Конституционные основы организации местного самоуправления в рф. Конституционные основы местного самоуправления
Местное самоуправление относится к числу важнейших элементов государственного устройства России, предусматриваемого Конституцией Российской Федерации, принятой в 1993 году. Основной закон России содержит ряд концептуальных положений, принципиально отличающих настоящее государственное устройство России от ранее существовавшего в части вопросов осуществления местного самоуправления. В первую очередь к указанным положениям относятся конституционные нормы, устанавливающие:
1) гарантированность местного самоуправления со стороны государства (статьи 12, 133);
2) самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132);
3) организационную обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (статья 12);
4) осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131);
5) возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для реализации передаваемых полномочий материальных и финансовых средств (статья 132).
Особого внимания заслуживает также статья 15 Конституции, установившая обязательность соблюдения органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации и законов.
Согласно части 2 статьи 3 Конституции России “народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления”. Статьи 3, 32, 131 Конституции предусматривают осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей. Эти нормы позволяют утверждать, что местное самоуправление является одной из форм осуществления народовластия. Специфика этой формы раскрывается в части 1 статьи 130 Конституции, согласно которой местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Квалифицирующим признаком вопросов местного значения, указанным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 1), является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования.
Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом общества и государства установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты.
Базовым, специальным законом, развивающим нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, является Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Все остальные законы, содержащие нормы муниципального права, не могут противоречить названному закону, равно как и Конституции Российской Федерации.
23. Федеральное законодательство о местном самоуправлении: общая характеристика и проблемы.
Базовым, специальным законом, развивающим нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, является Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Все остальные законы, содержащие нормы муниципального права, не могут противоречить названному закону, равно как и Конституции Российской Федерации. Другие федеральные законы могут только развивать, более детально регулировать отдельные группы отношений, предусмотренных названным Федеральным Законом.
Законодательная деятельность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации свидетельствует, что нормы Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении и нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления...» нашли развитие, как в федеральных законах, так и в законах субъектов Российской Федерации. Мы уже называли эти законы, подразделяя их на две группы: специальные и содержащие отдельные нормы, регулирующие какие-либо отношения в системе местного самоуправления.
Специальным подзаконным нормативным правовым актом является, например. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержке местного самоуправления»
Отдельные нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, закреплены в Указе Президента Российской Федерации «О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» от 28 октября 1994 г.
Подзаконные нормативные акты принимаются для обеспечения выполнения норм Конституции Российской Федерации и федеральных законов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления.
Федеральное законодательство о местном самоуправлении в целом характеризуется бессистемностью (зачастую, даже хаотичностью) и отсутствием единого комплексного подхода к осуществлению правового регулирования.
Огромное количество проблем возникает также в связи с действием нормативных актов бывшего Союза ССР и РСФСР и наличием устаревших норм в отдельных актах Российской Федерации, поскольку все эти нормы были направлены на регулирование общественных отношений при совершенно иной политической организации общества.
К основным целям кодификации муниципального законодательства следует отнести:
1. Обеспечение правового регулирования отношений в сфере местного самоуправления на базе единого подхода, научной концепции (в т.ч. юридической конструкции) - посредством принятия кодифицированного акта Основ законодательства. То есть, в первую очередь, это: разрешение противоречий, обеспечение единообразия дефиниций и нормативных установлений, устранение устаревших норм, что значительно облегчит право применение и обеспечит общедоступность законодательства о местном самоуправлении.
2. Устранение пробелов и неэффективных норм в законодательстве о местном самоуправлении. Таким образом, в данном аспекте кодификация есть способ совершенствования законодательства. Осуществляя систематизацию нормативных правовых актов в области местного самоуправления, одновременно возможно внесение в них необходимых изменений и дополнений, исходя из практики применения, потребностей развивающихся муниципальных правоотношений.
3. Наиболее эффективное разрешение проблем, связанных со становлением, формированием и развитием муниципального права и как отрасли права, и как научной дисциплины.
Несмотря на то, что муниципальное право объективно выдели лось из конституционного права, оно имеет собственный предмет и метод правового регулирования. Однако, окончательно процесс формирования муниципального права как отрасли права не завершен, поскольку четко не определен предмет правового регулирования и не в полном объеме применяется императивно-диспозитивный метод правового регулирования отношений этой отрасли.
Безусловно, формирование и развитие отрасли муниципального права объективно требует обособления и развития муниципального права в качестве научной дисциплины или учения о местном самоуправлении.
Местное самоуправление - новый институт для постсоветского общества и государства, поэтому развитие муниципально-правовой науки есть необходимое условие для установления местного самоуправления в России как формы народовластия, как неотъемлемого элемента демократического правового государства.
4. Внедрение информационных технологий (современных компьютерных разработок) в законотворческий процесс. Как мне кажется, необходима разработка автоматизированной информационной системы кодификации законодательства о местном самоуправлении (включая базу данных). Автоматизированная ин формационная система позволит существенно облегчить труд кодификатора, уменьшить затраты (финансовые и временные) на осуществление кодификации и улучшить качественные показатели кодификации, поскольку значительная часть работы будет выполняться автоматически. В то же время, разработка подобной информационной системы будет способствовать повышению эффективности законотворчества в целом (в том числе посредством упрощения, автоматизации отдельных этапов законотворческих работ). Разработанные технологии можно будет использовать не только при осуществлении кодификации законодательства, но и в иных законотворческих процессах.
О необходимости кодификации законодательства о местном самоуправлении свидетельствует также и наличие специальных норм, посвященных совершенствованию и кодификации муниципального законодательства в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента Российской Федерации №1370 от 15 октября 1999 года (далее-Основные положения) и в Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочии местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 года №1394 (далее - Федеральная программа).
Данные правовые акты в настоящее время являются важнейшими документами, определяющими муниципальную политику государства и непосредственно направленными на реализацию конституционных прав местного самоуправления, стабилизацию и развитие муниципальных образований. Поэтому, наличие в этих правовых актах положений о необходимости совершенствования и кодификации законодательства о местном самоуправлении, а тем более возведение их в степень государственной политики, представляется одним из основных факторов, способствующих построению эффективной системы местного самоуправления в России, а значит и становлению демократического правового государства.
