Положение об отделе противодействия незаконной миграции. Государственная политика противодействия незаконной миграции. Особенности борьбы с незаконной миграцией

Такие данные были озвучены на межведомственном совещании, которое по поручению губернатора края Вениамина Кондратьева провел его заместитель Алексей Копайгородский в режиме видеоконференции. Обсуждался вопрос «О мерах по противодействию незаконной миграции и нелегальной трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства в Краснодарском крае».

В нашем районе в работе совещания приняли участие глава муниципалитета Виталий Демиров, его заместители, начальник отдела МВД России по Крыловскому району Роман Лесничий, главы сельских поселений, начальники и представители служб и ведомств, которые отвечают за вопросы, связанные с миграцией.

Алексей Копайгородский, открывая совещание, отметил, что Краснодарский край традиционно является территорией, привлекательной для мигрантов как внутренних, так и внешних. Экономическая и социальная стабильность, реализация инвестиционных проектов наряду с благоприятными климатическими условиями обеспечивают высокий миграционный прирост.

За девять месяцев текущего года на миграционный учет были поставлены 67657 иностранных граждан, официально прибывших для работы в крае. Однако патентов на разрешение работать, за это время, было выдано только 36755. То есть практически каждый второй зарегистрированный мигрант работает нелегально, причем это только вершина айсберга, - такие данные привел в своем докладе заместитель начальника региональной безопасности администрации края М.М. Дадатко. Он сообщил, что в текущем году иностранные граждане и лица без гражданства стали участники 1128 преступлений, при этом каждое третье - имущественного характера, а каждое шестое связано с незаконным оборотом наркотиков. Кроме того, составлено более 14 тысяч административных протоколов (на треть больше, чем в прошлом году).

Вице-губернатор напомнил, что Кубань готовится к проведению выборов Президента Российской Федерации. Также региону предстоит принимать участников Чемпионата мира по футболу 2018 года.

На фоне таких событий мы просто не вправе допустить осложнений миграционной ситуации в крае, - подчеркнул Алексей Копайгородский.

Что уже делается в сфере миграции

О мерах, реализуемых в крае по пресечению незаконной миграции и нелегальной трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства, доложил заместитель начальника ГУ МВД по Краснодарскому краю Ю.Ю. Кузнецов. Сотрудниками полиции проведено более шести с половиной тысяч мероприятий по выявлению нарушений миграционного законодательства. В сфере миграции возбуждено более 500 уголовных дел (на 318 больше, чем в прошлом году), из них направлено в суд 447. Внесено свыше 3000 представлений о неразрешении въезда иностранным гражданам, пресечено более 18 тысяч административных правонарушений в сфере миграции (на 3500 больше прошлого года). Наложено штрафов более 33 миллионов рублей, из них взыскано 25 миллионов. От оказания сотрудниками полиции госуслуги по выдаче патентов иностранным гражданам бюджет края пополнился на 1 миллиард рублей (на 7,5% больше аналогичного периода прошлого года).

В крае ведется работа по выявлению так называемых «резиновых» квартир. Участковыми уполномоченными отрабатываются факты массой постановки на учет иностранных граждан. Так, за фиктивную постановку на учет 24 иностранных граждан осуждена жительница города Новороссийска. Оперативными сотрудниками совместно с коллегами из ФСБ проводится точечная отработка мест их пребывания. Выявлен иностранец, который состоял в розыске как экстремист. За последние годы край входит в тройку лидеров по количеству мигрантов. В текущем году по решениям судов с территории края выдворены 2260 иностранных граждан, из них 2000 принудительно. Докладчик обратил внимание на то, что часть мигрантов поступает в центр временного размещения без копейки денег, потому что работодатели с ними не расплатились. Докладчик акцентировал внимание на том, что механизмов для решения озвученных проблем в сфере миграции достаточно много и муниципалитетам тоже нужно выработать четкий контроль за их реализацией.

112 иностранцев ВИЧ-инфицированы

Обсуждался также вопрос о том, как миграционные процессы влияют на эпидемиологическую обстановку в крае. По данным Министерства здравоохранения Краснодарского края, за 10 месяцев этого года освидетельствовано более 77 тысяч иностранных граждан, выявлены 273 больных, из них: 112 - ВИЧ-инфекцией, 12 - туберкулезом, 149 заболеваний, передающихся половым путем.

Заместитель главы региона акцентировал, что работа по выявлению и пресечению правонарушений в миграционной сфере должна строиться на местах комплексно, во взаимодействии всех заинтересованных структур и актива муниципалитетов. Поэтому принято решение о создании в каждом муниципалитете региона межведомственных рабочих групп. Проведение проверок будет проходить в форме межведомственных рейдов с участием не только правоохранительных структур, но и общественных формирований правоохранительной направленности.

Обращаю внимание руководителей органов местного самоуправления края на то, что вами должна быть организована работа по проверке всех мест возможной концентрации нелегальных мигрантов, вы, как никто другой, должны быть в курсе, что и где происходит на подведомственной вам территории, - отметил в завершение мероприятия Алексей Копайгородский. Он также подчеркнул, что важно организовать привлечение к рейдам казаков.

Послесловие

При обсуждении поставленных заместителем главы региона задач Роман Лесничий ходатайствовал о проведении дополнительного совещания с участием глав сельских поселений, которым необходимо будет подготовить информацию о мигрантах, замеченных на подведомственных им территориях. Сообщил в частности, что четыре мигранта (два узбека и два украинца) в этом году были выдворены за пределы РФ. Были выявлены и предприятия, где привлекали на работу иностранных граждан, которых также выдворили. Начальник полиции рассказал, что состоялся разговор с руководителями предприятий, некоторые сетовали на то, что, дескать, местное население не хочет идти к ним работать. При детальном изучении вопроса выяснялось, что в предприятиях не созданы надлежащие условия трудоустройства, поэтому уважающие себя люди и не идут к ним работать. Особое внимание, как заметил начальник полиции, уделяется Октябрьскому поселению, где, как исторически сложилось, постоянно мигрируют цыгане. Несколько человек сейчас находятся в розыске за совершенные преступления.

В рамках данной задачи Управлением осуществляется реализация миграционной политики Российской Федерации, проводится работа по предупреждению и пресечению незаконной миграции, при этом, с одной стороны, осуществляется контроль и надзор за пребыванием иностранных граждан на территории Российской Федерации, а с другой стороны, Управление принимает участие в формировании нормативной правовой базы в области контрольно-надзорной деятельности (вырабатывает и направляет соответствующие предложения).

В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 389-ФЗ «О внесении изменений в статью 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и статью 5 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливается ограничение срока временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, периодом в 90 дней суммарно в течение каждого периода в 180 суток. За данное нарушение следует не разрешение въезда в Российскую Федерацию в течение 3-х лет.

Комплекс мероприятий по противодействию незаконной миграции осуществляется Управлением с использованием механизмов межведомственного взаимодействия. В 2013 году реализованы мероприятия, предусмотренные «Планом взаимодействия УФМС России по Краснодарскому краю с подразделениями ГУ МВД по Краснодарскому краю, УТ МВД России по ЮФО, УФСБ по Краснодарскому краю, Черноморско-Азовского пограничного управления ФСБ России, Государственной инспекции труда в Краснодарском крае, Управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю по противодействию незаконной миграции на территории Краснодарского края». Реализуются планы информационного взаимодействия с ЦСС ФСО России в Краснодарском крае и РУФСКН по краю. Налажено взаимодействие с УФПС Краснодарского края Филиалом ФГУП «Почта России» по вопросам миграционного учета иностранных граждан. В каждом территориальном структурном подразделении реализуются и при необходимости корректируются планы взаимодействия с заинтересованными службами и ведомствами по противодействию незаконной миграции.

Ежеквартально проводятся совещания руководства Управления с представителями руководства Черноморско-Азовского пограничного управления ФСБ России, в ходе которых рассматриваются вопросы организации взаимодействия и информационного обмена между службами.

На расширенные совещания по подведению итогов работы Управления приглашаются представители аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации, ГУ МВД России по Краснодарскому краю, УФСБ России по Краснодарскому краю, прокуратуры, администрации Краснодарского края, а также представители других взаимодействующих ведомств. Информация об их участии фиксируется в протоколах.

В рамках обеспечения информационного взаимодействия о состоянии и изменениях миграционной обстановки в крае регулярно информируется аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации по Краснодарскому краю, администрация Краснодарского края, силовые структуры и другие заинтересованные ведомства края.

