Главная Споры Административные договоры и государственные контракты. Понятие и виды административных договоров Понятие признаки и функции административного договора

Административные договоры и государственные контракты. Понятие и виды административных договоров Понятие признаки и функции административного договора

Ключевые слова

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР / АДМИНИСТРАТИВНОЕ СОГЛАШЕНИЕ / ПУБЛИЧНЫЙ ДОГОВОР / ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ДОГОВОР / ТРУДОВОЙ ДОГОВОР / ТРУДОВОЙ КОНТРАКТ / ADMINISTRATIVE CONTRACT / AGREEMENT / CONTRACT / CIVIL LAW AGREEMENT / EMPLOYMENT AGREEMENT / EMPLOYMENT CONTRACT

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы - Климкин Николай Степанович

Актуальность и цели исследования. Договор традиционно используют в гражданском и трудовом праве. Теория административного договора является сравнительно молодой, она насчитывает меньше века. Ряд рассматриваемых в статье положений восприняты из работ ученых начала ХХ в. и 1960-1980-х гг. На сегодняшний день степень теоретической разработанности данной проблемы такова, что можно говорить о теории административного договора , находящейся на стадии развития. Цель работы провести сравнительную характеристику административного договора с другими видами договоров и показать возможность использования договорных отношений в административном праве. Материалы и методы. Поставленная цель была достигнута на основе сравнительного анализа административного договора с гражданско-правовым, трудовым договором и административным актом. В работе используются методы исторического и сравнительного правоведения при рассмотрении различных видов договоров. Выводы делаются с использованием общенаучного диалектического метода познания, с присущими ему логическими средствами: анализом и синтезом. Результаты. Исследованы исторические предпосылки применения административного договора в России и особенности административного договора , отличающие его от договоров частного права. Выводы. Административный договор активно применяется на практике органами государства и имеет отличную от частноправовых договоров природу и соответствующие особенности.

Текст научной работы на тему «Административный договор в системе договорных отношений Российской Федерации»

№ 2 (30), 2014

Н. С. Климкин

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР В СИСТЕМЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация.

Материалы и методы. Поставленная цель была достигнута на основе сравнительного анализа административного договора с гражданско-правовым, трудовым договором и административным актом. В работе используются методы исторического и сравнительного правоведения при рассмотрении различных видов договоров. Выводы делаются с использованием общенаучного диалектического метода познания, с присущими ему логическими средствами: анализом и синтезом.

Результаты. Исследованы исторические предпосылки применения административного договора в России и особенности административного договора, отличающие его от договоров частного права.

Выводы. Административный договор активно применяется на практике органами государства и имеет отличную от частноправовых договоров природу и соответствующие особенности.

Ключевые слова: административный договор, административное соглашение, публичный договор, гражданско-правовой договор, трудовой договор, трудовой контракт.

ADMINISTRATIVE CONTRACT IN THE SYSTEM OF CONTRACTUAL RELATIONS OF THE RUSSIAN FEDERATION

Materials and methods. The purpose was achieved on the basis of the comparative analysis of the administrative contract with the civil law, labor contract and the administrative act. The author used the methods of historical and comparative law

considering different types of contracts. Conclusions were made using the general scientific dialectical method of cognition with its inherent logical means: analysis and synthesis.

Results. The author researched the historical background of application of the administrative contract in Russia and the distinctive features of the administrative contract compared to the contracts of private law.

Conclusions. The administrative contract is actively applied in practice by the state bodies and has distinctive nature and relevant characteristics compared to the private-law contracts.

Key words: administrative contract, agreement, contract, civil law agreement, employment agreement, employment contract.

Функционирование административного договора как научная проблема рассматривалось учеными с начала ХХ в. Применительно к административному праву долгое время было незыблемым мнение о том, что договоры источниками административного права не являются и в качестве юридической формы в процессе государственного управления, т.е. исполнительной и распорядительной деятельности государства, не могут применяться . Однако все больше ученых-административистов считают своим долгом принять участие в разработке концепции законодательного регулирования административного договора в Российской Федерации . Главное заключается в объективных причинах возрастания роли договорного регулирования. Если раньше договорные отношения были характерны преимущественно для гражданского, трудового, семейного права, то ныне картина меняется . На сегодняшний день степень теоретической разработанности проблемы такова, что мы имеем право говорить о теории административного договора, находящейся на стадии развития .

На стадии формирования теории всегда может быть чрезвычайно полезен опыт тех стран, в которых административный договор давно используется в повседневных отношениях и само его существование не подвергается сомнениям. Во многих западноевропейских странах большая часть административных договоров, заключаемых от имени органов государственного управления, выходит за пределы норм частного права, эти договоры являются административными контрактами и подпадают под различные нормы обязательственного права, содержащиеся в Гражданском, а частью в Торговом кодексе. Наиболее доступна нам для изучения информация о формах административной деятельности Франции и Германии . В обеих странах вопросы административного договора отличаются достаточно высокой степенью теоретической и практической разработанности. Кроме того, теория имеет под собой реальную законодательную базу. Большая часть договоров, заключаемых администрацией Франции, носит название административных контрактов и, хотя регулируется нормами общего (гражданского) права и торгового права, приобретает специфические черты, выводящие их за рамки частного права. Во Франции, чтобы договор был классифицирован как административный, он должен обладать хотя бы одним из двух признаков: или содержать особые условия, выводящие его за рамки общего (т.е. частного) права, или (и) иметь своей целью осуществление публичной службы .

В ФРГ административный договор урегулирован Административнопроцессуальным законом от 25 мая 1976 г., включающим раздел «Публично-

№ 2 (30), 2014

Общественные науки. Политика и право

правовой договор». Согласно параграфу 62 данного процессуального закона устанавливается возможность использования некоторых положений Гражданского кодекса, дополняющих и уточняющих правовое регулирование административно-договорных отношений. Административно-процессуальный закон устанавливает лишь принципиальные положения административного договора. В нем не содержатся отдельные нормы, устанавливающие компетенцию местных органов управления по заключению административных договоров, вопросам подведомственности и др. Поскольку АПК ФРГ не включает в себя аналогичные с гражданско-правовыми нормами установления, то в отдельных случаях возникает потребность в применении аналогии права. Нормы гражданского права можно применять и в сфере административных договоров, необходимо лишь в каждом конкретном случае проверить, имеются ли предпосылки для применения аналогии закона . Таким образом, в отдельных европейских странах получило развитие законодательное закрепление применения административных договоров.

В России одно из первых упоминаний об административном договоре встречается в учебнике административного права, изданном в 1908 г. Автор данного учебника В. В. Ивановский, рассуждая о сфере публично-правовых отношений между органами власти и гражданами, писал, что такие отношения возникают или по обоюдному согласию, или принудительно. Как пример соглашения он приводит поступление на государственную службу: «Частные лица добровольно и свободно, по соглашению с органами власти, вступают в отправление служебных обязанностей; однако раз вступление сделано, возникают уже публично-правовые отношения должностных лиц, с одной стороны, к разного рода государственным учреждениям, с другой - к частным лицам» . Таким образом, автор делает вывод, что если результатом соглашения становится возникновение публично-правовых отношений, то само соглашение имеет публично-правовую (в данном случае административно-правовую) природу.

После 1917 г. темы административного договора касались в своих трудах А. И. Елистратов и В. Л. Кобалевский . Они писали в своих трудах о применимости договорного начала и в советском административном праве. Непосредственно проблеме административного договора в 1928 г. была посвящена статья К. Сперанской «Об административном договоре». По мнению К. Сперанской, публичные соглашения заключаются и между неравноправными партнерами. Это административные договоры между административным органом и частным лицом или частной организацией .

В конце 30-х гг. ХХ в. административное право было исключено из планов учебных заведений СССР и, соответственно, на термин «административный договор» и саму теорию был наложен своеобразный запрет. Последующее упоминание этой проблемы появилось в сообщении Ц. А. Ямпольской «О теории административного договора», опубликованном в 1966 г. Анализируя в своей публикации статью болгарского академика Петко Стай-нова «Теория административных договоров и социалистическое право», Ц. А. Ямпольская пишет, что тема, как будто бы находившаяся на втором эшелоне правовой науки, неожиданно оказалась на редкость актуальной и нужной . Еще одно упоминание о проблеме административного

Social sciences. Politics and law

Известия высших учебных заведений. Поволжский регион

договора встречается в работе В. И. Новоселова «К вопросу об административных договорах», опубликованной в 1969 г. Задаваясь вопросом о равенстве сторон в административном договоре, В. И. Новоселов считал его содержащим в себе элементы и властеподчинения, и равноправия . Таким образом, развитию теории административного договора в СССР не уделялось должного внимания. По мнению известного в России и за рубежом профессора Ю. Н. Старилова, «за 70 с лишним лет существования советской власти проблема административного договора не стала предметом особого внимания ни законодателей, ни практиков, ни ученых-юристов» .

После 1991 г., учитывая изменившуюся политическую ситуацию в стране, договоры стали широко применяться различными отраслями права, включая конституционное и административное. В частности, на этот процесс указывает А. В. Петухов: «...с февраля 1994 г. по май 2000 г. - период заключения договоров между центром и субъектами РФ. В России складывается конституционно-договорная модель федерализма, когда некоторые субъекты Федерации выстраивают свои отношения с центром не только на основе Конституции РФ, но и при помощи заключенных с федеральным центром договоров, зачастую во многом не соответствующих действующей Конституции. С января 1996 г. договорный процесс вступает в новую фазу. Интенсивность его ведения приобретает постоянно нарастающий характер. Субъекты фактически считают свои правомочия выше Конституции РФ, которая не действует в полном объеме, что ставит вопрос о суверенитете Российского государства. В этот период было заключено около 50 договоров, подписано от 5 до 15 соглашений к каждому» . В данный период ряд ученых ставят вопрос о законодательном закреплении применения административных договоров в Российской Федерации. В частности, за скорейшую разработку концепции административного договора высказывались В. Г. Розенфельд, Ю. Н. Стари-лов, Ю. А. Тихомиров и др. . Ю. Н. Старилов предложил модель Федерального закона «Об административном договоре в Российской Федерации», включающего в себя четыре главы: 1) «Общие положения»; 2) «Административно-правовое производство»; 3) «Противоправность административно-правового договора и ее правовые последствия»; 4) «Ответственность участников административно-правового договора» . Данный модельный закон является в России одной из первых попыток сформировать общую теорию применения административных договоров, однако детальной разработки и внедрения он не получил.

Следует отметить, что среди ученых нет единства в употреблении терминологии рассматриваемого правового института. Так, А. В. Демин отмечает, что наряду с термином «административный договор» используются и другие, а именно: административный контракт, административно-правовое соглашение, публично-правовая сделка, координационное соглашение, ведомственное соглашение, управленческий договор, государственный контракт (договор), а также просто контракт, договор, соглашение, договоренность .

В юридической литературе термин «административный договор» обычно употребляется для обозначения соответствующих отношений между органом государства и гражданином, а термин же «административное соглашение» используется для обозначения такого рода отношений между двумя

University proceedings. Volga region

№ 2 (30), 2014

Общественные науки. Политика и право

коллективными субъектами административного права. Наличие лишь отдельных элементов договорного характера в рассматриваемых случаях дает основания для того, чтобы для их обобщенного обозначения употреблять термин «административно-правовые соглашения». В настоящее время такого рода соглашения заложены в основание контрактной системы замещения должностей в Вооруженных силах, при формировании администрации государственных объединений и предприятий и т.п. При этом контракт содержит в себе не только обычные для трудовых отношений элементы, но и определяет объем исполнительных функций и соответствующих им полномочий, что весьма важно с административно-правовых позиций. Как видим, ученые-админист-ративисты, используя тот или иной термин, исходят из своего внутреннего убеждения в смысловой целесообразности.

Существуют разные типы договоров, но им всем присущи общие принципы договорного регулирования. Это: 1) диспозитивность правового регулирования (свобода договорных условий); 2) автономия воли (добровольность заключения) договаривающихся сторон; 3) формально-юридическое равноправие договаривающихся сторон; 4) эквивалентный характер; 5) взаимная ответственность сторон, выражаемая словами: «договор есть закон для сторон» и «заключил договор - исполняй». Вышеупомянутые общие принципы договорного права действуют по отношению к административным договорам с определенными ограничениями, обусловленными особенностями административно-правового регулирования. Упомянутые особенности заложены в определении административного договора, данного различными учеными. Так, Д. Н. Бахрах дает следующее определение: административный договор - это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников .

Наиболее полное определение административного договора было дано

В. А. Юсуповым, который характеризует административный договор как «определенное актами административного права соглашение двух или более субъектов, из которых один или все являются обязательно органами государственного управления либо их законными представителями. Это соглашение направлено на установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей у органов государственного управления, субъективных имущественных или неимущественных прав у граждан и их социальных формирований» . В. И. Новоселов включает в качестве одного из субъектов соглашения по административному договору орган местного самоуправления: «Административный договор - соглашение между исполнительным органом государственной власти или местного самоуправления, с одной стороны, и гражданином, предприятием либо иным субъектом, с другой стороны, об осуществлении деятельности, имеющей обоюдовыгодное значение для государства либо местного самоуправления и для субъекта исполнительной деятельности по вопросам, входящим во властную компетенцию исполнительного органа» .

В общем виде понятие административного договора можно сформулировать как соглашение двух или более субъектов административного права, с

Social sciences. Politics and law

Известия высших учебных заведений. Поволжский регион

помощью которого возникают, изменяются и прекращаются административные правоотношения, при этом одна из сторон - всегда орган или представитель органа административной власти.

Следует отметить, что договор является внеотраслевым институтом и имеет общеправовую ценность. Проведенный А. Ю. Мелеховой анализ юридической литературы показал, что договор как фундаментальная общеправовая категория может использоваться как в сфере частного, так и в сфере публичного права. По ее мнению, в рамках административного права как самостоятельной отрасли российского права необходимо рассматривать административно-правовой договор, который обладает и некоторыми общими чертами, вытекающими из общих принципов договорного регулирования (добровольность заключения; формальное равенство сторон как партнеров; согласие сторон по всем существенным аспектам договора; автономия волеизъявлений субъектов; взаимная ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее исполнение принятых обязательств; законодательное обеспечение договоров, придающее им юридическую силу), и специальными признаками, обусловленными их отраслевой спецификой .

Для определения сущности административного договора его необходимо отграничивать от других публично-правовых договоров, гражданскоправовых договоров, трудовых договоров и от административных актов. Понятие «публичный договор» является более широким по сравнению с административным договором. Так, в классификации, данной Ю. А. Тихомировым, названы следующие виды договоров: учредительные договоры; компетенционно-разграничительные соглашения; соглашения о делегировании полномочий; программно-политические договоры о дружбе и сотрудничестве; функционально-управленческие соглашения; договоры между государственными и негосударственными структурами; договоры о гражданском согласии; международные договоры . Таким образом, любой административный договор можно рассматривать как публичный, но не все публичные договоры являются административными.

Каковы признаки административного договора, отличающие его от обычного гражданско-правового договора, который в настоящее время выделяют российские правоведы? Д. Н. Бахрах обращает внимание на следующее:

1. Административные договоры имеют, как правило, организационное содержание, их целью является достижение общественно значимых результатов.

2. Административный договор всегда выступает как правовая форма деятельности субъектов, которые обладают определенной степенью самостоятельности в решении соответствующих вопросов, хотя права и обязанности сторон, даже если они не находятся в отношении «власть - подчинение», не равны, поскольку речь идет об управленческих, а не имущественных отношениях. Одной из сторон отношений является участник административного управления, а заключаются они между субъектами административного права.

3. Административный договор в России не обеспечен судебной защитой, и невыполнение одной из сторон или обеими сторонами взятых на себя обязательств не влечет применения имущественных санкций.

4. Административный договор не является совершенно самостоятельной формой управления, но непосредственно связан с административным актом, с осуществлением административным органом своих обязанностей.

University proceedings. Volga region

№ 2 (30), 2014

Общественные науки. Политика и право

5. Нормативной базой административно-договорной практики являются нормы административного, а не гражданского права. При этом общие правила еще не разработаны, а частные нормы содержатся как в законах, так и в подзаконных актах.

6. Административный договор во многих случаях может заменить административный акт.

7. За нарушение договора возможно применение мер различных видов ответственности: общественной, дисциплинарной, политической, материальной, финансовой, не исключено применение и других видов принуждения.