В Основных положениях особое внимание уделено использованию достижений науки и проведению научно-правовых исследований в сфере местного самоуправления. К одной из приоритетных задач государственной политики в области местного само управления в соответствии с Основными положениями относится «проведение фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления», «формирование муниципального права как комплексной отрасли права», а также «выработка стратегии законодательной деятельности в области местного самоуправления».
В Федеральной программе особо отмечается, что решение проблем, возникающих в ходе становления и развития местного самоуправления, обеспечения устойчивого развития муниципальных образований требует их глубокой научно-методической проработки. Следует отметить, что реализация второго этапа (2003-2014 годы) Федеральной программы непосредственно включает выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении.
Также хотелось бы обратить внимание на содержание конкретных мероприятий Федеральной программы. Приложение №1 к Федеральной программе предусматривает мероприятия по правовому обеспечению, в том числе:
Разработку предложений по устранению противоречий в законодательстве, регулирующем вопросы местного самоуправления, а также по устранению неоднозначности отдельных правовых норм и по внесению изменений в нормы, сдерживающие становление и развитие местного самоуправления, социально-экономическое развитие муниципальных образований;
разработку систематизированного сборника федерального законодательства по вопросам местного самоуправления с комментариями.
Подобные мероприятия, проводимые в рамках профессионально организованных, построенных на научной основе кодификационных работ, позволят разрешить основную часть проблем, связанных с развитием российского института местного самоуправления.
Актуальность проведения кодификации проявляется в воз росшем количестве законопроектов по изменению и дополнению законодательства в сфере местного самоуправления, поступающих на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. За время деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва было рассмотрено более 46 законопроектов «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принц»" пах организации местного самоуправления в РФ».
Таким образом, кодификация должна обеспечить выявление всех пробелов и противоречий в нормативно-правовых актах, осуществление комплексного, системного правового регулирования на основе единого подхода. С помощью кодификации можно наиболее гибко адаптировать к изменившимся отношениям в области муниципально-правового регулирования, имеющуюся нормативно-правовую базу. Осуществление кодификации позволит использовать научный потенциал и исследования ведущих правоведов. Как указывает Ю.А. Тихомиров «развитие законодательства не сводится к быстрому увеличению его массива... Законодательство должно быть доступным, действующим, открытым для понимания и использования всеми гражданами и юридическими лицами, что требует научного обеспечения и планомерности развития». Серьезная кодификационная работа может способствовать совершенствованию законодательного регулирования муниципальных правоотношений, повышению эффективности и авторитетности законов, развитию и укреплению местного самоуправления, а значит и государства в целом.
На основе изучения исторического опыта кодификации в нашей стране сделан вывод, что результатом кодификации федерального муниципального законодательства должны стать Основы законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, включающие наиболее важные, фундаментальные положения, определяющие общие принципы организации местного самоуправления в России.
Данная форма кодифицированного акта выбрана мною после изучения достаточно обширной практики кодификации Советского Союза. В Союзе, как известно, Основы законодательства принимались по вопросам, относящимся к совместному ведению Союза ССР и союзных республик.
Пункт «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В то же время, Конституция Российской Федерации не определяет в каких формах осуществляется правовое регулирование по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов и не содержит норм о возможных формах кодифицированных актов.
По моему мнению, в данном случае целесообразно использовать практику кодификации бывшего Союза ССР. Как верно указывает Т.Н. Рахманина, «Основы законодательства, являясь особой, специфической формой основополагающего кодификационного закона, с присущей именно им 4юрмой внутренней организации нормативного материала могут быть сохранены и достаточно эффективно использованы в законотворческой практике, как разновидность федерального закона в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов».
В то же время, необходимо обратить внимание на характерную особенность действующего российского законодательства относительно определения статуса такого акта как Основы законодательства. В настоящее время Основы не представляют собой кодифицированные акты, а являются «обычными» законами, регламентирующими те или иные общественные отношения в рамках определенной отрасли (института) законодательства.
Так, «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» регулируют отношения граждан, органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и част ной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан.
«Основы законодательства об архивном фонде Российской Федерации и архивах» регулируют формирование, организацию хранения, учет, использование архивов и архивных фондов и управление ими в целях обеспечения сохранности архивных документов и их всестороннего использования в интересах граждан, общества и государства. «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате» фактически определяют поря док совершения нотариальных действий.
Что касается «Основ законодательства Российской Федерации о культуре», то они определяются законодателем в качестве правовой базы сохранения и развития культуры в России.
Таким образом, ни один из перечисленных актов Российской Федерации под названием Основы законодательства не содержит в себе признаков кодифицированного акта, характерных для Основ законодательства Союза ССР и союзных республик. Во-первых, как следует из предмета регулирования, целью принятия данных актов не являлось приведение в систему нормативных актов определенной отрасли права путем переработки их содержания, то есть они не являются результатом кодификационных работ. Во-вторых они не основаны на системе права и не
Иначе говоря, действующие Основы никак нельзя назвать «сводным законом», как явствует из буквального перевода термина «кодификация». Остается лишь посетовать на то, что российский законодатель не использует положительный опыт советского периода и легко отходит от традиций советского права. Несмотря на то, что они основаны на фундаментальных научных исследованиях лучших ученых советской эпохи.
По моему глубокому убеждению в настоящее время необходимо осуществлять разработку Основ законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении именно в качестве кодифицированного акта, о чем свидетельствует все вышеизложенное. Основы должны включать наиболее важные, фундаментальные положения, определяющие общие принципы организации местного самоуправления в России и в то же время содержать необходимые рамочные нормы развивающие и дополняющие конституционные положения в соответствии с принципиальными подходами к организации местного самоуправления; следующими международно-правовых норм (Европейской Хартии местного самоуправления) и единой государственной политики.
Основы должны четко определить сферы правового регулирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Здесь необходимо соблюдать «золотую середину», поскольку «федеральные акты, с одной стороны, не должны нарушать права и интересы субъектов Федерации в сфере местного самоуправления, а с другой - признаны обеспечивать на общегосударственном уровне защиту местного самоуправления, помогать правовыми мерами их развитию. Такие акты призваны сдерживать возможные попытки со стороны органов государственной власти субъектов Федерации ограничить организационные, финансовые и материальные возможности местного самоуправления». Рамочные условия Основ должны закладывать фундаментальные нормы и одновременно предусматривать многовариантность для осуществления правовою регулирования субъектами Российской Федерации но исключительно в пределах установления общих принципов организации местного самоуправления. Наиболее сложна задача определить границы такого правового регулирования на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации, поскольку местное самоуправление - это институт самоорганизации граждан и чрезмерное государственное вмешательство будет препятствовать проявлению гражданской активности населения. В то же время, если федеральный законодатель не оградит местное самоуправление от всепроникающей регламентации со стороны субъектов Федерации, его развитие также не будет эффективным.
Представляется целесообразным включение в Основы законодательства о местном самоуправлении двух частей: Общей и Особенной. В диссертации подробно изложены структура каждой части и основные подходы к их содержанию.
Общую часть должны составить нормы общего характера, Имеющие важное значение для всех институтов кодифицируемой отрасли, содержащие основные, принципиальные положения:
предмет и общие принципы правового регулирования отношений данной сферы; распределение полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в данной области; соотношение Основ с другими отраслевыми актами как самой Федерации, так и ее субъектов; соотношение с международно-правовыми актами и нормами, важнейшие меры, обеспечивающие соблюдение Основ. Особенную часть составляют нормы, характерные для отдельных институтов, осуществляющие правовое регулирование обособленной группы общественных отношений в рамках рассматриваемой отрасли: важнейшие отраслевые нормы и положения по вопросам, требующим единого правового регулирования в масштабах Федерации, а также границы, в пределах которых субъекты вправе принимать собственные решения.
В качестве вывода, хотелось бы подчеркнуть, что разрешение рассматриваемой проблемы требует выработки научно обоснованной концепции кодификации законодательства о местном само управлении на основе новейших научных исследований и приме нения всего массива практического материала.
Согласно ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Конституция, федеральные конституционные законы, Закон о местном самоуправлении 2003 г., другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Понятие «местное самоуправление» впервые получило законодательное закрепление в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Этот Закон устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного ее звена, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц. В качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.
В соответствии с данным Законом был принят Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР», который ввел понятие «муниципальная собственность», наделил Советы и соответствующие органы управления собственной компетенцией, заменил исполнительные комитеты на местные администрации, возглавляемые Главой, действующим на основе единоначалия, подотчетные соответствующим местным Советам и вышестоящим исполнительным органам в пределах их компетенции.
Закон подробно регламентировал формы организации и деятельности органов местного самоуправления и их компетенцию. Республики в составе Российской Федерации были наделены правом принимать законодательные акты по вопросам местного самоуправления.
После подписания 31 марта 1992 г. Федеративного договора, отнесшего установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов, право на собственное правовое регулирование местного самоуправления получили и остальные субъекты РФ.
Нормы Закона «О местном самоуправлении в РСФСР», регламентирующие полномочия местной администрации (ст. 49-76) и вопросы организации территориального общественного самоуправления, действовали в части, не противоречащей Конституции, и после принятия Закона о местном самоуправлении 2003 г.
Важнейшим документом, регламентирующим осуществление местного самоуправления в России, является Конституция . В Конституции были впервые закреплены важнейшие начала организации и деятельности местного самоуправления, определены его место и роль в государственно-правовой структуре российского общества.
Конституционное регулирование местного самоуправления не имеет аналогов в зарубежных федеративных государствах, где регламентация местного самоуправления отнесена к ведению субъектов федерации. Специфические условия возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства на процессы формирования и деятельности местного самоуправления. Поэтому в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Таким образом, Конституция определяет пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти: установление единых, общих для всей территории России основ построения и функционирования муниципальной власти.
Конституция закрепляет целый комплекс норм и институтов муниципально-правового значения, к которым относятся: 1) институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна из форм народовластия (ст. 3, 8, 9,12); 2) институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46); 3) институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной (муниципальной) власти (ст. 130-133).
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в России стала Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г., подписанная Россией в 1996 и ратифицированная в 1998 г. Признавая местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя, Европейская Хартия закрепляет общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты. Хартия обязывает все государства, подписавшие ее, применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти.
В Хартии раскрывается понятие местного самоуправления, предусматривается свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры. Согласно Хартии, статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, а административный контроль применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закрепляется право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться.
Конституция закрепляет в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, прежде всего, положения о признании и равной защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности (ст. 8); о праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132).
Конституция, признавая право граждан на местное самоуправление, гарантирует его осуществление в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций через формы прямой и представительной демократии (ст. 130, 132). Она определяет также сферу деятельности местного самоуправления: вопросы местного значения, допуская при этом возможность делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 130, 132).
Конституция устанавливает важнейшие гарантии прав местного самоуправления:
а) самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления (ст. 131);
б) необходимость учета мнения населения при изменении границ, территории местного самоуправления (ст. 131);
в) обязательность передачи органам местного самоуправления соответствующих материальных и финансовых средств
при наделении их отдельными государственными полномочиями (ст. 132);
г) компенсация дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений,
принятых органами государственной власти (ст. 133);
д) запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами, а также судебная защита этих прав (ст. 133).
Не менее важные нормы установлены во второй главе Конституции, посвященной правам и свободам человека и гражданина: согласно ст. 18, права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления; в ст. 32 за гражданами России закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; в соответствии со ст. 33 граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; ст. 40, 41 и 43 определяют направления деятельности органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства, медицинского обслуживания, основного общего и среднего профессионального образования.
Вопросы местного самоуправления напрямую затрагиваются в общей сложности в девятнадцати статьях Конституции и являются нормами прямого действия, подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.
Особое место в системе правовых основ местного самоуправления занимают Постановления Конституционного Суда РФ. Данный судебный орган не является правотворческим, однако, его решения имеют общеобязательный характер. Постановления Конституционного Суда РФ содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к порядку определения и изменения территориальных основ местного самоуправления, определению структуры органов местного самоуправления, взаимоотношениям муниципальных и государственных органов власти, порядку делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления, осуществлению государственного (административного) контроля за органами местного самоуправления, порядку приватизации отдельных объектов муниципальной собственности, защите муниципальных избирательных прав граждан, порядку отзыва выборных лиц местного самоуправления, бюджетному устройству и т. д.
В то же время, признание за решениями Конституционного Суда РФ нормативного значения не должно вести к их отождествлению с законами и иными нормативно-правовыми актами.
Введение
§ 1. Понятие, функции и принципы местного самоуправления
1.1 Понятие местного самоуправления
1.2 Функции местного самоуправления
1.3 Принципы местного самоуправления
§ 2. Система местного самоуправления
2.1 Полномочия органов местного самоуправления
§ 3. Конституционные основы организации местного самоуправления
3.1 Правовая основа местного самоуправления
3.2 Территориальная и организационная основа местного самоуправления
3.3 Экономическая основа местного самоуправления
Заключение
Глоссарий
Список использованных источниковПриложенияПриложение АПриложение БПриложение ВПриложение Г
Приложение Д
Введение
Местное самоуправление является обязательным признаком демократического характера организации публичной власти в обществе.
В России устойчивой традиции местного самоуправления нет: земская и городская реформы (1864 и 1870 гг.) дали некоторый опыт самоуправления населения, однако после революции 1917 г. в нашей стране была избрана концепция государственного управления на местах, советы народных депутатов всех уровней были включены в систему органов государственной власти. Переход к организации власти на местах на принципах местного самоуправления начался только в начале 1990-х гг. (6 июля 1991 г. был принят закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», были внесены изменения в Конституцию РСФСР 1978 г., в соответствии с которыми местные советы были выведены из системы представительных органов государственной власти и включены в систему местного самоуправления, затем последовал ряд указов Президента РФ: от 26 октября 1993 №1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», от 22 декабря 1993 №2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» и др.).
Статья 12 Конституции РФ закрепляет, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление…». Основополагающим актом, регулирующим отношения в сфере местного самоуправления в России, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления. Эта регламентация осуществляется с помощью муниципальных норм. В российском законодательстве существует отдельная отрасль права – Муниципальное право Российской Федерации, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления. Посредством норм муниципального права и на основе Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов реализуются важнейшие вопросы местного самоуправления: решение населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления, вопросов местного значения, а также вопросы реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Тема данной курсовой работы – «Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации» – актуальна в силу того, что, во-первых, организация местного самоуправления является одним из условий признания Российской Федерации конституционным демократическим государством; во-вторых, нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы страны и отражает всю противоречивость и неопределенность многих процессов и решений; в-третьих, развитие местного самоуправления содействует укреплению государства, его территориальной целостности, снижению вероятности возникновения социальных и национальных напряжений, формированию адаптированной к местным особенностям экономики.
Целью данной работы является раскрыть и описать сущность конституционно-правовых основ местного самоуправления. Для достижения этой цели в работе решаются следующие промежуточные задачи:
1. Показываются понятие, функции и принципы местного самоуправления;
2. Раскрывается система и полномочия органов местного самоуправления;
3. Описываются конституционные основы местного самоуправления.
§ 1. Понятие, функции и принципы местного самоуправления
местное самоуправление конституционный
Местное самоуправление – одна из двух форм организации публичной власти в административно-территориальных единицах государства. Второй формой при этом является местное управление.
Местное самоуправление неотъемлемо связано с демократией и федерализмом. Конституция Российской Федерации определяет во многом сущность и гарантии местного самоуправления, которое представляет собой наиболее приближенную к проблемам и потребностям граждан, местным, этнокультурным, социально-бытовым и иным условиям форму публичной власти. Местное самоуправление есть первичное звено федеративных отношений. Конституция РФ предусматривает возможность делегирования властных полномочий органам местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству , что и реализуется в новом варианте закона о местном самоуправлении. Местное самоуправление является важнейшей сферой общественных отношений, от эффективности реформ которой зависит поддержка населением осуществляемых преобразований, а значит, и социальная результативность реформ в целом.
1.1 Понятие местного самоуправления
Местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Такое определение дается в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступившем в силу в основной своей части с 1 января 2006 года и являющимся базовым федеральным законом, регулирующим вопросы местного самоуправления в РФ.
Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.
В соответствии с ч. 1 Конституции РФ местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Под основами конституционного строя Российской Федерации обычно понимаются устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить Федерации характер конституционного государства . Таким образом, организация местного самоуправления является одним из условий признания Российской Федерации конституционным демократическим государством. В соответствии с п. 1 ст. 16 Конституции РФ основы конституционного строя Российской Федерации не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией.
При уяснении сущности местного самоуправления необходимо обратить внимание на следующее. Во-первых, местное самоуправление признается в качестве самостоятельного уровня публичной власти, следовательно, местное самоуправление обладает всеми основными признаками и свойствами власти и может осуществляться в двух основных формах народовластия: непосредственно и опосредованно, т.е. через органы местного самоуправления. Во-вторых, самостоятельность местного самоуправления не безгранична: оно может осуществляться в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, издаваемыми в соответствии с федеральными законами. В-третьих, автономность и самостоятельность местного самоуправления не означают полной его изолированности, многие вопросы местного значения население не в состоянии решать самостоятельно, в то же время некоторые государственные функции эффективно могут выполняться органами публичной власти на местах. Поэтому Конституция РФ предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132). Данное конституционное положение корреспондирует и Европейская хартия местного самоуправления, п. 3 ст. 4 которой закрепляет, что осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.
1.2 Функции местного самоуправления
В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление осуществляет ряд функций, охватывающих основные направления деятельности местного самоуправления, характеризующие его природу и социальное назначение. Так, местное самоуправление:
а) обеспечивает участие населения в самостоятельном решении местных вопросов;
б) обеспечивает социально-экономическое развитие соответствующей территории;
в) управляет муниципальной собственностью;
г) обеспечивает потребности населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других полезно важных услугах;
д) осуществляет защиту интересов и прав местного самоуправления;
е) обеспечивает охрану общественного порядка, реализацию законов, поддержание правопорядка на территории муниципального образования.
Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе. Политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции: первый – власть (функция власти, политическая функция); второй – бизнес (хозяйственная функция); третий – гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий). Если под этим углом зрения взглянуть на местное самоуправление, то можно сделать вывод, что в современном обществе оно выполняет все три перечисленные функции (Приложение А).
Как одна из форм власти, местная власть, реализует политику государства на местах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и охрану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, выполняя другие властные функции.
Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структур гражданского общества.
Как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейших общественных услуг. Таким набором функций не обладает ни одна другая структура общества. Так, государство выполняет функции власти и частично хозяйственные функции, но самоорганизация граждан – не его дело. Общественные и другие некоммерческие организации выполняют функцию самоорганизации граждан, и многие из них занимаются хозяйственной деятельностью, но у них нет властных полномочий. Только местное самоуправление одновременно выполняет все три функции. Оно решает такие задачи, до которых у государства «не доходят руки», привлекает для их решения местные ресурсы.
1.3 Принципы местного самоуправления
Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых ими органов, самостоятельно осуществляющих управление делами.
В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно:
а) построение и функционирование муниципальной власти;
б) уяснение сущности местного самоуправления, его отличительные черты и признаки;
в) выступление в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления;
г) способствование сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.
Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на положениях Европейской хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой организационных форм и методов муниципальной работы. Принципы местного самоуправления делятся на общие (воздействуют на все сферы местного самоуправления) и специальные (относятся к отдельным сферам местного самоуправления).
К общим принципам местного самоуправления относятся:
а) верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов;
б) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
в) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;
г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
з) законность в организации и деятельности местного самоуправления;
и) гласность деятельности местного самоуправления;
к) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;
л) государственная гарантия и поддержка местного самоуправления.
К специальным принципам местного самоуправления относятся:
а) принцип компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений органов государственной власти;
б) принцип получения органами местного самоуправления платы за пользование на их территории природными ресурсами и др.
§ 2. Система местного самоуправления
Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В этом смысле также можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Вместе с тем органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.
Следовательно, самостоятельность местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральным законодательством, а само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами общества и государства.
Деятельность органов местного самоуправления характеризуется такими чертами, как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на территории муниципального образования, в рамках которой действуют соответствующие органы местного самоуправления (Приложение Б).
К органам местного самоуправления относятся выборные органы и другие органы (невыборные), образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются (Приложение В):
– местный референдум;
– муниципальные выборы;
– сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа;
– правотворческая инициатива граждан (связана с реализацией права внесения на рассмотрение в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению);
– территориальное общественное самоуправление;
– публичные слушания (проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов);
– собрания граждан (проводятся для обсуждения вопросов местного значения; итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию); обращения подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами);
– конференция граждан – осуществляют в определенных случаях полномочия собраний граждан;
– опрос граждан (проводится на территории муниципального образования для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления);
– индивидуальные и коллективные обращения граждан;
– иные формы, не противоречащие Конституции РФ, федеральному или региональному законодательству.
Опосредованная форма осуществления власти на местах заключается в осуществлении местного самоуправления через органы и должностных лиц местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления (организационная основа местного самоуправления) определяется населением самостоятельно, однако по общему правилу она включает:
– представительный орган местного самоуправления;
– главу муниципального образования;
– местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).
Может образовываться и контрольный орган муниципального образования в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением порядка подготовки и рассмотрением местного бюджета, отчета о его исполнении (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.п.) и иные органы местного самоуправления. Для подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума может формироваться избирательная комиссия муниципального образования.
Представительный орган местного самоуправления (дума, собрание представителей, совет депутатов, муниципальное собрание и т.п.) может формироваться путем проведения муниципальных выборов (в поселениях) либо состоять из глав поселений и депутатов представительных органов этих поселений, входящих в состав муниципального района.
В соответствии со ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Федеральным законом предусмотрены различные варианты избрания главы муниципального образования, исходя из которых, определяются особенности правового статуса главы муниципального образования, его права и обязанности.
Реализация правового статуса главы муниципального образования, как и любого другого субъекта муниципального права, происходит через его участие в муниципально-правовых отношениях, возникающих в процессе организации и осуществления местного самоуправления .
Местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Составной частью системы местного самоуправления являются органы территориального общественного самоуправления населения, которые создаются по инициативе граждан на основе их добровольного волеизъявления и характеризуются территориальным признаком организации и деятельности, представительным характером, общественной формой и самоуправленческой природой.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в муниципальных образованиях – городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах либо внутригородских территориях городов федерального значения.
2.1 Полномочия местного самоуправления
Компетенцию органов местного самоуправления образуют предметы ведения и полномочия, обусловленные вопросами местного значения и закрепленные уставами муниципальных образований. Выделяются несколько групп полномочий органов местного самоуправления:
1. В области бюджета и финансов органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы; образуют внебюджетные фонды, определяют их статус и целевое назначение; учреждают фонды для кредитования целевых программ, в том числе фонды социальной защиты, дотационные фонды и др.
2. В области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, организациями, расположенными на территории местного самоуправления, органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, определяют в соответствии с законодательством условия приобретения, преобразования объектов муниципальной собственности и др.
3. В области земельных отношений и охраны природной среды органы местного самоуправления определяют порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжение земельными участками на подведомственной им территории; определяют правила пользования природными ресурсами, выносят решения о приостановлении строительства и эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм и др.
4. В области строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи органы местного самоуправления утверждают правила застройки населенных пунктов на подведомственной им территории, устанавливают порядок продажи и передачи жилья в собственность, выдают разрешение на строительство объектов производственного назначения; руководят транспортными организациями и предприятиями, находящимися в муниципальной собственности, и др.;
5. В области социально-культурного обслуживания населения органы местного самоуправления осуществляют управление всеми находящимися в их ведении учреждениями народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультурно-спортивными учреждениями и др.;
6. В области социальной защиты населения органы местного самоуправления обеспечивают проведение в жизнь законодательства о выплате пенсий и пособий. Местная администрация назначает и выплачивает также из собственных или привлеченных средств доплаты к пенсиям и пособиям; принимает меры, направленные на улучшение материальных и социально-бытовых условий инвалидов, семей, потерявших кормильцев, престарелых граждан и др.;
7. В области охраны общественного порядка, прав и свобод граждан органы местного самоуправления обеспечивают на подведомственной им территории соблюдение законов, актов вышестоящих органов государственной власти, охрану прав и свобод граждан, осуществляют контроль за исполнением их решений предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. В пределах своей компетенции налагают административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения; принимают меры, связанные с проведением собраний, митингов, демонстраций, и др.
В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
§ 3. Конституционные основы организации местного самоуправления
Осуществление местного самоуправления в РФ обеспечивается рядом конституционных гарантий, представляющих собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления. Они являются важнейшим условием полного и эффективного осуществления местным самоуправлением своих задач и функций.
Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. В сводном виде основные положения Конституции РФ по вопросам местного самоуправления представлены в Приложении Г.
Местное самоуправление в Российской Федерации, исходя из его значимости для оперативного решения всех вопросов местного значения, подлежит особой правовой охране со стороны государства. В соответствии со ст. 133 Конституции РФ запрещается ограничение кем бы то ни было прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» дополняет указанный перечень обязательностью решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц на территории соответствующего муниципального образования, а также обязательностью рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления государственными органами и их должностными лицами.
Конституция России устанавливает право населения самостоятельно решать вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также право самостоятельно осуществлять управление местными делами путем прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130). Эта норма, по существу, развивает положение о местном самоуправлении как одной из форм народовластия и основ конституционного строя.
Гражданам РФ предоставляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и участвовать в местном референдуме.
В Конституции РФ сформулировано поле деятельности местного самоуправления – «вопросы местного значения». В их перечень Конституция РФ включила строительство и распределение жилья, в сфере муниципального здравоохранения к вопросам местного значения отнесено оказание бесплатной медицинской помощи за счет средств местного бюджета, страховых взносов и иных поступлений. Конституцией также гарантируется общедоступное, основное общее и среднее профессиональное образование в муниципальных образовательных учреждениях.
Правовое регулирование сферы местного самоуправления отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов, поэтому перечень вопросов, отнесенных к ее полномочиям местного самоуправления, может осуществляться законодательством субъектов РФ и конкретизироваться в нормативных правовых актов местного самоуправления .
Функционирование местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется на правовой, территориальной, экономической основах (иногда выделяют и иные основы: демографическую, организационную, финансовую и др.).
3.1 Правовая основа местного самоуправления
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития правовой базы.
Правовая база местного самоуправления – это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует (Приложение Д).
Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции Российской Федерации посвящена гл. 8 «Местное самоуправление» (ст. 130-133). На основе конституционных норм можно определить следующие параметры правового пространства местного самоуправления:
– население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения;
– экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования;
– система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, при этом система осуществления местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы (исполнительно-распорядительные, контрольные и т.д.);
– местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ таких территорий
– допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий;
– органы местного самоуправления имеют самостоятельные полномочия по решению вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и др.), а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;
– местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту;
– местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
– устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Правовую (нормативную) основу местного самоуправления в России образуют:
· общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы. Весьма важное значение в регулировании местного самоуправления в Российской Федерации имеет Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Россия, подписав вышеназванную хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав ее, взяла на себя обязательство соблюдать следующие положения в сфере местного самоуправления:
· обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;
· основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом;
· органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив;
· осуществление государственных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам;
· предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом и т.д.
– федеральные Конституционные законы и федеральные законы (Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 8 декабря 2003 г.); Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изм. и доп. от 21 июля 2005 г.); Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) и др.).
– федеральные нормативные правовые акты подзаконного характера: Указы и Распоряжения Президента РФ; Постановления и Распоряжения Правительства РФ, ведомственные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
– Конституции (Уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (в настоящее время специальные законы приняты во всех российских регионах, поскольку в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»);
– муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан и др. Муниципальные правовые акты могут приниматься населением муниципального образования непосредственно органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления на основании и во исполнение положений, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Такие акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования; уставы муниципальных образований подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.
Особые права законодательство закрепило за сходами граждан, проживающих в сельских населенных пунктах и поселках. Если прежде сходы граждан действовали наряду с местными органами власти, то сегодня в небольших городских и сельских поселениях собрания, сходы граждан все чаще выступают в качестве органов населения и вместе с выборным главой местного самоуправления осуществляют все функции местного самоуправления, в рамках которого представительные органы не образуются.
3.2 Территориальная и организационная основа местного самоуправления
Федеральный закон 2003 года №131-ФЗ предусматривает кардинальное изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Все муниципальные образования (за исключением городов федерального значения) разделяются в правовом отношении на 3 типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ. При этом важно отделять понятие «поселение» как самоуправляемая территория от понятия «населенный пункт». Поселение может состоять и из одного, и из нескольких населенных пунктов. Кроме того, введено новое понятие – «межселенная территория». Система муниципальных образований на территории субъекта РФ представлена в Приложении Е.
Территориальную основу местного самоуправления составляют территории муниципальных образований. В России насчитывается более 150 тыс. населенных пунктов. Не все они являются муниципальными образованиями, однако в результате реформы местного самоуправления органы местного самоуправления максимально приближены к населению в целях качественного и своевременного оказания всем гражданам социальных и бытовых услуг. Вместо 12 тыс. муниципальных образований, существовавших в 2003 г., в 2006 г. уже было более 24 тыс. муниципальных образований, в том числе более 19 тыс. сельских поселений . Именно территория муниципального образования определяет пространственный предел осуществления местного самоуправления, действия муниципальных правовых актов.
Закон предусматривает следующие виды муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.
Границы территорий муниципальных образований, а также основания для их объединения, разделения, изменения статуса устанавливаются законами субъектов РФ на основе ряда принципов. В статье 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» указаны требования к установлению и изменению границ муниципальных образований. Это следующие требования:
1) территория субъекта РФ разграничивается между поселениями;
2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры;
6) в состав территории сельского поселения могут входить один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый;
7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;
8) статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;
9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;
10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;
11) границы сельского поселения устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав;
12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;
13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;
14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными и региональными законами;
16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.
3.3 Экономическая основа местного самоуправления
По настоящему эффективное местное самоуправление должно обладать соответствующей экономической основой. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается наравне с частной, государственной и иными формами собственности (частной и государственной). Имущество, которое может находиться в собственности отдельных видов муниципальных образований – поселений, муниципальных районов и округов – несколько различается, что обусловлено предметами ведения соответствующих муниципальных образований. В части 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет, формируемый за счет различных источников: средств самообложения граждан; доходов от региональных налогов и сборов; доходов от федеральных налогов и сборов; дотаций, субвенций, субсидий, иных средств финансовой помощи из бюджетов других уровней; доходов от имущества, находящегося в муниципальной собственности, части прибыли муниципальных предприятий; штрафов; добровольных пожертвований и иных поступлений. Финансовые полномочия осуществляются органами местного самоуправления в строгом соответствии с нормами бюджетного и налогового законодательства.
Состав муниципального имущества определяется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Согласно Федеральному закону 2003 года №131-ФЗ, в состав муниципального имущества входит:
– имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, включая муниципальные земли и некоторые природные ресурсы;
– имущество, предназначенное для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
– имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
Заключение
В 2008г. исполнилось десять лет со дня ратификации Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления. Большинство исследователей сходятся во мнении, что положения Европейской хартии и Конституции РФ о местном самоуправлении имеют сходное и весьма близкое нормативное содержание. Также распространено мнение об изначальной ошибочности модели местного самоуправления, закрепленной в некоторых положениях Конституции РФ 1993г. Основная проблема заключается в том, что в Конституции РФ отражены принципы общественной теории местного самоуправления. Для континентальной системы права, к которой относится правовая система нашей страны, характерна организация местной власти на основе государственной теории местного самоуправления. В качестве положений, отражающих общественную теорию местного самоуправления, обычно указываются положения ст.12 Конституции РФ об организационной обособленности органов местного самоуправления относительно системы органов государственной власти. Отмечается также невозможность на практике выделения вопросов местного значения, поскольку все вопросы, решаемые властью, имеют государственное значение.
Федеральный закон о реформе местного самоуправления и Федеральный закон о реформе федеративных отношений, принятые в 2003 г., заложили основу для разграничения прав, обязанностей и ответственности между уровнями публичной власти. Однако с принятием многих отраслевых федеральных законов происходит вторжение в компетенцию местного самоуправления либо наделение органов местной власти государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления финансовых ресурсов. Введение формального запрета в базовый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» на возможность дополнения или изменения перечня и содержания вопросов местного значения другими федеральными законами в силу особенностей конституционной законодательной процедуры в РФ не имеет механизма реализации. Поэтому на практике реальное действие запрета сведено на нет, поскольку не обеспечено особой процедурой принятия таких базовых федеральных законов. Во-первых, вряд ли на практике можно установить исчерпывающий перечень вопросов местного значения в одном законе. Во-вторых, даже если это удастся сделать в виде обобщающей формулировки, то неизбежно возникает необходимость ее детализации в отраслевом федеральном законе.
Существуют вопросы, решение которых требует участия и региональных, и муниципальных властей. Поэтому в течение почти шести лет после принятия Федерального закона от 6 октября 2003г. №131-ФЗ в перечень вопросов местного значения вносились многократные изменения и дополнения. Причем в перечнях вопросов местного значения разных типов муниципальных образований содержались вопросы, близкие по содержанию. Более того, в федеральные законы были внесены изменения и дополнения, согласно которым теперь и органы местного самоуправления любого из типов муниципальных образований, и органы государственной власти субъектов РФ могут принимать к своему рассмотрению и решению вопросы, отнесенные к государственным полномочиям в социальной сфере, которая изначально рассматривалась федеральным законодателем как сфера исключительных государственных обязательств.
Осуществление публичной власти органами местного самоуправления связано с таким принципом правового государства, как свободное и автономное функционирование гражданского общества. Местное самоуправление – это институт гражданского общества наряду с общественными объединениями граждан, коммерческими организациями и т.д. Тем не менее, органы местного самоуправления наиболее близко из остальных институтов гражданского общества стоят к государству и его органам, являясь связующим звеном между гражданским обществом и государством. С другой стороны, органы местного самоуправления наиболее близко среди других органов публичной власти стоят к населению, к гражданскому обществу. Признание местного самоуправления государством есть необходимый признак правового государства и демократического политического режима. Отсутствие местного самоуправления свидетельствует об антидемократическом политическом режиме.
Глоссарий
| № п/п | Новое понятие | Содержание |
| 1 | 2 | 3 |
| 1 | Внутригородская территория города федерального значения | часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления |
| 2 | Глава местного самоуправления (муниципального образования) | это выборное должностное лицо, организующее деятельность органа местного самоуправления по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования |
| 3 | Городское поселение | город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления |
| 4 | Городской округ | городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации |
| 5 | Межселенная территория | территория, находящаяся вне границ поселений |
| 6 | Местный референдум | всенародное голосование по наиболее важным вопросам местного самоуправления; решения, принятые референдумом, являются окончательными |
| 7 | Местное самоуправление | форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций |
| 8 | Муниципальный район |
несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации |
| 9 | Муниципальное образование | городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения |
| 10 | Представительный орган местного самоуправления | это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования |
| 11 | Референдум | форма непосредственного волеизъявления граждан, выражающаяся в голосовании по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного масштаба |
| 12 | Сельское поселение |
один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления |
Список использованных источников
1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М.: Норма, 2003.
2. Гессен В.М. Основы конституционного права (издание 2-е) – С-Пб, «Право», 1998.
3. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В., Муниципальное право – учебное пособие, М.: Юрайт, 2007
4. Кораблев Д.П., О некоторых практических аспектах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. – Журнал Конституционное и муниципальное право. 2009 г. №1.
5. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с поправками от 30 декабря 2008 г.)
6. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1999.
7. Копысова С.Г., Глава муниципального образования как индикатор муниципально-правовых отношений. – Журнал Конституционное и муниципальное право. 2009 г. №4.
8. Костюкова А.Н., Копысова С.Г. Муниципально-правовые отношения. Омск: ОмГУ, 2001.
9. Сборник Законов Российской Федерации. 2003. №40. ст.3822 (с изм. и доп.).
11. Система муниципального управления, под ред. В.Б. Зотова, С-Пб.: Питер, 1998.
12. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Приложение А
Приложение Б
Структура системы местного самоуправления
 |
|||
 |
|||
Приложение Г
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ
| Предмет регулирования | Статьи | Содержание конституционных норм | ||
| 1 | 2 | 3 | ||
| Глава 1. Основы конституционного строя | ||||
| Статус местного самоуправления | 3 п. 2 | Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления | ||
| 12 | В РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти | |||
| Муниципальная собственность | 8 п. 2 | В РФ признается и защищается муниципальная собственность | ||
| 9 п.2 | В муниципальной собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы | |||
| Глава 2. Права и свободы человека и гражданина | ||||
| Основные права и свободы | 18 | Определяют деятельность органов местного самоуправления | ||
| 24 п. 2 | Органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом | |||
| 32 п. 2 | Право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления | |||
| 33 | Право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления | |||
| Право на жилище | 40 п. 2 | Органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище | ||
| 40 п. 3 | Обязанность предоставления жилья малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, бесплатно или за доступную плату из муниципальных жилищных фондов | |||
| Право на медицинскую помощь | 41 п. 1 | Бесплатная медицинская помощь в муниципальных учреждениях здравоохранения за счет соответствующих бюджетов, страховых взносов, других поступлений | ||
| Право на образование | 43 п. 1 | Общедоступное и бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование в муниципальных образовательных учреждениях | ||
| 43 п. 2 | Бесплатное высшее образование в муниципальном образовательном учреждении на конкурсной основе | |||
Глава 3. Федеральное устройство |
||||
| 1 | 2 | 3 | ||
| Установление принципов организации местного самоуправления | 72 п. 1 пп. «н» | Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению РФ и субъектов Федерации | ||
| Глава 8. местное самоуправление | ||||
| Сфера деятельности | 130 п. 1 | Обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью | ||
| Форма осуществления | 130 п. 2 | Осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления | ||
| Территории | 131 п. 1, п. 2 | Осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с мнения населения | ||
| Структура органов | 131 п. 1 | Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно | ||
| Задачи и функции | 132 п. 1 | Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения | ||
| Выполнение государственных полномочий | 132 п. 2 | Органы местного самоуправления могут в законодательном порядке наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству | ||
| Гарантии прав | 133 | Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами | Костюкова А.Н., Копысова С.Г. Муниципально-правовые отношения. Омск: ОмГУ, 2001||
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, согласно ст. 12 признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Органы местного самоуправления не включены в систему органов государственной власти и составляют самостоятельный уровень публичной (общественной) власти и управления. Конституция признает принцип местного самоуправления в той интерпретации, которая содержится в Европейской хартии местного самоуправления (1986 г.). Согласно ст. 3 Хартии «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Однако Конституция РФ допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.
Статус местного самоуправления Конституция РФ раскрывает в гл. 8. Организация местного самоуправления опирается на ряд принципов, наибольшее значение среди которых имеют следую- щие: 1) местное самоуправление в пределах своих полномочий осуществляется самостоятельно; 2) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; 3) местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; 4) местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления; 5) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; 6) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. В Конституции РФ подчеркивается, что местное самоуправления осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций.
Конституцией РФ закреплены следующие гарантии местного самоуправления: 1) право на судебную защиту; 2) право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; 3) запрет на ограничение прав местного самоуправления.
Разделение органов государственной власти и местного самоуправления не исключает предоставления органам местного самоуправления полномочий для выполнения конкретных задач. Закон обязывает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
12.8.2. Реформирование системы
местного самоуправления в РФ
Становление местного самоуправления в России преимущественно связано с земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформами, которые создали децентрализованную систему местного самоуправле- ния. Реформы предусматривали избрание населением земских собраний (губернских, уездных) или городской думы и управы, получавших широкие полномочия. Земские и городские органы не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя действовали под ее контролем. На местном уровне существовало как самоуправление, так и государственное управление, между которыми нередко возникали разногласия.
Октябрьская революция 1917 г., установив Советскую республику, упразднила местное самоуправление, установила жесткую централизованную систему управления.
Возрождение местного самоуправления началось с принятием в 1990 г. союзного, в 1991 г. российского законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы указы Президента России по этому вопросу, утвердившие «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (26 октября 1993 г.) и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (29 октября 1993 г.). Эти указы прекращали деятельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, но предусматривает временное действие ряда статей прежнего закона. Однако на практике данный закон не был реализован.
Начало коммунальной реформе (т.е. реформе местного самоуправления) в России положило принятие в 6 октября 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ с изменениями и дополнениями. Федеральный закон устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Реформа будет осуществляться поэтапно, устанавливается переходный период с 1 января 2006 г. по 1 января 2009 г.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации настоящий Закон в ст. 2 рассматривает местное самоуправление в Российской Федерации как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской
Федерации самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения и с учетом исторических и иных местных традиций.
Существенно расширена компетенция органов местного самоуправления. К вопросам местного значения поселения ст. 14 Закона относит: 1)
формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета; 2)
установление, изменение и отмену местных налогов и сборов поселения; 3)
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; 4)
организацию в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; 5)
обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; 7)
создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах поселения; 8)
участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; 9)
обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; 10)
создание условии для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; 11)
организацию библиотечного обслуживания населения; 12)
создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; 13)
охрану и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения; 14)
обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта; 15)
создание условий для массового отдыха жителей поселения и организацию обустройства мест массового отдыха населения; 16)
оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения; 17)
формирование архивных фондов поселения; 18)
организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; 19)
организацию благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения; 20)
утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдачу разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения (пункт в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 г.
организацию освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов; 22)
организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения; 23)
организацию и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 24)
организацию и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения; 26)
осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; 27)
создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения.
(Пункты 23-27 дополнительно включены Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ, вступает в силу с 1 января 2005 г.)
7 МухаевР.Т.
Органы местного самоуправления поселения вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).
Территориальная организация местного самоуправления включает следующие формы муниципальных образований: 1)
сельское поселение (один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов: поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или через выборные им органы; 2)
городское поселение (город или поселок), в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или через выборные органы (абзац в редакции Федерального закона от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ, вступает в силу с 30 декабря 2004 г.); 3)
муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 4)
городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 5)
внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
6) межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений.
Закон определяет систему органов местного самоуправления и перечень должностных лиц местного самоуправления. В ст. 34. (п. 1) указано, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица (часть в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ, вступает в силу с 6 августа 2005 г.) местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом (п. 2. ст. 34).
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 ст. 37 настоящего Федерального закона.
Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ, вступает в силу с 6 августа 2005 г.) - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.
Местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, которая образована в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее трех процентов от их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая проверяет подлинность собранных подписей, назначает дату проведения местного референдума, а также осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума, которые могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Полномочия местной администрации по материально-техническому обеспечению проведения местного референдума осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (абзац в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ, вступил в силу с 6 августа 2005 г.).
Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.