Осуществляется постоянный информационный обмен данными о лицах, представляющих оперативный интерес, по всем линиям работы с УФСБ, ГУ МВД, УФСКН по Краснодарскому краю, другими заинтересованными службами, особенно в отношении иностранных граждан, прибывающих на территорию края из потенциально миграционно-нестабильных стран и регионов, в том числе из республик Северного Кавказа, Закавказья, Абхазии, Южной Осетии.

В отчетном периоде выявлено лиц, представляющих оперативный интерес, в отношении которых проинформированы соответствующие службы - 1383. В целях пресечения проникновения на территорию края лиц, въезд которым запрещен, незамедлительно передаются установочные данные ИГ, выдворенных по решению суда за пределы России.

В 2013 году Управлением совместно с УФСБ России по Краснодарскому краю, ГУ МВД России по Краснодарскому краю, АЧ УВДТ, РУФСКН по Краснодарскому краю проведено и принято участие в 35 оперативно-профилактических мероприятиях и специальных операциях: «Нелегальный мигрант», «Нелегал-2013», «Регион-Магистраль», «Маршрутка», «Курорт-2013», мероприятия на олимпийских объектах, «Лизинг», «Анаконда», «Патент-Юг», «Рынок». Всего в ходе проведенных оперативно-профилактических мероприятий и специальных операций выявлено 13961 нарушение миграционного законодательства.

Контрольно-надзорные функции в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей реализуются в соответствии с требованиями Федерального закона от 25.12.2008 № 294-ФЗ (редакция от 28.07.2012) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Деятельность Управления на территории Краснодарского края имеет существенную особенность, обусловленную комплексом мероприятий по подготовке и проведению XXII Олимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи.

Реализуется «План организационных, оперативно-розыскных, оперативно-профилактических, рейдовых и иных мероприятий, реализованных в рамках межведомственного взаимодействия УФСБ России по Краснодарскому краю, УФМС России по Краснодарскому краю, ГУ МВД России по Краснодарскому краю по контролю режима пребывания трудовых мигрантов в Сочинском регионе, по окончанию строительства олимпийских объектов» от 06.06.2013 № 2/2/3-4883.

В рамках выполнения задачи по своевременному и полному выводу с олимпийских объектов иностранной рабочей силы в г. Сочи утвержден (12 августа 2013 г.) и реализуется совместный с полицией, со Службой УФСБ России по Краснодарскому краю, а также, с Государственной инспекцией труда по Краснодарскому краю в г. Сочи План «Профилактических мероприятий, направленных на соблюдение работодателями и заказчиками работ (услуг) правил привлечения иностранных работников и использования их труда на строительстве олимпийских объектов и обеспечения контроля за их выездом после сдачи объектов в эксплуатацию».

Информационный обмен о состоянии и изменениях миграционной ситуации Управлением по г. Сочи с УВД по г. Сочи ГУ МВД России по Краснодарскому краю, Службой по г. Сочи УФСБ России по Краснодарскому краю, ГК «Олимпстрой», Администрацией г. Сочи в осуществляется на постоянной основе.

В рамках данной работы на территории г. Сочи с 01.07.2013 г., в соответствии с приказом УФМС России по Краснодарскому краю № 598 от 17.06.2013, на КПП «Магри» в Лазаревском районе г. Сочи, являющемся единственным сухопутным пропускным пунктом на территорию г. Сочи, организовано круглосуточное дежурство сотрудников Управления.

При администрации Краснодарского края, под председательством Первого заместителя главы администрации (губернатора) Краснодарского края Д.Х. Хатуова создан оперативный штаб для решения вопросов, связанных с организацией профилактики правонарушений в сфере миграционного законодательства в городе-курорте Сочи.

С 4 июня 2013 г. вопросы обеспечения миграционной безопасности в период подготовки и проведения Олимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи в еженедельном режиме рассматриваются на заседаниях Совета Безопасности Краснодарского края.

Динамика взъезда иностранных граждан на территорию Российской Федерации и их выезд с территории страны остается достаточно стабильной. По итогам обработки миграционных карт в 2013 году через пункты пропуска государственной границы Российской Федерации, расположенные на территории Краснодарского края, въехало 808 054 иностранных граждан, что на 17,2% больше чем в 2012 году (689 637), выехало - 791 935 человек, что на 22,7% больше чем за 2012 год (645 677). Управлением за 2013 год обработано 1 591 079 миграционных карт, информация с которых направлена в ГИСМУ, что на 54% больше, чем за 2012 год (1 031 726).

Общий пассажиропоток ИГ и ЛБГ составил 1 599 989 (+19,8% к АППГ, 1 335 314) человек, из которых проверено в пунктах пропуска 604 770 (+27% к АППГ, 476 736).

В целях предупреждения и пресечения незаконной миграции Управление проводит работу по выявлению ИГ и ЛБГ, нарушивших правила пребывания, а так же лиц и организаций, причастных к нелегальной миграции иностранных граждан.

В текущем году осуществлено 65932 проверочных мероприятия (рост в 7,3 раза к АППГ, 9088), в ходе которых проверено: строительных объектов - 1476 (+14,2% к АППГ, 1292), торговых - 596 (+8,4% к АППГ, 550), бытового обслуживания - 129 (+4,9% к АППГ, 123), 130 промышленных (рост в 2,5 раза к АППГ, 53) и 164 сельскохозяйственных предприятий (+51% к АППГ, 109), мест проживания и пребывания иностранных граждан - 57950 (рост в 9,7 раз к АППГ - 5963).

Существенный рост числа проверочных мероприятий обусловлен введением беспрецедентных мер безопасности в период подготовки к Олимпийским играм 2014 года в г. Сочи, в ходе которых была проведена тотальная проверка объектов.

В рамках осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции в 2013 году должностными лицами Управления было составлено 68 929 протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных главами 18 и 19 КоАП, что на 6% меньше, чем за 2012 год (73 641). Привлечено к административной ответственности на основании Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 70853 нарушителей (-4,4% от АППГ, 74077). По линии иммиграционного контроля выявлено 24561 (+3,7% к АППГ, 23679) нарушителей.

Доля судебных решений об оставлении постановления должностного лица территориального органа ФМС России без изменения, а жалобы без удовлетворения от общего количества обжалованных в судебном порядке постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных должностными лицами территориальных органов ФМС России в 2013 году составила порядка 49% (в 2012 году - 4%).

В судах и органах прокуратуры обжалуется ежегодно менее 1% вынесенных должностными лицами Управления решений о привлечении нарушителей миграционного законодательства к административной ответственности, в 2013 году обжаловалось 65 решений Управления (0,1% от общего числа вынесенных решений), из них отменено либо изменено 27 решений (0,05% от общего числа вынесенных решений), такое число отменяемых решений связано с наложением больших сумм штрафов, которые при обжаловании заменяются в ряде случаев на административное приостановление деятельности.

По материалам Управления наложено административных штрафов на общую сумму - 643 млн. 880 тыс. 60 руб. (рост в 2,4 раза к АППГ, 267 млн. 39 тыс. 190 руб.), из них должностными лицами Управления - 396 млн. 997 тыс. 400 руб., (рост в 2,2 раза к АППГ, 181 млн. 902 тыс. 300 руб.), из которых взыскано - 126 млн. 650 тыс. 600 руб. (+5,3% к АППГ, 120 млн. 312 тыс. 640 руб.). Судами наложено штрафов на сумму 246 млн. 882 тыс. 700 руб. (рост в 3 раза к АППГ, 85 млн. 136 тыс. 900 руб.), из которых взыскано - 10 млн. 569 тыс. 500 руб. (рост в 2 раза к АППГ, 5 млн. 495 тыс. 600 руб.).

В подразделения Управления поступают на рассмотрение материалы об административных правонарушениях, выявленных сотрудниками органов внутренних дел. В текущем году рассмотрено 3074 материалов (-11,8% от АППГ, 3487). Основная часть административных материалов составляется сотрудниками органов внутренних дел по статьям 18.8 КоАП РФ (1567, 51% от общего числа поступивших из подразделений ГУ МВД России по Краснодарскому краю) и 19.16 КоАП РФ (1315, соответственно 43%).

В текущем году Управлением значительно активизирована работа по проведению административных расследований, возбуждено 2215 расследований (рост в 2 раза к АППГ, 1056). Подавляющее большинство административных расследований возбуждено по части 1 статьи 18.15 КоАП РФ (89%, 1970).

23 июля 2013 года Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон № 207-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования миграционного законодательства и ответственности за его нарушение», в соответствии с которым безальтернативно назначается наказание в виде административного выдворения при совершении административных правонарушений, предусмотренных ст. 18.8 и 18.10 КоАП РФ, скорректирован перечень оснований, по которым иностранным гражданам и лицам без гражданства может быть не разрешен въезд на территорию Российской Федерации.

В 2013 году по решению суда выдворен за пределы Российской Федерации 3971 иностранный гражданин (рост в 5 раз к АППГ, 788), депортировано 25, вынесено 1558 решений о сокращении сроков пребывания (-5,6% от АППГ, 1651), направлено 6683 (рост в 5,2 раза к АППГ, 1 294) представления о не разрешении въезда в Российскую Федерацию иностранным гражданам и лицам без гражданства, в том числе 3971 представлений в отношении административно выдворенных и 25 - в отношении депортированных лиц.

Принят Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 224-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающий увеличение до 10 лет срока ограничения въезда на территорию Российской Федерации иностранным гражданам и лицам без гражданства, в отношении которых ранее уже выносились решения о реадмиссии, депортации либо административном выдворении.

Продолжается работа по созданию специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации либо реадмиссии.

По материалам Управления возбуждено 7 уголовных дел по фактам организации незаконной миграции (ст. 322.1 Уголовного кодекса Российской Федерации), в 2012 году - 7 уголовных дел.

Взаимодействие подразделений ФМС России с Федеральной службой исполнения наказаний и Федеральной службой безопасности при реализации международных договоров Российской Федерации о реадмиссии осуществляются в соответствии с правилами, утвержденными постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 июля 2012 г. № 728 и от 13 июля 2012 г. № 715 соответственно. На постоянной основе Управлением проводится мониторинг с целью установления лиц, подлежащих реадмиссии с территории Российской Федерации, в том числе среди иностранных граждан и лиц без гражданства, отбывающих наказание в виде лишения свободы в исправительных учреждениях, расположенных на территории края.

Однако, лиц рассматриваемой категории в 2013 году не установлено, запросы, в соответствии с международными Соглашениями о реадмиссии, не направлялись (в 2012 году в рамках реализации данной задачи в соответствии с Соглашением о реадмиссии с Республикой Узбекистан был направлен 1 запрос). Прием иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Краснодарского края не осуществлялся.

Для оценки степени выполнения задачи 1 используются следующие показатели:

Таблица 10

Показатели выполнения задачи «Противодействия незаконной миграции»

	Показатель
	Количество проведенных оперативно-профилактических мероприятий по выявлению фактов нарушения миграционного законодательства
	Количество выявленных нарушений миграционного законодательства сотрудниками территориальных органов ФМС России выявлено
	Количество иностранных граждан и лиц без гражданства, депортированных за пределы Российской Федерации
	Количество материалов, направленных территориальными органами ФМС России для возбуждения уголовных дел по статьям 322.1 и 327 Уголовного кодекса Российской Федерации
	Наложено административных штрафов должностными лицами территориальных органов ФМС России, по делам об административных правонарушениях в сфере миграции
	Взыскано административных штрафов должностными лицами территориальных органов ФМС России, по делам об административных правонарушениях в сфере миграции
	Доля взысканных административных штрафов от общего количества штрафов, наложенных должностными лицами территориальных органов ФМС России, по делам об административных правонарушениях в сфере миграции
	Доля судебных решений об оставлении постановления должностного лица территориального органа ФМС России без изменения, а жалобы без удовлетворения от общего количества обжалованных в судебном порядке постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных должностными лицами территориальных органов ФМС России
	Количество граждан Российской Федерации, принятых территориальными органами ФМС России от иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии
	Количество иностранных граждан и лиц без гражданства, переданных Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии
	Количество иностранных граждан, осуществивших транзитный проезд в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии
	Количество иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих реадмиссии, размещенных в соответствующих специальных учреждениях

· Показатель «Количество проведенных оперативно-профилактических мероприятий по выявлению фактов нарушения миграционного законодательства»:

Показатель в 2013 году составил 65932 (рост в 7,2 раза к АППГ, 9088);

· Показатель «Количество выявленных нарушений миграционного законодательства сотрудниками территориальных органов ФМС России выявлено»:

В отчетном периоде - 24561 (+0,3% к АППГ, 24486);

· Показатель «Количество иностранных граждан и лиц без гражданства, депортированных за пределы Российской Федерации»:

В 2013 году депортировано 25 иностранных граждан (АППГ - 25);

· Показатель «Количество материалов, направленных территориальными органами ФМС России для возбуждения уголовных дел по статьям 322.1 и 327 Уголовного кодекса Российской Федерации»:

Показатель составил 71 (+6% к АППГ, 67);

· Показатель «Наложено административных штрафов должностными лицами территориальных органов ФМС России, по делам об административных правонарушениях в сфере миграции»:

В отчетном году наложено 26258 административных штрафов (+13% к АППГ, 23231);

· Показатель «Взыскано административных штрафов должностными лицами территориальных органов ФМС России, по делам об административных правонарушениях в сфере миграции»:

В 2013 году взыскано 18909 административных штрафов (-7,2% от АППГ, 20378);

· Показатель «Доля взысканных административных штрафов от общего количества штрафов, наложенных должностными лицами территориальных органов ФМС России, по делам об административных правонарушениях в сфере миграции»:

Показатель в 2013 году составил 91,7% (АППГ - 92,8%).

· Показатель «Доля судебных решений об оставлении постановления должностного лица территориального органа ФМС России без изменения, а жалобы без удовлетворения от общего количества обжалованных в судебном порядке постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных должностными лицами территориальных органов ФМС России»:

В 2013 году составил 49% (в 2012 году - 2%).

· Показатель «Количество граждан Российской Федерации, принятых территориальными органами ФМС России от иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии»:

· Показатель «Количество иностранных граждан и лиц без гражданства, принятых территориальными органами ФМС России от иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии»:

В отчетном периоде иностранных граждан и лиц без гражданства, принятых от иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, как и в 2012 году на территории края не было.

· Показатель «Количество иностранных граждан и лиц без гражданства, переданных Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии»:

В отчетном периоде иностранных граждан и лиц без гражданства, переданных Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, как и в 2012 году на территории края не было.

· Показатель «Количество иностранных граждан, осуществивших транзитный проезд в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии»:

В 2013 году составил - 0 (в 2012 году - 0);

· Показатель «Количество иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих реадмиссии, размещенных в соответствующих специальных учреждениях»:

В 2013 году составил - 0 (в 2012 году - 0).

На правах рукописи

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ

Специальность: 23.00.04 – политические проблемы международных отношений , глобального и регионального развития

на соискание ученой степени

кандидата политических наук

Москва – 2010

Работа выполнена на кафедре национальной безопасности Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель ,

Официальные оппоненты ,

доктор политических наук

кандидат политических наук, доцент

Ведущая организация Российский Университет дружбы

народов

Ученый секретарь

диссертационного совета

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования . В последние два десятилетия миграционные процессы приобрели глобальный характер, который сопровождается количественным ростом как законной, так и незаконной (нелегальной) миграции. Серьезной угрозой для безопасности многих стран стали недостаточно контролируемые миграционные потоки.

Ставящая под угрозу состояние национальной безопасности государства незаконная (нелегальная) миграция, нередко потенциально связанная с конфликтностью, преступностью, криминогенностью, должна быть внесена в список глобальных вызовов и угроз современности, что соответственно требует не только совершенствования международных, национально-государственных правовых механизмов, но и выработки совместных мер и действий всего мирового сообщества. Практически все государства мира и Российская Федерация в том числе, вовлечены в этот процесс либо в качестве принимающих стран, либо стран выезда, либо стран со смешанными миграционными потоками.

Актуальность и значимость проблемы нелегальной миграции определяется несколькими моментами. Во-первых, чрезвычайной сложностью борьбы с указанным явлением, что связано с нестабильностью социально-политической и экономической ситуации в странах оттока, порождающей все новые потоки мигрантов. Во-вторых, сложностью определения количественных параметров масштабов данного явления, значительно превосходящих те данные, которые регистрируются официально. В-третьих, неоднозначностью и неопределенностью вызываемых ею последствий. В-четвертых, концептуальной непроработанностью проблемы нелегальной миграции. Исследование в контексте миграционной политики явления незаконной миграции в каждом конкретном государстве выступает важнейшей теоретической задачей современной политики, поскольку позволяет на основе сравнительного анализа выявить общие закономерности и разработать политические и практические рекомендации и принять международные право вые нормы в сфере противодействия незаконной миграции как для государств, входящих в мировое сообщество, так и на национально-государственном уровне.

После распада СССР на постсоветском пространстве сложилась новая миграционная ситуация, характеризующаяся ослаблением миграционного контроля, прозрачностью и необустроенностью границ, снятием многих административных запретов и ограничений на выезд иностранных граждан, что привело к тому, что в последние два десятилетия Россия стала не только транзитно-перевалочным пунктом, но и территорией для появления незаконной (нелегальной) миграции – иностранцев из ближнего и дальнего зарубежья. Говоря о причинах роста незаконной миграции можно отметить следующие обстоятельства: первое – это неотрегулированность границ и территориальные претензии, и второе - неадекватное замещение населения по этническому признаку (нарастающий отток из приграничных регионов постоянного населения происходит параллельно с притоком нелегальных мигрантов из соседних стран). Такое явление имеет для России негативные экономические (прессинг на рынок труда), военно-стратегические, политические и социальные последствия.

Нелегальная миграция, по сути, стала устойчивым и масштабным явлением для России, оказывающим значительное влияние на социально-экономические и политические процессы, в ряде случаев имеющих также негативные последствия. Недаром в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года было отмечено, что неконтролируемая миграция способствует усилению националистических настроений, политического и религиозного насильственного экстремизма, этносепаратизма и создает условия для возникновения конфликтов.

Исходя из того, что незаконная (нелегальная) миграция потенциально содержит в себе угрозу общественной и национальной безопасности, экономической стабильности представляется весьма важным и востребованным исследовать это явление. Фрагментарные и часто несопоставимые данные, недостаточная разработанность в теории и практике методов учета, регулирования, анализа, последствий, путей контроля незаконной миграции не получили должного освещения в современной политической науке. Учитывая недостаточную разработанность данной тематики, автор считает, что для адекватной оценки незаконной миграции и выработки стратегии и тактики противодействия ей, требуется специальное исследование, что предопределило выбор данной темы.

Степень научной разработанности темы. Миграция как явление, по мере нарастания своего влияния на общество и превращаясь в перманентное и трудноуправляемое, стала привлекать все большее внимание со стороны как отечественной, так и зарубежной политической науки. В целях исследования эту проблему можно дифференцировать по ряду направлений, имеющих значение для анализа процессов возникновении незаконной (нелегальной) миграции и способов ей противодействования.

Практически только со второй половины 90-х годов стали появляться монографические работы по международной миграции населения в Россию. Научному анализу стали подвергаться вопросы, характеризующие миграцию как экономическое явление, связанное с внешней трудовой миграцией и сопутствующей ей незаконной миграцией. В работах, и др. впервые обращается внимание на изучение нелегальной миграции, анализируются причины роста масштабов и последствия миграции и теневой занятости иностранных граждан. Необходимо отметить коллективную научную работу «Нелегальная миграция в Россию». В ней освещаются теоретические вопросы незаконной миграции, раскрываются пути и каналы проникновения незаконных иммигрантов в Россию. Была также предпринята попытка осмысления и анализа проблем безопасности в их взаимосвязи с миграционными процессами в России.

В последнее время интерес к проблеме незаконной миграции в России в значительной степени увеличился в связи с ее усиливающимся влиянием на конфликтогенность общества и увеличением ее масштабов. После распада СССР и образования прозрачности границ приток иностранцев в Россию практически не контролировался и только в декабре 1993 г. Указом Президента Российской Федерации был введен миграционный контроль по предупреждению и пресечению незаконной миграции. Это свидетельствовало о том, что в России стал налаживаться учет незаконных иммигрантов, конечно, не совсем полный, а скорее фрагментарный, но при этом на протяжении многих лет сведения о незаконной миграции не оглашались. И только в последние годы стало возможным объективно изучать и обобщать материалы и документы государственных административных источников по этой проблеме, что нашло отражение в работах М. Денисенко, О. Хараева, О. Чудиновских, А. Грешных, О. Чернышевой и др.

Особый теоретический интерес представляют вопросы взаимодействия международных и национально-государственных политико-правовых институтов и органов, выполняющих функции управления миграционными потоками, обеспечивающими легальный характер миграции, способствуя, тем самым, предупреждению незаконной миграции и связанных с нею конфликтов. В связи с этим, можно выделить значительный пласт научно-исследовательских работ по вопросам законодательного обеспечения механизмов противодействия нелегальной миграции. Среди них труды таких ученых–правоведов как О. Забелло, А. Сумин, А. Абашидзе, И. Баранник, Ю. Голик, Т. Балашова, А. Грешных, Т. Куценко, В. Номоконов, С. Метелев и др.

Значимый интерес представляют труды Ф. Гайнуллина, Г. Балашовой, В. Баранова, А. Топилина, А. Куракина и других, обращенные к анализу терминологических понятий в данной области, ибо неопределенность трактовок понятий «миграция», «нелегал», «незаконная миграция» создает ряд сложностей в политической интерпретации и разработке правовых норм и эффективных мер борьбы с незаконной миграцией.

Немалый интерес представили работы зарубежных исследователей Б. Коррадо, С. Сальваторе, Санг Ок Пака, Л. Маганья, Грина, С. Спенсера и других, в которых акцентируется внимание на значимости международных миграционных процессов, их правовой закрепленности, но вместе с тем частично затрагиваются проблемы соблюдения прав нелегальных мигрантов и вопросы осуществления мер борьбы с нелегальной миграцией в странах Европейского Союза, на американском континенте, в странах СНГ.

Однако, несмотря на многоаспектный круг исследований, следует признать, что существующие в политико-правовой научной литературе наработки по проблеме незаконной миграции как угрозе национальной безопасности государства явно недостаточны и данная тема требует в дальнейшего научного анализа.

Объектом исследования является незаконная (нелегальная) миграция как конфликтогенный потенциал современного общества.

Предмет исследования - пути противодействия незаконной миграции средствами государственной политики.

Цель диссертационной работы - исследование процессов функционирования нелегальной миграции и определение направлений совершенствования государственной политики противодействия

Данная цель обусловила следующие исследовательские задачи:

– выявить условия и факторы, обусловливающие процессы роста незаконной миграции в современном обществе;

– исследовать несоответствие между миграционными потоками и регулирующей их нормативной базой, результатом которого становится не сокращение незаконной миграции, а ее количественный рост;

– раскрыть роль нелегальной миграции в России в социально-политической и экономической сферах;

– в контексте формирования современной модели миграционной политики государства проанализировать политические и правовые механизмы реализации российской политики противодействия нелегальной миграции с целью выявления ее эффективности;

– разработать предложения по активизации мер борьбы с незаконной миграцией, нацеленных на обеспечение национальной безопасности российского государства.

В теоретико-методологическую основу исследования положен принцип комплексного междисциплинарного подхода, использование которого позволило рассмотреть феномен нелегальной миграции как особый вид миграционных процессов, и как важнейший фактор, влияющий на обеспечение национальной безопасности государства и общества.

В ходе работы широко применялись инструменты стратегического анализа политики, институционального и структурно-функционального анализа к интерпретирующему объяснению «существенного» в содержании нелегальной миграции и политики противодействия ей, а также метод экспертной оценки , системный подход, контент-анализ, функциональный и сравнительно-правовой методы.

Источниковую базу составили нормативно-правовые документы, отражающие законодательную базу регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, в странах СНГ и международные документы, а также информационные бюллетени ФМС МВД РФ, сборники материалов контроля за въездом иностранных граждан в Российскую Федерацию, сборники материалов контроля за выездом иностранных граждан из Российской Федерации; официальные материалы стран СНГ, в том числе Программа сотрудничества государств-участников СНГ в противодействии незаконной миграции на годы.

Основные результаты исследования, полученные автором и их научная новизна состоят в следующем:

1. Разработаны направления формирования и реализации политики противодействия незаконной миграции как угрозе национальной безопасности государства.

2. Обоснована зависимость количественного и качественного роста незаконной миграции, обусловленного расширяющимися миграционными потоками, несовершенством осуществляемой практики приема мигрантов и правовой основы их легализации.

3. Разработаны пути повышения эффективности процессов регулирования миграционных потоков, направленные на снижение факторов риска возникновения нелегальной миграции.

По результатам исследования на защиту выносятся следующие выводы и положения:

1. Как показал анализ, незаконная миграция складывается из трех потоков: трудовой иммиграции, транзитной иммиграции, вынужденной иммиграции, что весьма затрудняет точный учет незаконных мигрантов на территории государства. Структурно-содержательная сторона проведенного анализа выявила существенные отличия относительно понимания и объяснения характеристик нелегального миграционного феномена и масштабов его влияния на процессы адаптации, расселения и натурализации иммигрантов.

2. Представлено концептуальное обоснование незаконной миграции как угрозы национальной безопасности России. Незаконная миграция постепенно превращается в отлаженный криминальный бизнес с разветвленной структурой, огромным оборотом финансового капитала и большим количеством вовлеченных в него лиц, что представляет реальную угрозу для безопасности государства и общества, способствует росту криминогенности и расширению подпольного рынка труда, что, в свою очередь, обуславливает задачу разработки эффективной государственной политики противодействия.