В другой своей работе Д. Н. Бахрах выделяет виды административных договоров по предметному критерию: договоры о компетенции; договоры в сфере управления государственной собственностью; договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве государственными контрактами); контракты с военнослужащими, студентами, агентами спецслужб; финансовые и налоговые соглашения; договоры о взаимодействии, сотрудничестве; различного рода концессии и инвестиционные соглашения . По мнению Ю. Н. Старилова, «выделенная Д. Н. Бахрахом система признаков, характеризующих административный договор, пожалуй, в отечественной литературе прецедентов не имела. В основном с ней можно согласиться, хотя, думается, и в ней не вполне раскрывается содержание административных договоров и административного режима их реализации, а отдельные положения требуют более детального уточнения. Такое положение иным быть и не может, ибо до настоящего времени в России не принят закон об административных договорах либо административно-процессуальный кодекс, регламентирующий административно-договорной процесс» . Работа над признаками административного договора показала, что традиционные для гражданского договора признаки: равенство контрагентов в договоре, свобода вступления контрагентов в договорные отношения - подвергаются настолько существенной корректировке применительно к административному договору, что не могут считаться определяющими для него. Такое положение объясняется сохранением администрацией в договоре своего публично-властного статуса и особым назначением административно-договорных отношений. Ряд других признаков: обособленность субъектов договора и обособленность их волеизъявлений, соотношение закона и усмотрения сторон при формировании условий договора - остаются независимыми от отраслевой принадлежности договора.

В процессе создания теории административный договор приобретает также признаки, свойственные именно ему: сочетание публичных и частных интересов в соотношении, позволяющем в первую очередь обеспечивать выполнение органом власти публичных функций (цель, т.е. достижение публично значимого результата, - определяющая черта административного договора), а во вторую - давать возможность невластному субъекту решать с помощью договора свои частные задачи .

Проблеме отличия административного договора от трудового договора был посвящен ряд научных работ . В течение длительного времени

Social sciences. Politics and law

Известия высших учебных заведений. Поволжский регион

существовало единодушие по вопросу об отнесении договоров, имеющих предметом трудовые отношения, к предмету регулирования трудового права. Однако в последнее десятилетие ХХ в. были высказаны определенные сомнения по этому поводу в связи с использованием модели, именуемой «трудовым контрактом». Естественно, что сразу же с появлением этой модели возник вопрос о ее отраслевой принадлежности. Так, А. В. Ульянова провела сравнительно-правовой анализ служебного контракта и трудового договора. По ее мнению, служебный контракт и трудовой договор имеют как общие черты и признаки, так и различия. Основой общих черт служебного контракта и трудового договора являются базовые положения Конституции РФ, выражающие принципы свободы труда, запрет дискриминации и принудительного труда, дополняемые в административном праве принципом права на равный доступ к государственной службе и равные условия ее прохождения, а в трудовом праве - принципом свободы трудового договора, другими основными принципами трудового права. Различия и присущие особенности служебного контракта и трудового договора подчеркивают их разную правовую природу, позволяют относить к разным отраслям права, подтверждают выполняемую ими роль (служебный контракт - в сфере гражданской службы, а трудовой договор - в сфере труда), что не исключает в отдельных случаях в силу их общих признаков субсидиарного применения норм трудового права в правовом регулировании государственно-служебных отношений . С изложенным мнением соглашается большинство исследователей этой проблемы.

Немаловажной проблемой является соотношение административного договора с административным актом. Административные договоры служат правовой базой для издания административных актов, заключения индивидуальных договоров, совершения иных юридически значимых действий. Административный договор может находиться в следующих отношениях к административному акту: 1) административный договор заключается непосредственно на основе норм действующего законодательства. В этом случае административный договор существует независимо от административных актов; 2) административный договор заключается на основе акта нормативного характера исполнительной власти; 3) административный договор заключается на основании и во исполнение индивидуального административного акта;

4) административный договор может служить основанием для последующего принятия административных актов, причем как индивидуального, так и нормативного характера; 5) для реализации некоторых управленческих решений по усмотрению государственно-властного субъекта может быть выбран административный договор либо административный акт.

Федеральный закон 2004 г. «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 26) говорит о том, что «служебный контракт заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы». Анализируя данное положение закона, Р. Р. Галимов пишет, что данный порядок первичного издания приказа руководителя государственного органа о назначении гражданина на должность государственной гражданской службы и последующего за ним заключения служебного контракта по юридическому закреплению взаимных прав, обязанностей и ответственности сторон не стыкуется с установленными ст. 68 Трудового кодекса РФ порядком заключения трудового договора. Прием гражданина

University proceedings. Volga region

№ 2 (30), 2014

Общественные науки. Политика и право

(работника) на работу и назначение на конкретную должность осуществляется приказом руководителя органа управления работодателя, изданным на основании заключенного между работодателем и работником трудового договора. В отличие от заключения трудового договора между работодателем и работником в сфере осуществления трудовой деятельности, законодатель совершенно правильно определил порядок совершения последовательных юридических действий по заключению служебного контракта, связанных с осуществлением государственно-управленческих действий государственными гражданскими служащими. В данном случае именно государственный орган выступает нанимателем государственного гражданского служащего и устанавливает последовательность совершения юридических действий по найму работников - государственных гражданских служащих. Акт управления (приказ руководителя) дает юридическую основу заключения служебного контракта, определения правового положения сторон .

В настоящее время практически ни один из учебников по административному праву не обходит вниманием административный договор . Считается признанным, что это самостоятельный правовой институт административного права. Основываясь на трудах отечественных юристов по теории права, частного права и ряду других отраслевых правовых наук, можно заключить, что договор является универсальной общеправовой категорией и может использоваться во всех отраслях права, включая и административное право. Вместе с тем каждая отраслевая разновидность договора отличается по предмету регулирования и обладает рядом специфических признаков. Административный договор имеет следующие специфические черты: субъектом договора с одной (или двух) стороны является орган государственного управления или уполномоченное должностное лицо; предмет договора должен предусматривать совершение управленческих действий; тесная связь договора с односторонним административным актом; юридической основой договора являются нормы административного права. Таким образом, современное законодательство широко использует административно-правовые соглашения, служебные контракты и другие разновидности административных договоров, что подтверждает актуальность и юридическую значимость рассматриваемого правового института.

Список литературы

1. Петров, Г. И. Советское административное право. Часть общая / Г. И. Петров. -Л., 1970. - С. 57.

2. Абдурахманов, А. А. Административный договор и его использование в деятельности органов внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук / Абдурахманов А. А. -М., 1996.

3. Вахидов, А. Т. Организационно-правовые основы поступления граждан на военную службу по контракту в Вооруженные силы Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / Вахидов А. Т. - М., 1996.

4. Демин, А. В. Административные договоры: дис. ... канд. юрид. наук / Демин. А. В. - Екатеринбург, 1996.

5. Климкин, Н. С. Контракт о службе в органах внутренних дел Российской Федерации: административно-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук / Климкин Н. С. - Саратов, 2002.

6. Щерб акова, Л. В. Административно-договорное обязательство: правовая

Social sciences. Politics and law

Известия высших учебных заведений. Поволжский регион

природа и теоретико-прикладные проблемы исполнения: дис. ... канд. юрид. наук / Щербакова Л. В. - Челябинск, 2013.

7. Тихомиров, Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс / Ю. А. Тихомиров. - 2-е изд., доп. и перераб. - М. : Издание. Тихомирова М. Ю.,

8. Курчевская, С. В. Административный договор: формирование современной теории и основные проблемы: дис. ... к.ю.н. / Курчевская, С. В. - Воронеж, 2002.

9. Брэбан, Г. Французское административное право / Г. Брэбан. - М., 1988.

10. Старилов, Ю. Н. Административный договор: опыт законодательного регулирования в Германии / Ю. Н. Старилов // Государство и право. - 1996. - № 12. -

11. Ведель, Ж. Административное право Франции / Ж. Ведель. - М., 1973.

12. Старилов, Ю. Н. Курс общего административного права: в 3 т. - М. : НОРМА, 2002. - Т. II.

13. Ивановский, В. В. Российское полицейское (административное) право: учеб. / В. В. Ивановский. - Казань,1908.

14. Елистратов, А. И. Основные начала административного права / А. И. Елистратов. - М., 1922.

15. Кобалевский, В. Л. Очерки советского административного права / В. Л. Ко-балевский. - Киев, 1924.

16. Сперанская, К. Об административном договоре / К. Сперанская // Вестник Верховного Суда СССР. - 1928. - № 3 (12).

17. Ямпольская, Ц. А. О теории административного договора / Ц. А. Ямпольская // Советское государство и право. - 1966. - № 10.

18. Новоселов, В. И. К вопросу об административных договорах / В. И. Новоселов // Правоведение. - 1969. - № 3. - С. 40-45.

19. Петухов, А. В. Эволюция российского федерализма: политико-правовой анализ // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2009. - № 3 (11). - С. 3-11.

20. Розенфельд, В. Г. Проблемы современной теории административного договора / В. Г. Розенфельд, Ю. Н. Старилов // Правоведение. - 1996. - № 4.

21. Тихомиров, Ю. А. Договор как регулятор общественных отношений / Ю. А. Тихомиров // Правоведение. - 1990. - № 5.

22. Демин, А. В. Общие вопросы теории административного договора / А. В. Демин. - Красноярск, 1997.

23. Бахрах, Д. Н. Административное право: учеб. для вузов / Д. Н. Бахрах. - М. : БЕК, 1997.

24. Юсупов, В. А. Правоприменительная деятельность органов управления /

В. А. Юсупов. - М., 1997.

25. Новоселов, В. И. Административные договоры / В. И. Новоселов // Конституционное и муниципальное право. - 1999. - № 1.

26. Мелехова, А. Ю. Административно-правовой договор в деятельности органов внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А. Ю. Мелехова. - Орел,

27. Тихомиров, Ю. А. Публичное право: учеб. / Ю. А. Тихомиров. - М., 1995.

28. Бахрах, Д. Н. Административное право: учеб. для вузов / Д. Н. Бахрах. - М.,

29. Гарячук, И. Н. Административно-правовое регулирование служебного контракта на государственной гражданской службе Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / Гарячук И. Н. - Саратов, 2011.

30. Ульянова, А. В. Служебный контракт и трудовой договор: общие черты и отличия (сравнительно-правовой анализ) : дис. ... канд. юрид. наук / Ульянова А. В. -М., 2013.

University proceedings. Volga region

№ 2 (30), 2014

Общественные науки. Политика и право

31. Галимов, Р. Р. Публично-правовое и договорное регулирование правоотношений на государственной гражданской службе: дис. ... канд. юрид. наук / Галимов Р. Р. - М., 2011. - С. 27-28.

32. Россинский, Б. В. Административное право: учеб. / Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. - 4-е изд., перераб и доп. - М. : Норма, 2009. - С. 485-496.

33. Мигачев, Ю. И. Административное право Российской Федерации: учеб. для

вузов / Ю. И. Мигачев, Л. Л. Попов. - 4-е изд., перераб. и доп. - М. : Юрайт,

2014. - С. 185-186.

1. Petrov G. I. Sovetskoe administrativnoe pravo. Chast" obshchaya . Leningrad, 1970, p. 57.

2. Abdurakhmanov A. A. Administrativnye dogovora v OVD: dis. kand. yurid. nauk . Moscow, 1996.

3. Vakhidov A. T. Organizatsionno-pravovye osnovy postupleniya grazhdan na voennuyu sluzhbu po kontraktu v Vooruzhennye sily Rossiyskoy Federatsii: dis. kand. yurid. nauk. . Moscow, 1996.

4. Demin A. V. Administrativnye dogovory: dis. kand. yurid. nauk. . Ekaterinburg, 1996.

5. Klimkin N. S. Kontrakt o sluzhbe v organakh vnutrennikh del Rossiyskoy Federatsii: administrativno-pravovoy aspekt: dis. kand. yurid. nauk. . Saratov, 2002.

6. Shcherbakova L. V. Administrativno-dogovornoe obyazatel"stvo: pravovaya priroda i teoretiko-prikladnye problemy ispolneniya: dis. kand. yurid. nauk. . Chelyabinsk,

7. Tikhomirov Yu. A. Administrativnoe pravo i protsess: Polnyy kurs . Moscow: Izd. Tikhomirova M. Yu., 2008.

8. Kurchevskaya S. V. Administrativnyy dogovor: formirovanie sovremennoy teorii i os-novnye problemy: dis. kand. yurid. nauk. . Voronezh, 2002.

9. Breban G. Frantsuzskoe administrativnoe pravo . Moscow, 1988.

10. Starilov Yu. N. Gosudarstvo ipravo . 1996, no. 12, pp. 40-52.

11. Vedel" Zh. Administrativnoe pravo Frantsii . Moscow, 1973.

12. Starilov Yu. N. Kurs obshchego administrativnogo prava: v 3 t. . Moscow: NORMA, 2002, vol. II.

13. Ivanovskiy V. V. Rossiyskoe politseyskoe (administrativnoe) pravo: ucheb. . Kazan, 1908.

14. Elistratov A. I. Osnovnye nachala administrativnogo prava . Moscow, 1922.

15. Kobalevskiy V. L. Ocherki sovetskogo administrativnogo prava . Kiev, 1924.

16. Speranskaya K. Vestnik Verkhovnogo Suda SSSR . 1928, no. 3 (12).

Social sciences. Politics and law

Известия высших учебных заведений. Поволжский регион

17. Yampol"skaya Ts. A. Sovetskoe gosudarstvo i pravo . 1966, no.

19. Petukhov A. V. Izvestiya vysshikh uchebnykh zavedeniy. Povolzhskiy region. Ob-shchestvennye nauki . 2009, no. 3 (11), pp. 3-11.

20. Rozenfel"d V. G., Starilov Yu. N. Pravovedenie . 1996, no. 4.

21. Tikhomirov Yu. A. Pravovedenie . 1990, no. 5.

22. Demin A. V. Obshchie voprosy teorii administrativnogo dogovora . Krasnoyarsk, 1997.

23. Bakhrakh D. N. Administrativnoe pravo: ucheb. dlya vuzov . Moscow: BEK, 1997.

24. Yusupov V. A. Pravoprimenitel’naya deyatel’nost’ organov upravleniya . Moscow, 1997.

25. Novoselov V. I. Konstitutsionnoe i munitsipal’noe pravo . 1999, no. 1.

26. Melekhova A. Yu. Administrativno-pravovoy dogovor v deyatel’nosti organov vnutren-nikh del: avtoref. dis. kand. yurid. nauki . Orel, 2012.

27. Tikhomirov Yu. A. Publichnoepravo: ucheb. . Moscow, 1995.

28. Bakhrakh D. N. Administrativnoe pravo: ucheb. dlya vuzov . Moscow, 2000.

29. Garyachuk I. N. Administrativno-pravovoe regulirovanie sluzhebnogo kon-trakta na gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhbe Rossiyskoy Federatsii: dis. kand. yurid. nauk . Saratov, 2011.

30. Ul"yanova A. V. Sluzhebnyy kontrakt i trudovoy dogovor: obshchie cherty i otlichiya (sravnitel’no-pravovoy analiz): dis. kand. yurid. nauk . Moscow, 2013.

31. Galimov R. R. Publichno-pravovoe i dogovornoe regulirovanie pravootnosheniy na gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhbe: dis. kand. yurid. nauk . Moscow, 2011, pp. 27-28.

32. Rossinskiy B. V., Starilov Yu. N. Administrativnoe pravo: ucheb. . Moscow: Norma, 2009, pp. 485-496.

33. Migachev Yu. I., Popov L. L. Administrativnoe pravo Rossiyskoy Federatsii: ucheb. dlya vuzov . Moscow: Yurayt, 2014, pp. 185-186.

Климкин Николай Степанович

кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой уголовноправовых дисциплин, Пензенский филиал Международного независимого эколого-политологического университета (Академия МНЭПУ) (Россия, г. Пенза, ул. Калинина, 33а)

E-mail: [email protected]

Klimkin Nikolay Stepanovich Candidate of juridical sciences, associate professor, head sub-department of criminal law disciplines, Penza branch of International Independent University of Ecology and Political Science «MNEPU Academy» (33 a Kalinina street, Penza, Russia)

University proceedings. Volga region

№ 2 (30), 2014

Общественные науки. Политика и право

УДК 342.9 Климкин, Н. С.

Административный договор в системе договорных отношений Российской Федерации / Н. С. Климкин // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2014. - № 2 (30). - С. 43-55.

Social sciences. Politics and law

В узком смысле представляет собой совокупность условий, которые закрепляют права и обязанности сторон либо административно - правовые нормы;

В широком смысле представляет совокупность элементов договора: его объекта, предмета, целей, участников, формы, условий договора, а также процессуально - правовой режим возникновения, исполнения и прекращения административно - договорных правоотношений.

Объектом же административного договора являются общественные отношения, урегулированные административно-правовыми нормами в процессе заключения и исполнения административного договора.

Существует несколько точек зрения по поводу предмета административного договора. Некоторые авторы полагают, что это различные социальные процессы, так или иначе связанные с деятельностью государственной администрации. Другие же полагают, что предметом административного договора выступают права и обязанности сторон, возникающие в связи с осуществлением административной функции. Третьи же высказывают предположение о том, что предметом управленческого соглашения всегда выступает осуществление органами государственной власти управления обществом. Скорее всего целесообразнее под предметом административного права понимать организационно -управленческие действия органов государственного управления в целях достижения общественно значимого результата, урегулирования управленческих отношений, согласования публичного и частного интереса.

Цель административного договора выражается в том, чтобы достичь общего блага, общественно значимых результатов, осуществление управленческих действий в интересах общества и государства. Иными словами представляет собой регулирование управленческих отношений, реализация либо организация осуществления функций публичного управления и в конечном счете удовлетворение публичного либо государственного интереса.

Состав же административного договора обуславливается его юридической природой: одна из сторон договора выступает государственно - властный субъект. Другой же стороной может выступать любое частное лицо либо иной орган публичной власти. Для отдельных видов договора могут быть установлены конкретные законом участники. В ряде случаев законом может быть установлено ограничения на участие в договоре лиц с определенным статусом. В качестве примера можно привести иностранцев.

Всех субъектов управленческого процесса можно поделить на три группы в соответствии с критерием объема и содержания их прав и обязанностей. Первая группа, куда входят субъекты, наделенные исключительно властными полномочиями - это управляющая сторона. Вторая группа включает субъекты, на которых распространяется властное воздействие - управляемая сторона. Третья группу составляют субъекты, чей административно- правовой статус позволяет выступать в одних административно - правовых отношениях в качестве управляющей, а в других - в качестве управляемой стороны.

В теории административного права в зависимости от сферы общественных отношений и их правового регулирования различают две категории субъектов административного договора:

1) Коллективные;

2) Индивидуальные;

К коллективным субъектам административно - договорных правоотношений относят организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, которые наделены правами вступать в отношения с другими субъектами в качестве единого, целого публично-правового образования. К индивидуальным субъектам относят граждан Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. Административно - правовой статус, который включает в себя: наличие у сторон рассматриваемого договора административной правосубъектности - возможности быть участником административно - правовых отношений.

Под правосубъектностью, в общей теории права, традиционно понимается способность иметь и осуществлять непосредственно или через представителя права и юридические обязанности. Она включает в себя правоспособность, дееспособность и деликтоспособность. Под административной же правоспособностью понимается вид общей правоспособности субъекта права, который представляет собой потенциальную возможность субъекта воспользоваться установленными для него административно - правовыми нормами права, свободами, а также исполнить обязанности, осуществить компетенцию и полномочия. Административная дееспособность представляет собой практическую способность реализации административной правоспособности в рамках конкретных административно-правовых отношений. Административная деликтоспособность - это возможность субъекта административного права принять на себя установленные законом меры административной или дисциплинарной ответственности, т.е. способность претерпевать отрицательные последствия совершенного правонарушения. Ряд авторов полагают, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий административного договора ответственность сторон может носить также и гражданско-правовой характер.

Условия договора административного характера определяют состав подлежащих совершению сторонами действий, требований к порядку и срокам их выполнения. Принято выделять четыре группы условий. Во-первых, условия, присущие административному договору. Во-вторых, условия, формулируемые органами публичной власти, которая другая сторона либо принимает, либо отказывается от участия в договоре. В -третьих, условия, предполагающие необходимость достижения согласия в соответствии с нормами специальных законов. В-четвертых, условия, которые обе стороны считают необходимыми для включения в договор.

Нужно отметить, что очень важно различать примерные условия административного договора и примерные административные договоры от обязательных условий договора, поскольку последние обязательны для сторон и не подлежат изменению. Если примерный административный договор служит для сторон лишь ориентиром, имеет рекомендательный характер, то типовой договор и изложенные в нем условия стороны изменить не вправе, а должны составить договор с их учетом или полностью воспроизвести текст этого типового договора. Примерные условия договора могут быть не только разработаны в виде примерных административных договоров, но и перечислены в пунктах того или иного нормативного акта.

В связи с этим, можно полагать, что действия по заключению, исполнению, изменению и расторжению административного договора целесообразно максимально регламентировать на законодательном уровне. Необходимо использовать общие требования договорного права, установленные гражданским законодательством.

Концепция административно - договорного регулирования в действующем российском законодательстве пока отсутствует. Материальными и процессуальными нормами регулируются отношения по поводу заключения, исполнения и расторжения административного договора. Совокупность указанных норм необходимо рассматривать в качестве отдельного института административного права.

Административный договор– это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение и прекращение административных прав и обязанностей. Органы исполнительной власти (Правительство РФ, центральные федеральные органы РФ, органы субъектов РФ) заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, борьбы с преступностью, др.), договоры РФ с ее субъектами.

административный договор - это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников.

Признаки административного договора:

Является разновидностью правового договора;

Основывается на нормах административного права;

Его правовая база содержится в Конституции и действующем законодательстве;

Заключается между двумя и большим числом субъектов;

Одним из его участников выступает орган государственного управления либо его законный представитель;

Является результатом взаимного согласования мнений его участников;

Рассчитан на определенный срок действия;

Заключается в соответствии с установленной процедурой;

Не допускается в одностороннем порядке отказ от исполнения договорных обязательств одним из его участников;

Несоблюдение его условий влечет наступление негативных юридических последствий;

Целью является реализация публично-правовых интересов его участников;

Обеспечивается при помощи системы правовых средств.

По предметному критерию среди административных договоров выделяют: договор о компетенции (разграничении полномочий и предметов ведения), договор обеспечения государственных нужд (государственный заказ), договоры по управлению объектами государственной собственности, контракты (трудовые соглашения) с государственными служащими, финансовые и налоговые соглашения, договоры о совместной деятельности и сотрудничестве, договоры об оказании некоторых услуг государственных органов и органов местного самоуправления частным лицам (коммунальных услуг, по благоустройству, по обеспечению занятости населения), инвестиционные соглашения, договоры о сотрудничестве (об обмене информацией, о совместной деятельности и т. д.).

Исходя из юридических свойств можно назвать правоустановитель-ные (формируются новые правовые, в том числе административно-правовые, нормы), правоприменительные (разрешают индивидуально-конкретные дела в сфере государственного управления) договоры.

По характеру взаимоотношений субъектов бывают договоры между субъектами, не обладающими контрольными, надзорными или иными полномочиями по отношению друг к другу, и договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента.

По целенаправленности административные договоры делятся на договоры, регулирующие действия субъектов, подчиненных сторонам соглашения; договоры, регулирующие согласованные управленческие действия самих контрагентов; договоры «смешанного» типа.

В зависимости от круга субъектов договоры могут заключаться между субъектами управленческой деятельности, между субъектами исполнительной власти и иными государственными (муниципальными) органами, между государственными и негосударственными организациями, между государственными (муниципальными) органами и их служащими, между субъектами управления и гражданами.

В зависимости от числа субъектов существуют двусторонние и многосторонние договоры.

По степени сложности можно выделить ординарные административные договоры, сложные и уникальные.

По общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву- и многосторонние, типовые и консенсу-альные, предварительные и главные и т. д.

26. Понятие и признаки правовых актов государственного управления.

Издание правовых актов – специфическая и основная форма для деятельности субъектов исполнительной власти. Такая их роль определяется тем, что с их помощью реализуются непосредственно задачи, функции и полномочия этих субъектов, т.е. их компетенция.

Прежде всего следует отметить, что они представляют собой, юридический вариант управленческих решений. Это означает,что, принимая такой акт, соответствующий исполнительный орган (должностное лицо) решает общий или индивидуальный вопрос, возникающий в сфере государственного управления и относящийся к его компетенции.

По своему правовому содержанию акт управления представляет собой не что иное, как одностороннее юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, в котором, во-первых, находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности и, во-вторых, с помощью которого практически реализуются задачи и функции исполнительной власти.

Правовой акт управления императивен, что означает юридическую обязательность содержащихся в нем предписаний для адресата.

Их исполнение обеспечивается, в частности, угрозой юридической ответственности за уклонение от исполнения или ненадлежащее исполнение этих предписаний.

Для юридического содержания правовых актов управления характерно то, что они могут устанавливать правила должного поведения в сфере государственного управления (административно-правовые нормы) либо выступать в роли юридического факта, порождающего конкретные административно-правовые отношения. Так, приказ министра или руководителя федерального органа исполнительной власти может установить правила, обязательные для всех органов, должностных лиц, предприятий и учреждений, действующих в порученной данному органу сфере деятельности. Его же приказ о назначении лица на должность в аппарате министерства порождает конкретное государственно-служебное правовое отношение.

Правовые акты управления в любой своей разновидности подзаконны, т.е. могут издаваться полномочными исполнительными органами (должностными лицами) в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами и в интересах обеспечения их исполнения.

Для правовых актов управления характерно то, что издаются они в качестве письменного документа. Допустим и устный их вариант (например, он распространен в системе военного управления, а также в служебных отношениях между руководителями и непосредственно подчиненными им работниками).

В процессе деятельности исполнительных органов используются различного рода служебные документы (докладные записки, отчетные материалы, акты ревизий и проверок, протоколы, справки и т.д.). Такие документы содержат в себе определенные данные, имеющие и юридическое значение. Так, акт ревизии фиксирует то, что было обнаружено, содержит рекомендации по устранению вскрытых недостатков и по наказанию виновных. Но правовым актом такой служебный документ не является. Дело в том, что, во-первых, сама ревизия проводилась на основе соответствующего приказа, т.е. правового акта; во-вторых, ее результаты могут быть реализованы также только приказом руководителя. Это значит, что правовой акт, будучи юридическим видом служебных документов, составляет основу всей служебной документации исполнительных органов.

Таким образом, под правовым актом управления понимается основанное на законе одностороннее юридически властное воле изъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно- правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

Особенностью правовых актов управления является то, что их действие не ограничивается собственно сферой государственной управления. В ряде случаев ими регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет других отраслей права (например, финансовых, земельных, экологических). Они служат юридическим фактом для возникновения трудовых, налоговых, предпринимательских, частично и гражданских правоотношений. Правовые акты управления решают многие вопросы, связанные с детализацией и конкретизацией законодательных актов. Например, реализация Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» потребовала издания около двадцати президентских указов и правительственных постановлений.

Изданные в нарушение принципа подзаконности правовые акты управления могут быть приостановлены либо отменены в установленном порядке. В последнем случае полномочия по отмене противоправных управленческих актов все в большей степени принадлежат органам судебной власти. Исполнительные органы (должностные лица) не могут изменять или отменять судебные акты. Но они нередко играют роль доказательств по жилищным, трудовым, административным делам, рассматриваемым в судебном процессе.

Правовому акту управления (административному акту) присущи следующие характерные признаки .

1. Правовой акт представляет собой управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных задач управления и реализации управленческих функций. Само управленческое решение является результатом спланированных и предпринятых действий со стороны уполномоченных субъектов публичного управления.

2. Правовой акт издается уполномоченным субъектом публичного управления (органом государственного управления, органом местного самоуправления, должностными лицами) в пределах предоставленной законом и иными нормативными актами компетенции.

3. Правовой акт управления принимается в одностороннем порядке, т. е. специальным органом публичного управления или должностным лицом, которые также контролируют его исполнение. Те субъекты, которым адресован правовой акт управления, не имеют возможности воздействовать на волеизъявление властвующего субъекта. Вместе с тем лица или организации, в отношении которых был вынесен акт, могут в процессе его действия пытаться выяснить степень его обоснованности и законности (например, путем оспаривания в суде). Правовой акт управления может быть в установленном законодательством административном и судебном порядке оспорен или признан недействующим, т. е. незаконным или недействительным.

4. Правовой акт управления - юридически властное волеизъявление органа публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные полномочия. Волеизъявление субъекта обнаруживается в акте управления как юридическом документе, который служит формой данного волеизъявления. Правовой акт управления носит государственно-властный характер. Это означает, что его появление обусловлено общественными и государственными интересами (публичными интересами) и направлено на урегулирование конкретных отношений, установление общеобязательных правил поведения или решение единичного вопроса, а также спора, возникающего в системе функционирования исполнительной власти и всего публичного управления.

5. Правовой акт управления определяет обязательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управления либо регламентирует конкретные (единичные) управленческие отношения. Правовой акт содержит обязательное юридически властное предписание, подлежит безусловному исполнению, он императивен. Таким образом, с одной стороны, административный акт может регламентировать абстрактные правовые отношения, т. е. вводить общеобязательные правила поведения для неограниченного круга физических и юридических лиц (так называемое абстрактное правовое регулирование), а с другой - разрешать возникший в управленческой практике спор или административное дело (так называемое индивидуальное правовое регулирование). В последнем случае путем издания административного акта орган исполнительной власти или должностное лицо решает общий либо конкретный вопрос, возникающий в процессе его деятельности по осуществлению исполнительно-распорядительных властных полномочий.

6. Правовой акт управления определяет границы должного поведения субъектов в сфере государственного управления. Он создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом, который непосредственно порождает, изменяет, прекращает такие правоотношения.

7. Законность (правомерность или подзаконность) правового акта управления. Правовой акт управления подзаконен, т. е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, международными договорами и другими законодательными актами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законодательными и иными нормативными актами субъектов РФ (уставами субъектов РФ, их законами), нормативными актами вышестоящих звеньев исполнительной власти в интересах обеспечения и исполнения содержащихся в них предписаний. Административный акт принимается на основе законов в порядке, установленном нормативными актами (управленческий процесс), и для исполнения или применения законов.

8. Правовой акт управления представляет собой разновидность юридически значимых документов, используемых в процессе деятельности органов управления (должностных лиц) и представляющих собой справки, заключения, докладные записки, протоколы, акты ревизий, инвентаризаций, проверок и т. д., которые фиксируют определенные обстоятельства, имеют юридическую значимость, но не содержат (в отличие от правовых актов) односторонние государственно-властные обязательные к исполнению предписания;

9. Правовой акт управления имеет специальную форму и порядок принятия (утверждения). Обычно он издается в письменной форме с соблюдением официально установленных процедур, предусматривающих порядок подготовки, согласования, обсуждения, экспертизы проекта акта управления, его утверждения, регистрации и опубликования. Для некоторых актов управления (например, актов федеральных органов исполнительной власти) установлены правила подготовки, принятия, государственной регистрации и опубликования. Отдельные положения порядка принятия актов управления содержатся, например, в регламенте заседаний Правительства РФ, в регламентах проведения заседания администраций субъектов РФ, ведомственных инструкциях отдельных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и других органах федеральной исполнительной власти. Однако общие правила подготовки и утверждения правового акта пока не получили законодательного установления.

В современной литературе административные договоры делятся по различным признакам. Их классификация возможна как на основе общих, так и с учетом специальных, т.е. связанных с их спецификой критериев.

И так рассмотрим деление административных договоров.

По степени сложности можно выделить ординарные административные договоры, сложные и уникальные (дву- и многосторонние, типовые и консенсуальные, предварительные и главные и т. д.) Коренев А. П., Абудрахманов А. А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал Российского права. 1998. № 7. С. 87--90..

Д. Н. Бахрах различает следующие виды административных договоров по предметному критерию по предметному критерию Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. С. 341:

1. договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);

2. договоры в сфере управления государственной собственностью;

3. договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве «государственными контрактами»);

4. контракты с государственными служащими, студентами;

5. финансовые и налоговые соглашения;

6. договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

7. различного рода концессии и инвестиционные соглашения;

8. договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (охрана общественного порядка и имущества, содействие занятости населения, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги).

По субъектам административно-правовые договоры могут быть:

1. между двумя субъектами;

2. между субъектом исполнительной власти и государственными организациями;

3. между государственными и негосударственными организациями;

4. между субъектами управления и гражданами.

По взаимоотношению сторон договора:

1. Договоры субъектов, не обладающих властными полномочиями друг к другу.

2. Договор субъектов, один из которых обладает властными полномочиями по отношению к контрагенту (так называемые «вертикальные договоры»).

По юридическим свойствам в литературе предлагается различать Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. С77 В 3 т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. -- М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА--ИНФРА * М), 2002.С. 466

1. правоустановительные договоры (договоры нормативного характера; договор об обмене информацией) и

2. правоприменительные договоры (договоры как юридические факты: например, договор о поступлении гражданина на государственную службу).

Приведем несколько примеров такого рода договоров.

Авторы, анализирующие действующее экономическое законодательство в субъектах РФ, отмечают сложившуюся практику публично-правового договорного процесса и исследуют региональные законы, устанавливающие порядок и процедуры заключения органами субъектов РФ различных договоров Толстошеее В. В. Региональное экономическое право России: Учебно-практическое пособие. М., 1999.

Например, в Омской области действует Закон от 31 декабря 1996 г. "О договорах органов государственной власти Омской области", который определяет правовые основы заключения, выполнения, приостановления и прекращения договоров между органами государственной власти Омской области с федеральными органами и органами других субъектов РФ, ассоциациями, а также с иностранными партнерами. В субъектах РФ принимаются также специальные законы об отдельных видах договоров (соглашений) (например, о внешних договорах: Закон Нижегородской области от 26 октября 1995 г. "О международных и межрегиональных соглашениях" Там же. С. 86--87..

В Ивановской области на сегодняшний день действует Указ Губернатора Ивановской области от 22 октября 2002 г. N 207-УГ "О порядке заключения договоров и соглашений" Указ Губернатора Ивановской области от 22 октября 2002 г. N 207-УГ "О порядке заключения договоров и соглашений"/СЗИОот 31 октября 2002 г., N 20, а так же, Постановление Главы администрации Ивановской области от 29 мая 2000 г. N 433 "О заключении коллективных договоров и соглашений". Текст опубликован в "Собрании законодательства Ивановской области" от 15 июня 2000 г., N 11

Ивановская область, как и другие субъекты Российской Федерации активно использует данную форму государственного управления. На сегодняшний день, согласно моего анализа, на ее территории действует около 150 соглашений такого плана. Правовая система «ГАРАНТ». Все они, в основном, утверждаются местными законами, указами губернатора или распоряжениями областной администрации. В качестве примера можно привести Соглашение между Администрацией Ивановской области и Союзом промышленников и предпринимателей Ивановской области "Об экономической политике Ивановской области в сфере обращения товаров и услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию", о принципах торгово-экономического сотрудничества между Челябинской областью и Ивановской областью на 1996 и последующие годы", о кассовом обслуживании исполнения областного бюджета органами Федерального казначейства и т.д.

Основным нормативным актом, регламентирующим порядок и способы заключения договоров и соглашений в данной области, является ФЗ от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". В нем определяются условия, основания и предпосылки заключения договоров, предмет соглашений, ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение, иные положения.

В 1991-1992 гг. Правительство РФ приняло на себя специальные обязательства по выдаче производителям зерна и другой сельскохозяйственной продукции чеков с условием либо отоваривать их дефицитными товарами, либо произвести расчет валютой.

Налицо вертикальный административный договор, заключенный в сфере управления государственной собственностью, между государственными и негосударственными органами.

В другом случае, законодатель определил в Федеральном Законе «О Федеральном бюджете на 1995 г.» от 31 марта 1995 г. порядок финансирования расходов по выплате государственных пенсий и пособий, производимое за счет средств федерального бюджета и осуществляемое Пенсионным фондом РФ на возвратной основе. Вместе с тем в ст. 46 данного Федерального закона устанавливалось, что Правительство РФ должно заключить в первом полугодии 1995 г. договор с Пенсионным фондом РФ, определяющий порядок взаимоотношений Пенсионного фонда РФ с федеральным бюджетом в 1995 г.

Очевидно, что данный договор то же имеет административно-правовую природу и является двусторонним по степени сложности, по сути, представляет собой инвестиционное соглашение между двумя государственными структурами и вертикальным по взаимоотношению сторон.

Примером административно-правового соглашения о компетенции (т.е. о разграничении или делегирование полномочий и предметов ведения), является также заключенное в 2002 г. администрацией Ивановской области и Северной железной дорогой контрактное соглашение о взаимодействии, в котором определены обязанности сторон, касающиеся и эксплуатации убыточных железнодорожных линий. Закон Ивановской области от 19 июня 2002 г. N 32-ОЗ "Об утверждении соглашения о взаимодействии между Министерством путей сообщения Российской Федерации, Северной железной дорогой и Администрацией Ивановской области"/ Законы Ивановской области и документы Законодательного Собрания", май 2002 г., N 12

В соответствии с ним была создана областная межотраслевая комиссия по решению всех этих вопросов. В соответствии с контрактным соглашением Северная железная дорога обязуется содержать в исправном состоянии находящиеся в ее ведении убыточные малодеятельные линии, обеспечить на них устойчивую эксплуатационную работу, по итогам каждого квартала предоставлять межотраслевой комиссии расчеты по объемам грузовых и пассажирских перевозок и т. д., а администрация области -- рассматривать вопросы эксплуатации малодеятельных линий и подъездных путей предприятий, вырабатывать соответствующие предложения с необходимыми обоснованиями о целесообразности их дальнейшей эксплуатации, путях ликвидации убыточности их работы, направлять часть финансовых средств на строительство платформ.

Однако, по мнению ряда авторов, административными договорами между органами исполнительной власти и местной администрацией о делегировании полномочий можно считать лишь те, которые предусматривают режим контроля (надзора) со стороны делегирующего полномочия органа управления и устанавливают взаимную ответственность сторон в случае его неисполнения или ненадлежащего исполнения как органом, делегирующим соответствующие полномочия, так и органом, принимающим эти поручения к исполнению. В договоре могут устанавливаться также экономические и иные санкции. Коренев А. П., Абудрахманов А. А. Административные договоры: понятие и виды // ЖРП. 1998. № 7. С. 88.

Как уже упоминалось выше в данной главе, в качестве административных договоров целесообразно рассматривать и так называемые договоры о концессии публичной (государственной) службы, посредством которых орган исполнительной власти, и особенно местная администрация, делегируют хозяйственным товариществам и обществам, а также лицам, занимающимся предпринимательской деятельностью, т. е. юридическим и физическим лицам, часть своих функций и полномочий, которые связаны с обеспечением жизненно важных общественных потребностей и интересов граждан, с поддержанием порядка на соответствующих территориях.

К таким административным договорам можно, в частности, отнести соглашения городской администрации с акционерными и арендными предприятиями городского транспорта по ремонту жилищного фонда, осуществлению очистительных мероприятий и др.

В этих соглашениях предусмотрены двусторонние специальные обязательства, где администрация осуществляет дотационные выплаты, а администрации предприятий отвечают за качественное выполнение принятых на себя условий (например, точно выдерживать график движения автобусов, трамваев и троллейбусов, производить уборку и вывоз бытовых отходов в ранние утренние часы и подвергать их полному уничтожению).

Органы местного самоуправления могут выполнять указанные задачи (поддержание чистоты в населенных пунктах, уборка территорий, обращение с отходами и т. п.) различными способами. Например, Воронежский городской муниципальный Совет принял постановление «О создании унитарного муниципального предприятия по обращению с отходами». Слово. 1995. 14 июля. Эту проблему можно было решить путем заключения административного договора с соответствующим предприятием (если оно существует), передав ему часть принадлежащих органу местного самоуправления полномочий: в данном случае по обеспечению чистоты в городе и обращению с отходами.

К административным договорам могут относиться контракты, заключаемые органами исполнительной власти (местной администрацией) с предприятиями -- поставщиками различных видов продукции, о предоставлении последним налоговых льгот, преимуществ при получении кредитов, установления особых бюджетных ассигнований. Целью контрактов является обеспечение поставки в установленных размерах определенной продукции и товаров (см., например, Закон РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»). Российская газета. 1992. 18 июня.

Несколько видов административных договоров закрепляет российский Закон об образовании Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" с изм. и доп./ Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 30 июля 1992 г., N 30, ст. 1797. Пункт 3 ст. 44 гласит: «Государственные и местные (муниципальные) органы управления образованием обязаны оказывать на договорных начала посреднические услуги подведомственным образовательным учреждениям». Налицо вертикальный административный договор о сотрудничестве.

Многосторонние акты набирают значительный вес среди административных договоров. Разновидностями таких отношений, а их становится все больше, могут служить действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам. Так, в п. 6 ст. 15 Закона о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"/ СЗРФ от 28 января 2002 г. N 4 ст. 251 сказано, что фонды имущества заключают ежегодно с соответствующими комитетами по управлению им «соглашения, определяющие порядок передачи приватизируемых предприятий»

Примером здесь может служить Решение Ивановской городской Думы от 5 июля 2005 г. N 551 "О присоединении к Соглашению об экономической политике Ивановской области в сфере обращения товаров и услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию" Текст решения официально опубликован не был/ правовая система «ГАРАНТ»

Контракты с государственными служащими заняли прочную позицию в сфере государственного управления.

Так административный договор, именуемый в современном российском законодательстве контрактом о прохождении военной или государственной службы является формой государственного управления в сфере служебных правоотношений, основанной на добровольном волеизъявлении сторон.

Вводимая сейчас повсеместно контрактная система замещения должностей в аппарате управления помимо вопросов, относящихся к предмету трудового права, охватывает и решение компетенционных вопросов, где на договорной, по своей сути, основе определяются служебные обязанности, права и ответственность работника.

Административный договор все более и более набирает вес в управленческих отношениях.

Так, например, приказом МНС России и Российского фонда федерального имущества от 14 сентября 2001 г. предусмотрен обмен информацией относительно имущества налогоплательщиков, на которое наложен арест по инициативе налоговых органов в связи с принудительным взысканием налога за счет имущества организации-должника. Аналогичные соглашения заключены МНС России с Министерством финансов Российской Федерации о направлении сведений о предоставленных налоговых льготах по налогам и сборам, об отсрочках, рассрочках, предоставленных налоговыми органами налогоплательщикам, Государственным таможенным комитетом РФ, Счетной палатой Российской Федерации и многими другими государственными органами. Кажаева О.В., Правовые основы взаимодействия налоговых органов с другими органами власти в сфере информационного обмена (из сборника "История становления и современное состояние исполнительной власти в России"). - М.: Новая Правовая культура, 2003)

Все более активно заключаются административные договоры между различными государственными и общественными образованиями.

Например, активно действует в данной области Русская православная церковь.

С начала 90-х годов на федеральном и региональном уровнях были заключены десятки подобных соглашений.

Привести в качестве примеров можно Соглашение о сотрудничестве между Московской Патриархией и Министерством культуры от 3 марта 1994 г., Соглашение о сотрудничестве между Министерством здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации и Московской Патриархией Русской Православной Церкви от 12 марта 1996 г., соглашение о сотрудничестве между Московской Патриархией и Министерством социальной защиты в интересах социального развития России от 14 июня 1996 г., договор о сотрудничестве Министерства образования Российской Федерации и Московской Патриархии Русской Православной Церкви от 2 августа 1999 г., Соглашение о сотрудничестве между Министерством юстиции Российской Федерации и Московской Патриархией от 15 ноября 1999 г., Соглашение о сотрудничестве между ФАПСИ и Московской Патриархией Русской Православной Церкви от 28 января 2002 г. и др. Соглашения о сотрудничестве между религиозными объединениями и исполнительными органами государственной власти России.,- Аналитическое обозрение./ Internet www.pravoslavie. ru/cgibin/analit.cgi?item=4r050323112424

Много говорится и о развитии института подобного рода соглашений. Так, например, В.Е. Лукьяненко утверждает о невозможности полноценного развития сельскохозяйственной отрасли без договоров административного характера. Лукьяненко В.Е., Понятие системы договорных отношений в агропромышленном комплексе /"Законодательство и экономика", N 9, сентябрь 2002 г. О развитии договорного процесса между образовательными учреждениями и их учредителями пишет Т.С. Красильников. Красильников Т.С., Содержание административного договора в системе образования (на примере договора между образовательным учреждением и его учредителем) (из сборника "История становления и современное состояние исполнительной власти в России"). - М.: Новая Правовая культура, 2003

На необходимости развития института концессионных соглашений с органов управления с предпринимателями настаивают в своих трудах такие авторы, как Е.П. Губина, и П.Г. Лахно Предпринимательское право Российской Федерации (под ред. Е.П. Губина, П.Г. Лахно). - "Юристъ", 2003 г., а так же С.А. Сосна. Сосна С.А., Концессионное соглашение - новый вид договора в российском праве /"Журнал российского права", N 2, февраль 2003 г.

Заключая подобные договоры и соглашения, органы власти детализируют порядок обеспечения гарантий, необходимых для беспрепятственного, в рамках закона, осуществления управленческой деятельности, а так же иные организационные вопросы.

Учитывая тот факт, что в настоящий момент наше государство стремится к реализации основных принципов демократического общества, административные договоры о сотрудничестве являются наиболее перспективной формой государственного управления по сравнению с практикой недавнего времени, когда государство в одностороннем порядке решало судьбу и место организаций в жизни общества.

1) Коллективные;

2) Индивидуальные;

В современной правовой литературе активно разрабатываются проблемы производства по делам об административных правонарушениях Бахрах Д.Н., Васильев Ф.П., Веремеенко И.И., Килясханов И.Ш., Козлов Ю.М., Попов Л.Л., Панова И.В., Ренов Э.Н., Салищева Н.Г....

Административно-юрисдикционная деятельность ГИБДД

Доказывание составляет основу административно-процессуальной деятельности управомоченных субъектов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях Дудаев А.Б...

Административное задержание как мера административного принуждения в деятельности полиции

Меры государственного принуждения (конституционно-правовые Кондрашев, А.А. Конституционно-правовые основы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции Российской Федерации [Текст] А.А. Кондрашев // Государство и право...

Административные споры: понятие, виды

Специфику административно-правового спора следует рассматривать как разновидность общеотраслевого понятия «спора о праве». Она обусловлена тем фактом, что административный спор возникает в сфере публичного управления...

Административный договор

Определение административного договора с точки зрения его сущности и содержания упирается прежде всего в проблемы чисто методологического характера. Очевидно, что понятие административного договора будет зависеть от того...

Административный процесс

административный процесс юстиция процедура Содержанием административного процесса является процедурно-процессуальная деятельность его участников по реализации материально-правовых административных норм и процессуально-правовых норм...

Осуществление административного надзора

Административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц...

В качестве основных признаков, которые характеризуют содержание административного договора можно выделить следующие: 1) К административным договорам можно относит договоры, которые содержат специальные обязательства...

Правовая основа административного договора

К публичной цели административного договора относят достижение положительного социально значимого результата. Данная цель должна закрепляться независимо от того...

Правовая основа административного договора

административный договор правовой Вопросы теории административного договора получают достаточно полное освещение в юридической литературе. В работах современных ученых достаточно аргументов...

Процессуальные проблемы применения административного задержания в административном праве

Сроком признается определенный отрезок (промежуток) времени. В юридической теории под сроком понимается один из видов юридических фактов - событие...

Сущность и особенности административно-правовых форм

Для осуществления и реализации своих задач и функций исполнительная власть в лице должностных лиц пользуется специальными технико-юридическими приемами, выражающими сущность и характер направленности действий администрации...

Функции административного управления

Административные договоры и государственные контракты. Понятие и виды административных договоров Понятие признаки и функции административного договора

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы - Климкин Николай Степанович

Похожие темы научных работ по праву, автор научной работы - Климкин Николай Степанович

Текст научной работы на тему «Административный договор в системе договорных отношений Российской Федерации»

Рекомендуем другие статьи

Административные договоры и государственные контракты. Понятие и виды административных договоров Понятие признаки и функции административного договора

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы - Климкин Николай Степанович

Похожие темы научных работ по праву, автор научной работы - Климкин Николай Степанович

Текст научной работы на тему «Административный договор в системе договорных отношений Российской Федерации»

Рекомендуем другие статьи

Значение слова диссонанс в толковом словаре ефремовой Диссонанс в литературе

Камышина Волгоградской епархии Русской Православной церкви - Совесть