Понятие и стадии законотворчества в россии. Законотворческий процесс в Российской Федерации: понятие и основные стадии
Законотворческий процесс - это порядок деятельности органа законодательной власти по созданию законов, обычно закрепленный в конституции и регламенте соответствующего представительного органа.
Именно принятие законов характеризует данный процесс в целом.
Законотворческий процесс, в РФ включаетчетыре стадии:
а) законодательную инициативу;
б) обсуждения законопроекта в Государственной думе;
в) принятие закона;
г) подписание президентом и вступления закона в юридическую силу.
1 - законодательной инициативы - эта стадия состоит во внесении в парламент уполномочен-ным субъектом законопроекта. Наличие у субъекта права законодательной инициативы оз-начает, что представительный орган обязанрассмотреть внесен-ный законопроект и принять его для дальнейшей работы над ним или мотивировать свой отказ работать над данным законо-проектом.
Круг субъектов, обладающих правом законодательной ини-циативы - Президент РФ, Совет Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной думы, а также Правительству, Конституцион-ному Суду , Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения и субъектам Федерации в лице их представительных органов. Законопроект первона-чально вноситсяв Гос. Думу.
2 - Обсуждение законопроекта - начинается в Гос. Думе с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, что бы устранить противоречия, пробелы, неточности. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение.
Обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях парламента проходит в форме чтений.
Закон принимается в трех чтениях:
На первом чтении решается вопрос о целесообразности представленного законопроекта. Депутаты оценивают основную его идею и делают замечания и предложения по усовершенствованию текста. Если законопроект считается принятым в первом чтении, то он передается для дальнейшей работы над ним в комитеты (комиссии).
Во время второго чтения законопроект обсуждается в целом (по существу и постатейно) Если зако-нопроект не отклонен, то обсуждаются и голосуются заранее внесенные поправки. В случае серьезных разногласий по по-правкам законопроект может быть возвращен на доработку в комитет. Принятый во втором чтении законопроект передается в комитет для редакционной доработки.
В третьем чтении законопроект обсуждается со всеми по-правками. Но и на этой стадии законо-проект может быть отклонен, если он не набрал необходимого большинства голосов.
Прекращениеобсуждения законопроекта оформляется спе-циальным решением палаты, и тогда законодательный процесс переходит на стадию принятия закона.
3. - Стадия принятие закона - данная стадия проходит в форме голосования.
ФЗ принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Гос. Думы и в течение пяти дней передаются на одобрение Сове-ту Федерации. Закон считается принятым, если в Совете Феде-рации за него проголосовало большинство членов палаты от об-щего числа членов либо он в течение 14 днейне был рассмотренСоветомФедерации. Если Совет Федерации не одобрил принятый Гос. Думой закон, то палаты для урегулирования возникших разногласиймогут создать согласительную комиссию.
После уреryлирования спора в комиссии закон подлежит повторному рас-смотрению и голосованию в палатах с учетом поправок, сделанных согласительной комиссией. Но Гос. Дума может преодолеть неодобрение Советом Федерации закона набрав при повторном голосовании две трети (2/3) голосов от общего числа депутатов. При принятии федерального конституционного закона требуется, чтобы за него в Государственной думе проголосовало (2/3) -две трети депутатов, а в Совете Федерации - три четверти(3/4), при этом Президент РФ не имеет права вето, а обязан в течение 14 дней подписать принятый закон и обнародовать его.
МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ
ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ
РЕФЕРАТ
На тему:
«ЗАКОНОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
План:
1. Понятие законодательного процесса
2. Законодательная инициатива
3. Обсуждение законопроекта
4. Принятие закона
1. Понятие законодательного процесса
Понятие законодательного процесса подразумевает его толкование в двух значениях: во-первых, как порядок деятельности по созданию и принятию закона или иного нормативного акта; во-вторых, как саму эту деятельность.
Законодательный процесс непосредственно как деятельность осуществляется законодательным органом - парламентом или главой государства. В определенных случаях в законодательном процессе может участвовать правительство, а иногда, в редких случаях, он осуществляется посредством особой процедуры - референдума.
Необходимо отличать понятие законодательного процесса от законотворчества, поскольку последнее является более широким понятием, которое охватывает не только собственно создание закона, но и включает оценку его эффективности и возможность последующей корректировки. В законотворчестве участвуют субъекты, которые никакими специальными правами в данной области не обладают ("группы давления", исследовательские центры и т.д.).
В отличии от вышесказанного, законодательный процесс, как порядок деятельности, является более сложным явлением и требует более детального изучения. Законодательный процесс имеет свои стадии. Можно выделить четыре основные стадии этого процесса:
1) законодательная инициатива, т.е. внесение законопроекта или законопредложения;
2) рассмотрение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях);
3) принятие закона;
2. Законодательная инициатива
Законодательная инициатива - это официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или законопредложения.
Между законопроектом и законопредложением существуют различия. Под законопроектом подразумевается текст будущего закона со всеми его атрибутами (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками норм и т.д.); законопредложение же имеет целью лишь идею или концепцию будущего закона. Но вместе с этим в ряде стран между этими понятиями имеются также различия по субъекту внесения в законодательный орган. Так, в частности, законопредложением именуется законопроект (несмотря на наличие всех атрибутов) который вносится определенным субъектом, не имеющим право вносить законопроект.
Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что парламент обязан рассмотреть внесенное данным субъектом предложение об издании закона или его проект, но вместе с этим, разумеется, парламент не обязан принять соответствующий закон или может принять его совсем в ином виде, чем предполагалось при внесении.