3. Рассматривая практику принимаемых мер в области борьбы с незаконной иммиграцией в зарубежных странах, можно выделить два основных метода, которые, целесообразно адаптировать для обеспечения безопасности Российской Федерации: а) проведение информационных кампаний по предотвращению незаконного въезда мигрантов; б) принятие законодательных и организационных мер по предотвращению превышения установленных сроков
пребывания для иностранных граждан.

4. Вывод о необходимости устранения «пробелов» в миграционном законодательстве, связанных с отсутствием правового понятия «незаконная миграция», так как у государств, участвующих в миграционном обмене при разработке национального законодательства и осуществления миграционной политики, имеются существенные расхождения в условиях въезда и выезда граждан в страну.

Вторая глава «НЕЗАКОННАЯ МИГРАЦИЯ КАК УГРОЗА ГОСУДАРСТВЕННОСТИ» посвящена анализу формирования новой модели миграционной политики государства, отвечающей потребностям перехода к постиндустриальной экономике, и включающей с учетом международного опыта и российских реалий систему мер борьбы с нелегальной миграцией

Миграционные процессы являются одним из наиболее значимых факторов влияния на криминогенную ситуацию в России. Они стали более интенсивными, что порождает политические и социальные проблемы, неизбежно возникающие при перемене места жительства, и нередко приводит к конфликтным ситуациям, имеющим, как правило, противоправный способ разрешения. Кроме того, нелегальные мигранты не имеют трудовых и социальных гарантий , поэтому для выживания в российских условиях они вынуждены прибегать к формированию различных этнических образований, которые зачастую действуют в сообществе с организованными преступными группировками. Сегодня незаконная миграция – это глобальное явление, негативные последствия которого граничат с угрозой национальной и международной безопасности стран; вынуждают государства прибегать к рестриктивной миграционной политике, к ужесточению суверенного права для перемещения граждан через свои границы.

На Западе проблемы нелегальной (незаконной) миграции стали особенно активно обсуждаться еще в семидесятые годы прошлого века, когда экономический кризис и сужение рынков труда заставили по-новому взглянуть на мигрантов из Азии и Африки. Именно тогда стали возникать различные иностранные диаспоры и землячества, обострилась конкуренция на рынке труда, с мигрантами стали связывать рост преступности, распространение заболеваний. Мигранты стали восприниматься как угроза безопасности общества, что самым негативным образом отразилось на иммиграционной политике властей.

Так, Франция – одна из старейших иммиграционных стран в Европе – со времен Великой Французской революции принимающая иммигрантов с разных концов света, еще более усилила правила миграционного контроля. Значительно была ограничена трудовая миграция. Все более жесткой стала практика депортации незаконных иммигрантов. Регулирование правового статуса иностранцев во Франции на уровне текущего законодательства и относящиеся к нему положения рассредоточены по целому ряду законов и подзаконных актов.

Значительно ужесточила требования к мигрантам Великобритания, установив миграционные квоты и введя четкие критерии приема мигрантов по возрасту, профессиональной квалификации, иногда – по имущественному цензу.

Находясь на границах Европейского союза и будучи «потенциально транзитной страной» для иммигрантов, Италия одной из первых ощутила на себе последствия нелегальной миграции, когда в 80-х годах начала принимать значительную долю иммигрантов, прибывающих в Западную Европу. Основной причиной разработки особого режима миграционной политики стало повышение уровня официальной безработицы , сопровождаемого возрастающим количественным весом теневой экономики (от 20 до 40% ВНП). Однако государство не имело практически никаких законодательных актов и административной практики, которые позволили бы препятствовать этому явлению. Только в 1998 г. был принят Закон (№о миграции, который послужил началом создания в Италии системы миграционного режима, утвердив неокорпоративистскую структуру; он реформировал систему внутреннего контроля и содержал нормы о: борьбе с нелегальной иммиграцией и организациями контрабандистов; регулировании миграции рабочей силы при помощи системы годовых квот; соблюдении прав, предоставляемых легальным иммигрантам, в целях их благоприятной адаптации с местным населением. Аспекты закона, касающиеся контроля над иммиграцией, отдавали приоритет укреплению внешних средств контроля; устанавливали более прочные основания для вынесения средств наблюдения над миграцией в соседние государства; вводили более жесткие санкции против организаторов нелегального въезда; повышали эффективность механизмов депортации из страны.

Усиливающееся давление нелегальной миграции приводит к расширению «теневых» процессов в различных сферах общества, вызывая целый ряд весьма болезненных социально-политических и экономических последствий. Еще несколько лет назад незаконная миграция была стихийной. Теперь же этот стихийный процесс приобретает обвальный характер. В настоящее время незаконная миграция приносит миллиарды долларов прибыли ежегодно и по прибыльности не уступает операциям с наркотиками и оружием. Кроме того, незаконная миграция на приграничных территориях и попытки легализации любым путем (как, например, «тихая экспансия» китайцев) представляет угрозу территориальной целостности страны.

В России Указом Президента РФ от 01.01.01 года № 000 «О мерах по введению иммиграционного контроля» закреплялись основные задачи иммиграционного контроля. Органы миграционной службы наделялись полномочиями по осуществлению мер предупреждения неконтролируемой миграции и организации депортации иностранцев в необходимых случаях. Кроме того, посты иммиграционного контроля получили право рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища от иностранных граждан и лиц без гражданства. Данным Указом впервые был определен механизм государственного регулирования внешней миграции, что позволило несколько сократить количество мигрантов, въезжающих незаконно на территорию страны.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года также отмечено, что на обеспечение национальных интересов Российской Федерации негативное влияние будут оказывать угрозы, связанные с неконтролируемой и незаконной миграцией, наркоторговлей и торговлей людьми, другими формами транснациональной организованной преступности (ст.10); что угрозу безопасности в пограничной сфере представляет активизация трансграничных преступных групп по организации каналов незаконной миграции (ст.41), а главными стратегическими рисками и угрозами национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу являются сохранение условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений, а также незаконной миграции (ст. 55).Таким образом, незаконная миграция в ее нынешнем состоянии определяется как одна из угроз национальной безопасности Российской Федерации, под которой понимается совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества, государства.

Анализируя экономическую миграцию (в рамках которой имеет место незаконная «теневая» миграция) в России, следует отметить, что она возникла как результат реакции населения на глубокие изменения в структуре занятости и резкого сокращения рабочих мест на предприятиях государственного сектора (прежде всего, оборонного комплекса). В середине 1990-х годов «челночный вид бизнеса» обеспечивал трудоустройство на нелегальной основе около 30 млн. человек, а ежегодный товарооборот составлял 15 млрд. долларов. «Челночный бизнес» оказал существенное влияние на социально-экономическое развитие не только России, но и ряда других стран, например, Турции, Польши, Китая, Греции и т. д. Официальная статистика нелегальных мигрантов лишь в незначительной степени отражает реальную картину из-за огромных масштабов неучтенной миграции. Реальная цифра отличается от официальной статистики как минимум в 10 раз. Эта десятикратная разница в оценках свидетельствует не просто о сложности количественного определения явления, по природе своей скрытого, подпольного, так же и о том, что у миграционных служб отсутствует четкое представление о масштабах явления.

Значительное преобладание в трудовой миграции «нелегальной составляющей» детерминировано своеобразием сложившейся модели социально-экономической трансформации, способствующей формированию в российской экономике обширного теневого сектора, в котором производится примерно четверть ВВП и занято 15 – 30% общего числа работающих. Незаконные мигранты задействованы в отраслях национальной экономики со значительной долей теневого сегмента: около половины занято в строительстве, шестая часть – в торговле, десятая – в промышленности, в меньшей степени в сфере бытового обслуживании, сельского хозяйства , на транспорте, в здравоохранении, в лесном хозяйстве , культуре и др. отраслях. В рамках активизации мер противодействия незаконной миграции необходимо провести легализацию тех иммигрантов, которые фактически переселились и на постоянной основе проживают на территории России без нарушений российского законодательства, а также трудовых иммигрантов, работающих на государственных и муниципальных предприятиях, занимающих должности и выполняющих работу , мало востребованную российскими специалистами. Не контролируемый поток мигрантов, готовых работать за любую плату, способен дестабилизировать и социальную и политическую обстановку, и оказаться источником угрозы для экономической безопасности . Так, например, в Краснодарском и Ставропольском краях , Ростовской области , Нижнем и Среднем Поволжье из-за наплыва иммигрантов серьезно осложняется ситуация на рынке труда; расширяющиеся «этнические» анклавы , которые, имея закрытый характер, игнорируют российские законы и обычаи коренного населения, приводят на бытовой основе к межнациональным конфликтам.

Сегодня нелегальная миграция – это причина оттока из России огромного по своим масштабам объема финансовых ресурсов из-за ухода от уплаты налогов, покупки иностранной валюты и переводом ее в зарубежные государства. Выводимые из России мигрантами денежные суммы превышают объемы годовых инвестиций в их национальные экономики. В российском законодательстве особой строкой необходимо прописать условия вывоза капитала, не облагаемого налогами, полученного нелегальными работниками. Отсутствие законодательных барьеров существующему явлению способствует активному притоку в Россию нелегальных трудовых мигрантов. По некоторым данным, от четверти до трети населения Молдавии, Азербайджана, Грузии, Таджикистана, Кыргызстана находятся на заработках в регионах России, объем нелегально переправляемых ими средств в свои республики оценивается в десятки млрд. долларов.

Между государствами-участниками СНГ уже действуют Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся мигрантов и Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией. Введение административных норм государствами Сообщества, направленных на ужесточение системы учета и контроля за миграцией, в том числе трудовой, оправдано национальными интересами. Однако данные меры должны сочетаться с созданием экономических механизмов в странах СНГ и соблюдением законных прав мигрантов в целях предотвращения нелегальной миграции. Определенная часть трудовых мигрантов-граждан государств Сообщества фактически не имеют легального статуса, поэтому нужны меры по легализации их положения. В этих целях необходимо внести соответствующие изменения в национальные законодательства стран СНГ и ЕврАзЭС, ибо неконтролируемая миграция для любой страны – есть угроза ее национальной безопасности, а взаимосвязь с проблемой терроризма умножает эту угрозу. По данным правоохранительных органов России, количество преступлений, связанных с иностранными гражданами, увеличивается ежегодно примерно на десять процентов и по прогнозам специалистов, в ближайшие годы этот процесс будет нарастать.

В нашей стране для успешного решения задач трансформации экономики и формирования механизмов ее устойчивого и динамичного роста новое значение приобретает разработка с учетом международного опыта и российских реалий система мер борьбы с нелегальной миграцией. К числу важнейших направлений формирования новой модели миграционной политики, следует отнести изменение законодательства в области трудовой миграции относительно миграции российских граждан за рубеж и иностранных граждан в Россию на основе принятия Миграционного кодекса РФ; совершенствование национальной правовой базы; введение визового режима со странами СНГ и заключению двусторонних межправительственных соглашений для обеспечения социальных прав граждан, работающих в двух странах, и подготовки условий для интеграции России к международным правовым актам по защите прав мигрантов; облегчение процедур получения гражданства для некоторых категорий граждан.

В третьей главе «ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ» исследуется международно-правовое регулирование миграционных процессов и формирующаяся политика противодействия незаконной (нелегальной) миграции в России.

Противодействие нелегальной миграции в настоящее время является одной из приоритетных задач в зарубежных странах, решение которой лежит как в области законотворчества, так и в области применения этих законов на практике. Анализируя практику принимаемых мер в области борьбы с незаконной иммиграцией в зарубежных странах, можно выделить два основных метода, которые, на наш взгляд, целесообразно рассмотреть и для обеспечения безопасности Российской Федерации: а) проведение информационных кампаний по предотвращению незаконного въезда мигрантов; б) принятие законодательных и организационных мер по предотвращению превышения установленных сроков пребывания для иностранных граждан.

Меры по противодействию нелегальной миграции выработаны и законодательно закреплены на различных стадиях: на стадии предупреждения (информационные кампании в странах исхода мигрантов, контроль на границах, работа с транспортными перевозчиками); на стадии выявления (контроль за пребыванием иностранных граждан на территории страны и за порядком найма работодателями иностранной рабочей силы, проведение программ легализации); на стадии пресечения (применение различных видов юридической ответственности
за выявленные правонарушения в миграционной сфере; депортация нелегальных мигрантов).

Наиболее жесткие процедуры регулирования депортации разработаны в США, где в соответствии с иммиграционным законом, вступившим в силу в 1997 г., предусмотрена процедура «ускоренной депортации» незаконно въехавших иностранцев и преступников из числа иностранных граждан. Начиная с 1995 г. Правительство США организовало серию передач для стран Латинской Америки и Карибского бассейна о последствиях незаконного въезда иностранных граждан на территорию США, предусматривающих среди прочего тюремное заключение. Одной из важнейших задач в профилактике нелегальной миграции стало использование средств массовой информации по доведению до общественного сознания населения стран происхождения нелегальной иммиграции информации о санкциях, которые применяются, например, в США, Канаде, в Германии в отношении незаконных мигрантов.

Достаточно жесткие нормы, направленные на борьбу с нелегальной иммиграцией, прописаны в английском Законе «О гражданстве, иммиграции и политическом убежище» (2002 г.). Так, лица, которые укрывали нелегальных мигрантов, должны быть приговорены судом не к 6 месяцам тюремного заточения как это было до принятия закона, а к 14 годам. Кроме того, в Законе 2002 г. содержатся меры, направленные на «декриминализацию иммигрантского сообщества». Однако опыт проводимых акций по легализации показывает, что они в целом не решают задачу снижения объемов нелегальной иммиграции. Пример США: после семи амнистий в стране находилось 7-8,5 млн. недокументированных иммигрантов и не наблюдалось снижения притока «нелегалов» из Мексики.

От 4 до 10 млн. человек – столько, по разным оценкам, незаконных мигрантов насчитывается в странах СНГ. Масштабы незаконной миграции таковы, что в одиночку с порождаемыми ею проблемами ни одной стране не справиться. Кроме того, страны СНГ являются «коридором» и одновременно источником нелегалов в Европу. В связи с этим миграционный процесс в СНГ было решено взять под «международный» контроль. Включение стран СНГ в сферу деятельности Будапештского процесса позволило не только использовать европейский опыт борьбы с нелегальной миграцией, но и привлечь дополнительные финансовые средства. Но сложность решения заключается в несогласованности национальных законодательств стран СНГ, регулирующих въезд, выезд и сроки пребывания в странах Содружества иностранных граждан и лиц без гражданства. А также в незаинтересованности ряда стран – участниц в его практической реализации, ибо только на территории России незаконно находится большое количество их граждан.

С нелегальной миграцией в России связана еще одна проблема. Кроме нерегистрируемых мигрантов из стран СНГ в Российской Федерации находятся транзитные мигранты из азиатских и африканских стран, которые используют постсоветские пространство как транзитный евразийский «коридор» в Западную Европу.

Анализируя эффективность механизма регулирования миграционных процессов в России, который начал складываться в начале 90-х годов ХХ века с созданием Федеральной миграционной службы, приходится констатировать, что он на начальном этапе был не адекватен тому крупномасштабному характеру, который миграция приобрела в нашей стране за эти годы. К основным причинам, объясняющим неспособность структур, призванных обеспечивать государственную миграционную политику, отвечающую интересам социально-экономического и демографического развития страны, интересам национальной безопасности можно отнести следующие: создание механизма реализации государственной миграционной политики происходило спонтанно, без научно обоснованных подходов и оценок, без достаточной правовой базы; не был проведен мониторинг и не осуществлено научное прогнозирование миграционной обстановки в Российской Федерации; не исследован и не использован опыт зарубежных стран по предотвращению и пресечению незаконной миграции. Учрежденная для этих целей Федеральная миграционная служба не решила возложенных на нее задач, не смогла стать координирующим центром осуществления государственной миграционной политики. Не была создана федеральная система учета иностранных граждан, прибывающих в Россию. Не достаточно эффективными, разрозненными, слабо оснащенными с точки зрения автоматизации и унификации технологий оказались службы паспортно-визового, налогового, таможенного, пограничного контроля.

Рост незаконной миграции вызвал необходимость введения уголовной ответственности за ее организацию. С принятием Федерального закона от 01.01.01 г. «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях » была установлена уголовная ответственность за организацию незаконного въезда в РФ иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания или незаконного транзитного проезда через территорию Российской Федерации. Для более эффективного предупреждения, пресечения и борьбы с незаконной миграцией представляется необходимым ратификация Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющего Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности, принято резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи 15.11.2000 г. И уже с учетом данного Протокола должны быть предусмотрены отдельные составы преступлении, устанавливающие уголовную ответственность за незаконный ввоз мигрантов.

В октябре 2006 г. в целях противодействия незаконной миграции были внесены поправки в Закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ», предусматривающие возможность получения иностранными гражданами, прибывающими в РФ из стран СНГ (кроме Грузии и Туркменистана, с которыми у России установлен визовый режим), разрешения на временное проживание без учета квот, устанавливаемых правительством, а лишь на основании заявления гражданина. Наряду с нормативно – правовым обеспечением миграционной деятельности, внимание должно уделяться организации учета имеющихся ресурсов на основе информации, учетных данных и анализа деятельности органов иммиграционного контроля и оперативных служб. В этих целях, на наш взгляд, следует в кратчайшие сроки разработать и внедрить в практическую деятельность новые элементы системы мониторинга иммиграционных процессов. Именно с позиций управления миграционными процессами «предупреждение» неконтролируемой миграции необходимо рассматривать как процесс воздействия на объект возможного контроля (первопричины неконтролируемой миграции), где субъектом является мигрант, не охватываемый комплексом мероприятий по иммиграционному контролю.

Позиция государства по вопросу регулирования миграции и организации иммиграционного контроля на территории Российской Федерации на среднесрочную перспективу определилась в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Самым основным и приоритетным направлением регулирования внешней иммиграции в Россию было определено обеспечение контроля за иммиграционными процессами в Российской Федерации. Функционирование этой системы предполагает затраты многомиллионных бюджетных средств, в частности, на административное выдворение и депортацию. Между тем, в Концепции не предусмотрены направления по выработке механизма легализации и натурализации незаконных иммигрантов, хотя это может оказаться не менее эффективным, но менее затратным средством управления. В западных странах (США, Франции, Италии, Греции и других) активно применяются так называемые «амнистии » для незаконных иммигрантов, и этот опыт можно использовать в российской практике.

Меры по противодействию незаконной миграции должны быть выработаны и законодательно закреплены на различных стадиях: на стадии предупреждения (информационные кампании в странах исхода мигрантов, контроль на границах, работа с транспортными перевозчиками); на стадии выявления (контроль за пребыванием иностранных граждан па территории страны и за порядком найма работодателями иностранной рабочей силы, проведение программ легализации); на стадии пресечения (применение различных видов юридической ответственности за выявленные правонарушения в миграционной сфере; депортация нелегальных мигрантов).

В связи с этим автор обосновывает значимость принятия Федерального закона «Об иммиграции в Российской Федерации», который был бы способен содействовать реализации основных принципов и целей иммиграционной политики, и в том числе упорядочению политики в отношении незаконной миграции.

В заключении сформулированы выводы, предложения и практические рекомендации, представлены обобщенные теоретические и методологические основы новых подходов к политике противодействия незаконной (нелегальной) миграции, представляющей угрозу безопасности государства.

1. Причины и факторы незаконной миграции населения // Вестник РУДН. Серия: Политология. 2010. № 2 – 0,6 п. л.

2. Основные направления государственной политики в сфере противодействия незаконной миграции // Власть, 2009.- 0,4 п. л.

3. Незаконная миграция как угроза национальной безопасности Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2009. №2 - 0,7 п. л.

Публикации в сборниках:

4. Миграционная политика России // Национальная безопасность России: проблемы и пути обеспечения. Сб. научных статей. Вып. № 1(10). М., РАГС, 2010.- 0,75 п. л.

5. Ю . К вопросу о соотношении понятий «миграция» и «незаконная миграция» //Диалог цивилизаций. Бишкек, 2008, №9 – 0,5 п. л.

6. Основные направления государственной политики в сфере противодействия незаконной миграции //Политические институты и процессы в ХХI веке. Сб. статей студентов, аспирантов и молодых ученых-политологов. М.,МАКС –Пресс, 2,5 п. л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата политических наук

Государственная политика противодействия незаконной миграции

Научный руководитель

доктор политических наук, профессор

Изготовление оригинал-макета

Подписано в печать _____

Усл. п.л._______ Тираж____экз.

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № ______

119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

См.: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000. // www. *****/2009/05/14/nacbezopasnostj. html

Нелегальная миграция в Россию. – М., 2000.

Панарин и этнические миграции //Pro et contra: Проблемы безопасности. М.,1998.Осень.

Современные миграционные процессы - это сложное, многоаспектное социально-правовое и политическое явление. В юридическом плане миграция связана с естественно-правовыми возможностями лица свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также въезжать в страну и покидать ее территорию.

Вышеуказанные естественно-правовые возможности, в соответствии с нормами международного права, закреплены в ст. 27 Конституции Россий­ской Федерации. Из текста данной статьи следует, что ее действие распро­страняется лишь на тех, «. . . кто законно находится на территории Россий­ской Федерации. . . «. При этом для иностранных граждан и лиц без граж­данства, в отличие от граждан Российской Федерации, которые отвечают таким требованиям без каких-либо ограничений, законность нахождения на территории нашего государства устанавливается российским законодатель­ством.

Право лица на свободу передвижения и выбор места пребывания и жи­тельства в совокупности с вытекающими отсюда обязанностями, подлежит государственно-правовому регулированию, под которым в юридической литературе понимается государственное регулирование общественных от­ношений путем установления норм права, направляющих поведение субъ­ектов права на реализацию целей, выдвигаемых субъектом правотворчества в данный исторический период в определенной сфере жизнедеятельности общества и государства. При этом правовое регулирование выступает в качестве единого механизма, включающего в себя упорядоченную систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения в какой-либо сфере.

В настоящее время формируется новая сфера правового регулирования в Российской Федерации - сфера миграционных отношений. Вместе с тем принятое значительное количество правовых актов, регулирующих данную сферу правоотношений, не позволяет адаптировать имеющуюся структуру и качественный состав миграционных потоков к стратегическим государственным потребностям. Сохраняется спонтанный характер миграции, которая оказывает негативное влияние на экономические, социальные, демографические, этнокультурные и другие процессы как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее регионах.

Совершенствование законодательного регулирования в области мигра­ции должно идти по пути устранения коллизий правовых норм, пробелов правового регулирования, избытка отсылочных норм, вызывающих противоречия между нормативными правовыми актами разных уровней. Во многом такая ситуация связана с тем, что имеющаяся нормативно-правовая база по степени регулирования миграционных отношений пока еще явно недостаточна и не успевает за динамично развивающимися на территории страны миграционными процессами.

Кроме того, законодательная основа регулирования миграционных отношений в неполной мере отвечает назревшим потребностям правоприменительной практики. Она характеризуется значительным отставанием от имеющегося опыта законодательного регулирования зарубежных стран, не в полной мере соответствует международным стандартам.

Одним из негативных моментов следует признать хаотичность развития миграционного законодательства, что во многом обусловлено отсутствием четкой концептуальной основы государственной миграционной политики.

Основу миграционного законодательства России составляет:

Федеральный закон от 18. 07. 2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 31. 05. 2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»;

Федеральный закон от 25. 07. 2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

Закон РФ от 19. 02. 1993 № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»;

Указ Президента РФ от 19. 07. 2004 № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы»;

Указ Президента РФ от 03. 03. 2008 № 301 «О представительствах и представителях Федеральной миграционной службы за рубежом»;

Постановление Правительства РФ от 14. 02. 2007 № 94 «О государственной информационной системе миграционного учета»;

Постановление Правительства РФ от 15. 01. 2007 № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»;

Постановление Правительства РФ от 16. 08. 2004 № 413 «О миграционной карте»;

И ряд других нормативно-правовых актов.

Сегодня государства Европы стремятся к унификации законодательств по вопросам миграции.

Требует унификации понятийный аппарат миграционного законодательства. В частности, отсутствие общего понятия «мигрант» в целом не препятствует осуществлению правового регулирования статуса отдельных категорий мигрантов, поскольку в законодательстве используются определения таких категорий мигрантов, как «беженец», «вынужденный переселенец», «лицо, ищущее убежища», «иностранный работник», «иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя» и др.

Вместе с тем, полагаем, что определение понятий «миграция», «мигрант» на законодательном уровне необходимо, поскольку это, с одной стороны, четко определит предмет регулирования миграционного законодательства и круг субъектов миграционных отношений, с другой - исключит противоречия и проблемы в применении как международных, так и национальных правовых актов и правовых норм, в которых такие понятия используются.

Анализ и прогноз современной миграционной, демографической и социально-экономической ситуации и перспектив ее развития показывают, что миграционные процессы в ближайшем будущем будут приобретать для Российского государства все большую значимость.

К сожалению, численность населения в Российской Федерации сокращается, возрастает дефицит трудовых ресурсов, и в будущем нашей стране, скорее всего, не обойтись без мигрантов. По прогнозам статистиков, к 2020 году численность трудоспособного населения сократится на четверть (почти 10 млн. чел.). За 25 лет население России может сократиться до 120, а за 50 лет - до 86 млн. человек. Для восполнения естественной убыли населения России ежегодно требуется более миллиона человек.

Одним из аспектов правового регулирования общественных отношений в сфере миграции, можно назвать осуществление функций охраны и защиты установленных Конституцией Российской Федерации социальных ценностей и общественных отношений в данной области. Одной из составляющих данного процесса является соблюдение лицами правовых норм, которое гарантируется организационными, стимулирующими и разъяснительными средствами, а также применением в необходимых случаях мер принуждения, в числе которых особое место отведено мерам юридической ответственности.

Установление юридической (уголовной и административной) ответственности базируется на общепризнанных принципах и нормах международного права и положениях Конституции Российской Федерации, которые и определяют основные подходы правоприменительного сообщества в борьбе с правонарушениями в области миграции. За совершение правонарушений, в том числе и в сфере миграционных отношений, которые не представляют особой опасности для общества, законодательство ограничи­вается применением мер административного характера.

Административная ответственность предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, принятым 30 декабря 2001г. , который содержит ряд новых для российского законодательства положений.

Кодекс устанавливает административно-правовую ответственность не только физических лиц - российских или иностранных граждан, а также лиц без гражданства, но и юридических лиц - предприятий и организаций ч. 1 ст. 1. 4 и ст. 2. 10), а также их должностных лиц (ст. 2. 4). Кодексом устанавливается принцип равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения. «. . . Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка и т. д. , а юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств» (ч. 1 ст. 1. 4).

При этом иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие на территории Российской Федерации административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях (ч. 1 ст. 2. 6). Административная ответственность гражданина, пользующегося дипломатическим иммунитетом и совершившего на территории Российской Федерации административное правонарушение, разрешается в соответствии с нормами международного права (ч. 3 ст. 2. 6).

Установление и применение административных наказаний осуществляется судом, органами и должностными лицами, в порядке и размерах, установленных КоАП РФ. Применительно к миграции к административным наказаниям относятся: предупреждение, административный штраф, административный арест, административное выдворение иностранного гражданина и лица без гражданства.

Рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере миграционных правоотношений уполномочены: судьи (ст. 23. 1 КоАП РФ). органы внутренних дел (полиция) (ст. 23. 3 КоАП РФ), пограничные органы и пограничные войска (ст. 23. 10 КоАП РФ).

Пограничные органы и пограничные войска рассматривают дела об административных правонарушениях, сопряженных с нарушением режима Государственной границы Российской Федерации (ст. 16. 1-18. 7, 18. 14).

Органы внутренних дел - о нарушении правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации как самими иностранными гражданами и лицами без гражданства, так и принимающей стороной - физическими лицами и должностными лицами организаций (ст. 18. 8, 18. 9).

На судей возложено рассмотрение дел об административных правона­рушениях, предусмотренных ст. 18. 10, 18. 13 КоАП РФ. Наряду с этим судьями рассматриваются некоторые дела, отнесенные по подведомственности к органам и войскам пограничной службы и органам внутренних дел (ч. 2иЗ ст. 18. 1,4. 2 ст. 18. 3. ч. 2 ст. 18. 4, ст. 18. 7, 18. 8 и т. д.), но лишь в тех случаях, когда эти органы передают поступившее к ним дело на рассмотрение судье, так как только суд правомочен назначать наказание в виде административного ареста либо административного выдворения за пределы Российской Федерации.

В целях обеспечения производства по делам об административных правонарушениях соответствующие органы вправе применять следующие меры: доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящегося при физическом лице, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов, изъятие вещей и документов.

Составы правонарушений в сфере миграции изложены в гл. 18 КоАП РФ, в которую включено четырнадцать статей. Данная глава содержит ряд новелл по сравнению с КоАП РСФСР (ст. 18. 10, 18. 11, 18. 13, 18. 14).

Нормы данной главы можно подразделить на два основных блока: устанавливающие ответственность за правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и устанавливающие ответственность за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

Кроме того, по объекту посягательства их условно можно сгруппировать следующим образом:

1) нарушение режима Государственной границы Российской Федерации (ст. 18. 1-18. 7, 18. 14):

2) нарушение правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации (ст. 18. 8, 18. 9):

3) нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы и незаконная деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей (ст. 18. 10, 18. 13);

4) нарушение правил проживания, установленных для иммигрантов, беженцев и вынужденных переселенцев (ст. 18. 11, 18. 12).

Наиболее характерными административными правонарушениями в сфере миграции являются: нарушение правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации (ст. 18. 8, 18. 9), а также нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы (ст. 18. 10).

Объект административного правонарушения выступает тем элементом, определение которого позволяет установить, к какой группе правонаруше­ний относится конкретное противоправное деяние, так как именно этот компонент состава взят за основу при построении Особенной части КоАП РФ.

Так, объектом правонарушений, включенных в первую группу (ст. 18. 1-18. 5. 18. 7, 18. 14), как правило, называют установленный порядок в области защиты государственной границы Российской Федерации в виде режима Государственной границы Российской Федерации, который в итоге направ­лен на обеспечение жизненно важных интересов личности, общества и го­сударства в этой сфере.

В ч. 1 ст. 18. 1 установлена административная ответственность за нарушение правил пересечения Государственной границы Российской Федерации лицами и (или) транспортными средствами либо нарушение порядка следования таких лиц и (или) транспортных средств от Государственной границы Российской Федерации до пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации и в обратном направлении, за исключением случаев, предусмотренных ст. 18. 5 КоАП РФ.

Утверждение, что каждое нарушение правил пересечения Государственной границы Российской Федерации посягает на жизненно важные интере­сы личности, общества и государства, представляется безосновательным. В действительности же нарушение режима Государственной границы Российской Федерации может быть совершено вследствие «прозрачности» границ Российской Федерации, например, со странами - бывшими республиками СССР. По своей сути такие правонарушения представляют собой нарушение миграционных правил. В тех же случаях, когда следствием таких незаконных действий становится деяние, действительно представляющее угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства, ответственность за такие деяния должна наступать по нормам, предусмотренным УК РФ.

Зачастую одни и те же противоправные деяния посягают на общественные отношения в нескольких областях жизни общества. Следовательно, в некоторых случаях состав административного правонарушения имеет сложный объект, а точнее совокупность нескольких объектов: основного, при­оритетного, доминирующего, дополнительного, иногда факультативного. Данное утверждение можно проиллюстрировать на примере статей КоАП, включенных во вторую группу правонарушений.

Так, ст. 18. 8 КоАП РФ предусматривает ответственность иностранных граждан или лиц без гражданства за нарушение ими режима пребывания (проживания) в Российской Федерации (вторая группа) . Объектом данного правонарушения некоторые авторы называют «. . . установленный порядок управления, общественный порядок, а также безопасность личности, общества и государства». Исходя из вышесказанного, основным объектом посягательства данной группы правонарушений являются общественные отношения, урегулированные нормами российского миграционного законодательства, наряду с этим, в качестве дополнительного объекта выступает установленный порядок управления, а в качестве факультативного- общественный порядок, безопасность личности, общества и государства.

Аналогичным образом следует выделять объект административного правонарушения и в третьей группе норм (ст. 18. 10, 18. 13). Основным объектом этих правонарушений являются общественные отношения в области осуществления трудовой миграции, установленный порядок трудоустройства лиц, дополнительным объектом - общественные отношения, связанные с обеспечением защиты их трудовых прав.

Что касается административных правонарушений, включенных в четвертую группу (ст. 18. 11), то определение их объекта не представляет сложности. Таковыми являются установленные миграционные правила, определяющие порядок проживания иммигрантов.

Объективная сторона правонарушений, предусмотренных гл. 18 КоАП РФ, характеризуется действием или бездействием, посредством которых нарушается норма права.

В ряду прочих особенностей административных правонарушений в сфере миграции следует выделить субъектный состав. В гл. 18 КоАП РФ имеет место наличие видового многообразия субъектов правонарушений.

В их число входят: физические лица (граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства), а также должностные и юридические лица, обладающие правомочиями в области миграционных правоотношений.

Современный институт административной ответственности, в том числе и в области миграционных правоотношений, построен на теории исключительно виновного начала, в рамках которого вина является обязательным условием наступления юридической ответственности. То есть отсутствие в действиях лица вины полностью исключает и саму ответственность, независимо от того, был ли причинен его действиями какой-либо ущерб. Поэтому в соответствии со ст. 2. 7 КоАП РФ «Не является административным правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред».