Парламентские процедуры. Понятие парламентских процедур российской федерации

Парламентские процедуры – это официально установленный конституцией и парламентским регламентом порядок рассмотрения и решения парламентом вопросов, отнесенных к его компетенции.

Процедуры, составляющие этот порядок делятся на общие и специальные.

Процедуры общего характера касаются вопросов организации и проведения сессий, пленарных заседаний, заседаний комиссий, комитетов, установления кворума для принятия тех или иных решений и др.

Большинству современных парламентов присущ сессионный порядок работы.

Сессия – это промежуток времени, в рамках которого проходят пленарные заседания парламента.

Своим рождением сессионный порядок обязан противостоянию между монархом и парламентом во время становления конституционных монархий. Обладавшие еще достаточной властью монархи стремились хотя бы на время избавиться от парламентского контроля, ограничивали деятельность парламента временными рамками. В результате в мире сложилось две разновидности порядка работы парламента.

1. Сессионный порядок, согласно которому парламент работает в определенный промежуток времени, указанный в конституции либо в законодательстве страны.

Так, согласно конституции Франции парламент собирается на очередную (обычную) сессию, которая начинается в первый рабочий день октября и заканчивается в последний день июня. Конституцией Италии предусмотрены две очередные сессии – одна из них открывается в первый непраздничный день февраля, вторая – в первый непраздничный день октября. Палаты Федерального собрания РФ собираются Государственная дума на две очередные сессии с 12 января по 20 июня и с 1 сентября по 25 декабря, а Совет федерации на одну с 16 января по 15 июля.

Вторую группу парламентов составляют парламенты с постоянным режимом работы. К числу парламентов, пребывающих в режиме постоянной сессии относятся законодательный орган Словакии (национальный совет), ФРГ (Бундестаг).

В парламентских регламентах подробно расписаны процедуры проведения пленарных заседаний, заседаний постоянных комиссий и др.

Специальные процедуры представляют собой порядок рассмотрения и принятия решений по конкретным вопросам, отнесенным к компетенции парламента. Примером таковых являются законодательный процесс, процедуры импичмента, депутатского запроса, выборов должностных лиц, принятие бюджета, ратификации международных договоров и т.д.

Очевидно, что важнейшей из них является законодательный процесс, который как правило состоит из следующих стадий: законодательная инициатива, рассмотрение законопроекта, принятие законопроекта, промульгация законов. Однако в различных странах перечисленные стадии имеют свои особенности. Например, начальная стадия отличается набором субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. В США это право принадлежит конгрессменам, которые вносят его индивидуально. В ФРГ право вносить законопроект имеют не менее 15 депутатов и правительство. В Японии – 20 депутатов палаты представителей, 10 – членов палаты советников, а также Кабинет министров. Во Франции право законодательной инициативы принадлежит парламентариям и Премьер-министру, в Италии – парламентариям, правительству, областным советам, национальному совету экономики и труда, группе избирателей не менее 50 тыс. (в порядке народной инициативы).

На стадии рассмотрения законопроект обсуждается в постоянных комиссиях и на пленарных заседаниях парламента, в большинстве случаев в трех чтениях.

Принятый закон направляется главе государства на подписание и обнародование., т.е. промульгацию.

Некоторым парламентам присущи элементы «форсированного» принятия законов. Так, итальянский парламент вправе делегировать постоянным комиссиям полномочия по принятию законов, минуя пленарные заседания.

Среди специальных парламентских процедур следует отметить процедуру импичмента. Основанием для привлечения президента к судебной ответственности является государственная измена (Франция, Чехия, Румыния), либо государственная измена и иные преступления (Греция, Финляндия, Италия).

Решение о возбуждении процедуры импичмента в США, Бразилии, РФ и других странах принимают нижние палаты парламента путем предъявления конкретного обвинения, а суд осуществляют верхние палаты. В других странах такое решение принимается либо обеими палатами парламента (Франция, Италия, Польша), либо одной из палат (ФРГ, Индия, Ирландия).

В странах с однопалатным парламентом, решение о смещении президента принимается квалифицированным большинством конституционного состава парламента (Азербайджан, Литва, Украина).

В отличие от США, Бразилии и РФ во Франции суд над президентом осуществляет специальный орган, состоящий из членов обеих палат парламента – Высокая Палата Правосудия, в Италии – Конституционный Суд.

Парламентские процедуры - организационная основа деятельности органов законодательной власти в РФ. Для того чтобы решение парламента, его палат, их комитетов и комиссий могли быть признаны правомерны­ ми, необходимо их принятие и проведение соответствующих заседаний в установленном порядке и с соблюдением определенных процедур. Конституция, специальный закон или регламент парламента и его палат устанавливают, прежде всего, необходимость обеспечения опре­деленного кворума, т.е. присутствия минимума числа депутатов, при наличии которого заседание парламента или его палаты может считать­ся действительным. Как правило, речь идет о присутствии на заседании большинства депутатов (т.е. половины состава депутатов плюс один голос). Для принятия решений необходимо чаще всего получение при голосовании большинства голосов не от числа присутствующих, а от списочного состава депутатов парламента или палаты. Если же принимается кон­ституционный или органический закон, то нередко требуется получе­ние не простого, а квалифицированного большинства голосов. Иногда (например, в Израиле) кворум для заседаний и принятия решений не устанавливается вообще.

Как правило, заседания парламента и его палат проходят открыто, при обеспечении возможности присутствия публики в определенных местах и при условии соблюдения установленного порядка. Но могут проводиться и закрытые заседания, на которых присутствуют лишь члены парламента или его палаты и приглашенные лица. Решение о проведении закрытого заседания принимается самой палатой или пар­ламентом простым или квалифицированным большинством голосов присутствующих. Обычно на таких заседаниях рассматриваются во­просы, затрагивающие государственную тайну, но они могут проводиться и в иных случаях.

С целью повышения эффективности работы регламенты парламен­тов и палат подробно регулируют и порядок определения повестки дня заседания, обсуждения вопросов и голосования. Проект повестки дня заседания чаще всего предварительно обсуждается руководством пала­ты с представителями фракций, а затем принимается палатой (парламентом), которая может внести изменения в предложенный проект. Для участия в обсуждении депутаты записываются обычно заранее. Выступая в прениях, они не должны отклоняться от темы обсуждения. Устанавливается и максимальное время на каждое выступление (от 5 до 20 минут).

Голосование в итоге обсуждения может проходить открыто, тайно и поименно. Поименное голосование проводится по решению палаты (парламента), которое обычно принимается по требованию определен­ной части депутатов палаты (парламента). Оно применяется при реше­нии наиболее ответственных вопросов с тем, чтобы общество могло знать, как проголосовал в данном случае каждый депутат.

Свои особенности имеет и процедура проведения заседаний коми­тетов и комиссий парламента или его палат. Поскольку эти заседания носят сравнительно камерный характер, здесь не требуется предвари­тельная запись для выступлении, число которых не ограничивается, обсуждения носят более оперативный, деловой и конкретный характер. Заседания комитета (комиссии) созываются его председателем или председателем палаты (парламента). Голосование проводится открыто, а по требованию определенной части комиссии возможно и голосова­ние бюллетенями.

73. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В РФ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА.

Законодательный процесс в РФ – это совокупность определенных действий Федерального Собрания РФ, направленных на принятие нормативно-правовых актов.

Стадии законодательного процесса: 1) законодательная инициатива; 2) предварительное рассмотрение законопроектов; 3) рассмотрение законопроекта в Государственной Думе; 4) принятие закона; 5) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации; 6) подписание Президентом РФ и обнародование закона.

Существует особая стадия законотворческого процесса – преодоление разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой РФ. Эта стадия не всегда присутствует в законотворческом процессе, а только в случае возникновения таких разногласий по содержанию текста закона.

Правом законодательной инициативы обладают субъекты, перечисленные в Конституции РФ. Все субъекты законодательной инициативы в Федеральное Собрание РФ вправе вносить законопроекты по вопросам, относящимся к их ведению, и в пределах своей компетенции. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта, в которой отражаются все стадии законодательного процесса.

Предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе начинается по истечении 14 дней. Предварительное рассмотрение законопроекта осуществляется специальным комитетом по рассмотрению законопроекта. На этой стадии законопроект должен пройти правовую экспертизу.

После предварительного рассмотрения законопроект представляется в Совет Государстве нной Думы для внесения на рассмотрение Думы не позднее чем за 14 дней.

Рассмотрение законопроекта может проходить в трех чтениях. Законопроект может быть принят в первом же чтении, только если не возникает никаких разногласий по тексту законопроекта. В противном случае должна быть проведена процедура урегулирования разногласий.

После прохождения всех согласительных процедур (либо при их отсутствии после первого же чтения) законопроект должен быть принят. С этого момента законопроект считается федеральным законом.

Федеральный закон, принятый Государственной Думой, не может быть подписан Президентом РФ и обнародован, если не был одобрен Советом Федерации.

Одобрение Совета Федерации может быть в выраженной (в виде постановления Совета Федерации) и молчаливой формах (в виде отсутствия какого бы то ни было ответа на законопроект в течение 14 дней со дня его поступления на рассмотрение Совета Федерации).

Подписание и обнародование федерального з акона, принятого Государственной Думой и одобренного Советом Федерации, осуществляется Президентом РФ в течение 14 дней со дня его поступления.

Президент РФ обладаетправом отлагательного вето в отношении поступивших к нему на подпись федеральных законов. Отлагательное вето означает, что Президент РФ обладает не абсолютным правом в отношении воспрепятствования обнародованию «неугодных» федеральных законов, а ограниченным, так как Федеральное Собрание может в установленной форме преодолеть вето Президента РФ (в этом случае Президент обязан подписать закон в течение 7 дней).

74.ПРАВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ В РФ И СУБЪЕКТАХ РФ.

Право законодательной инициативы – это право определенных Конституцией РФ (основными законами субъектов РФ) субъектов представлять на рассмотрение Государственной Думы РФ (законодательного органа субъектов РФ) свои законопроекты и законопредложения в установленном законодательством порядке.

Законопроект – это надлежащим образом оформленный текст (в виде готового документа, содержащего статьи, главы и т. п.) возможного будущего закона.

Надлежащим образом оформленный законопроект должен иметь следующее: 1) пояснительную записку к законопроекту, в которой указывается предмет законодательного регулирования и излагаются концепции предлагаемого законопроекта; 2) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; 3) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона; 4) финансово-экономическое обоснование (все законопроекты, внесенные в Государственную Думу РФ, предварительно должны быть одобрены Правительством РФ по вопросу экономического обоснования законопроекта); 5) заключение Правительства РФ в случаях, когда вносятся законопроекты финансового характера (о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства) или законопроекты, предусматривающие бюджетные расходы.

Требования к законопроектам, вносимым на рассмотрение законодательного органа власти субъектов РФ, устанавливаются законами соответствующих субъектов РФ.

Законопредложение представляет собой не оформленную окончательно идею, концепцию будущего закона, которая может быть воплощена в законопроект уже в самом законодательном органе власти, если он согласится с законопредложением.

Правом внесения законопредложения обладают те же субъекты законодательной инициативы, что и правом внесения законопроектов на рассмотрение Государственной Думы.

Законодательная инициатива является первой стадией законодательного процесса в РФ. Все законопроекты и законопредложения, внесенные в порядке законодательной инициативы правомочными субъектами, обязательно должны быть рассмотрены на заседаниях Государственной Думы ФС РФ.

Субъекты, обладающие правомзаконодательной инициативы в Федеральное Собрание РФ: 1) Президент РФ; 2) Совет Федерации и его члены; 3) депутаты Государственной Думы РФ; 4) Правительство РФ; 5) законодательные (представительные) органы субъектов РФ; 6) Конституционный Суд РФ; 7) Верховный Суд РФ; 8) Высший Арбитражный Суд РФ.

Перечень субъектов, обладающих правом законодательной инициативы в органы законодательной власти субъектов РФ, устанавливается конституциями (уставами) соответствующих субъектов РФ.

Субъекты законодательной инициативы в Государственную Думу РФ вправе вносить законопроекты и законопредложения по любому вопросу, относящемуся к ведению РФ и совместному ведению РФ и ее субъектов. Исключение составляют высшие судебные органы РФ, которые могут вносить законопроекты и законопредложения только по вопросам своего ведения.

Кленкина, Ольга Валерьевна

Ученая cтепень:

Кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Код cпециальности ВАК:

Специальность:

Конституционное право; муниципальное право

Количество cтраниц:

Глава 1. Парламентские процедуры как правовой институт.

§1. Понятие и элементы парламентской процедуры .

§2. Правовое закрепление парламентских процедур.

Глава 2. Парламентские процедуры как фактор организации деятельности органа законодательной власти в Российской Федерации.

§1. Парламентские процедуры - организационная основа деятельности органов законодательной власти в Российской Федерации.

§2. Влияние структуры органа законодательной власти на содерэ/сание и форму парламентских процедур.

§3 Парламентские процедуры как инструмент регулирования влияния политических групп на государственную политику.

Глава 3. Место парламентских процедур в механизме обеспечения реализации функций законотворческого органа.

§1. Соотношение законотворческого процесса и парламентских процедур.

§2. Парламентские процедуры и разделение властей (с точки зрения функционирования системы сдерэюек и противовесов).

Введение диссертации (часть автореферата) На тему "Парламентские процедуры в Российской Федерации"

Согласно действующей Конституции Российской Федерации народ является единственным источником власти на территории России. Существование парламента является всеми признанной гарантией этого принципа, а исследование проблем парламентаризма - одним из способов повышения эффективности его реализации.

История представительных и законодательных органов власти в России хотя и достаточно длительна, но весьма дискретна. Историю народного представительства следует вести с народных вече, боярских дум и Земских Соборов.

Новейшая история российского государства содержит богатейший материал для исследователей любых проблем парламентаризма, поскольку за короткий период (менее 100 лет) в России неоднократно сменились принципы деятельности представительных органов власти, порядок их образования и компетенция.

Именно из-за подобного разнообразия, которое не позволяло сформировать и развивать единую концепцию парламентаризма в российском государстве большое количество вопросов не получило должного анализа в трудах ученых юристов , хотя неизменно привлекало их внимание.

Само по себе построение правового государства означает закрепление в нормах права его сущностных соствляющих1. Одна из них - правовое регулирование деятельности органов государственной власти. Проблема регулирования внутренней деятельности парламента, иначе говоря, парламентской процедуры, не получила пока в науке должного разрешения.

В существующей в настоящее время системе разделения властей, при относительной слабости законодательной власти, возрастает роль любых

1 Байтип М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани 2-х веков). - Саратов: СГАП , 2001. С. 229-330. механизмов, могущих укрепить положение парламента в системе властных органов. Одним из таких механизмов является парламентская процедура.

Тенденция развития конституционного права Российской Федерации на современном этапе состоит в повышении интереса к проблемам парламентаризма, что выражается в признании новой подотрасли конституционного права - парламентского права.

Стандартное определение парламентской процедуры как формально закрепленного порядка деятельности парламента оставляет открытым вопрос о способах формального закрепления и содержании понятия «деятельность парламента », что порождает различные трактовки данных терминов и вводит проблему содержания термина «парламентская процедура » в ряд дискуссионных.

Проблема регулирования деятельности парламента как представительного и законодательного органа является одним из направлений развития современного конституционного права России.

Разрешение этой проблемы невозможно без выработки комплексного понятия парламентской процедуры и определения способов правого регулирования внутренней деятельности парламента, оценки результативности существующих парламентских процедур.

Принятие регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации как регламентов нового типа, направленных на неоднократное применение разными созывами представительных органов одних и тех же процедурных институтов ставит перед учеными задачу глубокого изучения их содержательной части, практической значимости как гарантий формирования в России правового государства с реально самостоятельной и выражающей интересы народа законодательной властью.

Приведенные выше обстоятельства убедительно свидетельствуют об актуальности, теоретической и практической значимости разработки политико-правовых проблем регулирования внутренней деятельности парламента. Таким образом, исследование парламентской процедуры является актуальным с одной стороны, с точки зрения теоретической - как научное обоснование порядка деятельности парламента и разработка направлений совершенствования его работы, с другой стороны - с практической точки зрения - как средство повышения результативности работы парламента в условиях становления парламентаризма и нестабильности основных актов, регулирующих работу парламента.

Объектом исследования выступает парламентская процедура, как комплексный правовой институт с учетом системной взаимосвязи его внутренних элементов и соотношения с другими правовыми институтами. В качестве объекта исследования парламентская процедура понимается в широком смысле как явление, охватывающее всю деятельность парламента. Предмет исследования - парламентская процедура представительных (законодательных ) органов государственной власти Российской Федерации. Несмотря на то, что представительные органы местного самоуправления также работают по установленной процедуре, последняя осталась за рамками исследования. Этот сложный вопрос может служить объектом самостоятельного научного труда.

Актуальность темы исследования обусловливает цель работы - комплексный анализ парламентской процедуры как правового института конституционного права с точки зрения ее содержания, функций, правового закрепления и особенностей практической реализации с учетом опыта зарубежных стран; выявление проблем, возникающих при формировании и применении отдельных процедурных институтов, предложение путей решения таких проблем.

Формулирование цели предопределило постановку следующих задач диссертационного исследования: определить содержание понятия парламентская процедура, видов и способов нормативного закрепления парламентской процедуры; проанализировать влияние парламентской процедуры на организацию внутренней деятельности парламента, в том числе в качестве канала влияния политических и иных групп на государственную политику; исследовать процедурные институты как способ осуществления парламентом своих полномочий в качестве законодательного (представительного) органа государственной власти; выявить основные проблемы, связанные с практической реализацией процедурных институтов и предложить пути их решения.

Ученые в течение двух веков исследуют вопросы парламентской процедуры. В период бурного развития парламентаризма написан ряд основополагающих работ, тезисы которых были развернуты наукой конституционного права в дальнейшем.

Вопросам парламентской процедуры в российской дореволюционной науке конституционного права было посвящено относительно небольшое количество публикаций. Учеными исследовался весь комплекс научных проблем, связанных с парламентаризмом. Можно указать на работы Б.А.Кистяковского, Г.Ф.Лазаревского,П.Г. Мижуева , К.Н. Соколова, Б.Н. Чичерина Н.И. Шершеневича .

В советский период развития науки конституционного права «парламент » как самостоятельный научный термин был изъят из обращения. Однако представительная система советского государства, особенности ее функционирования были объектом пристального внимания науки (С.А. Авакьян , А.Г. Барабашев, И.Т. Беспалый, Д.Л. Златопольский , В.Т.Кабышев, К.Ф. Шеремет). Вопросам собственно процедуры организации деятельности советских представительных (законодательных) органов было посвящено относительно небольшое количество публикаций (Е.И. Козлова , Д.А. Ковачев, Б.С. Крылов, Н.А. Михалева , Б.А.Страшун), но по поводу отдельных элементов процедуры были сделаны выводы, активно использующиеся современной наукой конституционного права. В науке советского государственного права началось исследование конституционного процесса в целом и применение норм последнего к деятельности представительных органов власти советского государства (В.О. Лучин ).

В современный период развития конституционного права парламентские процедуры как предмет анализа не утратили своей актуальности. Появились новые монографические исследования института представительства в России (С.А,Авакьян, И.В.Гранкин, В.Д.Горобец, И.М. Степанов , Т.Я.Хабриева) и за рубежом (А.Д.Керимов, Д.А. Ковачев , В.И. Лафитский и др.). В развитие теоретических положений о регламенте законодательного (представительного) органа, сформулированных П.П. Гуреевым , В.А. Кряжковым, П.А.Лазаревым, В.Ф.Прозоровым, появились новые публикации И.В.Гранкина, Е.И. Козловой , И.М.Степанова. В связи с перестройкой партийной системы возрос интерес к участию партий в парламентском процессе, чему посвящены работы В.В. Лапаевой , Ю.А. Юдина.

Отдельные вопросы парламентской процедуры затрагивались в трудах о конституционной ответственности как в Российской Федерации, так и за рубежом (Т.Д.Зражевская, В.А.Виноградов, Б.А. Страшун )

Недостаточная изученность в отечественной литературе теоретических положений об организации деятельности парламента заставляет обратиться к научному творчеству иностранных ученых. При написании диссертации использованы переведенные работы Э. Д"Левеле, К. Маркса, Дж.-Ст. Милля, Ш. Монтескье , Генри Роберта, а также статьи и монографии на иностранном языке таких авторов, как J.Cooper, M.Dandavate, H.L.Hart, С.Е.S.Franks, D.Jaensch, S.C.Kashyap, E.J. Kirchner, M.L.Mezey

В последнее время парламентские процедуры не были объектом исследования, описанными в большом количестве диссертаций, но при написании диссертационной работы учитывались выводы и предложения, сделанные в ряде исследований по конституционному процессу и парламентскому контролю.

В процессе разработки различных вопросов темы, были использованы положения трудов по общей теории права, конституционному и административному праву. Цели и характер исследования потребовали привлечения политологической и социологической литературы по сопутствующим вопросам.

Методологическая основа диссертационного исследования строится на применении ряда общенаучных методов исследования. Среди них: сравнительное исследование; переход от общего к особенному и конкретному; сочетание аналитических методов познания с синтезом его результатов; индуктивный подход к исследованию и др. Также были использованы специфические частноправовые методы: системно-правовой и функционально-правовой анализ; исторический и формально-логический подход; формально-догматический метод и т.д.

В ходе исследования предполагается проанализировать федеральные нормативно-правовые акты, регулирующие отдельные институты парламентской процедуры и акты большинства субъектов федерации (79 субъектов).

Научная новизна исследования предопределена выбором темы и состоит в комплексном анализе парламентской процедуры с содержательной, функциональной и формальной стороны. Это позволило в теоретической части диссертации сформулировать определение парламентской процедуры, обозначить основания выделения групп процедур, предложить критерии отнесения норм парламентской процедуры к той или иной форме ее закрепления. В практической части исследования на основе сравнительно-правового анализа регламентов палат Федерального Собрания, представительных (законодательных) органов субъектов Федерации, парламентов зарубежных государств предложены изменения и дополнения процедуры деятельности региональных легислатур (порядка проведения прений, формирования руководящих органов парламентов, проведения парламентских слушаний и др.).

Парламентские процедуры последовательно рассматриваются в работе в качестве средства реализации принципов работы парламента. Парламентские процедуры придают правовую форму деятельности парламента, обеспечивают выполнение его функций, являются элементом системы «сдержек и противовесов».

На защиту выносятся следующие положения:

1. Совершенствование правового регулирования и дальнейшее теоретическое изучение парламентских процедур невозможно без уточнения категориального аппарата науки и выработки унифицированного определения парламентских процедур. Под парламентскими процедурами следует понимать юридически закрепленную совокупность правил, устанавливающих порядок работы парламента, состав, способ формирования и порядок функционирования его органов, права и обязанности субъектов, участвующих в деятельности парламента, и на основании которых он реализует свои права и исполняет обязанности в качестве государственного властного органа. Кроме того, для научного обоснования процессуального нормотворчества парламентариев необходима разработка классификации парламентских процедур. Каждая функция парламента как государственного органа должна быть обеспечена процессуально путем формального закрепления соответствующих норм. Диссертант предлагает несколько оснований классификации: по структуре парламента, по степени гибкости, по содержанию действий парламента, по степени использования процедур в реализации принципов деятельности парламента и др.

2. Парламентская процедура представляет собой важнейший институт подотрасли конституционного права - парламентского права - и имеет собственный специфический круг источников правового регулирования. Включение в него закона может вызвать дисбаланс в системе сдержек и противовесов. Основным нормативно-правовым актом, регулирующим внутреннюю организацию и. деятельность законодательного (представительного) органа, является регламент. Его юридическую природу отличают: предмет регулирования (отношения, закрепленные регламентом, могут быть объектом воздействия только норм Конституции); круг субъектов регулирования (все участники парламентского процесса); порядок принятия и внесения изменений.

3. Основной целью нормотворчества в области парламентской процедуры должно быть стремление к универсализации положений, например, часть процедур осуществления контрольных полномочий парламента может быть объединена в один процедурный институт назначения на должность и отстранения от должности должностных лиц, назначаемых парламентом или с согласия парламента.

4. Предлагается ряд изменений и дополнений в регламенты палат Федерального Собрания и регламенты законодательных (представительных) органов субъектов Федерации в следующих областях: борьба с обструкцией, дисциплина прений , формирование руководящих органов законодательного (представительного) органа, отдельные контрольные полномочия парламента.

5. Проанализировано влияние принципа многопартийности на парламентскую процедуру и сделан вывод о наличии возможности нарушения основ деятельности законодательного (представительного) органа, таких как: равенства прав депутатов , обязанности депутата представлять в парламенте интересы всего народа. Предложен ряд изменений и дополнений в регламенты представительных органов с целью устранения данных негативных явлений. В их числе: предложение о формировании смешанной депутатской группы; законодательное закрепление ответственности депутата (члена Совета Федерации) за пропуск заседаний палаты ; ограничение членства в депутатских объединениях Председателя Государственной Думы и его заместителей и др.

6. На основе анализа текстов регламентов законодательных (представительных) органов субъектов Федерации сделан вывод о необходимости универсализации норм регламентов. Предложено принятие модельного регламента законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. Модельный регламент должен утверждаться постановлением палат федерального парламента и иметь рекомендательный характер. Его принятие должно послужить укреплению вертикальных связей между органами законодательной власти.

7. Сделан вывод о том, что из всех принципов работы законодательного (представительного) органа в настоящее время наименее реализованы принципы гласности и учета мнений избирателей в работе парламента. Предложены рекомендации по материализации данных принципов. Автор считает целесообразным нормативное закрепление возможности судебного обжалования как нарушения сроков работы с законодательными инициативами, так и ограничения допуска граждан на заседания законодательного (представительного) органа.

Заключение диссертации по теме "Конституционное право; муниципальное право", Кленкина, Ольга Валерьевна

Заключение.

На основании всего вышесказанного можно выделить следующие проблемы совершенствования парламентской процедуры в Российской Федерации и предложить пути их совершенствования.

1. Проблема формирования научно-теоретической базы деятельности парламента .

На современном этапе развития науки конституционного права парламентское право как подотрасль права конституционного только начинает свое развитие. Признавая парламентское право самостоятельной подотраслью права, мы расширяем возможность научного творчества в данной области знания. Практическая деятельность парламента должна опираться на научно- теоретический фундамент. Следовательно, должно быть выработано единое понятие парламентской процедуры как объекта регулирования процедурных актов парламента. Под парламентской процедурой следует понимать юридически закрепленную совокупность правил, устанавливающих работу парламента, состав и способ формирования его органов, на основании которой парламент реализует свои права и исполняет обязанности в качестве государственного органа. Таким образом, из понятия парламентской процедуры выводится деятельность комитетов и комиссий парламента, а также парламентских фракций и депутатских групп.

Разработка классификации парламентских процедур необходима для научного обоснования процессуального нормотворчества парламентариев. Каждая функция парламента как государственного органа должна быть обеспечена процессуально путем принятия соответствующей процедуры.

2. Проблема определения нормативно-правовых актов, регулирующих парламентскую процедуру и соотношения их юридической силы.

Парламентская процедура регулируется следующими видами нормативно-правовых актов: . Конституцией ; . законами; Регламентом высшего представительного органа; . актами парламента; . обычаем и парламентским прецедентом ;

Основными проблемами, пути решения которых обозначены данной работой состоят в следующем:

А. Соотношение конституционных и регламентарных норм о парламентской процедуре.

В текст конституции должны включаться только те нормы о деятельности представительного органа, которые являются наиболее стабильными. Чрезмерное конституционное регулирование некоторых вопросов может привести к утрате гибкости в работе парламента, и, как следствие, к перетеканию реальных власти в руки государственной администрации с разрушением принципа разделения властей.

Формула соотношения регламента и конституции может выглядеть следующим образом: в конституции содержатся полномочия парламента и основные полномочия субъектов, участвующих в его деятельности, основы внутренней организации парламента; регламент закрепляет порядок работы парламента, детали его внутренней организации, права и обязанности парламента, его структурных частей по поводу реализации норм, установленных конституцией. Критериями отнесения нормы к одному из указанных актов, будут: a) круг субъектов, чьи права и обязанности регулируются данной нормой. b) уровень значимости регулируемых ею общественных отношений.

В. Место регламента высшего представительного органа в системе норматив!to-правовых актов Российской Федерации.

В настоящее время с формально-юридической стороны регламент представительного органа является постановлением палаты. Для закрепления самостоятельности парламента в системе разделения властей в государстве необходимо нормативно закрепить статус регламента в качестве самостоятельного вида нормативно-правового акта, занимающего место между Конституцией и федеральными конституционными законами.

С. Допустимость включения норм о парламентской процедуре в тексты законов Российской Федерации.

На основании текстов Регламентов палат Федерального Собрания деятельность палат может регулироваться федеральными законами. Однако необходимо избежать дублирования законами текстов регламентов и излишнего вмешательства Конституционного Суда в деятельность парламента. Таким образом, закон не должен касаться собственно процедурных вопросов, чтобы не нарушать принцип разделения властей. Однако в него могут быть внесены нормы о последствиях некоторых парламентских процедур вне рамок самого парламента. Например, путем принятия соответствующего закона можно придать официальный статус рекомендациям, принимаемым на парламентских слушаниях.

3. Проблема нормативного урегулирования организации деятельности парламента.

Основным направлением совершенствования парламентской процедуры в данной сфере является более подробная регламентация в следующих направлениях работы парламента

А. Сессионность работы парламента.

Следует признать очень удачной законодательное закрепление сессионности работы российского парламента. С одной стороны, на уровне Конституции закреплено право российских граждан иметь полноценный парламент весь срок полномочий депутатов. С другой стороны, Регламенты палат Федерального Собрания закрепляют периоды, в течение которых парламент будет созван несмотря ни на что.

В дополнительной регламентации нуждаются два момента. Во-первых, регламенты высшего представительного органа не содержат возможности созыва внеочередной сессии, что делает норму Конституции простой декларацией . Необходимо внесение в Регламенты палат Федерального Собрания нормы о том, кто правомочен созывать внеочередную сессию (причем, желательно использовать английскую модель), инициаторов такого созыва, сроки проведения сессии. Во-вторых, должен быть регламентирован вопрос о «наследовании » нерешенных вопросов новым составом депутатов . Представляется, что при изменении депутатского корпуса новый состав народных избранников имеет право составлять новую программу деятельности без учета вопросов, неразрешенных в прошлую сессию.

В. Порядок формирования списка ораторов в прениях .

Существующая система формирования списка ораторов не гарантирует всестороннее обсуждение вопроса, ознакомление со всеми точками зрения. Следует нормативно закрепить чередование ораторов «за» и «против » предложения.

С. Ответственность депутатов и членов Совета Федерации за неучастие в работе палаты .

Поскольку депутаты и члены Совета Федерации работают на постоянной профессиональной основе, постольку они обязаны принимать участие в работе парламента наравне с любыми другими работниками.

Следовательно, необходимо закрепить меры взыскания , которые могут быть наложены палатой за неучастие депутата в работе представительного органа. Такой мерой может быть лишение части денежного содержания.

D. Дисциплина прений .

Регламентами палат высшего представительного органа Российской Федерации предусмотрен запрет на выступление не по существу вопроса, на чтение речи, использование непарламентской лексики и так далее. Однако процедурные правила работы палат не содержат последствий в отношении лиц, нарушающих данные запреты .

На палату следует возложить полномочия по лишению слова нарушителя в течение нескольких заседаний. Вопрос на голосование должен ставиться Председательствующим на заседании, решение приниматься большинством голосов присутствующих.

Е. Порядок принятия решения о проведении парламентских слушаний; закрепление результатов парламентских слушаний.

Парламентские слушания - процедура, гарантирующая высокую степень проработки решения, принятого представительным органом. Путем внесения соответствующих норм в Регламент Государственной Думы может быть расширен субъектный состав инициаторов парламентских слушаний, что позволит использовать эту процедуру шире, чем сейчас.

Основным недостатком парламентских слушаний на современном этапе является низкая результативность. Это связано с тем, что статус решений (рекомендаций), принимаемых по результатам парламентских слушаний в Государственной Думе, не определен нормативно. Либо таким рекомендациям следует придавать статус постановлений , делая их таким способом обязательными к исполнению , либо налагать на субъектов, внешних по отношению к парламенту дополнительную обязанность по соблюдению таких рекомендаций, путем принятия соответствующего закона.

4. Проблема нормативного закрепления административной структуры парламента

В целом, современная процедура образования и деятельности структурных подразделений представительных органов государственной власти позволяет решать поставленные перед парламентом задачи. Однако регламенты представительных органов государственной власти, несомненно, нуждаются в некоторой корректировке.

1. Отказаться от наделения комитетов полномочиями субъектов государственной власти (например, контрольных).

2. Конкретизировать процедуру формирования комитетов, сделав упор на сохранение в комитете пропорции партийного представительства в парламенте .

Регламенты должны конкретизировать обязанность депутатов принимать участие в работе комитета.

3. Определить в регламентах срок полномочий административных органов парламентов субъектов федерации, конкретизироваться порядок их формирования и изменения состава.

4. Привести распределение полномочий между административными органами парламента в соответствие одной из основных функций парламента -представительства интересов народа. Следовательно, полномочия председателя представительного органа должны быть сконцентрированы в области проведения заседаний и представления парламента во взаимоотношениях с другими органами власти. Остальные функции должны быть переданы коллегиальному органу, который в большей степени отвечает требованиям представительности.

5. Проблема процедурного урегулирования лоббизма.

А. Членство во фракциях Председателя Государственной Думы и его заместителей.

Каждый депутат имеет право быть членом депутатского объединения. Это право распространяется и на Председателя представительного органа, и на его заместителей. Однако в целях обеспечения равенства всех фракций и депутатских групп, главу 3 регламента Государственной Думы желательно дополнить нормой о том, что Председатель палаты, его первый заместитель и заместители Председателя Государственной Думы долэ/сны быть членами разных депутатских объединений. Одновременно, в главе 2 регламента Государственной Думы может содержаться запрет на совмещение должности Председателя Государственной Думы, первого заместителя председателя Государственной Думы, заместителей Председателя Государственной Думы и членства в какой-либо фракции или группе. Перечисленные должностные лица палаты должны в двухдневный срок подать в регистрирующий орган заявления о выходе их состава депутатского объединения.

В. Недостаточность нормативно-правовой базы деятельности депутатских объединений.

Регламент Государственной Думы Российской Федерации регулирует порядок образования и статус депутатских объединений всего тремя статьями . Нормы, закрепленные в нем, воспринимаются некоторыми исследователями этой проблемы как нарушающие права отдельных депутатов, не входящих во фракции или группы. Возможным способом уравнивания статуса всех депутатов было бы закрепление на законодательном уровне итальянской модели образования смешанной фракции. Кроме того, множество вопросов, имеющих не внутрипартийное, а общегосударственное значение на законодательном уровне не регулируются. Решить данный вопрос возможно путем более интенсивного нормотворчества в следующих направлениях.

1. Расширение соответствующей главы существующего Регламента Думы. Этот способ наиболее прост в процедурном плане. Однако его существенным недостатком является то, что в Регламент могут быть внесены изменения, продиктованные сиюминутной политической ситуацией, то есть, с каждым новым составом депутатов будут изменяться права и статус фракций в зависимости от воли партии, имеющей большинство в парламенте.

2. Дополнение принятого закона «О политических партиях » главой «Парламентская деятельность партии ». В законопроекте , принятом Государственной Думой и отклоненным Советом Федерации содержались нормы, регулирующие данный вопрос. Однако законопроект возлагал на депутатов обязанность «подчинять свою деятельность уставам соответствующих партий». Доведенный до логического конца этот принцип означает возвращение понятия «партийная дисциплина » и отсутствие у депутата возможности голосовать вопреки решению, принятому партией. В такую главу могут быть внесены нормы о финансировании парламентской фракции wiu группы.

3. Закрепление в Регламенте нижней палаты обязанность фракций принимать собственные уставы или регламенты и установить общие правила их составления или типовой устав . Таким образом, парламент будет косвенно контролировать принятие регламентов фракций с целью недопущения в них норм, противоречащих Конституции, законам или в целом принципам работы парламента. С другой стороны, фракция будет вольна в детализации своей работы, а наличие подобного устава как минимум улучшит организацию деятельности депутатского объединения.

6. Проблема эффективности процедуры отрешения Президента Российской Федерации от должности.

А. Инициация процедуры отрешения Президента Российской Федерации от долэ/сности.

В дополнительной регламентации нуждается форма представления инициативы. То ли это предложение о начале процедуры отрешения Президента Российской Федерации от должности, которое принимается 1/3 голосов от общего числа депутатов (но вопрос слишком сложный, чтобы решать его таким небольшим числом голосов), то ли заявление , подписанное не менее чем 150-ю депутатами . На взгляд диссертанта, это положение Регламента нуждается в расшифровке, либо путем внесения изменений и дополнений в Регламент Государственной Думы, либо путем принятия соответствующего постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

B. Работа специальной комиссии.

Процедура отрешения президента от должности вполне может быть сокращена на одну стадию (формирование и работу специальной комиссии), поскольку согласно п.2 ст. 179 Регламента Государственной Думы на заседание Государственной Думы могут быть приглашены «.эксперты и другие лица», фактически для дачи показаний. Следовательно, палата сама может оценить обоснованность выдвинутых против Президента обвинений .

C. Обеспечение соответствия закону выдвинутых обвинений.

Внесение в Регламент Государственной Думы требования о привлечении к работе над обвинением Генерального прокурора может служить эффективным способом для избежания затягивания процедуры отрешения

Президента Российской Федерации от должности по соображениям несоответствия формулировок обвинения Уголовному Кодексу.

В целом, закрепленная в регламентах палат Федерального Собрания процедура отрешения Президента от должности не способна играть эффективную роль в системе сдержек и противовесов. Вследствие ее чрезмерной затянутости удовлетворить конституционное требование уложить всю процедуру в три месяца практически невозможно. Отсутствие в регламентах четких сроков работы на том или ином этапе процедуры отрешения президента от должности открывают дорогу незаконному вмешательству в процедурные вопросы, а также совершению должностных преступлений.

Крупным недочетом следует считать отсутствие в регламентах федерального парламента гарантий соответствия закону, как выдвинутых обвинений, так и процедуры их выдвижения. Регламенты содержат противоречия в описании процедуры отрешения Президента Российской Федерации от должности, излишне кратки и неопределенны.

Регламенты палат Федерального Собрания не содержат указание на участие парламента в процедуре добровольной отставки Президента. На современном этапе сформировалась обычная норма. Президент сообщает о своей добровольной отставке путем обращения к народу. При использовании такой схемы имеется возможность принятия Президентом вынужденного решения. Задача Федерального Собрания при добровольной отставке Президента - проверить соответствие его воли принятому решению. Таким образом, заявление об отставке Президент должен подавать в Государственную Думу и Совет Федерации. Далее палаты образуют совместную комиссию, которая, с участием Генерального прокурора проверяет добровольность принятого Президентом решения и доводит данную информацию до палат.

7. Проблема процедурного закрепления свободного волеизъявления депутатов при даче согласия на назначение Главы Правительства Российской Федерации.

Поскольку в качестве основы для решения депутатов предлагается программа государственного строительства, постольку было бы разумно обсудить ее в соответствующем комитете Государственной Думы и заслушать его заключение перед голосованием . Существующая процедура может привести к принятию Государственной Думой вынужденного решения под угрозой роспуска.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Кленкина, Ольга Валерьевна, 2004 год

1. Нормативно-правовые акты

2. Конституция Российской Федерации от 12.12.93.

3. Конституция СССР от 05.12.1936г.

4. Конституция СССР 1977г. (с последующими изменениями и дополнениями).

5. Федеральный закон «О политических партиях » от 11.07.2001 // СЗ РФ.2001. №29. Ст. 2950.

6. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20.12.2002 // СЗ РФ.2002. №51. Ст. 4982.

7. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253

8. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 05.08.2000 // СЗ РФ. 2000. №32. Ст. 3348.

9. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации от 22.04.96. // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.

10. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании статей 96 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации от 11.11.99 // СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5787.

11. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации от 23.03.95. // СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207.

12. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации от 11.12.98.//СЗ РФ. 1998. №52. Ст. 6447.

13. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации от 31.10.95. // СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4408.

14. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30.01.02 №33-ФС «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации » // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002 №7, ст. 635.

15. Постановление Законодательного Собрания (Хасэ) Парламента Республики Адыгея от 19.04.1995 N 187-1 «О Регламенте Законодательного Собрания (Хасэ ) Парламента Республики Адыгея».

16. Закон Республики Адыгея от 01.10.1996 N 25 (ред. от 27.02.2003) «О Государственном Совете Хасэ Республики Адыгея ».

17. Постановление Государственного Собрания Эл Курултай Республики Алтай от 18.11.1998 N 7-3 (ред. от 24.09.2002) «О регламенте Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай».

18. Постановление Государственного Собрания Курултая - Республики Башкортостан от 06.03.2003 N ГС-875 «О Регламенте Государственного Собрания - Курултая - Республики Башкортостан».

19. Постановление Народного Хурала Республики Бурятия от 16.04.2002 N 1037-И «О Регламенте Народного Хурала Республики Бурятия ».

20. Постановление Народного Собрания Республики Дагестан от 28.09.1995 «О Регламенте Народного Собрания Республики Дагестан ».

21. Постановление Законодательного Собрания Республики Карелия от1405.2002 N 21 -III ЗС (ред. от 20.02.2003) «О Регламенте Законодательного Собрания Республики Карелия ».

22. Постановление Государственного Совета Республики Коми от 18.12.2002 N II-10/98 (ред. от 24.04.2003) «О Регламенте Государственного Совета Республики Коми ».

23. Постановление Госсобрания Республики Мордовия от 14.02.2002 N 602-II «».

24. Закон Республики Мордовия от 10.03.1995 N 61-1 (ред. от 15.11.2001) «О Регламенте государственного Собрания Республики Мордовия »

25. Постановление Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха(Якутия) от 27.01.2003 ГС N 16-III «О Регламенте Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха(Якутия) третьего созыва».

26. Постановление Государственного Совета Республики Татарстан от 30.03.1995 N 1 (в ред. от 05.09.2002) «О Регламенте Государственного Совета Республики Татарстан ».

27. Постановление Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва от 21.11.2002 N 19 «О Регламенте Великого Хурала Республики Тыва ».

28. Постановление Государственного Совета Чувашской Республики от 10.09.2002 N 30 «О Регламенте Государственного Совета Чувашской Республики ».

29. Постановление Верховного Совета Республики Хакасия от 29.10.1997 N 83-5 (ред. от 19.03.2003) «О Регламенте Верховного Совета Республики Хакасия ».

30. Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 25.01.1995 N 17-П (ред. от 24.04.2002) «О временном Регламенте Законодательного Собрания Краснодарского края ».

31. Закон Красноярского края от 30.09.2002 N 4-535 «Регламент Законодательного Собрания Красноярского края ».

32. Постановление Государственной Думы Ставропольского Края от 11.04.96 N 345-28ГДСК (ред. от 17.01.2002) «О Регламенте Государственной Думы Ставропольского края ».

33. Постановление Законодательной Думы Хабаровского края от 29.11.2000 N 1048 «О Регламенте Законодательной Думы Хабаровского Края » (ред. от2603.2003).

34. Постановление Амурского областного Совета народных депутатов от 27.06.2002 N 17/401 «О Регламенте Амурского Областного Совета Народных Депутатов ».

35. Решение Архангельского обл. Собрания депутатов от 06.06.2001 N 121 (ред. от 15.07.2003) «О Регламенте Архангельского Областного Собрания Депутатов ».

36. Постановление Белгородской областной Думы от 05.05.1994 N 2 «О временном Регламенте Белгородской Областной Думы » (ред. от 07.07.1994).

37. Регламент Брянской Областной Думы (ред. от 29.04.1996) (утвержден Постановлением Брянской областной Думы от 30.06.1994N 19).

38. Постановление Законодательного Собрания Владимирской области от 22.05.2002 N 157 «О Регламенте Законодательного Собрания Владимирской Области ».

39. Постановление Волгоградской областной Думы от 11.12.1997 N 71/873 (ред. от 30.08.2001) «О Регламенте Волгоградской Областной Думы ».

40. Постановление Законодательного Собрания Вологодской области от 19.10.1999 N 536 «О Регламенте Законодательного Собрания Вологодской области » (ред. от 30.10.2002).

41. Закон Воронежской области от 21.05.1997 N 2-II-03 (ред. от 19.06.2003) «О Регламенте Воронежской Областной Думы ».

42. Постановление Законодательного Собрания от 24.05.2001 N 175 (ред. от 14.01.2003) «Об утверждении Регламента Законодательного Собрания Ивановской области ».

43. Постановление Законодательного Собрания Иркутской области от 18.12.2002 N 24/7-ЗС (в ред. от 28.05.03) «Регламент Законодательного Собрания Иркутской области ».

44. Постановление областной Думы от 29.03.2001 N 158 «О Регламенте Калининградской областной Думы третьего созыва ».

45. Постановление Законодательного Собрания Калужской области N 98 от 17.04.1997 «О Регламенте Законодательного Собрания Калужской Области » (ред. от 20.06.2002).

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания.
В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

(исторический экскурс)

Оппоненты до ознакомления с новой программой ЗаПЧЕЛ именовали нас партией одной проблемы, памятуя о том, что и партия, и наша фракция в Сейме возродились, как Феникс из пепла, именно в ходе борьбы против т. н. «школьной» реформы.

Действительно, как необремененные мандатами партийные активисты, так и наши депутаты всех уровней многократно водили по улицам колонны разгневанных школьников и их родителей, разыскивали задержанных участников демонстраций в полицейских участках, защищали их и сами представали перед судом.

Трое из шести наших депутатов Сейма были выданы суду «благодарными» коллегами. Правда, как , так и Якову Плинеру удалось эти суды выиграть.

Хотя я и сам отдавал дань организации и осуществлению акций протеста, хотелось бы ниже осветить аспекты именно парламентского противодействия псевдореформе русских школ, являющегося нашей прямой служебной обязанностью.

Плодотворная дебютная идея (V Сейм)

Первая ласточка «реформы» вылетела из Сейма 9 августа 1995 года, когда в третьем чтении были приняты поправки к закону «Об образовании в ЛР». Именно тогда и появилась вступившая в силу с 1 сентября 1996 года норма, предписывающая преподавать на латышском языке НЕ МЕНЕЕ трех предметов в русской средней школе, и не менее двух – в основной. Это означало, что по желанию администрации можно было бы перевести и все преподавание на латышский язык, что и происходило в сельских районах. Ну а в городах в предписанную сверху триаду включали физкультуру, домоводство и пение.

Правительство, подавшее упомянутый законопроект в V Сейм, ничего плохого не замышляло. Плодотворная дебютная идея постепенной ликвидации образования на русском языке пришла в голову тогдашнему депутату от Латвийского пути Дз. Абикису (ныне – Народная партия) – бывшему учителю географии уже к третьему чтению законопроекта.

В стенограмме отражены лишь два выступления по поправке. Первое - самого Абикиса – ссылающегося на мнение учителей и родителей (?!), якобы, настаивающих на преподавании части предметов на латышском языке, дабы выпускникам было бы легче поступить в ВУЗы. Второе, представителя ДННЛ (объединения ТБ/ДННЛ тогда еще не существовало), напомнившего о том, что за оставшийся до начала учебного года неполный месяц это замечательное предложение внедрить невозможно, и его фракция внесла поправку об отложении этого перехода на год.

Далее голосование: 46 – за, 2 – против, 3 – воздержались. Среди голосовавших «за» все депутаты ныне много рассуждающего о своей любви к русским «либерального» Латвийского пути, чета Крейтусов, балотирующихся в IX Сейм по списку социал-демократов, будущий главный правозащитник страны Олаф Бруверис.

Позвольте, а где же были наши 12 депутатов – по шесть от фракций «Равноправие» и ПНС? Они не только не высказали свое мнение об этой подлой поправке с трибуны, но половины их и в зале не было. Против или воздержались лишь Барташевич, Бекасов и Красохин (Равноправие), да Сташ с Урбановичем (ПНС).

При голосовании по законопроекту в целом против был один (!) зашедший таки в зал председатель фракции «Равноправие» Филипп Строганов и 10 – политкорректно воздержались (остальные 5 равноправцев и двое согласистов). К ним примкнула будущая тэбэшница Сейле и чета Крейтусов, которые, видимо, были недовольны другими положениями законопроекта. Среди 60 депутатов, голосовавших за начало «реформы», были и трое, избранных по одному списку с Юркансом и Урбановичем, но впоследствии с ними размежевавшихся.

Инициативы правительства (VI Сейм)

Несмотря на то, что члены общественного Движения «Равноправие» не слишком высоко оценивали деятельность (см. выше) своих депутатов, оппоненты таки изменили закон о выборах так, чтобы в Сейм могли представлять списки лишь партии, основываемые исключительно гражданами. Пришлось внутри движения срочно создавать сугубо «гражданскую» соцпартию, которая незамедлительно зажила самостоятельной жизнью.

Как бы то ни было, в VI Сейм были избраны 5 депутатов по списку соцпартии, и 6 – по списку ПНС. Потом двое депутатов от ПНС ушли в «Саймниекс», фракция соцпартии распалась и, после переходов, в конечном итоге русскую общину худо-бедно представляли 5 депутатов воссозданной ПНС и 4 независимых. Трех из них контролировала соцпартия, а одного – образованная-таки 27 июля 1996 года на базе Движения партия «Равноправие». Депутатов, естественно, сразу же ожидала серьезная проверка «на вшивость».

Кабинет министров 23 ноября 1995 года, сразу после выборов, внес в Сейм Законопроект «Закон об образовании в Латвии». 30 ноября законопроект был передан в комиссии без дебатов и даже без голосования. Хотя дебатировать было о чем! Пункт 4 Переходных правил этого закона предусматривал полную ликвидацию русских средних школ с 2005 года, и частичное сохранение преподавания на русском языке лишь в основных школах.

При концептуальном рассмотрении законопроекта в первом чтении (1 февраля 1996 года) в дебатах выступили 18 депутатов и лишь один (!) – Александр Барташевич, получив наставления от «равноправцев» – изложил недовольство насильственной «реформой» русских школ.

Расклад при голосовании был следующий: за – 51, против – 21, воздержались – 11. Ряд депутатов от латышских партий были недовольны совсем другими положениями законопроекта. «За» из известных русской общине политиков голосовал, к примеру, депутат Я. Адамсонс (тогда – Латвийский путь, ныне – Центр согласия)

Партия «Равноправие» тогда, как и семь лет спустя, вынесла конфликт из Сейма на улицу. После сбора 55 тысяч подписей протеста Сейм тихо похоронил законопроект в комиссиях.

Точки над « i »

Законопроект «Об образовании», действующий и поныне, был внесен Кабинетом министров в Сейм лишь в марте 1998 года. Во втором (07.10) и третьем (29.10) чтениях он рассматривался старым составом депутатов уже ПОСЛЕ выборов. Ко второму чтению наши депутаты подали-таки поправки, предусматривающие неограниченно долгое существование русских школ. Да и в дебатах четверо меньшинственных депутатов выходили на трибуну 10 раз, что для тогдашнего депутатского корпуса являлось прыжком выше головы.

К сожалению, на третье чтение «наши» поправки вообще не подавались. А именно к третьему чтению появилось такое «замечательное» предложение ответственной комиссии, как софинансирование из бюджета частных школ только с латышским языком обучения. А также знаменитый пункт 9 Переходных положений, устанавливающий, что к 1 сентября 2004 года обучение в средней школе и профтехучилищах осуществляется ТОЛЬКО на государственном языке. Из стенограммы видно, что наши депутаты этих поправок даже не заметили, голосования не потребовали, а значит, косвенно их поддержали. На заключительном голосовании по закону в целом присутствовали 5 депутатов из 9, причем четверо голосовали против, а Урбанович – воздержался (равносильно голосованию против).

Зато первым публичным документом новоиспеченной фракции ЗаПЧЕЛ в VII Сейме было письмо президенту Улманису с просьбой не провозглашать этот закон . К сожалению, бывший директор банно-прачечного треста эту просьбу не удовлетворил.

Почему наши дети рисуют «реформу» со свастикой?

Немаловажным является тот факт, что 29 октября тот же состав Сейма несколькими часами позже закона «Об образовании» (за – 64, против – 4, воздержался - 1) принял еще один «достойный документ» - Декларацию о латышских легионерах во второй мировой войне (за – 49, против – 8, воздержались - 3).

Среди депутатов, голосовавших за оба документа, имеются представители ВСЕХ латышских фракций, включая набравшую множество русских голосов Демократическую партию "Саймниекс" (ныне, к счастью, не существующую) и стремящийся к тому же на нынешних выборах "Латвийский путь". Правда среди путейцев счет при голосовании по легионерам: 1 – за, 2 – воздержались, остальные – не регистрировались.

Из известных русской общине лиц за закон об образовании, кроме уже помянутых Крейтусов, проголосовал и нынешний «дзимтенец» академик Виктор Калнберз.

Против Декларации о легионерах были лишь семеро наших (все, кроме безвременно отсутствующего Юрканса), и примкнувший к ним Калнберз. Ну а Люда Куприянова, избранная в сейм по списку ПНС, была обеими руками и против русских школьников, и за эсэсовцев.

Сторонниками как легиона СС, так и ликвидации среднего образования на русском языке оказались 39 депутатов. Еще 10 проголосовавших за легионеров депутатов в момент голосования по закону об образовании или отсутствовали вместе с карточками (3) или не нажимали на кнопки (7).

Из тех 25 депутатов, кто голосовал за ликвидацию, но не голосовал за легион, большинство также или отсутствовали (8), или не голосовали (15). Лишь двое сторонников «реформы» - Петерис Кейшс из Латвийского пути и, как ни странно, Дзинтарс Абикис (на то время - беспартийный) – при голосовании за легион воздержались.

Так что прямую связь между восхвалением войскового соединения СС и стремлением уничтожить русские школы можно считать математически доказанной. Поэтому разговоры о том, что «реформа»-де идет нашим детям во благо и способствует интеграции общества, вполне сопоставимы с семантически не несущими прямой угрозы заявлениями фюрера об окончательном решении еврейского вопроса.

Недавнее прошлое

О парламентском сопротивлении реформе-2004 в VIII Сейме роман нужно писать. Пока же ограничусь лишь некоторыми цифрами.

В первом чтении в сентябре 2003 года прошли правительственные поправки к закону «Об образовании», сменившие ожидаемую пропорцию в языках преподавания в средней школе с 100:0 на 60:40. Мы голосовали вместе с Новым временем, Первой партией и СЗК, а Народная партия (рассказывающая сейчас сказки о идеальной пропорции 60 на 40) вместе с тэбэшниками была против.

При обсуждении законопроекта зимой 2004 года во втором и третьем чтении тремя меньшинственными фракциями было подано 52 поправки: ЗаПЧЕЛ – 32, ПНС – 12, Соцпартия – 8.

Депутаты от латышских фракций вместе с представителями министерств выступили в дебатах 87 раз, русских – 113 (ЗаПЧЕЛ – 60, ПНС – 41, соцпартия - 12). Ну, конечно же, счет не по игре, в связи с подавляющим численным преимуществом соперника.

ВСЕ отклонено, за исключением двух деталей. Пропорция языков 90:10 в пользу латышского (после второго чтения) снова вернулась к 60:40.

Ну и к третьему чтению удалось отменить самое варварское требование закона – ребенка, потерявшего обоих родителей, в обязательном порядке отдавать в латышскую школу.

Побочным результатом дискуссии можно считать и отставку правительства Репше после начатой автором этих строк дискуссии по министерской поправке номер 13 (!) к третьему чтению, предусматривающей поголовную категоризацию и переаттестацию учителей с целью замедлить рост их зарплаты. Поправка была отклонена большинством всего в один голос. Репше, опрометчиво заявивший накануне, что голосование по закону «Об образовании» в редакции, одобренной комиссией, есть вотум доверия его правительству, объявил об отставке в тот же день. А за учителями, не пожелавшими поддержать нас в сопротивлении «реформе», имеется маленький вполне материальный должок.

Понятие «парламентские процедуры» включает в себя порядок работы парламента, которая состоит из сессий, пленарных заседаний, заседаний комиссий (комитетов).

Сессии парламента - это период времени, в течение которого палаты парламента вправе в установленном порядке проводить пленарные заседания и принимать решения в соответствии со своей компетенцией.

Сессионный порядок деятельности парламента возник еще во времена становления конституционных монархий. Еще не окончательно сломленный абсолютизм пытался хотя бы изредка избавляться от контроля исполнительной власти со стороны законодательного органа, ограничивая его деятельность временными рамками. Парламенты, в свою очередь, стремились к обратному. В результате в мире сложились две разновидности порядка работы парламента.

Первый - сессионный, когда парламент созывается (собирается) в определенный промежуток времени, который может быть либо прямо указан в основном законе государства (это так называемые очередные (или ординарные) сессии, либо определяться в зависимос-

Глава XV. Парламент

ти от необходимости (это внеочередные (или экстраординарные) сессии). Так, например, согласно ст. 28 Конституции Франции парламент собирается на ординарные сессии 2 раза в год в строго фиксируемые сроки - осенью и весной. По требованию премьер-министра или большинства депутатов Национальное Собрание Франции может созываться на чрезвычайные сессии, которые по Конституции (ст. ЗО) в обязательном порядке открываются и закрываются специальным декретом президента. Сессионный порядок существует также в Австрии, Великобритании, Италии, Японии.

Второй тип порядка работы парламента - постоянный (в парламентском праве ряда стран понятие «сессия» вообще отсутствует). При этом парламент вправе сам решать вопрос о перерывах и каникулах в своей деятельности. В качестве примера непрерывного порядка деятельности парламента можно привести положения ч. 1 ст. 82 Конституции Словакии: «Национальный Совет находится на сессии постоянно».

Пункт 3 данной статьи предусматривает возможность для Национального Совета прервать сессию своим постановлением, однако не более чем на 4 месяца в году. Во время перерыва продолжают осуществлять свою компетенцию председатель Совета, его заместители и комитеты. Следует иметь в виду, что режим работы палат (в двухпалатных парламентских системах) может быть различным. Так, в Австрии нижняя палата парламента - Национальный Совет работает в сессионном порядке, а верхняя - Федеральный Совет - в постоянном.

В целом можно отметить, что менее интенсивный режим работы парламента (только во время кратковременных сессий) снижает действенность не только парламента, но и политической системы в целом. В частности, это ведет к перегруженности повестки дня работы, нередко к поспешному принятию законопроектов.

Каким образом осуществляется рассмотрение того или иного вопроса в межсессионный период? Здесь имеют место два конституционных принципа: принцип дисконтинуитета и прямо противоположный ему принцип континуитета. Первый означает, что все дела, не получившие в течение сессии завершения, прекращаются с ее окончанием, и на следующей сессии те же вопросы могут начинаться с самого начала (этот принцип действует в США, Великобритании). В большинстве же стран (Индия, Италия), придерживающихся принципа континуитета, прохождение законопроекта не прекращается с закрытием сессии палат.

Следующим видом парламентских процедур являются пленарные заседания. Это собрания членов парламента (его палат), которые проводятся в установленном законом порядке. Обычно они являются открытыми, хотя и предусматривается возможность проведения при

4. Парламентские процедуры. Парламентское право 317

определенных условиях закрытых заседаний. Например, ст. 32 Федерального конституционного закона Австрии говорит, что по решению Национального Совета, принятого по предложению его президента или 1/5 присутствующих депутатов, могут проводиться закрытые заседания. Такие заседания довольно редки: на них обычно обсуждаются вопросы, затрагивающие государственную тайну.

Процедуры пленарных заседаний подробно регулируются регламентами (т. е. нормативными актами, принимаемыми парламентами и палатами для регулирования своих внутренних отношений) Нередко основные принципы пленарных заседаний можно встретить и в конституциях. Однако и из этого правила есть исключения. Так, в Англии нет единого писаного документа либо закона, в котором были бы зафиксированы основные принципы организации палат. Основной источник парламентских процедур в Великобритании - постоянные правила. Они не кодифицированы и содержатся в различных документах («практика» парламента, постоянные и сессионные правила, решения спикера, законы).

Пленарные заседания можно условно разделить на две группы:

организационные и обычные.

Организационные пленарные заседания обычно проводятся сразу после выборов в законодательный орган и детально регулируются регламентом. В качестве примера регламентного урегулирования организационного заседания можно привести положения Регламента конгресса депутатов испанских Генеральных кортесов: в срок, предусмотренный ч. 6 ст. 68 Конституции - 25 дней после выборов, собирается учредительное заседание палаты, дата и время начала которого устанавливаются королевским декретом о созыве Генеральных кортесов. Затем избирается бюро Конгресса, после чего избранные занимают свои места.

Избранный председатель приносит присягу или дает обещание соблюдать Конституцию и просит сделать это остальных депутатов, вызывая их в алфавитном порядке. После этого председатель объявляет Конгресс депутатов конституированным, и заседание оконченным. Рабочие органы палаты формируются позднее, ибо требуется время для создания парламентских групп и для достижения договоренностей между ними.

Процедура обычных пленарных заседаний также подробно определена регламентом. Это сделано с целью повышения эффективности работы парламента с тем, чтобы не происходило потерь времени на обсуждение бесполезных проблем.

Одним из важнейших элементов парламентской процедуры является кворум - установленное регламентом количество парламентариев, необходимое и достаточное для начала работы (в отдельных

Глава XV. Парламент

случаях) и для принятия решений (как правило). Решение, принятое і при отсутствии кворума, недействительно.

Согласно, например. Конституции Японии «каждая палата может і проводить работу только при наличии на заседании не менее одной э трети общего числа ее членов». Для принятия законопроекта необ-1 ходимо простое большинство голосов. Исключение составляют за- 1 конопроекты о внесении изменений в конституцию, для принятия 1 которых требуется не менее двух третей голосов депутатов каждой S палаты. |

Иногда наличие кворума становится проблемой из-за большой занятости депутатов в работе комиссий, политических групп, не го- " воря уже о другой их деятельности помимо работы в парламенте, j Например, если в Европарламенте до 1973 г. существовало правило | о том, что кворум достигался при присутствии половины депутатов, 1 то сегодня достаточно одной трети присутствующих в зале засела-;

ний депутатов (п. 2 ст. 89 Регламента).

Регламенты, как правило, подробно регулируют порядок установления повестки дня заседания и обсуждения вопросов. Так, дела на | пленарных заседаниях парламента Швеции (риксдага) рассматрива- " ются в соответствии с утвержденной повесткой дня. Она составляется конференцией при председателе парламента (тальмане).

Повестка дня должна находиться в канцелярии палаты и быть доступна для ознакомления с ней заранее. Согласно дополнительному постановлению к п.7 гл. 2 Акта о риксдаге, вопросы на пленарных заседаниях должны рассматриваться в следующем порядке:

1. Предложения о референдуме;

2. Резолюции порицания правительству;

3. Выборы различных органов и должностных лиц;

4. Правительственные законопроекты;

5. Доклады и отчеты иных, кроме комиссий, органов и должностных лиц;

6. Депутатские предложения;

7. Заключения комиссий.

Ораторы, как правило, записываются заранее. Они должны не отклоняться от обсуждаемого вопроса; обычное время выступлений " колеблется от 5 до 20 минут, иногда составляет 50-60 минут.

Проблема времени в парламенте порой является очень острой, поэтому регламенты могут содержать особые приемы, предназначенные для свертывания дебатов: «закрытие», «кенгуру», «гильотина». «Закрытие» основано на том, что на любой стадии обсуждения вопроса может быть внесено предложение о прекращении дебатов. Прием «кенгуру» сводится к тому, что на стадии доклада законо-

4. Парламентские процедуры. Парламентское право

проекта спикер парламента определяет, какие поправки из числа предложенных к законопроекту поставить на обсуждение, а какие - нет. Наиболее жесткий прием, который сворачивает дебаты как по времени, так и по содержанию, - «гильотина» - т. е. установление фиксированного времени обсуждения вопроса.

Обсуждение обычно заканчивается голосованием. Несмотря на то, что ныне существуют системы электронного голосования, в парламентах широко используются способы, известные еще с античных времен: вставанием, разделением, поднятием руки, бюллетенями, ак-кламация (т. е. решение принимается в зависимости от того, сторонники какого варианта, по мнению спикера, громче кричат). Эти способы, за исключением голосования бюллетенями, являются открытыми. Для тайного голосования (чаще всего при выборах) используются бюллетени.

В наиболее ответственных случаях может применяться поименное голосование. Поименное голосование предусматривается специальным решением палаты, которое принимается по инициативе группы парламентариев; иногда необходимость поименного голосования устанавливается регламентом или конституцией.

Еще одна разновидность парламентских процедур - это заседания комитетов и комиссий. В целом можно отметить, что процедура этих заседаний гораздо проще. Здесь не требуется предварительной записи на выступления; сами выступления носят характер скорее деловой, чем публичный; возможны неоднократные выступления. Особое значение имеют проводимые комитетами слушания. Они позволяют выявить не только возможные позиции и оппозицию по тем или иным вопросам, но и формировать в необходимом направлении общественное мнение. Значительная роль принадлежит комиссиям при осуществлении контрольных функций парламента. Сравнительно узкая специализация комиссий, их небольшой численный состав позволяет ^-большей глубиной и компетентностью курировать отдельные области государственной деятельности.

Виды комитетов и комиссий чрезвычайно многообразны. Приведем некоторые из них. Постоянные комитеты палат - как правило, создаются по соответствующим направлениям законодательной деятельности: бюджетный, внешних отношений, правительственной деятельности, ассигнований, вооруженных сил, образования и труда, гражданской службы и многие другие.

Порядок деятельности следственных и специальных комитетов обычно не определяется ни законодательством, ни регламентом. Целью их создания является расследование или изучение какого-либо вопроса, преимущественно практики применения законодательства,

Глава XV. Парламент

социальных проблем и правонарушений в деятельности правительственных органов, общественных организаций и членов парламента. Численный состав комитетов обычно определяется палатами в зависимости от того, какие задачи перед ним поставлены.