Круг субъектов права законодательной инициативы различен в разных странах и определяется в основном конституциями. Так в соответствии с Конституцией США таким правом обладают лишь парламентарии (за исключением проектов бюджета). В Германии законопроекты вносятся Федеральным правительством, депутатами Бундестага и Бундесратом (статья 76 Основного закона).
В странах с двухпалатным парламентом в соответствии с конституциями или законами субъекты права законодательной инициативы обычно обращаются со своими проектами и предложениями либо в любую из палат, либо только в нижнюю. В США законопроекты (билли) могут вноситься в любую палату; парламентарий обычно вносит свой проект в ту палату, членом которой состоит; исключение составляют лишь финансовые билли, которые вносятся в палату Представителей (часть первая разд. 7 ст.I Конституции США). В Германии законопроекты вносятся только в Бундестаг (ст. 76 Основного закона).
В настоящее время к осуществлению своего права субъектам законодательной инициативы предъявляются ряд требований. Так, например, согласно Регламенту Германского Бундестага законопроекты, вносимые его депутатами, должны быть, как правило, подписаны одной из фракций или 5% депутатов (примерно более 30 человек), причем законопроекты должны содержать краткое обоснование.
Эти меры осуществляются в основном для того, чтобы вносились законопроекты, уже получившие определенную поддержку, а не всевозможные предложения отдельных парламентариев.
В подавляющем большинстве стран главным поставщиком законопроектов является правительство. Именно поэтому часто в конституциях и законодательстве правительство указывается как один из субъектов права законодательной инициативы. Но нередко эта инициатива облагается конституцией особыми условиями. Так, к примеру, Основной закон Германии в ч.2 ст.76 предусматривает, что проекты Федерального правительства следует сначала направлять в Бундесрат (чтобы выявить позицию земель), который может высказаться в течение шести недель. Если же законопроект обозначен как срочный, то правительство может направить его сразу в Бундестаг, куда затем поступает заключение Бундесрата. В свою очередь Бундесрат, в случае внесения им законопроекта, должен также предоставить его Федеральному правительству, которое делает по нему свое заключение.
Главы государств, как правило, не входят в число субъектов права законодательной инициативы, но в ряде президентских республик это право реализуется косвенным путем. Так, Конституцией США в разделе 3 статьи II предусмотрены послания Президента Конгрессу о положении Союза. Эти послания нередко содержат программу законодательных мероприятий, на базе которой парламентарии, принадлежащие к президентской партии, выступают формально со своей личной законодательной инициативой.
Особым видом законодательной инициативы является так называемая "народная инициатива". В данном случае субъектом права законодательной инициативы являются граждане данного государства. В отношении народной инициативы часто устанавливаются различные ограничения. Так часть вторая статьи 71 Итальянской Конституции устанавливает, что для законодательной инициативы необходим актив не менее 50 тысяч избирателей, а также, чтобы проект вносился ими в форме статей закона. Помимо этого в статья 71 в части 1 записано, что право законодательной инициативы предоставляется определенным органам и учреждениям, а в части 3 статьи 99 и части 2 статьи 121 устанавливается, что это право предоставляется Национальному совету экономики и труда по экономическим и социальным вопросам. Это так называемая специальная инициатива.
3. Обсуждение законопроекта
Обсуждение законопроекта - это работа над законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в комитетах (комиссиях). Это наиболее объемная стадия законодательного процесса. Она организуется в различных сочетаниях.
Обсуждение на пленарных заседаниях палат часто именуется чтением законопроекта. Как правило закон принимается в трех чтениях. В каждой стране эти чтения имеют свою специфику, но в общем они имеют общую суть и ряд характерных признаков.
Смысл первого чтения заключается в том, чтобы решить необходимо ли принятие конкретного закона вообще. В первом чтении как правило заслушивается доклад инициатора законопроекта, а сами парламентарии должны оценить основную идею законопроекта, а также должны определиться, существуют ли в этом направлении пробелы в законодательстве, есть ли в нем какие либо дефекты. Если по мнению большинства членов палаты необходимости в таком законе не существует, то законопроект отклоняется и дальнейшему обсуждению не подлежит; если же выносится решение в пользу необходимости закона, то законопроект считается принятым в первом чтении и передается в соответствующие комитеты (комиссии) для дальнейшей разработки.
Второе чтение означает обсуждение проекта в целом, по существу, включая его детали. Оно проводится как правило по докладу комитета, проводившего его разработку. Во втором чтении обсуждаются предложения различных групп по отдельным принципиальным решениям. Если выясняется что определенную часть парламентариев этот закон не устраивает в таких принципиальных положения, то законопроект отклоняется и прекращается всякая работа над ним; если же такого не происходит, то обсуждаются и голосуются заранее внесенные поправки к тексту. При этом регламентами устанавливаются дополнительные требования к процедуре принятия поправок: например, в США устанавливается ограничение на время обсуждения поправок - не более 5 минут. После голосования поправок палата в случае серьезных разногласий может вернуть законопроект на доработку в комитет или, если палата одобрила проект во втором чтении, он возвращается в комитет (комиссию) для редакционной отработки.
В третьем чтении законопроект обсуждается в целом со всеми принятыми ранее поправками. На этом этапе новые поправки уже не допускаются. Разумеется и в третьем чтении закон может быть отклонен голосованием, если он не набрал требуемого большинства голосов. Это как правило происходит в случаях, когда часть его сторонников не может согласиться с тем, что их поправки оказались отклонены. Но если необходимое большинство голосов набрано, то законопроект считается принятым или одобренным палатой.
В некоторых странах роль комиссий в законодательном процессе не одинакова. В частности, в Италии при подготовке проекта к чтению комиссии могут выносить решение по законопроекту вместо палаты, то есть фактически законодательствовать. А в Конгрессе США комитеты вообще могут придать биллю любые угодные им содержание и форму, решить его судьбу в целом. Кроме этого в США комитетами организовывается публичное слушания, когда комитет рассылает копии законопроекта заинтересованным организациям и дает их представителям выступить на своем заседании. Кроме этого в палате представителей Конгресса США, в палатах итальянского Парламента, в случае разногласий членов комиссии по законопроекту, меньшинство комиссии может подготовить по нему отдельный доклад и назначить своего докладчика.
Прекращение обсуждения подлежит оформлению. Инициатива может исходить от депутата, группы депутатов или председателя палаты. Решение по этому вопросу, как правило, принимается простым большинством присутствующих членов палаты, как, например, в Сенате США, где для этого требуется голоса двух третей присутствующих сенаторов.
4. Принятие закона
Эта стадия различается в зависимости от структуры конкретного парламента. В однопалатных парламентах эта стадия по сути есть завершение последнего или единственного чтения - последнее голосование. Голосование бывает обычным и поименным, причем тайное голосование используется крайне редко, а некоторыми регламентами напрямую запрещается.
В двухпалатных парламентах законопроект должен быть одобрен в одной и той же редакции обеими палатами. Но иногда предусматривается и другой порядок.
Все зависит от того какая из палат парламента имеет большую компетенцию, т.е. большую силу. В странах со слабой верхней палатой, например, процедура рассмотрения законопроекта в ней может быть сильно упрощена.
В случае расхождения во мнениях между палатами предусматриваются следующие варианты решения вопроса:
1) если палаты в законодательном процессе равноправны, закон не принимается;
2) если нижняя палата сильнее, закон в конце концов принимается в ее редакции;
3) есть редкие случаи, когда закон принимается только верхней палатой;
4) закон принимается на совместном заседании палат.
Так, в США закон не может быть принят, если одна из палат Конгресса с ним не согласна и работа согласительной комиссии не дала результатов. Основной закон Германии в статье 74-а устанавливает небольшую категорию обычных законов, которые не могут быть приняты без согласия Бундесрата. В отношении остальных законов Бундесрат в течение трех недель после их принятия Бундестагом может потребовать созыва согласительного комитета или в течение двух недель заявить протест против принятого закона, который может быть отклонен Бундестагом. Однако если Бундесрат принял протест двумя третями голосов своих членов, то отклонить его Бундестаг может лишь голосами двух третей присутствующих депутатов или по крайней мере большинством их общего числа. Кроме этого статья 81 Основного закона предусматривает возможность обойти главный законодательный орган - Бундестаг, в случае, если он не желает принять закон, принятие которого считает необходимым Федеральное правительство. Если этот конфликт между законодательной и исполнительной властью не привел к роспуску Бундестага, то по предложению Федерального правительства и с согласия Бундесрата Федеральный президент может объявить чрезвычайное законодательное положение (состояние законодательной необходимости). Если же и после этого Бундестаг вновь отклонит законопроект или одобрит его в редакции, неприемлемой для Федерального правительства, то закон, принятие которого добивается Федеральное правительство, будет считаться принятым, если его одобрит Бундесрат. Иными словами, закон принимается в этом случае одной лишь верхней палатой.
В течение шести месяцев после объявления чрезвычайного законодательного положения таким образом может быть принят и любой другой закон, отклоненный Бундестагом, но после истечения этого срока чрезвычайное положение не может объявляться вновь, пока длится срок полномочий того же Федерального канцлера.
Санкционирование закона осуществляется главой государства путем подписания его официального текста. В настоящее время сам термин санкционирование встречается довольно редко; как правило в конституциях употребляется понятие "подписание" или "промульгация".
В некоторых странах процедура санкционирования является в большей степени формальностью, поскольку не в силах повлиять на что-либо. Так, в соответствии с частью 1 статьи 82 Основного закона Германии устанавливает, что Федеральный президент лишь оформляет законы после контрассигнатуры и публикует их в "Бундесгазетцблатт" ("Федеральном вестнике законов"). У него нет никакого права вето.
Но во многих странах эта процедура имеет довольно серьезное значение. Дело в том, что в большинстве стран глава государства имеет право отлагательного вето, после чего закон возвращается в парламент на новое рассмотрение. Часто при этом глава государства сообщает парламенту свои замечания и возражения по содержанию закона. Так, согласно части второй раздела 7 статьи 1 Конституции США, каждый билль, прошедший обе палаты Конгресса, прежде чем стать законом, представляется Президенту, который либо подписывает билль, либо возвращает его со своими замечаниями в ту палату, в которую он поступил первоначально. Если после повторного рассмотрения каждая из палат примет билль двумя третями своих голосов, билль становится законом. Президенту на подписание дается 10 дней, по истечении которых билль становится законом даже если Президент не отреагировал на него.
Промульгация - это официальное провозглашение закона, принятого парламентом. Она означает санкционирование закона главой государства в установленные конституцией сроки, а также опубликование закона в официальном вестнике.
Другими словами, это издание специального акта, содержащего, в частности, распоряжение об официальном опубликовании закона. Промульгация осуществляется обычно указом, приказом или другим актом главы государства, текст которого в официальных изданиях предшествует тексту промульгируемого закона.
Опубликование - это напечатание текста закона в установленном официальном издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст закона. Устанавливается срок вступления закона в силу (введения в действие), который определяется датой опубликования закона. Нельзя вводить закон в действие с момента его подписания (кроме законов, обращенных к государственным органам и не затрагивающих интересы, права и свободы человека и гражданина). Срок вступления закона в силу различен в разных странах: например, в Италии - 15 дней. В тексте самого закона может быть установлен и более длительный срок.
Список использованной литературы:
1. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Т.2. Отв.ред. Б.А.Страшун.-М.:Издательство БЕК, 1995. - 448 c.
2. Конституции зарубежных государств. Учебное пособие-МГЮА,1993
3. Конституция США.
4. Основной закон Германии.
«Законотворческий процесс - это урегулированный нормами права порядок разработки, обсуждения проектов нормативно-правовых актов (законов) и принятия нормативно-правовых актов (законов) высшим органом государственной власти 20 .»
В отечественной и зарубежной юридической литературе выделяют четыре основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие и утверждение закона, обнародование закона. Каждая и них относительно самостоятельна и имеет свою специфику, свой статус. Вместе же они образуют единый законодательный процесс, отражающий и закрепляющий логику прохождения проекта закона с момента его зарождения и до его принятия и обнародования.
Отмечая данное обстоятельство, известный русский ученый Е.Н. Трубецкой писал еще в начале XX века о том, что все четыре стадии, через которые каждый закон должен пройти, имеют место во всех государствах, «независимо о того, какое, где существует государственное устройство и форма правления». Ибо для возникновения закона нужно, чтобы кто-нибудь указал на жизненную потребность, которая вызывает тот или иной законопроект. «Прежде чем принять закон, необходимо подвергнуть его всестороннему обсуждению в «законодательном учреждении, которому присвоено право обсуждать законы 21 ».Чтобы закон получил обязательную силу, «он должен быть утвержден верховной властью». Наконец, для того чтобы он действовал, необходимо обнародовать его, довести до сведения всех граждан»
Следует обратить внимание на то, что законодательный процесс в любом государстве подчиняется определенным нормам, правилам и даже традициям, отход от которых невозможен. В каждом государстве существует своя специфика законодательного процесса, однако общим для всех является то, что, во-первых, создание законов урегулировано конституцией и законодательством страны; во-вторых, осуществляется высшими органами власти в государстве; в-третьих, законодательный процесс представляет собой процедуру, состоящую из последовательно сменяющих друг друга обязательных стадий.
Соблюдение этапов законодательного процесса обеспечивает не только появление закона в узком формальном смысле, но и качество его содержания, его соответствие потребностям законодательного регулирования.
Рассмотрим каждую из стадий законодательного процесса в отдельности.
Первая - законодательная инициатива. Она представляет собой принадлежащее уполномоченным государственным органам право внесения законопроекта в законодательный орган в соответствии с действующим законодательством и установленной процедурой. Иногда понятие законодательной инициативы трактуется более широко, то есть включает внесение в законодательные органы не только готовых законопроектов, но и предложений об издании, изменении или отмене действующих законов. В современной российской и зарубежной литературе тоже просматривается тенденция к расширенному представлению о законодательной инициативе. В учебниках и научных исследованиях совершенно справедливо указывается на то, что законодательную инициативу нельзя понимать узко, только как внесение законопроектов. Она предполагает также право на внесение в законодательные органы вопросов любого значения, требующих в последующем правового оформления.
Право законодательной инициативы не является всеобщим, не принадлежит всем без исключения - гражданам, государственным органам или общественным организациям. Это особое строго ограниченное конституционное право. Каждое государство в зависимости от его природы и назначения решает по-своему вопрос о субъектах права законодательной инициативы.
«Согласно ч.1 ст.102 Конституции Российской Федерации «право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения 22 ».
Следующая стадия законодательного процесса - обсуждение внесенного в порядке законодательной инициативы разработанного законопроекта. Обсуждение бывает двух видов - предварительное (неофициальное) и официальное.
Предварительное обсуждение проводится, как правило, с привлечением широкого круга заинтересованных лиц, экспертов, представителей различных государственных и общественных организаций. Оно может осуществляться в таких формах как, например, проведение тематических научно-практических конференций, семинаров, заседаний «круглых столов», проведение теле и радиодебатов, посвященных обсуждаемым законопроектам и так далее. Предварительное обсуждение проектов законов важно для повышения качества, как конкретного закона, так и всего законодательного процесса. На этом этапе проект закона проходит всестороннюю юридическую, экономическую, социально-политическую и иную экспертизу. Официальное обсуждение законопроектов обычно осуществляется на двух уровнях - на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов и на уровне парламентских палат. Этот процесс регулируется специальными положениями и регламентами.
При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. При этом учитываются высказываемые замечания и предложения, принимаются во внимание предлагаемые поправки. В случае принципиального согласия депутатов с проектом закона в первом чтении он передается вместе со всеми предложениями о его изменении и дополнении в соответствующий парламентский комитет, ответственный за его подготовку и прохождение.
На комитет возлагается обязанность доработки законопроекта с учетом, сделанных замечаний и предложений и представления его в Государственную Думу для рассмотрения его во втором чтении. На данном этапе идет детальный, постатейный разбор проекта вместе с внесенными в его первоначальный текст изменениями и дополнениями.
Во время третьего чтения - завершающего этапа процесса обсуждения - не разрешается вносить в законопроект какие-либо поправки и предложения. Речь идет уже о его одобрении или неодобрении.
Дальнейшее прохождение проекта закона, включая его обсуждение, регулируется Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, куда он должен быть передан в течение пяти дней после принятия законопроекта Государственной Думой.
Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
«Согласно Конституции Российской Федерации Совет Федерации некоторые законы может вообще не обсуждать и не рассматривать, что означает согласие с принятием закона 23 ».Однако это не касается федеральных конституционных законов, а также некоторых федеральных законов по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.
Следующая стадия законодательного процесса - принятие и утверждение закона. В юридической литературе данную стадию иногда рассматривают как две относительно самостоятельные стадии. Первая из них связана с принятием, вторая - с утверждением закона. Принятие закона происходит в высшем законодательном органе государства. Его утверждение (подписание) осуществляется главой государства.
Существуют различия в процедуре принятия законов в зависимости от их видов. Для принятия федерального закона, по общему правилу, требуется абсолютное большинство голосов, тогда как для принятия федерального конституционного закона необходимо квалифицированное большинство голосов. Например, согласно Конституции Российской Федерации федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Утверждение (подписание) принятого закона главой государства является весьма важным актом, прежде всего в плане поддержания баланса между законодательной и исполнительной ветвями власти. Одно из средств сохранения баланса, сдерживания законодательной власти исполнительной ветвью - вето (от лат. veto - запрещаю) главы государства, зачастую одновременно являющегося главой исполнительной власти, налагаемое им на принимаемые законодательным органом акты.
Конституция Российской Федерации предусматривает, что принятый федеральный закон направляется в течение пяти дней Президенту для подписания и обнародования. Если Президент в течение 14 дней с момента поступления этого закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном порядке вновь рассматривают данный закон. Он подлежит обязательному подписанию Президентов в течение семи дней и обнародованию, если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
«Заключительной стадией законотворческого процесса является официальное опубликование принятого нормативного акта в особых, предусмотренных законом печатных органах (специальные издания, газеты), а также его официальное оглашение в иной форме (по радио, телевидению, телеграфу, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы и организации) 24 ».«В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент «в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его». На официальное издание, где публикуются законы и другие нормативные правовые акты, можно ссылаться в актах применения норм права, в сводах и собраниях законодательства, в печатных работах, официальных документах.
Таким образом, законотворческий процесс выступает составной частью правотворческого процесса и включает в себя четыре основные стадии: 1) законодательную инициативу; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона; 4) обнародование закона.
Федеральное агентство по образованию
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТОРГОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
Факультет управления
Кафедра:
Государственного и муниципального управления.
Дисциплина:
Государственное и муниципальное управление.
«Законотворческий процесс: понятие, стадии, участники».
Выполнил : студентка 4курса
заочной формы обучения
группы №42
Проверил:
Москва 2010г.
Понятие законотворчества.
Законотворческий процесс является одним из важнейших направлений работы любого государства. Законотворческая деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам законотворческой работы можно судить о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности.
В современном обществе мы постоянно соприкасаемся с правилами, зафиксированными в законах и подзаконных актах - с их требованиями, запретами и дозволениями, с необходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с последствиями, которые наступают при их нарушении. Законодательство охватывает большинство сфер человеческой жизнедеятельности, регулируя все основные общественные отношения, непосредственно сопровождая людей, в их общении друг с другом.
Законы государства должны строго отвечать правовым принципам, предъявляемым к ним конституцией. Поэтому и принято говорить о правовом характере закона, под которым понимается закон, соответствующий основным свойствам права, признанным цивилизованными народами. С этой точки зрения рассматривается и принцип верховенства правового закона как один из важнейших признаков правовой государственности.
Законы государства характеризуются следующими признаками:
1) Они создаются в процессе законотворчества представительным (законодательным) органом государственной власти - парламентом, который формируется из представителей народа (депутатов). Этим объясняется легитимность законов.
2) Законы имеют высшую юридическую силу по отношению к другим нормативно-правовым актам. Закон занимает высшую ступень в иерархии нормативных правовых актов. Положения других нормативных актов должны соответствовать закону и не противоречить ему.
3) Законы принимаются при строгом соблюдении процессуального порядка. Особый процессуальный порядок принятия законов предусмотрен Конституцией РФ, конституциями, уставами субъектов, а также регламентами органов, в компетенцию которых входит принятие законов.
4) Законы регулируют наиболее значимые сферы общественной и государственной жизни.
Законотворчество - это деятельность компетентных органов государственной власти, которая представляет собой особую правовую форму осуществления функций государства, состоящую в принятии, изменении или отмене правовых норм. Законотворческая деятельность отличается от других форм деятельности органов государственной власти тем, что здесь устанавливаются общеобязательные правила поведения (правовые нормы), адресованные всем субъектам правоотношений. В результате законотворчества нормы права получают свое закрепление в официальных документах - нормативно-правовых актах.
В каждой стране законотворческий процесс имеет свои особенности. Но везде он строго закрепляется и регулируется с помощью конституции, текущих законов, а также - специальных положений и регламентов, устанавливающих порядок законотворческой деятельности государственных органов.
Важнейшей задачей государства в области законодательной деятельности является приведение всей системы законодательства в соответствие конституционным и международно-правовым стандартам обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина, установление правопорядка и законности.
Стадии законотворческого процесса и его участники.
Законотворческий процесс состоит из целой серии выработанных и юридически закрепленных правил, определяющих порядок подготовки и принятия, различных нормативно-правовых актов.
Действующая российская Конституция четко определила трех участников законотворческого процесса: это Президент, Совет Федерации, Государственная Дума. Согласно Конституции, право принятия федеральных и федеральных конституционных законов принадлежит исключительно Федеральному Собранию, которое состоит из двух палат. Государственная Дума – нижняя палата – отражает прямое представительство всего населения страны. Что касается Совета Федерации, то структура верхней палаты основана на федеративном устройстве нашего государства. Конституцией оговорено, что палаты работают раздельно. За Президентом Российской Федерации, Конституция закрепила право подписания и обнародования, принятых двумя палатами законов, тем самым сделав его полноправным участником законотворческого процесса.
Каждый из упомянутых выше трех элементов способен выступить противовесом двум другим. Так бывает каждый раз, когда хотя бы один из субъектов законотворчества не разделяет идею и принципы закона, а также по-своему оценивает последствия его принятия. В каждом случае это недовольство выражается по-своему: Государственная Дума имеет право отклонить законопроект, затормозив процесс в самой начальной стадии, Совет Федерации может не одобрить закон, принятый Государственной Думой, а Президент способен наложить вето на документ, благополучно прошедший через обе палаты парламента.
В законотворческом процессе можно выделить два этапа: неофициальный (подготовка нормативно-правового акта) и официальный (его принятие). Принятие нормативно-правового акта процедурно жестко определено и включает в себя следующие стадии:
1) Законодательная инициатива - это процедура внесения проекта нормативно-правового акта обычно в нижнюю палату парламента (в некоторых государствах возможно внесение проекта закона в любую из палат парламента). Субъекты права законодательной инициативы определены Конституцией. Это право порождает у законодательных органов обязанность рассмотреть законопроект. Но предварительно происходит его экспертиза с точки зрения актуальности предмета регулирования, задач и целей законотворчества на данном этапе, просчитывается также экономическая обоснованность принятия акта. При положительном заключении, как правило, комитет по законодательству Государственной Думы РФ официально включает проект нормативно-правового акта в повестку дня заседания Государственной Думы.
2) Обсуждение законопроекта - это стадия законотворческого процесса, которая начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада инициатора внесения законопроекта (субъекта права законодательной инициативы). Документ должен приобрести необходимое качество, должны быть устранены пробелы и неточности. Обычно обсуждение законопроекта предполагает два или более его чтений. В первом чтении обсуждается общая концепция закона, во втором чтении вносятся к нему поправки. На стадии третьего чтения принимается законопроект как закон и невозможно внесение поправок.
3) Принятие закона. Достигается с помощью голосования в третьем чтении простым или квалифицированным большинством голосов. Федеральные конституционные законы принимаются абсолютным большинством обеих палат парламента, федеральные законы принимаются определенным числом голосов (более половины от общего числа депутатов Государственной Думы). Дальнейший ход процесса принятия закона зависит от того, подлежит ли закон обязательному рассмотрению Советом Федерации или нет. Если не подлежит, то считается одобренным по истечении четырнадцати дней и направляется на подписание Президенту. Если подлежит, то необходимо, чтобы за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты или не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации (для принятия федерального конституционного закона). В случае расхождения позиций Государственной Думы и Совета Федерации по принятию федерального закона, возможно преодолеть вето верхней палаты, если за законопроект проголосует не менее двух третей депутатов нижней палаты парламента.
4) Подписание закона главой государства. В течение четырнадцати дней Президент РФ подписывает и обнародует одобренный закон. При использовании Президентом РФ права вето обе палаты парламента могут преодолеть его, приняв закон в прежней редакции абсолютным большинством голосов. В этом случае Президент РФ обязан подписать закон в течение семи дней.
5) Опубликование закона. Федеральные конституционные законы подлежат подписанию главой государства и вступают в действие (приобретают юридическую силу) по истечении десяти дней со дня их официального опубликования, если самими законами не установлен иной порядок их вступления в юридическую силу. Официальными изданиями, в которых публикуются законы в Российской Федерации, являются «Собрание законодательства Российской Федерации» и «Российская газета». Неопубликованные законы в соответствии со ст. 15 Конституции РФ не применяются.
Итак, законотворческий процесс начинается с принятия решения о подготовке проекта. До начала подготовки проекта важны предварительные работы, связанные с выявлением потребности в принятии акта и целями правового регулирования. По каждому проекту закона перед началом его разработки подготавливают специальную справку о действующем нормативно-правом регулировании данного вопроса в России и за рубежом. На начальном этапе работы над законопроектом вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач. На стадии подготовки первоначального текста образуются обычно специальные комиссии парламента, ответственные за законопроект. Кроме того, на этой стадии обязательным является проведение юридической экспертизы. Предварительное обсуждение связано с привлечением широкого круга заинтересованных субъектов. Важнейшие законопроекты могут быть вынесены на референдум. После учета замечаний и предложений проект окончательно редактируется. На втором этапе уже законопроект проходит перечисленные стадии официального этапа принятия закона.
Именно сейчас, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали интенсивного законотворчества, стало ясно, насколько важен сам процесс создания закона. С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий, результатом которых является создание закона. Некомпетентность, спешка законодателя, несоблюдение научных основ законопроектной работы могут негативно сказаться на всей правовой системе.
