Механизм взаимодействия правительства федерального собрания. Взаимодействие федерального собрания рф и правительства рф. При президенте российской федерации"

Конституция РФ (ч. 1 ст. 104) различает две группы субъектов права законодательной инициативы. В первую входят субъекты, право которых не связано какими-либо компетенционными рамками. Вторую группу образуют те субъекты, кто пользуется правом законодательной инициативы лишь по вопросам своего ведения (КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ). Ранее этим правом обладали Президиум и Председатель Верховного Совета, постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета, Генеральный прокурор России, некоторые общественные организации (ст. 110 Конституции РСФСР 1978 года).

Законопроекты вносятся в Государственную думу Российской Федерации (Государственная дума, Госдума) конкретными субъектами, обладающими правом законодательной инициативы.

Согласно основной норме законопроекты, исходящие от государственных органов и их должностных лиц, не обладающих правом законодательной инициативы, общественных объединений, граждан, не могут быть самостоятельно внесены в нижнюю палату Федерального собрания.

Ежегодно в Госдуму поступает большое количество проектов законов. Так, в 2006 году субъектами права законодательной инициативы внесено 1249 законопроектов, в 2007 - 1376, в 2008 - 1204, в 2009 -- 1130, в 2010 году -- 1054 законопроекта. За весеннюю сессию (январь -- июль 2011 года) внесено 664 законопроекта, однако, по данным одного из депутатов, остались нерассмотренными около 200 законодательных инициатив.

С 1994 по 2010 год в Государственную думу внесено более 4,5 тыс. законопроектов, разработанных законодательными органами регионов, из которых стали федеральными законами только 5,5%. За период 2004--2010 гг. 265 законопроектов (8,4%), внесенных региональными законодателями, были приняты Федеральным собранием (в 2004 -- 16 федеральных законов, в 2005 -- 24, в 2006 -- 32, в 2007 -- 70, в 2008 -- 37, в 2009 -- 45, в 2010 году 41 закон). Из них в указанный период Белгородская областная дума добилась принятия 5 федеральных законов.

Примечательно, что в 2004--2010 гг. отозваны, возвращены, сняты с рассмотрения или отклонены около 2 тыс. законопроектов регионов. Как видно, доля принятых законопроектов по отношению к внесенным по-прежнему остается невысокой. Одна из причин этого -- отсутствие общей консолидированной позиции представительных органов российских субъектов в отношении внесенных ими законопроектов. К сожалению, ни одного законопроекта не было внесено от законодательных органов Алтая, Калмыкии, Мордовии.

Данные показатели свидетельствуют о высокой активности субъектов права законодательной инициативы, однако количество так называемых поправочных законов (о внесении тех или иных изменений и дополнений в уже принятые акты) достаточно велико и не снижается.

По утверждению председателя Законодательного собрания Санкт-Петербурга В.А. Тюльпанова, представительный орган государственной власти северной столицы внес за последние 10 лет 132 законопроекта, из них только 6 стали федеральными законами. Это авторитетное суждение еще раз подтвердило существование проблем качества законопроектов, эффективности выражения и отстаивания региональных интересов в Совете Федерации.

Регламент Государственной думы (утв. постановлением от 22.01.1998 № 2134-II ГД; далее -- Регламент Госдумы) устанавливает, что до принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект (субъекты) права законодательной инициативы, внесший (внесшие) законопроект, имеет (имеют) право отозвать внесенный им (ими) законопроект путем подачи письменного заявления на имя председателя палаты или на основании соответствующего решения субъекта права законодательной инициативы -- коллегиального органа (п. 6 ст. 112). На практике возможны случаи отзыва законопроекта не только после принятия его в первом чтении, но и в дальнейшем вплоть до момента одобрения Советом Федерации. Однако подобные ситуации регламентными нормами не урегулированы.

Обращаясь к опыту Франции, отметим, что статьи 25 и 26 Регламента Сената 1958 года (Регламент Сената) устанавливают, что законопроекты, внесенные правительством или другим субъектом, могут быть ими отозваны на всех стадиях процедуры (даже если уже началось обсуждение) до их окончательного одобрения. Регламент Сената определяет, что предложения, внесенные сенаторами и отклоненные палатой, не могут вновь представляться до истечения 3-месячного срока (ст. 28). Таким образом, установлен барьер в отношении злоупотребления правом законодательной инициативы. В Российской Федерации данное ограничение отсутствует, что, на наш взгляд, не является правильным.

Анализ парламентской практики показывает необходимость совершенствования подобной деятельности не только официальными субъектами права законодательной инициативы, но и институтами общества.

В целях совершенствования различных аспектов правотворчества и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов Президентом РФ принят Указ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» (далее -- Указ № 167). Согласно его положениям законопроекты, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, могут быть вынесены на общественное обсуждение. По поручению главы государства тексты таких законопроектов размещаются в Интернете, тем самым обеспечивается возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту гражданам, принимающим участие в обсуждении.

Не умаляя достоинств Указа № 167, следует заметить, что современная практика позволяет более активно и эффективно использовать ресурсы и инструменты отечественного парламентаризма в законотворчестве. Это относится к членам Совета Федерации, которые должны участвовать (а в ряде случаев и организовывать) обсуждение федеральных законопроектов в представляемых ими регионах. Подобная общественная апробация весьма важна с точки зрения повышения качества и престижа проектов государственных решений и должна распространяться на многие важные общественно-политические и государственные вопросы, волнующие граждан и их объединения, а не только на законопроекты, как это отмечено в Указе № 167, в сфере социально-экономического развития России. Еще раз подчеркнем, что единственным источником власти в России является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ), и он имеет полное право выражать свою волю и отстаивать свои интересы.

Нижняя палата парламента самостоятельно и без всяких ограничений может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (п. 6 ст. 119 Регламента Госдумы). Однако в полном объеме такая инициатива ни разу не реализовывалась.

В целях усиления демократических начал правотворчества названные в Указе № 167 законопроекты в императивном порядке необходимо выносить на широкое общероссийское или межрегиональное обсуждение. Это требует более четкой правовой регламентации «дозаконодательных стадий» парламентского законотворческого процесса. Следует также учитывать опыт ряда стран (Австрии, Италии, Испании), в которых признан и действует институт народной правотворческой инициативы. Его суть состоит в том, что проект закона может быть подготовлен и официально выдвинут в представительный орган государственной власти, если инициативная группа соберет в течение установленного периода времени определенное число подписей граждан-избирателей.

Представляется, что усмотрение в данном вопросе ответственного комитета не позволяет в полной мере говорить об участии в законотворческом процессе широкого круга участников и об эффективности этого процесса. Повышению качества законодательства могла бы способствовать организация экспертизы законопроектов, проводимая научными организациями, ведущими вузами, Общественной палатой РФ по всем законопроектам. Эта задача -- сложная, требующая соответствующего финансового и организационного обеспечения, но решаемая.

Несомненно, важная роль в законодательном процессе отводится верхней палате Федерального собрания. Совет Федерации обладает правом вето на решения Государственной думы, что позволяет ему позиционировать себя в качестве самостоятельного властного института в рамках установленной конституционной модели 1993 года.

Все принятые федеральные законы подлежат в течение 5 дней передаче из нижней палаты в Совет Федерации. «Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации» (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ). Отметим, что если в Государственной думе законопроекты могут находиться годами (для нее сроки рассмотрения законопроекта не установлены), то для рассмотрения законопроектов в верхней палате основной нормой установлен короткий срок. Как конституционное требование и политический императив это вполне оправданно. Однако на практике Совет Федерации порой превращается в регистратора поступивших законопроектов, так как он из-за нехватки времени или субъективных факторов не всегда способен выступать в виде барьера (своеобразного «фильтра») для непродуманных или конъюнктурных решений, поступивших из другой палаты.

1) Председателя Правительства назначает Президент с согласия Государственной Думы

2) Президент может отменить постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ);

3) в случаях, предусмотренных ст. 92 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ временно исполняет обязанности Президента РФ.

Взаимоотношения Правительства РФ и Федерального Собрания Российской Федерации проявляются в следующем:

1) Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы

2) Правительство пользуется правом законодательной инициативы

3) Правительство представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении.

56. Взаимоотношения Правительства РФ и Президента РФ. Наиболее тесным образом Правительство РФ сотрудничает с Президентом РФ. Анализ полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать его фактически главой исполнительной власти:

1) Председателя Правительства назначает Президент с согласия Государственной Думы (ст. 111 Конституции РФ);

2) Председатель Правительства представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, которые утверждаются указом Президента (ч.1 ст. 112 Конституции РФ);

3) Президент в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает их руководителей (ст. 32 Закона о Правительстве);

4) по предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров (п. «д» ст. 83, ч. 2 ст. 112 Конституции РФ); 5) Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства (п. «6» ст. 83 Конституции РФ);

6) Президент принимает решение об отставке Правительства (ст. 117 Конституции РФ);

7) Президент может отменить постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ);

8) в случаях, предусмотренных ст. 92 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ временно исполняет обязанности Президента РФ.

Взаимоотношения Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации:

1) Правительство по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

2) Правительство РФ в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон;

3) Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

4) Правительство РФ направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве Российской Федерации;

5) Правительство РФ в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке в Правительство РФ предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений.

57. Правительство Российской Федерации - высший федеральный орган, осуществляющий исполнительную власть в России. Статус правительства и порядок его деятельности определены 6-й главой Конституции и федеральным конституционным законом.

состоит из членов Правительства Российской Федерации - Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Кол-во замов пред-ля определ-ся указом през-та.

Председатель Правительства Российской Федерации назначается президентом России с согласия Государственной думы. В случае трёхкратного отклонения Государственной думой представленных кандидатур президент назначает председателя правительства, распускает Государственную думу и назначает новые выборы. Президент России не имеет права распускать Государственную думу на этом основании в течение последних шести месяцев действия его полномочий, в период действия военного или чрезвычайного положения на всей территории государства, а также в случае инициирования Государственной думой процедуры отрешения президента от должности в порядке импичмента.

Заместители председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности президентом Российской Федерации по предложению председателя Правительства.

Структура федеральных органов исполнительной власти (Правительства Российской Федерации) утверждается указом президента Российской Федерации на основании предложения председателя Правительства, направляемого в течение недельного срока после его назначения (ст. 112 Конституции РФ).

ПРЕЗИДИУМ ПРАВИТЕЛЬСТВА

рабочий орган правительства, создаваемый по решению правительства или на основе закона о правительстве и работающий в более узком составе: председатель, его первые заместители и заместители, возможно также и некоторые ключевые министры. П. п. собирается чаще, чем правительство и решает вопросы более оперативного характера. По решению правительства или на основании закона о правительстве решения П. п. могут оформляться как акты самого правительства.

Решения Президиума Правительства Российской Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума.

Координационные органы при Правительстве РФ именуются комиссиями или организационными комитетами и образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга задач. Совещательные органы при Правительстве именуются советами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер. Формируются на представительной основе. В состав координационных и совещательных органов в зависимости от вопросов, для решения которых они образуются, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти, а также могут включаться представители органов законодательной власти, научных организаций, общественных объединений и религиозных организаций, которые в координационных органах имеют право совещательного голоса. Решения координационных и совещательных органов оформляются протоколами заседаний.

58. Процедура формирования Правительства начинается с того, что Президент, РФ выбирает по своему усмотрению кандидатуру Председателя Правительства и вносит эту кандидатуру на рассмотрение Государственной Думы для получения согласия. Государственная Дума рассматривает представленную кандидатуру в течение недели. Согласие Думы выражается тайным или открытым голосованием, необходимо получить большинство голосов от общего состава. После трехкратного отклонения представленных кандидатур (кандидатуры) Президент назначает Председателя Правительства по своему усмотрению, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы в Думу. На практике имело место согласие Думы и назначение премьер-министра с первого предложения Президента, было - с третьего (1998 г.), трехкратный отказ не имел места.

После получения согласия Думы Президент РФ назначает Председателя Правительства, который в течение недельного срока представляет ему предложения о структуре Правительства (перечень министерств, ведомств) и, как это сложилось на практике, кандидатуры конкретных лиц. Хотя кандидатуры на должность заместителей Председателя Правительства и федеральных министров предлагает премьер-министр, решающее слово принадлежит Президенту РФ. Назначения производит он, издавая указ о составе Правительства РФ.

Существуют различные основания прекращения полномочий Правительства, в том числе:

1) оно слагает полномочия перед вновь избранным Президентом РФ в день вступления его в должность.

2) Правительство подает в отставку,

3) решение об отставке Правительства может принять Президент РФ по своей инициативе

4) оно может быть уволено в результате двойного вотума Недоверия или однократного отказа в доверии, что происходит путем голосования

5) Правительство может прекратить свои полномочия по инициативе Председателя Правительства.

Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия перед

вновь избранным Президентом Российской Федерации. Решение о сложении

Правительством своих полномочий оформляется распоряжением Правительства в день вступления в должность Президента. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом.

Президент вправе принять решение об отставке Правительства, в том числе и в

случаях выражения Государственной

Думой недоверия Правительству либо отказа Государственной Думы в доверии Правительству Российской Федерации.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства

Российской Федерации.

Министерства и ведомства являются отраслевыми органами исполнительной власти, имеющими специальную компетенцию в определенных сферах государственного управления. Руководители правительственных ведомств утверждаются парламентом (вотум доверия) или назначаются президентом.

59. 1. Правительство Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

2. Порядок деятельности Правительства определяется федеральным конституционным законом.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.

Порядок принятия актов Правительства Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации.

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации подписываются Председателем Правительства Российской Федерации.

Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования.

Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга. Вкратце попробуем охарактеризовать это взаимодействие.

Нормативное регулирование взаимодействия обеих палат Федерального Собрания определяется Конституцией и ФЗ. В основном имеют место три вида взаимодействия: совместные собрания палат, создание специальных органов и совместная деятельность палат в законодательном процессе.

Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. (ст. 104 ч. 1). Законопроекты вносятся в Государственную Думу (104 ч. 2). Значит, Совет Федерации может вносить в ГД законопроекты.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые ГД федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты государственной границы РФ, войны и мира. (ст. 106 Конституции). Значит неизбежно взаимодействие при рассмотрении этих вопросов. Конституционные нормы получили развитие в Положениях Регламента Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 янв. 2002 г, также перечень норм, реализующих взаимодействие между палатами содержаться в регламенте ГД. Например, п. к ст. 11 Председатель ГД направляет в Совет Федерации для рассмотрения одобренные ГД проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы или п.2 ст. 113 и многие др. При разногласиях палаты создают согласительные комиссии, что играет немаловажную роль в слаженности их работы. Практикуются совместные заседания палат. Депутаты одной палаты могут присутствовать на заседании другой. Вот, например, в ст. 32 Регламента Совета Федерации указано, что комитет или комиссия верхней палаты, организовывая слушания, может пригласить депутатов нижней палаты (ГД).

ГД взаимодействует также с Правительством, Президентом и судами, что также определяется её конституционно-правовым статусом. В каждой палате закреплены должности представителей Президента. Они предлагают по поручению Президента кандидатуры на должности, указанные в Конституции (Председатель Правительства, глава ЦБ), имеют право согласовывать проекты законов, предлагаемые к внесению Федеральному собранию, получать необходимые сведения и экспертные заключения, участвовать в подготовке предложений Президенту и др.

Каждый исполнительный орган имеет статс-секретаря, который координирует взаимоотношения палат парламента и органов исполнительной власти в вопросах законотворчества. В некоторых случаях, они специально приглашаются и не должны отказываться. Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Парламента. Правительство предоставляет ГД федеральный бюджет и отчет о его исполнении. В целях обеспечения взаимодействия палат Федерального собрания (и ГД тоже) было принято Постановление Правительства РФ от 01.02.2000 N 94 (ред. от 28.03.2008) «О Полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации», в этом документа утверждались на должностях полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Они участвуют заседаниях, выступают от имени Правительства, согласовывают проекты документов, направляемые палатами в Федеральное собрание, информируют Правительство о ходе законодательного процесса и т.д.

Общепринятым средством сдержек и противовесов одной власти к другой является право распускать орган, либо отстранять от должности его должностных лиц. Такими правами наделены и парламент, и Президент. Например, Дума может привлечь Президента к ответственности и лишить должности. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Конституция ст. 93 ч.1 Президент же может распустить Думу в трех случаях, предусмотренных ст. 111 и 117. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. А также при выдвижении Думой обвинения против Президента она может быть распущена Советом Федерации, чтобы не вмешивалась в процедуру отрешения президента от должности.

Таким образом, при взаимодействии Государственной Думы как представительного и законодательно органа с другими ветвями власти (исполнительной, судебной), а также с Президентом, обеспечивается во-первых слаженная работа в законотворчестве и исполнению законов, а также имеет значение в система противовесов и сдержек. Недопустимо, когда власть сосредотачивается в руках одной власти, это ведет к тирании.

Конституция закрепляет следующие формы взаимоотношений Правительства с Государственной Думой:

а) Правительство разрабатывает и представляет Думе проект федерального бюджета и отчитывается о его исполнении;

б) законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, которые предусматривают расходы, пок­рываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены на рассмотрение Думы только при наличии заключения Прави­тельства;

в) Правительство имеет право законодательной инициативы и проводит значительную работу по подготовке законопроектов;

г) Президент согласует с Думой назначение Председателя Правительства;

д) Дума по своей инициативе или по инициативе Правительст­ва решает вопрос о доверии ему.

Государственная Дума руководит Правительством, как и дру­гими органами государственной власти, путем издания законов, определяющих их задачи, компетенцию, подчиненность. Прави­тельство не подчинено Думе - оно исполняет законы, принятые Думой; оно подчиняется Конституции и законам.

Для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального Собрания Правительством образовано специальное представи­тельство. В него входят статс-секретари (заместители федераль­ных министров) и другие лица, назначенные Правительством.

Правительство координирует с палатами и комиссиями Госу­дарственной Думы и Совета Федерации законопроектные рабо­ты в системе исполнительной власти, оказывает информацион­ную поддержку их законотворческой деятельности. В задачу статс-секретарей и Правительства в целом входит обеспечение подготовки предложений и замечаний Правительства по зако­нопроектам, организация работы с обращениями депутатов па­лат Федерального Собрания, анализ результатов реализации принятых законов.

Глава государства - Президент - наделен большими полно­мочиями в отношении исполнительной власти и Правительства. Без какого-либо преувеличения можно утверждать, что он явля­ется и главой исполнительной власти.

19 июня 1994 г. Президент издал Указ «Об обеспечении взаи­модействия Президента Российской Федерации и Правительст­ва Российской Федерации^, в котором закреплено, что законо­проекты, вносимые Президентом в Государственную Думу и затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительст­ва, а также требующие в соответствии с ч. Зет. 104 Конституции РФ заключения Правительства, направляются ему на согласова­ние (на заключение), а законойроекты, вносимые в Государствен­ную Думу Правительством и затрагивающие вопросы, отнесен­ные к полномочиям Президента, направляются в Администрацию Президента на согласование.

Проекты постановлений, принятие которых предусмотрено актами Президента; проекты решений, рассмотренных на заседании Правительства под его председательством; проекты реше­ний, принимаемых Правительством в пределах его компетенции по относимым Конституцией к ведению Президента вопросам прав и свобод человека и гражданина, охраны суверенитета Россий­ской Федерации, ее независимости и государственной целостности, определения основных направлений внутренней и внешней по­литики, руководства внешней политикой, осуществления функ­ций Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Рос­сийской Федерации направляются в Администрацию Президента для согласования.

Проекты решений Правительства по кадровым вопросам фе­деральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту, подлежат согласованию с Советом по кадровой по­литике при Президенте.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту, утверждаются им, а вопросы штатной численности этих федеральных органов согласовыва­ются с Правительством.

Анализ содержания Конституции показывает, что Президенту в этой сфере принадлежат верховная власть, самые важные пол­номочия: Правительство ему подчинено полностью (Президент его образует, определяет содержание его деятельности, может отправить в отставку, отменить его акты, воздействовать на его деятельность иными способами). Кроме того, Президент несет ответственность перед страной за работу Правительства. Кон­ституционные нормы не позволяют считать Президента РФ гла­вой законодательной и, тем более, судебной власти, хотя в отно­шении каждой из них глава государства обладает определенными полномочиями, но они не столь велики, как его полномочия по руководству исполнительной властью.

Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы. Законодательную инициа­тиву Правительство осуществляет путем внесения в Государ­ственную Думу законопроектов. Законопроекты, подготовлен­ные Правительством в порядке реализации права законодательной инициативы, вносятся в Государственную Думу по решению Правительства. Формы участия Правитель­ства в законодательной деятельности, а также порядок подго­товки и внесения Правительством в Государственную Думу проектов законов, определяются Временным положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1994 г.

Правительство вправе направлять в палаты Федерального Собрания свои официальные отзывы на рассматриваемые палатами проекты правовых актов и предложения по поправ­кам к ним. Официальные отзывы Правительства подлежат обязательному оглашению при рассмотрении проектов в со­ответствующих органах Государственной Думы и на заседани­ях Совета Федерации.

Правительство в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 104) дает заключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам, пред­усматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключения Правительства, поправки к законопро­ектам и официальные отзывы Правительства на рассматри­ваемые палатами Федерального Собрания законопроекты направляются палатам письмами Правительства.

Члены Правительства вправе присутствовать на заседани­ях палат Федерального Собрания, комитетов и комиссий и быть выслушанными.

Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством законопроекта назначается офици­альный представитель Правительства.

Назначение депутата министром или дру­гим членом Правительства влечет немедленное сложение им своих депутатских полномочий. В то же время Правитель­ство РФ взаимодействует с палатами Федерального Собра­ния, и особенно с постоянными комитетами и комиссиями, рассматривая их рекомендации и принимая соответствующие меры.

Однако при нынешней форме правления не может быть и речи о какой-либо отчетности Правительства РФ перед Фе­деральным Собранием, обязанности при всех условиях уйти в отставку в случае вотума недоверия и т.д.

Правительство РФ в пределах своей компетенции организует исполнение принимаемых Федеральным Собранием законов, указов и распоряжений Президента РФ и международных договоров, -осуществляет регулярный контроль за исполнением всех этих актов органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, принимает необходимые меры по устранению нарушений действующего законодательства. Оно также обес­печивает исполнение судебных решений.

v В Конституции РФ Правительству РФ уделена специальная глава из восьми статей (ст. 110-117), но ряд полномочий Правительства и норм, регламентирующих его правовое положение, закреплены в других главах (о Президенте РФ, о Федеральном Собрании РФ). Многие полномочия этого органа раскрываются в федеральных законах ("Об обороне", "О безопасности" и др.), а также в указах Президента РФ. Основные вопросы правового положения Правительства РФ, порядок его формирования и деятельности закреплены Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. Законом определяются принципы, состав и порядок формирования Правительства, его полномочия и организация деятельности, а также взаимоотношения с Президентом РФ, Федеральным Собранием и органами государственной власти субъектов РФ, обеспечение деятельности Правительства.

v Правовым актом, регулирующим деятельность Правительства РФ, выступает также Регламент Правительства РФ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. Этим актом определяется планирование и организация работы Правительства, порядок внесения в Правительство и рассмотрение проектов решений Правительства и иных актов, подготовки и проведения заседаний Правительства и оформления принятых на заседании решений, взаимодействия Правительства с органами судебной власти.

Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание (Со­вет Федерации и Государственная Дума) как один из орга­нов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11). Поскольку эта статья помещена в гл. 2 "Основы конституционного строя", изменить положе­ние Федерального Собрания в системе органов государствен­ной власти можно только через сложный порядок измене­ния самой Конституции РФ. Прочное положение Федераль­ного Собрания, таким образом, обеспечено наивысшей кон­ституционно-правовой гарантией - настолько сильной, что само Федеральное Собрание не вправе пересмотреть свое положение (это вытекает из ч. 1 ст. 135 Конституции РФ).

Другая важная гарантия, закрепленная в "Основах кон­ституционного строя", состоит в том, что орган законода­тельной власти как часть системы разделения властей само­стоятелен по отношению к. другим. Положение Федерально­го Собрания, таким образом, определяется принципом раз­деления властей, который в равной мере противостоит не­померному возвышению любой из трех властей и возможно­сти контроля одной власти другой.

Независимость - важнейшее условие успешного вы­полнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, кото­рое может быть принято Федеральным Собранием, вслед­ствие чего парламент вправе принимать (или не принимать) любые законы без чьей-либо указки. Федеральное Собра­ние не подчиняется какому бы ни было контролю со сторо­ны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность в своих расходах, которые фиксируются в го­сударственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую неза­висимость.

Обе палаты Федерального Собрания создают себе вспомогательный аппарат, в деятельность которого испол­нительная власть не вмешивается. Парламент сам определяет свою внутреннюю организацию и процедуру, руководству­ясь только требованиями Конституции РФ.

И самое главное: никто не может вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается под­линное всесилие парламента и его независимость в отправ­лении своей главной функции.

Вместе с тем законотворческая независимость не явля­ется абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без пар­ламента, чрезвычайное и военное положение, которые при­останавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Пре­зидента РФ распускать Государственную Думу при опреде­ленных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, тре­бование Конституции РФ о принятии Государственной Ду­мой финансовых законов только при наличии заключения Пра­вительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа раз­деления властей с его "сдержками и противовесами". Они, од­нако, не умаляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов Российского государства.

Конституция РФ (ст. 94) устанавливает, что Федераль­ное Собрание - парламент Российской Федерации, тем са­мым давая ему не более, как самую общую характеристику через общеупотребительный термин. Но далее, в этой же статье Федеральное Собрание характеризуется как пред­ставительный и законодательный орган Российской Федера­ции, что уже раскрывает основное назначение данного пар­ламентского учреждения.

Требовать предста­вительства в парламенте всех слоев и групп населения - это значит возвращаться к ложной практике времен социализ­ма, когда такое "зеркальное" представительство организо­вывалось партаппаратом, а по существу навязывалось на­роду под лозунгом социалистической демократии. Максимум представительности, которая может быть обеспечена демок­ратической избирательной системой, это избрание в парла­мент депутатов от всех географических регионов страны и от всех политических партий, пользующихся достаточной поддержкой населения.

Чисто внешне представительный характер Федераль­ного Собрания возникает вследствие того, что депутаты Государственной Думы представляют своих избирателей, а члены Совета Федерации являются представителями субъек­тов Российской Федерации. Самым простым было бы сде­лать отсюда вывод, что как депутаты первой палаты, так и члены второй обязаны во всех случаях без всяких отклоне­ний выражать интересы тех, кто их послал, и несут перед ними полную ответственность за свою деятельность. Именно так трактовала природу парламентского мандата социалис­тическая доктрина государственного права, поскольку она не хотела доверить народным избранникам ответственность за общие интересы народа (это был так называемый импе­ративный мандат, когда депутаты отвечали только перед избирателями).

Между тем демократическая доктрина парламентского права давно уже выработала понимание того, что депута­ты с момента, когда они уже избраны, перестают быть слу­гами своих избирателей, а становятся слугами всего народа. Между интересами избирателей и интересами народа может возникать противоречие, и парламент должен обладать пол­ной независимостью для того, чтобы безоговорочно отдать предпочтение защите общенародных интересов.

Такое по­нимание народного представительства делает бессмыслен­ным требование к депутату о выполнении им своих предвы­борных обещаний, право отзыва депутата и т. д. Избранный депутат парламента абсолютно свободен в определении сво­ей позиции при голосовании по любому вопросу (это так называемый свободный мандат). Как представительный орган, Федеральное Собрание, безусловно, вправе выступать от имени всего народа даже тогда, когда воля парламента опирается лишь на большин­ство, а не на всех депутатов.

Однако это право не является исключительным, т. е. принадлежащим только парламенту, поскольку им наделен и Президент Российской Федерации, также избираемый путем всеобщих демократических выбо­ров. В этом заключается специфика народного представи­тельства в президентской республике с ее принципом раз­деления властей. Но, разумеется, представительность Фе­дерального Собрания более широка и диверсифицирована, поскольку она позволяет выявить не только общие, но и региональные интересы многонационального народа Россий­ской Федерации, а также - весь спектр партийно-полити­ческих интересов граждан.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями). Глава VI. Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания.