента в Российской Федерации был учрежден общенародным референдумом 17 марта 1991 г. 12 июня 1991 г. состоялись первые всеобщие президентские выборы, на которых Президентом РФ сроком на пять лет был избран Б. Н. Ельцин. Избрание первого Президента России осуществлялось на основе Закона РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О выборах Президента РСФСР». После принятия Конституции 1993 г. действие данного Закона было прекращено.

В настоящее время порядок избрания Президента РФ закреплен в Федеральном законе от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации.

Президент РФ избирается на четыре года гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина РФ в выборах Президента РФ является добровольным.

Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Не имеет права избирать Президента РФ и быть избранным Президентом гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию Российской Федерации. Избиратели, проживающие за пределами территории Российской Федерации, считаются приписанными к федеральному избирательному округу.

Выборы Президента РФ назначаются Советом Федерации Федерального Собрания. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента РФ.

В случае если Совет Федерации не назначает выборы Президента, то выборы назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией.

При прекращении Президентом РФ исполнения своих полномочий до истечения сроков Совет Федерации не позднее чем через 14 дней назначает досрочные выборы. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения Президентом РФ исполнения своих полномочий.

Одно и то же лицо не может занимать пост Президента РФ более двух сроков подряд.

Подготовку и проведение выборов осуществляют избирательные комиссии, которые независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Государственные органы, их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются избирательные участки на основании данных о числе избирателей, зарегистрированных на территории муниципальных образований (не более 3000 избирателей на избирательный участок).

Выдвигать кандидата на пост Президента России могут политические партии, избирательные блоки, а также граждане в порядке самовыдвижения. Для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо создать группу избирателей в количестве не менее 500 граждан РФ, обладающих активным избирательным правом. В поддержку выдвинутой кандидатуры инициаторы должны собрать не менее 2 млн подписей избирателей, при этом на один субъект РФ должно приходиться не более 50 тыс. подписей избирателей.

В случае проведения досрочных или повторных выборов Президента РФ количество подписей сокращается на половину.

Определение результатов выборов производится по мажоритарной системе абсолютного большинства. Избранным считается тот кандидат на должность Президента РФ, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Выборы Президента РФ признаются состоявшимися, если в них приняло участие более половины избирателей.

В случае если в избирательный бюллетень было внесено более двух кандидатов на должность Президента РФ и ни один из них не был избран, Центральная избирательная комиссия РФ через 21 день назначает повторное голосование по выборам Президента РФ по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей.

Избранный Президент РФ вступает в должность на 30-й день со дня официального объявления Центральной избирательной комиссией результатов выборов. При вступлении в должность Президент приносит присягу, текст которой содержится в ст. 82 Конституции РФ. С момента принесения присяги Президент РФ приступает к исполнению своих обязанностей.

Основные функции Президента РФ как главы государства определены в ст. 80 Конституции РФ. Президент РФ:

Является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина;

В установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;

Представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Президент РФ обладает неприкосновенностью.

Полномочия Президента РФ очень обширны, особенно они проявляются во взаимодействии главы государства со всеми ветвями власти и субъектами РФ.

Президент и Федеральное Собрание. Президент РФ:

Выступает как непременный участник законодательного процесса;

Имеет право назначать выборы Государственной Думы;

Обладает правом вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием, кроме федеральных конституционных законов;

Назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом;

Распускает Государственную Думу, но не имеет права распустить Совет Федерации.

Роспуск Государственной Думы возможен в случаях:

Трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства;

Двукратного выражения недоверия Правительству в течение трех месяцев;

Отказа Государственной Думы в доверии Правительству. В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает новые выборы с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

Государственная Дума не может быть распущена Президентом:

В течение года после ее избрания;

С момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;

В период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения;

В течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Президент и Правительство. Президент РФ:

Имеет право председательствовать на заседаниях Правительства;

Принимает решение об отставке Правительства;

По предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министерств;

Назначает Председателя Центрального банка и ставит вопрос перед Государственной Думой о его освобождении;

Имеет право отменить постановление Правительства.

Президент и судебная власть. Президент РФ:

Представляет Совету Федерации для назначения на должности судей: Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ;

Самостоятельно назначает судей других федеральных судов;

Вправе обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ;

Не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов.

Отношения с субъектами РФ. Президент РФ назначает полномочных представителей в федеральных округах. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. Российская Федерация поделена на семь федеральных округов:

Центральный федеральный округ (центр - г. Москва) объединил 18 субъектов РФ;

Северо-Западный (г. Санкт-Петербург) - 11; Южный (г. Ростов-на-Дону) - 13; Приволжский (г. Нижний Новгород) - 15; Уральский (г. Екатеринбург) - 6;

Сибирский (г. Новосибирск) - 16;

Дальневосточный (г, Хабаровск) - 10.

Полномочные представители не входят в органы государственной власти субъектов РФ, а являются должностными лицами Администрации Президента РФ.

Президент РФ имеет право приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам.

Конституция РФ относит к компетенции главы государства и ряд других полномочий.

В области кадровой политики:

Формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ;

Формирует Администрацию Президента;

Назначает и освобождает полномочных представителей Президента.

В области обороны:

Утверждает военную доктрину Российской Федерации;

Является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ;

Вводит на территории Российской Федерации или в отдельных местностях военное или чрезвычайное положение снезамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Государственной Думе;

Назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ.

В области внешней политики:

Ведет переговоры и подписывает международные договоры

Назначает и отзывает после консультации с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации иностранных государствах и международных организациях;

Осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;

Подписывает ратификационные грамоты;

Принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

Президент влияет на назначение Генерального прокурора РФ. В соответствии с федеральным законом Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру на эту должность и он же вносит предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. В случае отклонения Советом Федерации кандидатуры, предложенной Президентом, он в течение 30 дней представляет новую кандидатуру.

К компетенции Президента относится решение вопросов гражданства, предоставление политического убежища, осуществление помилования.

Президент выносит свои решения в форме указов и распоряжений. Они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Указ - это нормативный правовой акт, предусматривающий правила поведения и относящийся к определенному кругу физических и юридических лиц, органов государства, организаций.

Распоряжение - это акт индивидуального организационного характера.

Акты Президента издаются им самостоятельно, без уведомления или согласия Федерального Собрания или Правительства. Указы и распоряжения относятся к подзаконным актам и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае:

Его отставки;

Стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;

Отрешения от должности.

Отставка предполагает наличие заявления Президента. По состоянию здоровья в Конституции РФ не предусмотрено никаких процедур отставки.

Процедура отрешения Президента от должности носит сложный характер.

Во-первых, Президент может быть отрешен при совершении тяжкого преступления. При этом Государственная Дума выдвигает обвинение против Президента, подтвержденное заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. При этом инициатива должна быть проявлена не менее чем 1/3 депутатов Государственной Думы (150 депутатов), и должно быть вынесено заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой (большинством голосов, т. е. 226 депутатами). Решение Государственной Думы овыдвижении обвинения должно быть принято 2/3 голосов от общего числа депутатов палаты (300 депутатов).

Во-вторых, решение об отрешении Президента от должности выносит другая палата парламента - Совет Федерации 2/3 голосов от общего числа членов (119 голосов).

В-третьих, если решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности не будет принято в течение трех месяцев после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента, то обвинение против Президента считаете отклоненным.

Таким образом, в отрешении от должности Президента участвуют обе палаты Федерального Собрания, Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ.

Органы исполнительной власти – это создаваемые в системе исполнительной власти государственные органы, имеющие определенную законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцию, направленную на реализацию законов и иных нормативных правовых актов в конкретных областях государственной жизни.

В административно-правовой литературе применяются следующие критерии для классификации органов исполнительной власти.

1. По территории деятельности:

· федеральные органы исполнительной власти;

· органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

2. По основаниям образования:

· органы исполнительной власти, формирование которых осуществляется в соответствии с законодательством РФ;

· органы исполнительной власти, формирование которых осуществляется в соответствии с законодательством субъектов РФ.

3. По способу образования:

· избираемые органы исполнительной власти (председатели правительства ряда субъектов РФ, главы субъектов РФ);

· органы исполнительной власти, создаваемые на основе законодательства и иных нормативных правовых актов.

4. По характеру компетенции:

· органы исполнительной власти общей компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех отраслей и сфер государственного управления (правительства, администрации краев, областей);

· органы исполнительной власти отраслевой компетенции, ведающие какой-либо отраслью управления (министерства и иные отраслевые органы исполнительной власти);

· органы исполнительной власти межотраслевой компетенции,
которые в своей сфере деятельности координируют деятельность
иных органов исполнительной власти (федеральные министерства;
федеральные службы);

· органы исполнительной власти специальной компетенции, которые осуществляют регулятивные, разрешительные, контрольные и надзорные функции в различных сферах государственного управления (федеральные службы).

5. По порядку разрешения подведомственных вопросов:

· коллегиальные органы исполнительной власти (правительства);

· единоначальные органы исполнительной власти (министерства
и другие органы исполнительной власти).

6. По организационно-правовой форме:

· министерства;

· иные федеральные органы исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства);

· органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Система исполнительной власти в Российской Федерации состоит из следующих элементов:

· федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации;

· органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

В Конституции закреплены понятия системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Так, п. "г" ст. 71 Конституции устанавливает, что в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Однако о структуре федеральных органов исполнительной власти в Конституции упоминается только в связи с назначением Председателя Правительства РФ. Согласно ч. 1 ст. 112 Конституции Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

Как же соотносятся понятия "система" и "структура" федеральных органов исполнительной власти? Эти понятия соподчинены. Система свое содержание раскрывает через структуру составляющих ее организационных и функциональных элементов. Система есть результат объединения структурных образующих ее единиц в единстве и целостности. Понятие "структура" означает "строение, внутреннее устройство".

В входят министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции, Закона о Правительстве РФ, других федеральных законов и указов Президента РФ.

В марте 2004 г. в Российской Федерации началась широкомасштабная административная реформа, конечной целью которой является формирование эффективной системы государственного управления в Российской Федерации. Первым нормативным правовым актом, положившим начало административной реформе, стал Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". В этом Указе были определены направления реализации реформы, установлены основные термины и понятия, по-новому определяющие деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Так, согласно этому Указу в систему федеральных органов исполнительной власти включены:

Федеральное министерство;

федеральная служба;

федеральное агентство.

Согласно данному Указу созданная в настоящее время система государственного управления в Российской Федерации строится на следующих принципах:

в систему федеральных органов исполнительной власти входят только федеральные министерства, службы и агентства;

предусматривается четкое и строгое разделение функций указанных федеральных органов исполнительной власти;

каждый федеральный орган исполнительной власти осуществляет строго определенные функции, установленные актами Президента РФ и Правительства РФ (правовое регулирование в установленной сфере деятельности, функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом);

федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и агентств. Федеральные министры вправе давать руководителям федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующим федеральным министерствам, обязательные для исполнения указания, приостанавливать в случае необходимости решения таких федеральных служб и федеральных агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом.

В ряде областей, определенных Президентом РФ, указанные органы исполнительной власти осуществляют государственное управление самостоятельно и не подведомственны федеральным министерствам (например, Федеральная служба безопасности РФ).

Весьма важно отмстить и то, что в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента РФ от 20.05.2004 № 649, предусматривается две группы федеральных органов исполнительной власти:

объединенных подведомственностью соответствующим федеральным министерством и осуществляющих государственное управление в соответствующей области (например, Министерство финансов РФ и подведомственные ему Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство);

самостоятельных и не подведомственных федеральным министерствам (например, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам и ряд других).

В связи с этим Президент РФ и Правительство РФ напрямую осуществляют руководство федеральными органами исполнительной власти, неподведомственными федеральным министерствам, и через федеральных министров - деятельностью федеральных органов исполнительной власти, подведомственных федеральным министерствам.

Правовое положение федеральных органов исполнительной власти характеризуется следующими основными чертами (функциями):

федеральное министерство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр);
б) па основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;
в) в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Эти ограничения функций министерства не распространяются на функции по управлению имуществом, закрепленным за министерством на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов, а также вопросов организации деятельности министерства и его структурных подразделений;
г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Федеральное министерство вносит в Правительство РФ по представлению руководителей подведомственных министерству федеральных служб и федеральных агентств проекты положений о них, предложения о предельной численности и фонде оплаты труда работников в них подведомственных федеральных органов исполнительной власти, вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию подведомственных федеральных органов исполнительной власти;
д) осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов;

федеральная служба:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба но надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;
б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федеральной службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ;
в) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг; федеральное агентство :
а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства;
б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ;
в) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства.

Таким образом, созданная в настоящее время система государственного управления предусматривает разделение в соответствующей области деятельности функций и полномочий федерального министерства и других федеральных органов исполнительной власти. Правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их функций и полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами, определяются их регламентами. Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти утвержден постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30.

Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти определяются Конституцией (ст. 80, 83, 90, ПО, 112, 114 и 115) и на ее основе - Законом о Правительстве РФ и указом Президента РФ, которым утверждена структура федеральных органов исполнительной власти и перечень наименований входящих в нее органов. Понятие структуры федеральных органов исполнительной власти содержится в ст. 112 Конституции. Из этой статьи следует, что содержащееся в ней понятие "структура федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Президентом РФ.

Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" и включает в себя три основных блока.

В первый блок входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

Во второй блок входят федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам. Руководство данными федеральными службами и федеральными агентствами Правительство РФ осуществляет через федеральные министерства, которым они подведомственны.

В третий блок входят федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет непосредственно Правительство РФ.

Особенностью данной структуры органов исполнительной власти, отличающей ее от ранее существовавшей как в Российской Федерации, так и в СССР, является то, что большинство федеральных органов исполнительной власти соподчинены и подведомственны по областям государственного управления соответствующим министерствам. Например, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области обороны (Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю; Федеральное агентство по поставкам вооружения военной, специальной техники и материальных средств и Федеральное агентство специального строительства), подведомственны Министерству обороны РФ.

Структура включает в себя следующие федеральные органы исполнительной власти.

Т. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:

Министерство внутренних дел РФ;

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

Министерство иностранных дел РФ;

Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству;

Министерство обороны РФ;

Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству;

Федеральная служба по техническому и экспортному контролю;

Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств; Федеральное агентство специального строительства; Министерство юстиции РФ;

Федеральная служба исполнения наказаний; Федеральная служба судебных приставов; Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба);

Служба внешней разведки РФ (федеральная служба); Федеральная служба безопасности РФ (федеральная служба);

Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба);

Федеральная служба охраны РФ (федеральная служба);

Федеральная служба по финансовому мониторингу (федеральная служба);

Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство);

Управление делами Президента РФ (федеральное агентство).

II. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:

Министерство здравоохранения РФ;

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения;

Федеральное медико-биологическое агентство; Министерство культуры РФ;

Федеральное архивное агентство;

Федеральное агентство по туризму; Министерство образования и науки РФ;

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки;

Федеральное агентство по делам молодежи; Министерство природных ресурсов и экологии РФ; Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды:

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральное агентство по недропользованию; Министерство промышленности и торговли РФ;

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии;

Министерство РФ но развитию Дальнего Востока; Министерство регионального развития РФ;

Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству;

Министерство связи и массовых коммуникаций РФ; Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций;

Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям;

Федеральное агентство связи; Министерство сельского хозяйства РФ;

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

Федеральное агентство по рыболовству;

Министерство спорта РФ; Министерство транспорта РФ;

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта;

Федеральное агентство воздушного транспорта;

Федеральное дорожное агентство;

Федеральное агентство железнодорожного транспорта;

Федеральное агентство морского и речного транспорта; Министерство труда и социальной зашиты РФ;

Федеральная служба по труду и занятости; Министерство финансов РФ;

Федеральная налоговая служба;

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

Федеральное казначейство (федеральная служба); Министерство экономического развития РФ;

Федеральная служба по аккредитации;

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии;

Федеральная служба по интеллектуальной собственности;

Федеральное агентство но государственным резервам; Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;

Министерство энергетики РФ.

III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ:

Федеральная антимонопольная служба;

Федеральная служба государственной статистики;

Федеральная миграционная служба;

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

Федеральная служба по оборонному заказу;

Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка;

Федеральная таможенная служба;

Федеральная служба по тарифам;

Федеральная служба по финансовым рынкам;

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

Федеральное космическое агентство;

Федеральное агентство по обустройству Государственной границы РФ.

Орган исполнительной власти -- государственная организация, являющаяся целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата и представляющая собой организованный коллектив людей, который, действуя в рамках закрепленной за ним компетенции от имени государства, в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом, осуществляет функции исполнительной власти в РФ и ее субъектах и наделен для этого государственно-властными полномочиями.

Государственно-правовая природа органов исполнительной власти, обусловленная конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Органы исполнительной власти -- это внешняя форма выражения исполнительной власти. Деятельность органов исполнительной власти осуществляется в соответствии со следующими принципами: 1. государственная и территориальная целостность РФ; 2. распространение суверенитета РФ на всю ее территорию; 3. верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; 4. единство системы государственной власти; 5. разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; 6. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; 7. самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; 8. обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.

Главная задача органа исполнительной власти -- правоисполнительная деятельность. Подзаконность организации и деятельности органов исполнительной власти является важным элементом их правового статуса. Деятельность органов исполнительной власти имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер. Наличие организационной структуры органа, т.е. учреждение в органе исполнительной власти государственных должностей и образование в нем функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений, главных управлений и т.д.). Постоянное и непрерывное действие органа исполнительной власти на определенной территории РФ. Нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, или право издания актов управления (административных актов) и др.

Систему субъектов исполнительной власти в РФ можно представить следующим образом: 1) Президент РФ (совместно с его аппаратом -- Администрацией Президента РФ); 2) Правительство РФ; 3) федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, государственные комитеты) совместно со своими территориальными органами; 4) Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах; 5) главы исполнительной власти субъектов РФ (президенты, главы администраций); 6) правительства субъектов РФ; 7) иные органы исполнительной власти субъектов РФ; 8) главы муниципальных образований и органы МСУ (исключительно в части полномочий, наделенных государственными органами исполнительной власти).

Место исполнительной власти в системе разделения властей.
В силу конституционных установлений, государственная власть в РФ разделяется на три структуры со своими функциями, а именно: законодательную, судебную и исполнительную. Три ветви власти самостоятельны, не подчинены друг другу, но должны находиться во взаимодействии. Ни одна из ветвей власти не может сделать многого без другой, и в случае несогласия между ними, вся государственная власть «буксует», а то и парализуется. Несмотря на противоборство между ветвями государственной власти в конце 1990-х годов. В начале нового века отмечена консолидация в действиях властей.

Положения ст. 10 Конституции РФ относятся не только к разделению функций государственной власти, но и к их организации. Чёткое разделение функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти и помогает достичь взаимного сдерживания, установления контроля государственной властью и равновесия между этими функциями. Каждая из функций должна исполняться соответствующими органами государственной власти самостоятельно.

В соответствии с Конституцией на федеральном уровне законодательную власть в РФ осуществляет Федеральное Собрание, исполнительную власть – Правительство РФ, судебную власть – Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный и иные федеральные суды, которые могут образовываться в соответствии с федеральным законом. В Конституции РФ (ст. 102, 103, 114, 118) особенно отчётливо прослеживается разграничение полномочий между органами судебной власти, с одной стороны, и органами законодательной и исполнительной власти, - с другой.

Система федеральных органов всех ветвей государственной власти, установленная в Конституции, является закрытой, то есть её пересмотр без изменения главы I Конституции РФ, где эти органы перечислены (ч.1 ст. 11), невозможен. Для изменения же этого перечня федеральных органов государственной власти в соответствии с требованиями ст. 135 Конституции необходима особая усложнённая процедура пересмотра. Такой порядок рассчитан на создание стабильной системы организации государственной власти.

Для реализации принципа разделения властей не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации Конституция РФ (ч.2, 3 ст.11) предусматривает соединение принципов разделения властей и разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и составляющими её субъектами. К совместному ведению РФ и её субъектов Конституция РФ (п. «н» ч.1. ст.72) относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти в субъектах Федерации.

Организационный механизм реализации принципа разделения властей для субъектов РФ в Конституции не устанавливается. В ч.2 ст.11 Конституции лишь указывается, что в субъектах Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Из текста ст. 77 Конституции РФ следует, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому положения ст. 10 Конституции РФ к организации местного самоуправления не относятся. Местное самоуправление представляет собой особую власть, не относящуюся ни к одной из трёх ветвей государственной власти. Этот вывод не противоречит тем фактам, что в системе органов местного самоуправления организуются представительные и исполнительные органы, которые могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Итак, взаимоотношения Правительства с Федеральным Собранием. В этом плане наиболее актуальными представляются следующие вопросы: об участии в законопроектной деятельности; о возможности недоверия Правительству (как полному составу, так и отдельным членам).

Усиление роли Правительства в законодательной деятельности является условием эффективного осуществления законодательных полномочий Федерального Собрания. Заслуживает внимания позиция ряда учёных, согласно которой в основу законопроектной и законодательной деятельности положены принципы «рационализированного парламентаризма», предполагающие активное влияние исполнительной власти на законодательную как в части разработки проектов законов, так и при их прохождении. Эти принципы получили подтверждение на практике. Фактические общественные отношения зачастую «опережают» федеральное законодательство. Правительство же, обладая значительными возможностями, отслеживают процессы изменения общественных отношений, своевременно готовит изменение в действующее федеральное законодательство, вносят в парламент проекты соответствующих законов и всемерно способствуют их принятию.

Необходимо подчеркнуть значимость законопроектов, разрабатываемых и вносимых Правительством РФ в парламент, что соответствует реальной роли высшего органа исполнительной власти, призванного проводить в жизнь государственную политику, основанную на реализации принятых законов. Правительство, всё активнее осуществляя свою главную функцию – исполнение законов согласно классическому принципу разделения властей, добилось существенного прогресса в законотворческой деятельности и по праву является сегодня основным игроком на этом поле.

Правительство России постепенно выходит в лидеры по законодательным инициативам. Это свидетельствует не только об усилении его роли, но и о приближении российского законотворческого процесса к общемировой практике. Зарубежный опыт показывает, что результативность прохождения через парламент правительственных законопроектов в большинстве стран является очень высокой. Сегодня Российская Федерация не является исключением из этого правила.

Следует отметить, что проекты федеральных законов, вносимых Правительством РФ, в основном носят базовый, определяющих для конкретных сфер деятельности характер, тогда как законопроекты, внесённые другими субъектами права законодательной инициативы, в основном касаются изменений и дополнений в действующие федеральные законы.

В интересах более полного обеспечения взаимодействия в законотворческом процессе с Федеральным Собранием Правительство создаёт свои механизмы влияния на его ход и результаты. Важное место в системе таких механизмов занимают представители Правительства в палатах Федерального Собрания.

Правительство России, как указано в ФКЗ «О Правительстве», организует исполнение законов, принимаемых парламентом. Известно, что эффективное исполнение законов связано с принятием подзаконных актов, обеспечивающих их действие и реализующих установленную законодательством компетенцию Правительства. Это особенно важно, поскольку до настоящего времени вопрос о реализации законодательства зачастую остаётся на втором плане.

Всё вышесказанное можно подтвердит практикой. До сих пор вызывает интерес закон «О монетизации льгот», который в корне переворачивает многолетний уклад жизни России, а ведь известно, что законопроект был выдвинут Правительством РФ.

Кроме того взаимодействие Правительства и парламента прослеживаются и организационной сфере. Согласно ст. 111 Конституции Российской Федерации Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Здесь прослеживается система сдержек и противовесов, не позволяющих допустить концентрацию власти у одной её ветви. Стоит отметить, что Государственная Дума согласно Конституции РФ в праве объявить вотум недоверии Правительству РФ.

С другой стороны п. а, ч. 1, ст. 114 Конституции РФ говорит об обратном влиянии Правительства на Государственную Думу. Именно Правительство разрабатывает бюджет, а парламент его подтверждает.

Таким образом, в своей деятельности Правительство РФ взаимодействует с парламентом РФ в следующих основных аспектах:

используя своё конституционное право законодательной инициативы, подаёт законопроекты, касающиеся основных сфер общественных отношений, на рассмотрение парламенту;

способствует скорейшему прохождению через законодательный процесс «своих» законопроектов;

издаёт подзаконные акты, а тем самым реализует законы;

разрабатывает и представляет Государственной Думе бюджет;

представляет Государственной Думе отчёт об исполнении бюджета.

§ 2. Конституционные характеристики исполнительной власти РФ.
Концепция исполнительной власти, воспринятая Конституцией РФ 1993 года, принципиально отличается от положений, содержавшихся в ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 года с последующими изменениями и дополнениями, имеющими силу до принятия новой Конституции РФ на референдуме 12 декабря 1993 года. Суть новизны состоит прежде всего в том, что отныне Президент не является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом.

Идея отделения исполнительной власти от законодательной и судебной нашла своё выражение в выделении в Конституции РФ отдельной главы 6 – «Правительство Российской Федерации». Согласно ст. 110 этой главы исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство РФ. Наряду с этим в ст. 11 Конституции РФ указывается, что Правительство РФ наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами РФ осуществляют государственную власть.

В то же время ни ст. 11, ни ст. 80 Конституции не относят Президента РФ ни к одной из ветвей государственной власти. Это порождает известную неопределённость в вопросе о правовом статусе, полномочиях Президента и прежде всего его праве «вторгаться» в сферу формирования и компетенции других ветвей власти. Особенно остро стоит вопрос среди теоретиков конституционного права о слиянии функций Президента РФ и Правительства РФ.

Однако Президент РФ юридически не является главой исполнительной власти и не входит каким-либо образом в её систему. Все его управленческие полномочия вписываются в модель главы государства, призванного обеспечивать единство государства и государственной власти в целом, устойчивое и согласованное функционирование всех органов государственной власти, а следовательно, не могут быть оценены как чисто исполнительские. Таким образом, нормы Конституции не позволяют говорить о слиянии института Президента и Правительства.

Однако представления о сущности, правовом статусе и системе органов исполнительной власти в целом выходят за рамки главы 6 Конституции РФ. Более того, её ст. 110 сводит по существу всю исполнительную власть в деятельности Правительства РФ. Поэтому субъектная характеристика исполнительной власти, основанная только на указанной статье Конституции РФ, была бы неполной, неправильной.

Из содержания ст. 11 и 110 Конституции РФ вытекает, что Правительство РФ – высший орган исполнительной власти, хотя термин «высший» к нему в Конституции не применяется. В ч.1 ст.112 Конституции РФ указывается, что Председатель Правительства не позднее недельного срока после его назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. А это имеет непосредственное отношение к формированию системы органов исполнительной власти в РФ.

Поэтому в организационную основу исполнительной власти следует включать всю систему органов государственной власти, призванную обеспечивать её фактическую и юридическую реализацию на всей территории РФ. Речь идёт о единой системе исполнительной власти, о которой говорится в ч.2 ст. 77 Конституции РФ. Эта система образуется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в пределах их ведения, а также в рамках полномочий по предметам совместного ведения Федерации и её субъектов. В систему органов исполнительной власти подлежат включению и органы исполнительной власти, формируемые субъектами Федерации самостоятельно (вне пределов ведения Федерации и предметов её совместного ведения с субъектами). Нормативной базой построения конкретной системы органов исполнительной власти являются федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ», федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», указ Президента РФ «О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти».

Нормы Конституции РФ значительно усиливают организационную самостоятельность исполнительной власти. С учётом ст. 10 Конституции РФ из сферы ведения законодательной власти исключены организационно-распорядительные функции в отношении органов исполнительной власти. В своём большинстве они формируются и функционируют при решающем участии Президента РФ и уполномоченных субъектов исполнительной власти и не подотчётны органам законодательной власти. Существенно ограничены и контрольные функции законодательной власти. На федеральном уровне они исчерпываются контролем за исполнением бюджета (ст. 101 Конституции РФ) и правом Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству (п. «б» ст.103 Конституции РФ). Основное средство руководящего и формирующего воздействия законодательной власти на деятельность органов исполнительной власти – принятие обязательных для них законов и других правовых актов.

Вместе с тем, определённое воздействие законодательной власти на исполнительную обеспечивается и некоторыми другими способами. Так, например, в Совете Федерации специально отводится время, когда её члены могут задавать вопросы членам Правительства, и особенно Председателю Правительства. Таким образом, контролируется деятельность всей исполнительной власти. Комитеты Государственной Думы стараются держать под контролем деятельность органов исполнительной власти и работающих в них государственных служащих, стремятся не допустить ими нарушений и злоупотреблений властью.

Итак, приведённые конституционные характеристики исполнительной власти иллюстрируют её «конституционную модель». Как и всякая модель, она далеко не полностью совпадает с практическим воплощением и реальным состоянием организации и деятельности её органов. Противоречия действительности находят отражение в «отклонениях» от конституционных схем реальной практики управления, а именно:

Во-первых, не реализуются в полной мере нормы Конституции об объёме полномочий ряда государственных органов. Избыточный объём полномочий Президента РФ в какой-то степени сужает сферу деятельности Правительства.

Во-вторых, ещё более отчётливо выявились недостатки в самой системе исполнительной власти, когда не учитываются объективные критерии построения ряда федеральных министерств, их территориальных органов в регионах.

В-третьих, нельзя исключить возможность внесения поправок в Конституцию страны, которые повлекут изменения в системе исполнительной власти. В Государственной Думе, в печати, на научных конференциях высказываются предложения о целесообразности усиления контроля парламента за Правительством и процессом назначения им руководителей ряда федеральных органов, об ограничении в этом план полномочий президента. Вполне допустимы и иные виды взаимоотношений государственных органов.

В-четвёртых, предстоит существенным образом изменить положение исполнительной власти в гражданском обществе. Сейчас наблюдается некоторый отрыв исполнительных органов и должностных лиц от населения. Не всегда адекватно отражаются интересы граждан и различных слоёв общества. Процветающая коррупция и безответственность государственных служащих вопреки законодательным требованиям, разрушают доверие общества. Проблема «участия» решается слабо и до сих пор реальный уровень вовлечения граждан, специалистов, учёных в решение задач управления не отвечает целям демократизации государства. Нет отлаженности и чёткости в деловых взаимоотношениях исполнительных органов с общественными организациями и движениями.

§ 3. Эволюция органов исполнительной власти РФ.
В 1990 году в Советском Союзе начался политический кризис, приведший к возникновению параллельной системы государственного управления. Наряду с союзными министерствами за короткий промежуток времени возникли российские республиканские министерства и ведомства.

Возникло своеобразное двоевластие в системе исполнительной власти: существовали союзные министерства с подчинёнными им учреждениями, предприятиями, организациями и российские министерства и ведомства со своими органами управления.

После распада Союза ССР в 1991 году началась ликвидация прежней системы управления. Союзные министерства были ликвидированы, а подчинённые им предприятия либо акционировались, либо были переданы в подчинение российских министерств и ведомств.

В этот период в России формировалась новая система управления. За основу в этой системе был взят лозунг об уничтожении административно-командной системы управления, создании принципиально нового государственного аппарата, не вмешивающегося в экономику, а создающего условия для её либерализации, приватизации, фермеризации сельского хозяйства и т.д.

Изменение принципов организации системы власти было положено в изменённую структуру исполнительной ветви власти. По мнению Президента России, исполнительная власть должна была стать самостоятельной, поэтому и система исполнительной власти также должна была измениться.

Но для того чтобы построить систему исполнительной власти по новым принципам, необходимо было новое законодательство. Однако правовая основа российской государственности в начале 90-х годов была противоречивой. Строгая иерархия системы Советов и исполкомов сконцентрировала в себе все властные функции и полномочия. С одной стороны, действовало законодательство, унаследованное от СССР. С другой – новая президентская власть, федерализм, принцип разделения властей. Более того, жёсткая централизация в управлении последних лет сильно ослабила регионы. К тому же формирование системы исполнительной власти должно было начаться в условиях ещё не сформированного государственного аппарата, отсутствия нового механизма хозяйствования, способного обеспечить управление посредством рыночных рычагов после крушения административно-хозяйственной системы управления экономикой и распада прежних хозяйственных связей. А главное – отсутствовала теоретически обоснованная концепция системы органов исполнительной власти: не были определены принципы построения системы, перечень органов исполнительной власти, образующих эту систему, формы и виды взаимоотношений между элементами системы и т.д.

Поэтому вполне естественно, что определённые проблемы в организации деятельности органов исполнительной власти конца ХХ века перешли и в ХХI век.

Одна из них – последствия, вызванные кризисом в государственном управлении.

Общеизвестно, что кризис в системе государственного управления может быть обусловлен:

а) политическим кризисом,

б) неправильно организованной системой управления,

в) нарушением баланса в управлении: наличие жёсткой централизации или полной децентрализации, отсутствие контроля в системе исполнительной власти, слабое взаимодействие или неурегулированность взаимоотношений между элементами, образующими единую систему исполнительной власти, и т.п.

Почти всех этих условий не избежало и наше общество.

Кризис исполнительной власти конца прошлого века – начала нынешнего был спровоцирован политическим кризисом в государстве, из-за чего невозможно было правильно организовать систему управления. Осложнялось всё тем, что в управлении в кратчайшие сроки и быстрыми темпами осуществлялся переход от жёсткой централизации к полной децентрализации. Этому сопутствовали политический авантюризм и острая борьба за власть.

Утверждение системы и структуры центральных органов федеральной исполнительной власти осуществлялось Президентом РФ – главой исполнительной власти. Например, указами Президента РФ от 30 сентября 1992 года № 1147 «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти» и от 30 сентября 1992 года № 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» было установлено, что организационно-правовыми формами центральных органов федеральной исполнительной власти являются в числе прочих и министерства РФ.

Насколько это было оправдано сейчас судить сложно. С правовой точки зрения, в этом, конечно, есть некоторые коллизии. С точки зрения целесообразности, видимо, такое положение было вызвано политической необходимостью. Тем не менее Президент РФ проявлял активность не только в определении системы и структуры органов исполнительной власти, но и устанавливал правовой статус органов, входящих в эту систему.

Например, вышестоящим Указом было установлено, что министерство РФ является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим руководство порученной ему отраслью управления или сферой деятельности. Также устанавливалось, что руководитель министерства – министр – входит по должности в состав Правительства, осуществляет руководство порученной ему сферой деятельности на основе единоначалия и несёт персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство функций.

Также было определено, что все министерства Российской Федерации создаются, а их руководителя назначаются Президентом РФ, заместители руководителей центральных органов федеральной исполнительной власти – Правительством РФ.

Вышеназванные указы в целом устанавливали и объём полномочий должностных лиц министерств. Так, руководители министерств и госкомитетов, входящие по должности в состав Правительства, имели право координировать деятельность комитетов РФ, федеральных служб и инспекций, агентств по тем вопросам, которые относились к их совместной компетенции.

Таким образом, согласно указу Президента от 30 сентября 1992 года № 1148 было создано 22 министерства, 8 государственных комитетов и 39 иных центральных органов федеральной исполнительной власти.

В то время это можно было понять. Самостоятельность органов управления за слишком короткий период не могла наступить в результате ликвидации одних органов и создания других. Возникновение относительной самостоятельности органов управления – это длительный процесс, чётко спланированный и обеспеченный определёнными ресурсами, в том числе нормами права.

ГЛАВА II. СИСТЕМА И СТРУКТУРА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РФ.

§ 1. Проблемы системы и структуры органов исполнительной власти.
Стабильность жизнедеятельности любого общества зависит от воздействия на него множества факторов: политики, экономики, права, традиций. Исторический анализ государственного строительства в России показывает, что формирование российской системы исполнительной власти является процессом сложным, противоречивым, напрямую зависящим от специфики государственного устройства и его составляющей – формы правления. Помимо объективных экономических, социальных факторов немалое влияние на него оказывала личность, возглавлявшая государство. Деятельность главы государства почти всегда определяла наличие тех или иных органов государственной власти и их сущность.

Россия с момента оформления собственной государственности находится в состоянии постоянного реформирования: территориального, экономического, политико-правового, социального. Особенно подвержен, как уже отмечалось выше, сам государственный аппарат. Процессы совершенствования управленческих структур проходили и проходят медленно, а иногда и мучительно, не всегда достигая желаемых результатов. Обычно государство ставило перед реформой обширные задачи, несоизмеримые с возможностями и ресурсами страны. Это оборачивалось разрастанием государственного аппарата, увеличением выделения денежных средств на его содержание. Все проводимые усовершенствования государственного управления были косвенным образом направлены на преодоление дефицита денежных ресурсов. Кроме того, характер административных реформ в значительной мере определяется российской ментальностью и особенностями российской государственности и представляет собой бесконечные этапы преобразований и их последствий.

В настоящее время реформирование политической, правовой и экономической систем РФ закрепило предметы совместного ведения РФ и её субъектов в Конституции РФ и иных федеральных законах, а также наделило субъекты РФ правом осуществления собственного правового регулирования во многих сферах общественной жизни. За сравнительно небольшой отрезок времени (с 1993 года) был осуществлён первоначальный этап становления федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Можно даже сказать, произошёл огромнейший скачок от партийно-правовых догм к общепринятым международным стандартам и новому восприятию правовой действительности гражданским обществом. С другой стороны, процесс его оформления приобретает длительный и незавершённый характер, что предопределяет низкую эффективность применения правовых норм и научно-обоснованных исследований в области формирования единой системы исполнительной власти. До 2000 года решение вопросов единства исполнительной власти на федеральном уровне носило декларативный характер. Так, совершенствование структуры органов исполнительной власти в 1996-1997 годах обозначилось изданием указов Президента РФ: «О системе федеральных органов исполнительной власти», «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Редакции указанных нормативно-правовых актов постоянно видоизменяя друг друга, а одна из них была отменена по причине финансовой невозможности практического применения. Подобная ситуация имела место во всех субъектах РФ.

Нестабильность структуры органов федеральной исполнительной власти обусловлена не только сменой руководства, но и долгим отсутствием политической воли на эффективную модернизацию данной ветви государственной власти, а также отчасти экономическими трудностями. Нечёткая линия государственной политики в совершаемых преобразованиях ведёт к увеличению количества государственных органов и государственных служащих либо к их массовому «бегству», особенно в отдельных сферах управления, подвергшихся интенсивному реформированию (органы внутренних дел). Недаром существует афоризм по данному поводу: «При слабой власти нард - сирота».Создание семи федеральных округов В Российской Федерации предполагает создание новых окружных структур органов исполнительной власти, наличие федеральных инспекторов к каждом субъекте РФ и их аппаратов. Это новшество носит двоякий характер:

улучшение прямого президентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ,

увеличение численности федеральных государственных служащих.

На данный момент существование указанных федеральных структур не вписывается в единую систему исполнительной власти. Они представляют собой громоздкую надстройку над действующими органами государственной власти. Думается, это организационно-правовое противоречие устранится в возможном процессе укрупнения субъектов РФ.

Относительно недостатков реформирования отдельных отраслей государственного управления следует указать на дробление функций органов исполнительной власти, что приводит к увеличению их количества. Например, в сфере функциональной организации государственных органов, касающейся обеспечения такой функции государства, как национальная безопасность, разрозненность органов и неоднозначность правового регулирования их функции можно подтвердить перечислением имеющегося объёма нормативно-правовых документов. Отсюда видно, что проведение систематизации, а возможно, и действующего законодательства является объективной необходимостью. Думается, чем проще устроена система государственных органов управления (небольшое количество структурных подразделений, единое подчинение, строгая взаимозависимость и взаимодействие, чёткий механизм контроля за управленческими действиями, отлаженное правовое обеспечение и т.п.), тем лучше она будет функционировать и, естественно, станет экономически выгодной для государства. Кроме того, например, регламентируя правовой режим чрезвычайного положения, федеральный закон требует дополнительного издания большого количества подзаконных актов со стороны Президента и федеральных органов исполнительной власти.

Аналогичная ситуация возникла в сфере управления социальной защитой населения. Так, разнообразие органов, назначающих и выплачивающих пенсии за выслугу лет и надбавку к ним некоторым категориям лиц, порождает неоднозначность порядка принятия решения по этим вопросам. Отсутствует единообразие в деятельности управляющих структур, действующих в области пенсионного обеспечения, потому что регламент их работы определяется решением должностного лица, возглавляющего государственный орган. Специфичность и закрытость функционирования милитаризованной службы и судов определяет множественность и ведомственную подчинённость подразделений, выполняющих функцию управления социальной защитой. Органы управления в этой сфере разрознены.

Несмотря на проблемы, без которых не может обойтись даже многолетняя демократия в США, в России выстроилась довольно стройная система Органов исполнительной власти в РФ. На федеральном уровне она представлена Правительством РФ. На уровне субъектов – Правительством субъекта, либо администрацией субъекта.

Итак, реформа системы исполнительной власти продолжается, а ввиду указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», она перешла на качественно новый уровень.
§ 2. Принципы построения системы органов исполнительной власти РФ.

Под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними. Система органов отражает разделение предметов ведения и полномочий в организации самой исполнительной власти в осуществлении её функций множеством субъектов. Своеобразие решения разделения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти Российской Федерации заключается в том, что на него оказывает непосредственное влияние федеративное устройство Российского государства.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении членов Российской Федерации (ст.5 Конституции Российской Федерации).

Система органов исполнительной власти в Российской Федерации строится и функционирует на основе принципов федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности. Эти принципы вытекают из Конституции Российской Федерации.

Принцип федерализма в системе органов исполнительной власти обусловлен государственным устройством России. В структурном плане он проявляется в том, что в общую систему этих органов входят:

а) федеральные органы исполнительной власти;

б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст.77 Конституции Российской Федерации). Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, созданные по другим предметам ведения, уже не входят в единую систему исполнительной власти. Вместе с тем, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в силу особенностей, присущих статусу Российской Федерации и её субъектов, представляют собой относительно самостоятельные системы.

В юридическом аспекте принцип федерализма проявляется в том, что, во-первых, компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются прежде всего на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами; во-вторых, Конституция Российской Федерации регламентирует соотношение правовых актов органов государственной власти и её субъектов. В главном концепция сводится к тому, что законные акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для аналогичных органов субъектов Российской Федерации; законные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти; в-третьих, одной из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской федерации становится административный договор. Он используется в качестве элемента механизма реализации принципа федерализма прежде всего в сфере функционирования исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий (ст.78 Конституции Российской Федерации).

Принцип сочетания централизации и децентрализации тесно связан с принципом федерализма, но нетождествен ему. Нетождествен потому, что сочетание этих его элементов может иметь место на различных уровнях и не обязательно сопутствует только федеративному устройству. Указанный принцип оказывает большое влияние на функционирование всей системы исполнительной власти. Централизация вытекает из единства этой системы, обусловленного наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Централизованное осуществление исполнительной власти может сосредотачиваться в руках федеральных органов и субъектов Российской Федерации в пределах, определённых законодательством. В общегосударственном масштабе более высокая степень централизации проявляется по предметам ведения Российской Федерации, она несколько ослабляется в отношении предметов совместного ведения. За пределами этих видов ведения, как известно, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст.73 Конституции Российской Федерации). В последнем случае соотношение централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти определяется субъектами Российской Федерации.

Следует иметь в виду, что одно из трудно преодолимых, требующих к себе постоянного внимания, противоречий в функционировании исполнительной власти связано со сферой совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. Данное противоречие не может быть разрешено однажды и навсегда. Постоянной должна быть задача его ослабления и учёта в правотворчестве и правоприменении. Это тем более важно, что совместное ведение не означает, что по образующим его вопросам принимаются совместные решения органами исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов. Напротив, по общему правилу, решения на соответствующих уровнях принимаются органами в соответствии с законодательством, но самостоятельно.

Децентрализация означает закрепление законодательством предметов ведения и полномочий за тем или иным органом (видом органов), которые он (они) должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов. При этом отсутствует «расщепление» предметов ведения и полномочий по вертикали, что имеет место при совместном ведении. При децентрализации предметы ведения и полномочия как бы отторгаются, обретают высокую степень независимости от властных полномочий вышестоящих органов исполнительной власти.

Особой разновидностью децентрализации является делегирование органом исполнительной власти части своих полномочий подчинённому органу в целях удобства управления на основе приближения его к объектам. Например, федеральными органами исполнительной власти создаваемым ими территориальным органам. В этом случае децентрализация осуществляется в виде деконцентрации полномочий, смещение их от вышестоящего к нижестоящему органу. На осуществление деконцентрированных полномочий может серьёзным образом влиять вышестоящий орган. Создание подобных органов может служить организационно-правовым средством решения общефедеральных и территориальных задач на основе смещения тяжести управления на места, а также усиления взаимодействия между субъектами Российской Федерации, так и её совместного ведения с субъектами Российской Федерации.

Сочетание централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти позволяет реализовать её единство в многообразии.

Принцип законности проявляется прежде всего в том, что все органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Данное требование относится также к конституциям и другим актам законодательства субъектов Российской Федерации.

Одним из важных аспектов принципа законности является обязательность строгого соблюдения положений Конституции Российской Федерации о соотношении актов органов государственной власти и её субъектов. Они сформулированы в ст.76. В частности, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и её совместного ведения с субъектами Российской Федерации, действует нормативно-правовой акт субъекта Российской Федерации.
ГЛАВА III. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ИХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ.

§ 1. Правительство Российской Федерации
Анализируя федеральный конституционный закон «О правительстве РФ» Правительство – коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Согласно указу Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр).

Федеральное агентство – орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функции по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства.

Федеральная служба – орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.

Правительство РФ в своей деятельности постоянно выполняет ряд функций. В своей работе я не хотел бы просто переписывать функции и полномочия, указанные в законе. Я попытаюсь, опираясь на теоретиков конституционного права, проанализировать функции, сгруппировать.

1. Сбор, обработка, анализ информации, передача информации другим органам – одна из основных управленческих функций министерств. Федеральные министерства, чтобы правильно организовать управление, должны обладать полной, своевременной, достоверной информацией обо всех процессах, происходящих в той сфере управления, в которой работает данное министерство. Федеральное министерство может само добывать необходимую информацию, а может воспользоваться услугами иных федеральных органов исполнительной власти. Практика показывает, что почти всем федеральным министерствам устанавливается такая функция. Так Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ проводит анализ экономических, социальных, технических, правовых проблем и выработку предложений по их решению, включая подготовку проектов соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов, а также осуществляет разработку прогнозов, планов и программ развития деятельности в отраслях, относящихся к компетенции министерства.

2. Прогнозирование необходимо для предвидения каких-либо событий или процессов на основе полноценного и всеобъемлющего сбора, обработки и анализа полученной информации. В период децентрализации управления эта функция почти утратила своё предназначение и не закреплялась за федеральными министерствами. И только в последнее время снова возвратились к ней, поскольку без прогнозирования невозможно решать ряд практических задач, и в частности определить тенденции технического развития той или иной отрасли управления. Без выполнения такой важной функции, как прогнозирование ни одно федеральное министерство не может научно обосновать прогноз развития той сферы, в которой оно осуществляет свою деятельность и отвечает за её развитие, верно определить задачи на будущее, заранее наметить пути и средства их достижения.

Прогнозирование же само по себе является основой для технического развития сфер управления, для более точного изучения общественных потребностей в том или ином государственном управлении, для составления научного прогноза экономических возможностей нашего государства, для всестороннего анализа и оценки различных вариантов решений периодически возникающих проблем в государственном управлении. Поэтому очень важно, чтобы федеральные министерства с отраслевой компетенцией в обязательном порядке выполняли функцию прогнозирования.

3. Для формирования системы управления в министерстве и управляющей федеральным министром системы необходима функция организации. Данная функция является тем краеугольным камнем, который лежит в основе эффективной и успешной деятельности любого федерального министерства.

Как верно писал В.П. Боголепов, «организовать – значит сообщить чему-то стройный вид, упорядочить что-либо, определить строение, взаимное расположение частей, их взаимосвязи и функции».

Практически вся исполнительная власть пронизана организационным содержанием. Без такой функции, как организация, невозможно создать, упразднить, реорганизовать структуру федерального министерства, установить порядок взаимоотношений между структурными подразделениями министерства.

Реализация задач, стоящих перед федеральными министерствами, требует чёткой организации управленческой деятельности, проявления оперативности при проведении принятых руководством страны решений.

4. Функция регулирования имеет своим основным назначением создать режим какой-либо деятельности для удержания управляемых процессов в заданных параметрах.

В связи с децентрализацией управления, проводимой в последнее десятилетие, существенно сократилось количество государственных предприятий, учреждений организаций. В последнее время предпринимаются попытки создания иных мер воздействия на подведомственные федеральным органам исполнительной власти предприятия, учреждения, организации. Это пытаются делать путём административно-правовых режимов для деятельности объектов управления: лицензирования, аккредитации, выдачи различных разрешений, паспортизации, аттестации и т.д.

5. Функция руководства в последнее время почти утратила своё предназначение. Причиной этому послужило резкое сокращение подведомственных федеральным министерствам структур.

Данная функция сохранилась лишь у тех министерств, система управления которых не была разрушена в период децентрализации управления. Это Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел и др. Министерство юстиции, например, осуществляет организационное и методическое руководство деятельностью службы судебных приставов, деятельностью судебно-экспертных учреждений системы Минюста России.

6. Функция координации является также основной и самостоятельной, тесно связанной с управленческой функцией руководства. Координация представляет собой согласование действий государственных органов в целях достижения определённых совместных целей.

7. Планирование. Призвано определить направление, пропорции, темпы и конкретные показатели развития процессов в тех или иных сферах управления. Ранее, в советский период, планированию подвергались все процессы развития, от экономических до социально-культурных. Планированием были охвачены практически все сферы жизни. Планы носили долгосрочный, среднесрочный и краткосрочный характер.

Планирование экономики в последнее десятилетие не проводилось. Сейчас ситуация несколько изменилась: стали возвращаться к её частичному планированию. Для этого было создано Министерство экономического развития и торговля РФ.

8. Функция стимулирования. Эту функцию выделял Б.М. Лазарев. Он отмечал, что в экономической и юридической литературе обычно говорят о стимулировании только в смысле поощрения чего-либо, способствования чему-то. Он также считал, что стимулирование может выступать в виде «экономического давления», побуждающего делать что-то и не делать чего-то.

9. Одной из важнейших и неотъемлемых в государственном управлении является функция контроля. Понятие «контроль» может толковаться как «проверка, и как постоянное наблюдение в целях проверки и надзора». Применительно к единой системе исполнительной власти в Российской Федерации функция контроля выглядит как поиск и сбор информации о подконтрольных объектах, её сопоставление, выявление причин противоречий между их реальной деятельностью и необходимой моделью.

Значение контроля в системе государственного управления, особенно в последние годы, существенно возросло, поскольку проблемы, которые возникают из-за ненадлежащего, а порой и полного отсутствия контроля в исполнительной власти, приводят к функциональным нарушениям в деятельности всей системы.

10. С контролем тесно связан учёт. Но управленческая функция учёта в настоящее время не выступает у федеральных министерств как самостоятельная. Она трансформировалась в функцию сбора информации и анализа.

В целом при закреплении тех или иных функций федеральному министерству необходимо исходить из специфики деятельности федерального министерства.
§ 2. Органы исполнительной власти субъектов РФ и их взаимодействие с правительством РФ.

Не менее сложная система органов исполнительной власти действует и в субъектах РФ. При этом необходимо учитывать вопрос о взаимоотношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительных органов исполнительной власти, может вносить предложения Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае их противоречия законам РФ или если они нарушают права и свободы человека и гражданина.

Конституция предусматривает установление согласительных процедур для решения Президентом разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, предусмотрев при этом порядок судебного разрешения спора в случае не достижения согласованного решения. Органы исполнительной власти субъектов Федерации в определенных законом случаях могут обращаться в Конституционный суд.

Сложность системы органов исполнительной власти определяется тем, что она устанавливается субъектами самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ». Следовательно, субъекты РФ оказываются достаточно свободными в процессе образования и установления правового статуса органов исполнительной власти.

Общие принципы организации органов государственной власти также содержатся в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ».

На уровне субъектов также присутствует принцип разделения властей. Ст. 23 того же закона говорит нам, что в соответствии с конституционным принципом разделения власти законодательный орган и исполнительный орган субъекта осуществляют свои полномочия самостоятельно. Они взаимодействуют в установленных законом формах в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта и в интересах его населения.

Возглавляет исполнительный орган субъекта высшее должностное лицо субъекта. Ранее это лицо избиралось, но согласно недавним изменениям будет назначаться Президентом Российской Федерации. Здесь, как мне кажется, основной целью, которую преследовал законодатель, является укрепление вертикали власти, установление прямой ответственности главы исполнительного органа субъекта РФ перед Президентом РФ.

Специального внимания и должной правовой квалификации требует институт представителей Президента РФ в субъектах Федерации. Их функции и полномочия не могут выходить за рамки надзора, анализа, координации в процессе реализации законодательства РФ, а не только актов, которые принимает Президент. Эти должностные лица, необходимость в которых порой вызывает сомнения, не могут быть уполномочены принимать какие-либо решения или высказывать суждения от имени Президента.

Похожая информация.