Список использованной литературы:
1. Конституция Российской Федерации // Российская Газета от 25.12.1993. совместной деятельности, ... Компетенция субъектов РФ. Понятие органа государственного управления. ... последовательно. В законотворческом процессе ключевую роль играет... ранних и средних стадиях существования и развития...
Понятие и формы существования права
Закон >> Государство и правоРазработку вопросов, связанных с понятием закона и соотношением понятий «закон» и «право» ... юристы, да и другие участники общественных отношений понимали друг... Утверждение законопроекта является центральной стадией законотворческого процесса , т.к. именно на...
Корректным представляется тождественное использование понятий «избирательное законодательство» и... проведения всех стадий избирательного процесса . Новейшие... иных участников избирательного процесса . В-пятых, обогащение законотворческого потенциала Центральной...
Понятие , структура и функции Парламента Российской Федерации
Реферат >> Государство и право... Понятие , структура и функции Парламента Российской Федерации 1.1 Понятие ... стадии осуществляемого Государственной Думой законодательного процесса ... парламента России в законотворческом процессе // Конституционное и... как участники правотворческого процесса // ...
Для начала следует отметить, что законодательная деятельность -- это сложный и многогранный процесс. Порядок подготовки, рассмотрения и принятия законов определяется Конституцией Российской Федерации и регламентами деятельности соответствующих представительных органов государственной власти.
Рисунок 1.1 Стадии законотворческого процесса в РФ Омаров, С.М. Право законодательной инициативы Конституционного Суда Российской Федерации // Российская юстиция, 2011. - № 12.
В законотворческом процессе можно выделить следующие основные стадии издания законов:
1) законодательная инициатива,
2) обсуждение законопроекта,
Законодательная инициатива -- это предоставленное строго определенному кругу лиц или учреждений право на внесение в органы представительной государственной власти предложений по совершенствованию законодательства и конкретных законодательных проектов.
К числу субъектов, которые обладают правом законодательной инициативы, относятся следующие должностные лица (государственные органы):
* Президент Российской Федерации,
* Члены Совета Федерации,
* Государственная Дума, депутаты Государственной Думы Российской Федерации,
* Правительство Российской Федерации,
* Члены (депутаты) законодательных органов субъектов Российской Федерации,
* Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды Российской Федерации.
После регистрации законодательные проекты направляются в рабочие органы для предварительного рассмотрения и подготовки предложений о порядке дальнейшей работы над ними. Данные законодательные проекты направляются в Государственную Думу, которая является законодательным органом.
Обсуждение законодательного проекта происходит на заседании Государственной Думы, оно начинается с доклада инициатора законопроекта. Некоторые особо важные законопроекты могут обсуждаться всенародно, т. е. путем проведения референдума.
Непосредственное рассмотрение текста законодательного проекта может производиться либо постатейно, либо по разделам, либо в целом. На стадии обсуждения законодательного проекта допускается внесение в него поправок, изменений и дополнений. Кроме того, изменения, вносимые в законодательный проект, могут выражаться в исключении ненужных положений. В зависимости от степени подготовленности представленного на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации законодательного проекта возможны три варианта дальнейших действий:
* принятие законопроекта,
* отклонение законопроекта,
* отправление законопроекта на доработку и повторное рассмотрение.
Принятие законодательного проекта -- это отдельная самостоятельная стадия законотворческого процесса, и она может быть различной в зависимости от степени важности принимаемого нормативного акта. Так, например, принятие федерального либо федерального конституционного закона осуществляется на заседании Государственной Думы Российской Федерации. Для этого необходимо, чтобы за законодательный проект положительно проголосовало соответственно более 1/2 либо не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.
Некоторые федеральные и федеральные конституционные законы после утверждения их Государственной Думой направляются на дальнейшее рассмотрение в Совет Федерации Российской Федерации, где соответственно для их принятия требуется, чтобы положительно проголосовало более 1/2 либо не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации Артамонов, А.Н. Принципы законодательства в законодательном процессе региональных парламентов // Российская юстиция, 2012. - № 10..
Текст принятого законодательного проекта подписывается и обнародуется Президентом Российской Федерации. В случае же несогласия Президента с представленным законопроектом он может наложить на него отлагательное вето и направить на повторное рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации, а далее -- в Совет Федерации.
После того как законодательный проект окончательно прошел стадию обсуждения и принятия, он подлежит официальному опубликованию. Опубликование -- это основной из имеющихся вид оглашения, обнародования закона. Вообще, опубликование -- это самостоятельная стадия законотворческого процесса, которая имеет очень важное юридическое и социальное значение. Все федеральные (в том числе конституционные) законы подлежат опубликованию в течение 7 дней со дня подписания их Президентом Российской Федерации, а акты палат Федерального Собрания Российской Федерации -- в течение 10 дней.
Федеральные и федеральные конституционные законы, акты палат Федерального Собрания Российской Федерации и иные нормативные акты вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации после их официального опубликования в государственных средствах массовой информации -- «Российская газета», «Парламентская газета», «Собрание законодательства» и др. В необходимых случаях законы и иные нормативные акты могут быть дополнительно опубликованы и в иных органах печати. Кроме того, нормативные акты могут быть дополнительно обнародованы по телевидению, радио либо переданы по каналам связи, а также разосланы государственным органам.
Законотворческий процесс в России глазами судей Конституционного суда РФ
Вслед за судьей КС РФ Владимиром Ярославцевым двое его коллег высказали особое, критическое, мнение по поводу решения суда о признании "закона о митингах" конституционным. В ходе принятия документа были допущены столь серьезные нарушения, что положительное заключение по нему сделать было нельзя, считают судьи. Но признают, что в таком случае был бы создан прецедент, который мог бы аннулировать очень многие российские законы. Особые мнения приведены в обновленном тексте решения КС (документ 4-П/2013 от 14 февраля 2013 года), размещенном на сайте суда.
Судья Юрий Данилов полагает, что процедурные нарушения, допущенные во время голосования в думе по скандальному законопроекту, не позволяют признать в итоге принятый документ законным. Он указывает на три главных нарушения. Первое: предмет законопроекта находится в совместном ведении РФ и регионов, однако последним не дали возможности с ним ознакомиться, из-за чего были попраны "принципы российского федерализма".
Также Данилов указывает, что между первым и вторым чтениями в Госдуме текст законопроекта претерпел изменения, превосходящие разрешенный регламентом нижней палаты и федеральными законами. Действительно, сначала депутаты хотели лишь внести изменения в КоАП, но позже были добавлены изменения и в ФЗ "О собраниях". "Произошло существенное изменение концепции законопроекта", - отмечает судья. По его мнению, необходимо было вернуть измененный документ на уровень назад, в первое чтение.
"Когда не удается выиграть по правилам, джентльмены меняют правила"
Наконец, были нарушены права депутатов, сопротивлявшихся принятию законопроекта, указывает Данилов. "Итальянская забастовка", устроенная эсерами во время второго чтения, имела право быть, отмечает судья. Но депутатам протестовать законными методами не дали. Напомним, Илья Пономарев и Дмитрий Гудков в ходе обсуждения декламировали вслух каждую из многочисленных поправок вместо того, чтобы огласить пакетом. В пику им разрешенное время выступления сократили с положенных трех минут до 30 секунд, в результате чего были нарушены гарантии деятельности депутатов, считает Данилов.
"Воистину, когда не удается выиграть по правилам, джентльмены меняют правила", - замечает Данилов и высказывает убежденность в том, что каждый из перечисленных им нарушений был достаточным для признания закона "О митингах" неконституционным. В случае такого решения КС по процедуре принятия документа, суду не пришлось бы "исследовать его содержательную часть - нельзя исследовать то, чего не существует".
"В конце концов, бессмысленно искать спелые плоды на ветвях отравленного дерева, - резюмирует Данилов. - Двадцать пять веков назад Конфуций сказал: "Почтительность без ритуала приводит к суетливости; осторожность без ритуала приводит к боязливости; смелость без ритуала приводит к смутам; прямота без ритуала приводит к грубости". И кто его послушал?" Артамонов, А.Н. Принципы законодательства в законодательном процессе региональных парламентов // Российская юстиция, 2012. - № 10.
Судья Ярославцев в своем особом мнении тоже вспоминал древнюю мудрость. "Принесение на жертвенный алтарь" Госдумы конституционного права граждан на свободу собраний в угоду сиюминутных желаний по "скоростному" принятию закона парламент не красит, писал судья и цитировал Священное Писание: "И никто к ветхой одежде не приставляет заплаты из небеленой ткани, ибо вновь пришитое отдерет от старого, и дыра будет еще хуже".
КС мог создать опасный прецедент
Судья Сергей Казанцев ряд положений закона считает чрезмерными. Например, такое: "Процедура согласования, как показывает практика, редко заканчивается в разумные сроки. Нередко она затягивается вплоть до последнего дня перед проведением мероприятий. И в таком случае эта норма запрещает агитацию в течение всего времени подготовки к мероприятию... Запрету могла бы подлежать только заведомо ложная информация о месте и времени".
Если же рассматривать вывод судьи о законе в целом, то он согласен с коллегой: при принятии законопроекта были допущены грубые нарушения, документ "не направлялся субъектам ни на одной из стадий законодательного процесса".
"Следует признать Федеральный закон... не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия... Признание оспариваемого Федерального закона не соответствующим Конституции... могло бы иметь прецедентный характер и создать возможность в будущем поставить под сомнение конституционность и других принятых по предметам совместного ведения федеральных законов" Артамонов, А.Н. Принципы законодательства в законодательном процессе региональных парламентов // Российская юстиция, 2012. - № 10., - заключает Данилов. "Закон о митингах", напомним, пытались оспорить 102 депутата от "Справедливой России" и КПРФ, указавших не только на нарушения при его принятии, но и на отдельные пункты. Например, штраф за нарушение закона в десятки раз превосходит среднюю зарплату по стране, отмечали парламентарии. Также обращавшийся в КС оппозиционер Эдуард Лимонов имел претензии по ограничению допуска к организациям митингов лиц, неоднократно наказанных за нарушение "закона о митингах".
В итоге принятое решение КС оказалось компромиссным и по отношению к власти, и по отношению к оппозиции, отмечает "Фонтанка". Признав серьезные нарушения во время принятия закона, судьи сочли, что ошибки все-таки были не столь критичными, чтобы признать документ неконституционным в целом.
Вместе с тем, КС сформулировал для любителей митингов несколько существенных поблажек: минимальные штрафы для нарушивших закон организаторов мероприятий было решено снизить, а обязательные работы назначать как можно реже. Дело Лимонова, еще в июле оштрафованного по новому закону на 12 тысяч рублей, КС постановил пересмотреть.
