Деятельности государства или муниципальных образований. Понятие и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Понятие и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Категория «финансовая деятельность» - сравнительно но­вое понятие, которое получило разработку в учебном пособии М. А. Гурвича 1 и подробно было проанализировано в учебнике под редакцией Е. А. Ровинского 2 , а затем в некоторых модифи­кациях воспроизводилось в более поздних учебниках, учебных пособиях и научных исследованиях. Категории «финансовая деятельность» присущи целостность, глобальность и основа­тельность, реализуемые через совокупность принципов финан­сового права.

Объективная необходимость денежных отношений обуслов­ливает наличие специальной финансовой деятельности государ­ства. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований выступает необходимой и составной частью меха­низма социального управления, представляет собой отраслевое проявление (разновидность) государственной и, соответствен­но, юридической деятельности. Обеспечивая движение денеж­ных средств в интересах всего общества, финансовая деятель­ность государства и муниципальных образований носит публич­ный характер, т. е. независимо от того, кто является участником конкретно-определенных финансовых правоотношений (госу-

1 См.: Гурвич М. А. Советское финансовое право: Учебное пособие. М., 1952. С. 17.

2 См.: Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского фи­нансового права. М., 1960. С. 20.

дарство, субъект РФ, муниципальное образование или их орга­ны, должностные лица), по своей сути, форме и методам право­вого регулирования финансовая деятельность всегда публична с соответствующим распределением предметов ведения и компе­тенции. Поэтому финансовая деятельность в тех или иных фор­мах осуществляется всеми органами государства.

Финансовая деятельность государства заключается в право­мерном поведении субъектов финансового права, направленном на сохранение либо совершенствование юридического механиз­ма регулирования финансовых отношений. Основными направ­лениями воздействия на механизм финансово-правового регули­рования со стороны финансовой деятельности являются право­творчество, правореализация и государственное принуждение.

Финансовая деятельность государства - это основанная на правовых нормах публичная деятельность субъектов финансового права по созданию оптимального механизма финансово-правового регулирования в целях планомерного аккумулирования, распределе­ния и использования централизованных и децентрализованных де­нежных фондов общего значения.

Финансовая деятельность государства характеризуется тем, что в ходе ее осуществления организуются и практически осу­ществляются аккумулирование, распределение и использование денежных фондов в целях выполнения своих задач и функций.

Содержание финансовой деятельности государства опреде­ляется спецификой ее объекта, в качестве которого выступает финансовое право во всем многообразии конкретных проявле­ний правовых норм, правоотношений, правового регулирова­ния и правового сознания. В процессе осуществления финансо­вой деятельности государство сохраняет либо, наоборот, изме­няет сложившийся порядок публичных имущественных отношений. Таким образом, результатом финансовой деятель­ности становятся юридически значимые последствия, наступле­ние которых желательно для государства (совершенствуется сфера правового регулирования финансовых отношений, скла­дываются позитивные финансовые правоотношения).

Осуществляя финансовую деятельность, государство решает две взаимосвязанные цели - статистическую и динамическую. Статистическая цель подразумевает определенную «консерва­цию» финансового состояния государства, сохранение уже дос­тигнутого уровня стабильности и равновесия в доходах и расхо-

дах централизованных денежных средств, межбюджетных отно­шениях, валютном регулировании и т. п. Динамическая цель направлена на непрерывный процесс правового совершенство­вания, реформирования и развития финансовых отношений. Названные цели формируют своеобразные программу-минимум и программу-максимум финансовой деятельности государства. Основной же целью Российской Федерации как социального государства является финансовое покрытие затрат на осуществ­ление социально заказанных программ. Необходимо обратить внимание, что указанная цель предполагает реализацию бли­жайших (промежуточных) целей этой деятельности: сбор госу­дарством запланированных денежных средств в свои бюджет­ные фонды и запланированное использование денежных средств для решения государственных задач.

Финансовой деятельности свойственны многие характерные черты, присущие любой юридической деятельности. Вместе с тем она имеет свои специфические признаки, к числу которых относятся:

а) обязательное участие государства или муниципальных об­разований в лице их компетентных органов;

б) направленность на принятие юридически значимых реше­ний посредством реализации государством правотворческой функции;

в) оформление принятого юридически значимого решения в соответствующих нормативных правовых актах, имеющих офи­циальный и общеобязательный характер;

г) юридическое значение ее результатов не только для пуб­личных субъектов (государства и муниципальных образований), но и для иных субъектов финансового права;

д) ее осуществление в целях оптимизации и эффективности получения юридически значимых результатов в строго установ­ленном порядке, т. е. посредством аккумулирования, распреде­ления и использования государственных и муниципальных фон­дов денежных средств.

Различия в сферах общественных отношений, охватываемых финансовой деятельностью, субъектах, осуществляющих финан­совую деятельность, территориальных уровнях, формах, функци­ях и т. д. позволяют классифицировать эту правовую категорию по нескольким основаниям. Так, в зависимости от сфер обще­ственных отношений, регулируемых финансовым правом, можно

Глава 2. Финансовая деятельность государства и образований 21

выделить: бюджетную деятельность государства и муниципаль­ных образований; налоговую деятельность государства и муни­ципальных образований; кредитную деятельность государства и муниципальных образований; финансовую деятельность государ­ственных и муниципальных предприятий; государственную дея­тельность в сфере обязательного страхования; государственную и муниципальную деятельность в сфере внебюджетных фондов.

Являясь разновидностью финансовой деятельности, каждый из ее видов несет в себе все сущностные характеристики пер­вой, но имеет и специфические особенности, проявляющиеся в круге субъектов (участников) и их финансовой компетенции (правах), объекте воздействия, действии во времени, наличии определенных целей.

В зависимости от территориального уровня, на котором осу­ществляется аккумулирование, распределение и использование финансов, различают финансовую деятельность государства (Российской Федерации и субъектов РФ) и финансовую дея­тельность муниципальных образований.

Финансовая деятельность субъекта РФ - это осуществление им функций по планомерному аккумулированию, распределе­нию и использованию фондов денежных средств (финансовых ресурсов) субъекта РФ в целях реализации его задач и функций.

Финансовая деятельность субъекта РФ осуществляется на основе тех же принципов, методов и форм, что и финансовая деятельность государства в целом, однако ей присущи собствен­ные основополагающие характерные признаки: финансовая де­ятельность субъекта РФ выражает его государственную самосто­ятельность (в рамках Конституции РФ); в процессе финансовой деятельности осуществляются функции аккумуляции, распре­деления и использования денежных средств в целях обеспече­ния публичных интересов соответствующего субъекта РФ; фун­кции финансовой деятельности субъекта РФ осуществляются специально создаваемыми органами по поручению соответству­ющего региона и от его имени, а также другими органами, ко­торым субъект РФ передает часть своих полномочий в сфере финансовой деятельности; финансовая деятельность субъекта РФ отражает федеративное устройство Российского государства.

Особенности финансовой деятельности субъектов РФ про­являются во взаимоотношениях с федеральным центром и му­ниципальными образованиями.

2 Крохина «Фин право России»

Финансовое право России. Общая часть

Финансовая деятельность муниципальных образований - это осуществление соответствующим муниципальным образованием в лице компетентных органов функций по планомерному аккумули­рованию, распределению и использованию централизованных и де­централизованных фондов денежных средств в целях осуществле­ния публичных задач и функций местного сообщества, а также делегированных полномочий государства.

Финансовая деятельность муниципальных образований представляет собой исторически сложившийся и обусловлен­ный публичным характером институт в структуре финансовой деятельности государства и характеризуется тем, что в ходе ее осуществления организуются и практически осуществляются аккумуляция, распределение и использование денежных фон­дов в целях выполнения задач, предусмотренных местным сооб­ществом, и делегирования полномочий государства.

Принципиальной особенностью муниципальной финансо­вой деятельности, обусловленной действием принципа федера­лизма в финансовом праве, следует считать обеспечение финан­совыми средствами выполнения целей и задач, предусмотрен­ных местным сообществом, и делегированных полномочий государства. Федеральный закон «О финансовых основах мест­ного самоуправления в Российской Федерации» обязывает орга­ны государства при передаче своих полномочий на местный уровень выделять для их реализации соответствующие финан­совые ресурсы. Эта норма указанного Федерального закона де­тализирована и обеспечена механизмом реализации в законода­тельстве субъектов РФ. Например, Закон Республики Адыгея от 8 октября 1997 г. № 54 «О местном самоуправлении» устанавли­вает право органов государственной власти республики переда­вать органам местного самоуправления исполнение отдельных государственных полномочий при условии обеспечения после­дних необходимыми материальными, финансовыми и иными ресурсами (п. 10 ст. 5). Гарантией законности делегирования полномочий и их финансового обеспечения является принятие соответствующего федерального или регионального закона. Интересная норма содержится в Законе Тверской области от 27 июня 1996 г. № 30 «О местном самоуправлении в Тверской области», которая освобождает органы местного самоуправле­ния от ответственности за невыполнение делегированных госу­дарственных полномочий по причине их финансового необес-

Глава 2. Финансовая деятельность государства и образований

печения (п. 4 ст. 14). Сферу (область) муниципальной финансо­вой деятельности представляют финансы соответствующего тер­риториального образования.

Органы местного самоуправления самостоятельно или с уча­стием государства устанавливают порядок образования и ис­пользования централизованных (в рамках местного самоуправ­ления) и децентрализованных денежных фондов. ^

Создаются денежные фонды местного самоуправления в ре­зультате аккумулирования (мобилизации) средств через систему налогообложения, муниципальных кредитов, в результате кон­троля за рачительным расходованием финансов местного бюд­жета, добровольных взносов. Все это определило необходимость развития финансовой деятельности местного самоуправления, связанной с аккумулированием, использованием и распределе­нием денежных средств.

Муниципальные образования осуществляют финансовую деятельность не изолированно от государства. Сфера финансо­вой деятельности относится к ведению федеральных органов, органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Кроме того, имеется область совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, что вытекает из ст. 72 Конституции РФ. Поэтому во многих ситуациях успех финансовой деятель­ности зависит от взаимодействия с государством.

Осуществляется финансовая деятельность специальным ап­паратом на основании разнообразных методов, в том числе сти­мулов, ограничений и санкций. Для аккумулирования денеж­ных средств в централизованные фонды применяются методы добровольных и обязательных платежей. Методы обязательных платежей реализуются через механизмы налогообложения, от­числений во внебюджетные фонды, обязательного страхования. Добровольное привлечение денежных средств реализуется через государственные и муниципальные займы, лотереи, вклады в кредитные учреждения, благотворительные пожертвования и т. д.

В настоящее время метод обязательных платежей является доминирующим - бюджеты в большей степени состоят из на­логов, почти все реально функционирующие внебюджетные фонды формируются из обязательных платежей. Переход госу­дарства к новым условиям хозяйствования объективно требует расширения сферы привлечения добровольных платежей. Соот-

Финансовое право России. Общая часть

ношение методов обязательных и добровольных платежей зави­сит от многих факторов: политического курса государства и местных органов власти, потребности в финансовых ресурсах, уровня жизни населения и т. д.

При распределении денежных средств используются финан­сирование и кредитование. Распределение факторов производ­ства ведется в денежной форме, финансы участвуют в распреде­лении валового внутреннего продукта через финансирование фонда средств производства. Такие распределительные отноше­ния в бюджетной системе называются финансированием. Фи­нансирование предназначено для сохранения непрерывной и возобновляющейся производственной деятельности государ­ственных и муниципальных предприятий. Следовательно, фи­нансирование - это обеспечение денежными средствами по­требностей расширенного воспроизводства.

В условиях рыночной экономики государственные и муни­ципальные органы власти финансируют только целевые мест­ные программы. Выполняя данную обязанность, органы власти соблюдают публичные интересы сообщества в целом. Государ­ственные и муниципальные нужды обеспечиваются за счет бюд­жетных средств и внебюджетных источников, привлекаемых для решения поставленных задач.

Кроме прямого финансирования в целях экономического развития государство может использовать косвенное финанси­рование в виде налоговых льгот, валютных средств, оставляе­мых на льготных условиях в распоряжении предприятия, и т. п. Конкретные виды, размеры и порядок предоставления финан­совых льгот устанавливаются органами государственной власти и органами местного самоуправления во время утверждения конкретной целевой программы.

В условиях рыночной экономики финансирование должно применяться для поддержки тех предприятий, учреждений, орга­низаций, которые обеспечивают жизнедеятельность государства и удовлетворение публичных интересов сообщества, но не могут действовать без внешнего притока финансовых средств. Через бюджетную систему осуществляется и опосредованное финанси­рование государством важных мероприятий и программ.

Распределение государственных и муниципальных денежных средств осуществляется и методом кредитования. Кредитование, как и финансирование обеспечивает финансовые потребности

Глава 2. Финансовая деятельность государства и образований 25

процесса расширенного воспроизводства, но отличается от пос­леднего возмездностью, срочностью и возвратностью. Кредиты из государственных и муниципальных средств предоставляются в основном частным предприятиям, но возможны случаи полу­чения государственных и муниципальных кредитов и бюджет­ными предприятиями, учреждениями, организациями.

Использование государственных и муниципальных денеж-, ных средств осуществляется посредством расчетных операций, которые могут быть в наличной и безналичной формах.

Финансовая деятельность осуществляется государством как охранительными, так и регулятивными способами, а также адми­нистративными и экономическими методами. В условиях рыноч­ной экономики применение административных методов в фи­нансовой деятельности сокращается. Они используются в орга­ничном единстве с экономическими методами, которые должны стать доминирующими. Регулирование финансовой деятельнос­ти государства и муниципальных образований в современных условиях направлено на усиление экономической обоснованнос­ти любых административных решений и на устранение элемен­тов администрирования в финансовой деятельности.

Необходимость использования финансов (финансовой системы) обусловила осуществление государством и муниципальными образованиями специальной, а именно финансовой деятельности. В ходе финансовой деятельности производится планомерное и целенаправленное образование (формирование), распределение и использование государственных и муниципальных централизованных и децентрализованных денежных фондов.

Итак, финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны, а также использования финансовых ресурсов для деятельности государственных органов.

Финансовая деятельность муниципальных образований, осуществляемая через органы местного самоуправления, направлена на решение задач местного значения, определенных законодательством о местном самоуправлении. См.: Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. с последующими изменениями // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500. Она представляет собой осу ществление функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию муниципальных (местных) денежных фондов в целях реализации социально-экономических задач местного значения и обеспечения финансовыми ресурсами деятельности органов местного самоуправления.

Финансовая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления связана общей целенаправленностью на потребности общества, носит публичный характер, хотя и различается конкретными задачами. Главной, определяющей целью этой деятельности должно быть согласно Конституции РФ (ч.1 ст.7) создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований выражается в многочисленных и разнообразных функциях, которые действуют в названных выше общих направлениях: образование (формирование), распределение и использование государственных или муниципальных (местных) денежных фондов * . Неотъемлемым элементом каждой из них является функция контроля, что вытекает из сущности финансов. Этот контроль также является финансовым соответственно содержанию всей данной деятельности.

Разнообразие функций обусловлено многозвенностью финансовой системы, своеобразием ее звеньев. В связи с этим государство и муниципальные образования осуществляют деятельность по созданию, распределению и использованию разнообразных видов денежных фондов: бюджетных и кредитных ресурсов, страховых денежных фондов, финансовых средств отраслей экономики, государственных и муниципальных предприятий, организаций и учреждений.

* Помимо этой, широко распространенной в юридической и экономической литературе точки зрения на содержание финансовой деятельности, высказан и другой взгляд, соответственно которому она ограничивается лишь функциями образования и распределения денежных фондов, исключая их использование (см.: Худяков А.А. К вопросу о предмете и понятии советского финансового права // Известия Академии наук Казахской ССР. Серия общественных наук. 1986. № 3. С.78-79). Впоследствии названный автор несколько смягчил свою позицию, признав наличие в составе финансовой деятельности элемента организации использования денежных фондов (см.: Худяков АА. Основы теории финансового права. Алма-Ата, 1995. С.28). Однако такое ограничение представляется необоснованным. Ведь именно в использовании финансовых ресурсов соответственно стоящим перед государством задачам и заключается в конечном итоге смысл финансовой деятельности. А отношения, возникающие в процессе этой деятельности, могут обслуживаться, помимо финансового права, и другими отраслями права.

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований выступает как важная и необходимая составная часть механизма социального управления. Это выражается в том, что аккумулированные в ходе ее финансовые ресурсы направляются в отрасли экономики, социальную и другие сферы с учетом приоритетности финансируемых мероприятий на соответствующих этапах развития страны, ее внешних и внутренних условий. Например, из федерального бюджета выделялись средства на целевую программу "О неотложных мерах по борьбе с туберкулезом в России до 2000 года", на государственную поддержку крестьянских (фермерских) хозяйств, на программу Министерства РФ по атомной энергии, конверсию оборонной промышленности и т. д. При этом государство и муниципальные образования берут на себя обеспечение тех необходимых общественных услуг, которые не могут быть предметом частного предпринимательства. См.: Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. М., 1996. С. 2

Осуществление эффективной финансовой деятельности государства является фактором, необходимым для проведения справедливой социальной политики, которая в условиях перехода к рыночной экономике требует устранения негативных сторон последней (нестабильность материального положения членов общества при значительном разрыве в уровнях доходов, безработица и т.п.).

Посредством финансовой деятельности создается материальная основа, необходимая для функционирования органов государственной власти и управления, правоохранительных органов, обеспечения обороноспособности и безопасности страны.

Воздействие государства и муниципальных образований на социально-экономические процессы осуществляется не только в форме прямой финансовой поддержки, выделения средств на определенные планы, программы и т.п., но и косвенно - путем предоставления налоговых льгот, применения низких процентных ставок при кредитовании или предоставления беспроцентных кредитов, отсрочек по налоговым платежам и т.п. в целях стимулирования какой-либо деятельности, признанной государством в качестве приоритетной. И, напротив, могут применяться меры ограничительного характера.

Финансовая деятельность влияет на развитие федеративных отношений и местного самоуправления. Важной ее стороной является распределение финансовых ресурсов между федеральными органами и субъектами Федерации, а также муниципальными образованиями, что имеет значение для регулирования и координации производства и развития социально-культурной сферы в масштабах всей России, а также соответствующих территориальных уровней. Региональная политика в Российской Федерации должна быть нацелена на выравнивание условий социально-экономического развития регионов при создании единого экономического пространства. См.: Основные положения региональной политики в Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756

Как составная часть механизма государственного управления и регулирования социально-экономических процессов финансовая деятельность содержит широкие возможности воздействия на развитие рыночных отношений. На необходимость проявления такой роли государства обращал внимание американский ученый Р. Клитгаард, отметивший, что эффективный рынок не создается сам собой, а является, в частности, продуктом или результатом разумного законодательства, государственной политики. "Успех рыночных реформ, - считает он, - в решающей степени зависит от государственного управления. Этот урок является неожиданностью для тех, кто приветствовал самоустранение государства от управления экономикой". Клитгаард Р. Рыночные реформы. М., 1992.С. 18.

В последнее время органы государственной власти РФ разрабатывают меры по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики, включая область финансов. См., например: пост. Совета Федерации Федерального Собрания РФ "О неотложных мерах по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики" от 11 июня 1997 г. // СЗ РФ. 1997. №25. Ст. 2828; №42. Ст. 4732; "О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране" // Российская газета. 1998. 17 нояб.

Финансовой деятельности государства свойственны свои организационно-правовые особенности.

Во-первых, в отличие от других сфер деятельности государства она имеет межотраслевой характер, поскольку аккумуляция, распределение и использование финансовых ресурсов затрагивает все отрасли и сферы государственного управления. Кроме того, в процессе финансовой деятельности государство контролирует работу государственных органов, а также предприятий, организаций, учреждений по реализации их задач.

Во-вторых, осуществление государством финансовых функций протекает (в зависимости от их содержания, роли, масштабов действия) в виде деятельности как представительных, так и исполнительных органов власти (органов государственного управления). Например, распределение бюджетных средств по основным направлениям жизнедеятельности Российской Федерации или ее субъектов производится представительными органами, а распределение финансовых ресурсов внутри отраслей экономики - органами исполнительной власти.

В-третьих, сфера финансовой деятельности относится к ведению как федеральных органов, так и субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Кроме того, имеется область совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Как управляющая система финансовая деятельность осуществляется разнообразными методами. Их выбор зависит от ряда факторов: задач государства или муниципальных образований на конкретном этапе; источников их доходов; от цели использования средств; от соотношения объема финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении государства или муниципального образования, и потребностях в средствах, от состояния экономики страны; приоритетности мероприятий и т.д.

Так, для привлечения денежных средств в бюджетную систему, внебюджетные государственные и муниципальные целевые фонды используются методы обязательных и добровольных платежей. Они охватывают несколько видов платежей, каждый из которых отличается своеобразием. Например, основными обязательными платежами в государственный или местный бюджет выступают налоги, сборы, государственные пошлины с юридических и физических лиц. Существуют обязательные платежи и отчисления, зачисляемые в целевые внебюджетные фонды. Метод обязательных платежей применяется и при государственном страховании (обязательное страхование пассажиров и др.). За счет обязательных отчислений банков в Центральном банке (Банке России) депонируются обязательные резервы.

Наряду с этим используются и добровольные методы для формирования государственных и муниципальных денежных фондов:

лотереи, займы, пожертвования юридических и физических лиц, вклады в банки и т.д.

При распределении государственных денежных средств применяются два основных метода: финансирование, т.е. безвозвратное и безвозмездное их предоставление, и кредитование, означающее выделение средств на началах возмездности и возвратности. Оба эти метода подразделяются на несколько видов в зависимости от цели использования средств, их источников, организационно-правовой характеристики субъектов, участвующих в этих отношениях, и других факторов. Государственные и муниципальные организации получают средства государства путем и финансирования, и кредитования, негосударственные - главным образом путем кредитования (например, предоставление кредитов на льготных условиях фермерским хозяйствам).

Поступление в процессе финансовой деятельности денежных средств в распоряжение государства, юридических и физических лиц, а также использование их осуществляется посредством расчетных операций. Они производятся методами безналичных денежных расчетов в разных формах и платежами наличными денежными средствами.

Расчеты предприятий, учреждений, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления производятся в основном в безналичном порядке, платежи населения - главным образом наличными денежными знаками. Однако в последнем случае применяются и безналичные расчеты (например, при взимании подоходного налога, страховых платежей из заработной платы рабочих и служащих). Государство содействует расширению сферы безналичных денежных расчетов, что важно для стабилизации денежной системы и более эффективного использования денежной массы.

При внешних экономических, научных, культурных, других связях используются различные формы международных расчетов, совершаются валютные операции.

Методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований изменялись соответственно их задачам на каждом этапе развития. Существенные перемены в них произошли на современном этапе перехода к рыночным отношениям. Они стали более разнообразными, наполнились новым содержанием. Так, значительно увеличилось число налогов и других обязательных платежей, добровольных методов привлечения денежных средств. В финансировании учреждений применяется нормативный метод, исходящий из выполнения определенной работы (лечение больного, подготовка специалистов и т.д.), а не из количества штатных единиц. Новые методы вошли в кредитные отношения, где банки становятся партнерами хозяйствующих субъектов, активно используется процентная ставка за кредит и т.д.

Развивается, приобретая новые черты, финансовый рынок как сфера реализации ценных бумаг - акций, облигаций и других, а также кредита. Он используется для формирования денежных фондов предприятий, организаций, а также для пополнения финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления. Расширение рынка ценных бумаг началось еще в условиях существования Союза ССР. См.: пост. Совета Министров СССР "О выпуске предприятиями и организациями ценных бумаг" от 15 декабря 1988 г. // СП СССР. 1988. № 35. Ст.100. Впоследствии в Российской Федерации был принят Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" от 22 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918; Российская газета. 1999.14 июля. Законодательство защищает финансовый рынок от монополизма. См.: Федеральный закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" от 23 июня 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст.3174.

В определенной мере рынок ценных бумаг в стране существовал и до проведения рыночных реформ (распространение облигаций государственных займов, кредит), но в ограниченной сфере. Теперь существенно разнообразились и виды ценных бумаг, увеличился и круг субъектов, выпускающих и приобретающих их, расширилась сфера применения банковского кредита.

При характеристике финансовой деятельности Российской Федерации на современном этапе важно отметить, что она осуществляется в условиях экономического сотрудничества со странами СНГ. Россия исходит при этом из задач укрепления и развития равноправных и взаимовыгодных ее экономических отношений с этими государствами, развития интеграционных отношений с ними. Для регулирования и развития такого сотрудничества создан специальный орган - Министерство по делам Содружества Независимых Государств (Минсодружество России). В рамках СНГ имеется Межгосударственный экономический комитет, состоящий из заместителей глав правительств и являющийся постоянно действующим органом Экономического союза. Заключаются соглашения и по отдельным вопросам финансовой деятельности (например, об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от уплаты налогов).

Внешнеэкономические связи осуществляют также субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ и федеральным законодательством, а также договорами между федеральными органами власти и субъектами РФ. Общий порядок координации этих связей установлен специальным федеральным законом. См.: Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" от 4 января 1999 г. // СЗ РФ. 1999. №2. Ст.231.

финансовое право государство управление

Необходимость использования финансов (финансовой систе­мы) государством и муниципальными образованиями для реше­ния своих задач обусловила осуществление ими специальной, а именно финансовой деятельности. В ходе финансовой деятель­ности производится планомерное и целенаправленное образова­ние (формирование), распределение и использование государст­венных и муниципальных централизованных и децентрализован­ных денежных фондов. Она проявляется в выполнении органами государственной власти и местного самоуправления соответству­ющих функций.

Итак, финансовая деятельность государства - это осу­ществление им функций по планомерному образованию (форми­рованию), распределению и использованию денежных фондов (фи­нансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономи­ческого развития, поддержанию обороноспособности и безопас­ности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов.

Финансовая деятельность муниципальных образований, осу­ществляемая через органы местного самоуправления, направлена на решение задач местного значения, определенных законода­тельством о местном самоуправлении 1 . Она представляет собой осуществление функций по планомерному образованию (форми­рованию), распределению и использованию муниципальных (местных) денежных фондов в целях реализации социально-эко-

1 См.: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 1, 12 // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330.

86 Глава 4. Понятие и правовые формы финансовой деятельности гос-ва...

§ 1. Понятие и роль финансовой деятельности государства...

комических задач местного значения и обеспечения финансовы­ми ресурсами деятельности органов местного самоуправления.

Финансовая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления связана общей целенаправленностью на потребности общества, носит публичный характер, хотя и различается конкретными задачами.

Содержание финансовой деятельности государства и муници­пальных образований выражается в многочисленных и разнооб­разных функциях, которые действуют в названных выше общих направлениях: образование (формирование), распределение и ис­пользование государственных или муниципальных (местных) де­нежных фондов. Неотъемлемым элементом в каждую из них вхо­дят функции контроля, что вытекает из сущности финансов. Этот контроль также является финансовым соответственно содержа­нию всей данной деятельности.

Помимо этой, широко распространенной в юридической и эко­номической литературе точки зрения на содержание финансовой деятельности, высказан и другой взгляд, соответственно которо­му она ограничивается лишь функциями образования и распреде­ления денежных фондов, исключая их использование 1 . Впослед­ствии автор несколько смягчил свою позицию, признав наличие в составе финансовой деятельности лишь элемента организации использования денежных фондов 2 . Однако такое ограничение представляется необоснованным. Ведь именно в использовании финансовых ресурсов соответственно стоящим перед государст­вом задачам и заключается в конечном итоге смысл финансовой деятельности. А отношения, возникающие в процессе этой дея­тельности, помимо финансового права, могут обслуживаться и другими отраслями.

Разнообразие функций финансовой деятельности обусловлено многозвенностью финансовой системы, своеобразием ее звеньев. В связи с этим государство и муниципальные образования осу­ществляют деятельность по созданию, распределению и использо­ванию разнообразных видов денежных фондов: бюджетных и кре­дитных ресурсов, страховых денежных фондов, финансовых средств отраслей экономики, государственных и муниципальных предприятий, организаций и учреждений.

1 См.: Худяков АЛ. К вопросу о предмете и понятии советского финансового права // Известия Академии Наук Казахской ССР. Серия общественных наук. 1986. №3. С. 78-79.

2 См.: Худяков АЛ. Основы теории финансового права. Алматы, 1995. С. 38.

Какова же роль финансовой деятельности в жизни общества и государства?

Финансовая деятельность государства и муниципальных обра­зований выступает как важная и необходимая составная часть механизма социального управления. Это выражается в том, что аккумулированные в ходе ее финансовые ресурсы направляются в отрасли экономики, социальную и другие сферы с учетом при­оритетности финансируемых мероприятий на евответствую-щих этапах развития страны, исходя из ее внешних и внутренних условий 1 . При этом государство и муниципальные образования берут на себя обеспечение тех необходимых общественных услуг, которые не могут быть предметом частного предпринимательства.

Осуществление эффективной финансовой деятельности госу­дарства является фактором, необходимым для проведения спра­ведливой социальной политики, которая в условиях перехода к рыночной экономике требует устранения негативных сторон пос­ледней (нестабильность материального положения членов обще­ства при их значительном разрыве в уровнях доходов, угроза без­работицы и т.п.)

Посредством финансовой деятельности создается материаль­ная основа, необходимая для функционирования органов госу­дарственной власти и управления, правоохранительных органов, обеспечения обороноспособности и безопасности страны.

Воздействие государства и муниципальных образований на со­циально-экономические процессы осуществляется не только в форме прямой финансовой поддержки, выделения средств на оп­ределенные планы, программы и т.п., но и косвенно - путем предоставления налоговых льгот, применения низких процент­ных ставок при кредитовании или беспроцентных кредитов, предоставления отсрочек по налоговым платежам и т.п. в целях стимулирования какой-либо деятельности, признанной государ­ством в качестве приоритетной. И напротив, могут применяться меры ограничительного характера.

Финансовая деятельность влияет на развитие федератив­ных отношений и местного самоуправления. Ее важной сторо­ной является распределение финансовых ресурсов между феде-

Например, на государственные программы: «Сокращение различий в соци­ально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 гг. и до 2015 г.)» // СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4100; «Интеграция науки и высшего обра­зования России на 2002-2006 гг.» // СЗ РФ. 2001. № 37. Ст. 3695; «Развитие судебной системы России на 2002-2006 гг.» // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4623.

88 Глава 4. Понятие и правовые формы финансовой деятельности гос-ва...

ральными органами и субъектами Федерации, а также муници­пальными образованиями, что имеет значение для регулирования и координации производства и развития социально-культурной сферы в масштабах всей страны, а также соответствующих терри­ториальных уровней. Региональная политика в Российской Феде­рации должна быть нацелена на выравнивание условий социаль­но-экономического развития регионов при создании единого экономического пространства.

Как составная часть механизма государственного управления и регулирования социально-экономических процессов, финансо­вая деятельность содержит широкие возможности воздействия на развитие рыночных отношений. На необходимость проявления такой роли государства обращал внимание американский ученый Р. Клитгаард, отметивший, что эффективный рынок не создается сам собой, а является, в частности, продуктом или результатом разумного законодательства, государственной политики, «успех рыночных реформ, - считает он, - в решающей степени зависит от государственного управления. Этот урок является неожидан­ностью для тех, кто приветствовал самоустранение государства от управления отраслями экономики» 1 . Известный американский экономист, лауреат Нобелевской премии П. А. Самуэльсон, ана­лизируя современную экономику США, обратил внимание на тен­денцию значительного усиления роли государства. Проявления этого процесса П. А. Самуэльсон видел в количественном росте государственных расходов, расширении государственного кон­троля и прямого регулирования экономики, использования в этих целях налогообложения 2 .

В России после споров на начальном этапе реформ по переходу к рыночной экономике утвердились взгляды на необходимость ее государственного регулирования. Несовпадение мнений касается главным образом лишь масштабов, форм и интенсивности послед­него 3 .

1 Клитгаард Р. Рыночные реформы. М., 1992. С. 18.

2 См.: Самуэльсон П. Экономика. В 2-х т. Т. 1. М., 1997. С. 150-178.

3 См., например, постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 11 июня 1997 г. «О неотложных мерах по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики»//СЗ РФ. 1997. № 25. Ст. 2828; № 42. Ст. 4732; Программа Правительства РФ по стабилизации экономики финансов. Утверждена постановлением Правительства РФ от 10 июля 1998 г. // СЗ РФ-1998. № 29. Ст. 3564; «О неотложных мерах Правительства РФ и Центрального банка РФ по стабилизации социально-экономического положения в стране» // Российская газета. 1998. 17нояб.

Органы государственной власти РФ в последнее время разра­батывают меры по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики, включая область финансов.

§ 2. Организационно-правовые особенности

и методы финансовой деятельности государства

и муниципальных образований

Финансовой деятельности государства свойственны свои орга­низационно-правовые особенности.

Во-первых, в отличие от других сфер деятельности государст­ва она имеет межотраслевой характер, поскольку аккумуляция, распределение и использование финансовых ресурсов затрагивает все отрасли и сферы государственного управления. Кроме того, в процессе финансовой деятельности государство контролирует ра­боту государственных органов, а также предприятий, организа­ций, учреждений по реализации их задач, независимо от отрасле­вой принадлежности.

Во-вторых, осуществление государством финансовых функ­ций протекает (в зависимости от их содержания, роли, масштабов действия) в виде деятельности как представительных, так и ис­полнительных органов власти (государственного управления). Например, распределение бюджетных средств по основным на­правлениям жизнедеятельности Российской Федерации или ее субъектов производится представительными органами, а распре­деление финансовых ресурсов внутри отраслей экономики - в порядке государственного управления органами исполнительной власти.

Названные органы осуществляют эту деятельность в установ­ленных законодательством правовых формах в соответствии со своими статусом и компетенцией.

В-третьих, сфера финансовой деятельности относится к веде­нию федеральных органов, органов субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Кроме того, имеется область совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Как управляющая система, финансовая деятельность прояв­ляется в разнообразных методах. Их выбор зависит от ряда фак­торов: задач государства или муниципальных образований на конкретном этапе; источников их доходов; от цели использования средств; от соотношения объема финансовых ресурсов, имеющих­ся в распоряжении государства или муниципального образова-

90 Глава 4. Понятиен правовые формы финансовой деятельности гос-ва...

§ 2. Методы финансовой деятельности государства...

ния, и потребностях в средствах, от состояния экономики страны; приоритетности мероприятий и т.д.

Так, для привлечения денежных средств в бюджетную систе­му, внебюджетные государственные и муниципальные целевые денежные фонды, используются методы обязательных и добро­вольных платежей. Они охватывают несколько видов платежей, каждый из которых отличается своеобразием. Например, основ­ными обязательными платежами в государственный или местный бюджет выступают налоги, сборы, пошлины с юридических и фи­зических лиц. Существуют обязательные платежи и отчисления, зачисляемые в целевые внебюджетные фонды. Метод, обязатель­ных платежей применяется и при государственном страховании (обязательное страхование пассажиров и др.). За счет обязатель­ных отчислений банков в Центральном банке (Банке России) де­понируются обязательные резервы.

Наряду с этим используются и добровольные методы для фор­мирования государственных и муниципальных денежных фон­дов: лотереи, займы, пожертвования юридических и физических лиц, вклады в банки и т.д.

При распределении государственных и муниципальных де­нежных средств применяются два основных метода: финансиро­вание, то есть безвозвратное и безвозмездное их предоставление, и кредитование, означающее выделение средств на началах воз-мездности и возвратности. Оба метода подразделяются на не­сколько видов в зависимости от цели использования средств, их источников, организационно-правовой характеристики субъек­тов, участвующих в этих отношениях, и других факторов. Госу­дарственные и муниципальные организации получают средства государства путем и финансирования, и кредитования, негосу­дарственные - главным образом путем кредитования (например, предоставление кредитов на льготных условиях малым предпри­ятиям, фермерским хозяйствам).

Однако в последнее время наблюдается появление у финанси­рования черт, сходных с кредитованием: в виде исключения за­конодательство устанавливает условия, при наличии которых фи­нансирование производится на возвратной и возмездной основе (например, финансирование капитальных вложений из бюджет­ных средств).

Поступление в процессе финансовой деятельности денежных средств в распоряжение государства, юридических и физических лиц, а также использование их осуществляется посредством рас-

четных операций. Они производятся методами безналичных де­нежных расчетов в разных формах и платежами наличными де­нежными средствами.

Расчеты предприятий, учреждений, организаций, государст­венных органов и органов местного самоуправления производят­ся в основном в безналичном порядке, платежи населения - главным образом наличными денежными знаками. Однако в пос­леднем случае применяются и безналичные расчеты (например, при взимании подоходного налога, страховых платежей из"^ара-ботной платы рабочих и служащих). Государство содействует рас­ширению сферы безналичных денежных расчетов, что важно для стабилизации денежной системы и более эффективного использо­вания денежной массы.

При внешних экономических, научных, культурных, других связях используются различные формы международных расче­тов, совершаются валютные операции.

Методы финансовой деятельности государства и муниципаль­ных образований изменялись соответственно их задачам на каж­дом этапе развития. Существенные перемены в них произошли на современном этапе перехода к рыночным отношениям. Они стали более разнообразными, наполнились новым содержанием. Так, значительно увеличилось число налогов и других обязатель­ных платежей, добровольных методов привлечения денежных средств. В финансировании учреждений применяется норматив­ный метод, исходящий из выполнения определенной работы (ле­чение больного, подготовка специалистов и т.д.), а не содержания штатных единиц. Новые методы вошли в кредитные отношения, где банки становятся партнерами хозяйствующих субъектов, ак­тивно используется процентная ставка за кредит и т.д. Являясь элементом финансовой деятельности, развивается финансовый рынок как сфера реализации ценных бумаг - акций, облигаций и других, а также кредита. Он используется для формирования денежных фондов предприятий, организаций, а также для попол­нения финансовых ресурсов государства и органов местного само­управления 1 .

1 Расширение рынка ценных бумаг началось еще в условиях существования Союза ССР. См. постановление Совета Министров СССР от 15 декабря 1998 г. «О выпуске предприятиями и организациями ценных бумаг» // СП СССР. 1988. № 35. Ст. 100. Впоследствии в Российской Федерации был принят Федеральный закон от 26 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг» // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.

92 Глава 4. Понятие и правовые формы финансовой деятельности гос-ва...

§ 3. Правовые формы финансовой деятельности государства...

Законодательство защищает финансовый рынок от монопо-

В определенной мере рынок ценных бумаг в стране существо­вал и до преобразования экономики (распространение облигаций государственных займов, кредит), но в ограниченной сфере. Те­перь существенно разнообразились и виды ценных бумаг, увели­чился и круг субъектов, выпускающих и приобретающих их, рас­ширилась сфера применения банковского кредита.

Формы и методы финансовой деятельности государства и му­ниципальных образований могут быть изменены в связи с введе­нием в стране особых правовых режимов, к которым относятся военное и чрезвычайное положения. В соответствии с законода­тельством в период действия военного положения могут быть вве­дены меры, связанные с временными ограничениями на осущест­вление экономической и финансовой деятельности, на свободное перемещение финансовых средств, установлены особенности фи­нансового, налогового, таможенного и банковского регулирова­ния и др. При этом такие меры могут быть введены не только на тех территориях, где действует военное положение, но и на тех, где оно не введено 2 .

Особый правовой режим финансовой деятельности может быть предусмотрен и при введении на всей территории страны или в ее отдельных местностях чрезвычайного положения (при на­личии таких обстоятельств, как насильственное изменение кон­ституционного строя, террористические акты, эпидемии, стихий­ные бедствия и т.п.). В этом случае устанавливается особый правовой режим деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также отдельные ограничения прав и свобод граждан, организаций. Среди таких мер - ограничения на осуществление определенных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещения товаров, услуг и финансо­вых средств (ст. 1, 3, 11 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении») 3 .

Развитие финансовой деятельности российского государства и ее методов происходит с учетом опыта зарубежных стран с офор­мившейся рыночной экономикой, его изучением и применением.

1 См.: Федеральный закон от 23 июня 1999 г. «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3174.

См. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. «О военном положении», ст. 8. // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

3 СЗ РФ. 2001. №23. Ст. 2277.

Однако процесс обновления финансовой деятельности проис­ходит в России в условиях расстроенности финансов, что негатив­но отражается на предпринимаемых мерах.

При характеристике финансовой деятельности России на со­временном этапе важно отметить, что она осуществляется в усло­виях экономического сотрудничества со странами СНГ, а также международных и внешнеэкономических связей с другими госу­дарствами. Россия исходит при этом из задач укрепления и раз­вития равноправных и взаимовыгодных ее экономических отно­шений с этими государствами и развития интеграционных отношений с ними. Внешнеэкономические связи осуществляют также субъекты РФ в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ и федеральным законодательством, а также до­говорами между федеральными органами власти и субъектами РФ. Общий порядок координации этих связей установлен специ­альным федеральным законом 1 .

Результаты международных и внешнеэкономических связей находят отражение в доходах и расходах государственных денеж­ных фондов Федерации, ее субъектов и муниципальных образо­ваний.

Муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований относится к полномочиям органов власти субъектов Российской Федерации.

Решение об образовании муниципального образования должно быть принято на референдуме, который проводится в поселении, на территории которого предполагается создание муниципального образования. Референдум назначается органами государственной власти субъекта Федерации. С целью обеспечения гарантий местного самоуправления и контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления - органы государственной власти субъектов Федерации ведут реестр муниципальных образований. Каждое муниципальное образование имеет свой устав, в котором указываются его границы, вопросы местного значения, структура органов местного самоуправления, организационные, территориальные, экономические и финансовые основы деятельности муниципальных образований.

Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

Муниципальные образования вправе иметь собственную символику (гербы, эмблемы и др.), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

Направления деятельности муниципальных образований

С учетом специфики деятельности муниципальных образований можно выделить следующие направления их деятельности:

а) Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. С этой целью создаются выборные органы местного самоуправления, используются институты прямой демократии, обеспечивается материально-финансовая база для решения вопросов местного значения. Гражданам обеспечиваются равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей. Им предоставляется право быть избранными в органы местного самоуправления и равный доступ к муниципальной службе.

б) Управление муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования осуществляют права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности. Особая роль при этом отводится представительным органам, которые устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, порядок и условия ее приватизации, утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, устанавливают местные налоги и сборы, устанавливают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования и т.д.

в) Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Комплексное развитие муниципального образования призвано обеспечить повышение эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха граждан. Это направление деятельности муниципального образования осуществляется, прежде всего, посредством планирования, разработкой соответствующих программ и контролем их исполнения. С этой же целью муниципальным образованиям предоставлено право координировать деятельность предприятий и организаций, не находящихся в муниципальной собственности.

г) Обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований. Органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством обязаны обеспечивать удовлетворение потребностей граждан на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. С этой целью муниципальные образования обязаны содержать и развивать муниципальные учреждения дошкольного, основного общего и профессионального образования; муниципальное энерго-, газо-, тепло- и водоснабжение и канализацию; организовывать снабжение населения топливом, обеспечивать утилизацию и переработку бытовых отходов, а также транспортное обслуживание населения и т.д. Муниципальные образования обязаны создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства, для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий и др. Кроме того, муниципальные образования обеспечивают санитарное благополучие населения, противопожарную безопасность, социальную поддержку и содействие занятости населения.

д) Охрана общественного порядка. Общественный порядок - основа нормальной жизни населения муниципального образования, функционирования местной демократии, необходимое условие реализации прав и свобод граждан. Охрану общественного порядка в муниципальном образовании должны обеспечивать муниципальные органы охраны общественного порядка. С этой целью органы местного самоуправления организуют и содержат муниципальные органы охраны общественного порядка, осуществляют контроль за их деятельностью. В обеспечении охраны общественного порядка принимают участие такие комиссии как административные, по делам несовершеннолетних и защите их прав, наблюдательные и др.

е) Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления. Это направление деятельности муниципального образования преследует цель обеспечения учета мнения населения, интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством. В Российской Федерации действует система государственных гарантий местного самоуправления, включая судебную защиту. Однако, как показывает практика, нередко права и законные интересы местного самоуправления нарушаются и ущемляются, в том числе и государственными органами. Вот почему органы местного самоуправления должны отстаивать и защищать интересы населения, активно использовать свои конституционные полномочия на судебную и иные формы защиты интересов и прав местного самоуправления в случаях их игнорирования и нарушения. Представительство и защиту интересов и прав местного самоуправления осуществляют прежде всего органы и должностные лица местного самоуправления при взаимодействии с органами государственной власти.

§ 1, Понятие и роль финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Осуществление государством и муниципальными образованиями финансовой деятельности обусловлено тем, что для решения ими своих задач требуется использование финансов (финансовой системы).

Финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию своих денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задан социально-экономического развития, поддержания обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовой основы деятельности государственных органов.

Финансовая деятельность муниципальных образований, осуществляемая органами местного самоуправления, направлена на решение задач местного значения, определенных законодательством о местном самоуправлении. Она представляет собой осуществление функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию муниципальных (местных) денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации социально-экономических задач местного значения и обеспечения фи-нансовой основы деятельности органов местного самоуправления.

Содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований выражается в многочисленных и разнообразных функциях, связанных с названными выше общими направлениями: образование (формирование), распределение и использование государственных или муниципальных (местных) денежных фондов. Неотъемлемым элементом в каждое из них входят функции контроля, что вытекает из сущности финансов. Этот контроль также является финансовым соответственно содержанию всей данной деятельности.

Разнообразие функций финансовой деятельности обусловлено многозвенностью финансовой системы, своеобразием ее звеньев. В связи с этим государство и муниципальные образования в лице соответствующих органов осуществляют деятельность по созданию, распределению и использованию разнообразных видов денежных фондов: бюджетных, кредитных, страховых, денежных фондов государственных и муниципальных предприятий, организаций и учреждений, а также отраслей экономики. Возникающие в процессе этой деятельности общественные отношения в целом регулируются нормами финансового права, приводя в действие финансовую систему. Поэтому от качества финансово-правовых норм и практики их применения зависит эффективность функционирования финансовой системы и финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

§ 2. Организационно-правовые особенности и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Финансовая деятельность государства и муниципальных об-разований, в отличие от их деятельности в других областях и сферах, имеет свои организационно-правовые особенности.

Во-первых, она имеет межотраслевой характер, поскольку аккумуляция, распределение и использование финансовых ресурсов затрагивает все отрасли и сферы государственного управления. Кроме того, в процессе финансовой деятельности государство контролирует работу государственных органов, а также предприятий, организаций, учреждений по реализации их задач независимо от отраслевой принадлежности.

Во-вторых, осуществление государством финансовых функций протекает в виде деятельности как представительных, так и исполнительных органов власти (государственного управления). Например, распределение бюджетных средств по основным направлениям жизнедеятельности Российской Федерации или ее субъектов производится представительными органами, а распределение финансовых ресурсов внутри отраслей экономики - в порядке государственного управления органами исполнительной власти.

сфера финансовой деятельности относится к ведению федеральных органов, органов субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Кроме того, имеется область совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В процессе финансовой деятельности применяются разнообразные методы. Их выбор зависит от ряда факторов: задач госу-дарства или муниципальных образований на конкретном этапе; источников их доходов; от цели использования средств и т. д. Так, для привлечения денежных средств в бюджетную систему, внебюджетные государственные и муниципальные целевые денежные фонды используются методы обязательных и добровольных платежей. Основными обязательными платежами в государственный или местный бюджет выступают налоги, сборы, пошлины, уплачиваемые юридическими и физическими лицами. Метод обязательных платежей применяется и при государственном страховании (обязательное страхование и др.). За счет обязательных отчислений банков в Центральном банке (Банке России) депонируются обязательные резервы. Наряду с этим используются и добровольные методы для формирования государственных и муниципальных денежных фондов: лотереи, займы, пожертвования и физических лиц, вклады в банки и т. д.

При распределении государственных и муниципальных денежных средств применяются два основных метода: финансирование, т. е. безвозвратное и безвозмездное их предоставление, и кредитование, означающее выделение средств на началах воз- мездности и возвратности. Оба они подразделяются на несколько видов в зависимости от цели использования средств, их источников, особенностей правового статуса получателей и т. д. В последнее время у финансирования появляются черты, сходные с кредитованием: в виде исключения законодательство устанавливает условия, при наличии которых финансирование про-изводится на возвратной и Возмездной основе (например, финансирование капитальных вложений из бюджетных средств).

Поступление в процессе финансовой деятельности денежных средств в распоряжение государства, юридических и физических лиц, а также использование их осуществляется посредством расчетных операций. Они производятся методами безналичных денежных расчетов в разных формах и платежами наличными денежными средствами. Государство содействует расширению сферы безналичных денежных расчетов, что важно для стабилизации денежной системы и более эффективного использования денежной массы. При внешних экономических, научных, культурных, других связях используются различные формы международных расчетов, совершаются валютные операции.

В методах финансовой деятельности Российского государства произошли существенные перемены в связи с переходом к рыночным отношениям. Они стали более разнообразными, наполнились новым содержанием. Так, значительно увеличилось число налогов, разнообразились методы привлечения денежных средств на добровольных началах, финансовый ры

нок как сфера реализации ценных бумаг - акций, облигаций и других, а также кредита. Он используется для формирования денежных фондов предприятий, организаций, для пополнения финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления. Законодательство защищает финансовый рынок от монополизма. Формы и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований могут быть изменены в связи с введением в стране особых правовых режимов, к которым относятся военное и чрезвычайное положения (ст. 8 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. «О военном положении»; ст. 1,3, 11 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»).

Развитие финансовой деятельности Российского государства и ее методов происходит с учетом опыта зарубежных стран с оформившейся рыночной экономикой, его изучением и применением. Финансовая деятельность Российской Федерации осуществляется в условиях экономического сотрудничества со странами СНГ, а также международных и внешнеэкономических связей с другими государствами. Россия исходит при этом из задач укрепления и развития равноправных и взаимовыгодных экономических отношений. Внешнеэкономические связи осуществляют также субъекты РФ в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ и федеральным законодательством. Общий порядок координации этих связей установлен специальным федеральным законом. Результаты международных и внешнеэкономических связей находят отражение в доходах и расходах государственных денежных фондов Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

§ 3. Правовые формы финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Финансовая деятельность осуществляется в правовых и не-правовых формах. Правовые формы выражаются в принятии правовых актов в связи с установлением или применением норм. А неправовые формы такого оформления не имеют. К ним относятся различные практические действия, юридического значения не имеющие, но способствующие принятию таких актов или применению правовых норм. Это инструктирование финансовой службы предприятий, проведение совещаний в аппарате финансовых и налоговых органов, проведение заседаний комитетов по бюджетно-финансовым вопросам представи-тельных органов власти, разъяснение финансового законодательства населению и другая организаторская работа; финансово-технические операции (расчеты платежей и ассигнований из бюджетов, объемов финансирования и кредитования); финансово-экономический анализ; подготовка материалов для финансового планирования, прогнозирования и отчетности и т. п.

Конкретные правовые формы финансовой деятельности зависят от того, какие органы осуществляют: представительные или исполнительные, какого они уровня и организационно- правового статуса. Осуществляя финансовую деятельность, государственные органы и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают финансово-правовые акты, посредством которых в пределах своих полномочий регулируют общественные отношения в области аккумуляции, рас-пределения и использования финансовых ресурсов, проведения контроля за их расходованием, за выполнением финансовых планов, финансовых обязательств перед государством или муниципальными образованиями. Эти акты и являются юридическими (или правовыми) формами финансовой деятельности государства (его органов) и муниципальных образований (органов местного самоуправления).

Следовательно, финансово-правовые акты - это принятые в предусмотренной форме и имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию. Они устанавливают, изменяют или отменяют финансово-правовые нормы или служат основанием для возникновения, прекращения, изменения конкретных правоотношений.

Применение тех или иных правовых форм финансовой деятельности определяется значением и содержанием регулируемых отношений. Например, принятие федерального бюджета оформляется федеральным законом. Это вытекает из общегосу-дарственного значения бюджета, его важной роли для социаль- - но-экономического развития страны, широкого круга общественных отношений, возникающих в связи с его принятием. В отличие от этого вопросы выделения денежных средств подведомственным предприятиям решаются актами министерств и других органов государственного управления в соответствии установленным правовыми нормами порядком.

Финансово-правовые акты можно классифицировать по юри-дическим свойствам, по юридической природе, по органам, их издающим, и другим основаниям.

По юридическим свойствам финансово-правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные. К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финансовых отношений и содержат общие правила поведения их уча-стников, т. е. правовые нормы. Они действуют обычно длительное время. Нормативные финансово-правовые акты устанавливают виды финансовых обязательств (налогов и других платежей) организаций и граждан перед государством или муниципальным образованием, порядок расходования государственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т. д.

Общие правила, установленные в нормативных актах, конкретизируются в индивидуальных актах, каждый из которых предусматривает один какой-либо конкретный случай, обращен к точно определенным участникам финансовых отношений, ведет к возникновению, изменению или прекращению конкретных финансовых правоотношений. Например, на основе законодательного нормативного финансово-правового акта о транспортном налоге государственный налоговый орган направляет конкретному владельцу транспортного сред-ства уведомление об уплате этого налога, которое и является индивидуальным финансово-правовым актом. Таким образом, индивидуальные финансово-правовые акты - это акты применения норм финансового права. Принятие их - необходимое условие для практического претворения в жизнь нормативных финансово-правовых актов.

По юридической природе финансово-правовые акты делятся на законодательные, к которым относятся законы, принимав- мые представительными федеральными и региональными (субъектов Федерации) органами государственной власти по вопросам финансовой деятельности государства, и подзаконные. К ним относятся акты всех других государственных органов и органов местного самоуправления, основанные на законе и принятые во исполнение закона (например, на основе Закона РФ «О таможенном тарифе» Правительство РФ принимает постановления о ставках таможенных пошлин). Все они имеют оп-ределенную форму (указы, постановления, приказы и т. д.), т. е. конкретизируются в зависимости от вида органов, издающих акты.

Характерной особенностью финансово-правовых актов является наличие среди них большой группы финансово-плановых актов. Они отличаются от других финансово-правовых актов своим содержанием.

Финансово-плановые акты - это акты, принимаемые в про-цессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, а также организаций, которые содержат конк-ретные задания в области финансов на определенный период, т. е. являются планами по мобилизации, распределению и использованию финансовыхресурсов.

Существование финансово-плановых актов обусловлено действием принципа плановости в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов в соответствии с программами и планами экономического и социального развития. К финансово-плановым актам относятся:

а) основные финансовые планы государства - федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, а также местные бюджеты;

б) государственных и муниципальных внебюджетных фондов;

в) финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других органов государственного управления и органов местного самоуправления;

г) финансовые планы (балансы доходов и расходов) коммерческих организаций;

д) сметы бюджетных учреждений;

е) финансовые планы страховых организаций;

ж) финансово-кредитные и кассовые планы банков.

Финансово-плановые акты получают свое юридическое

оформление в актах соответствующих государственных органов.

Утвержденный в установленном порядке финансово-плановый акт регулирует финансовые отношения и вызывает юридичег ские последствия как любой финансово-правовой акт.

§ 4. Разграничение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области финансовой деятельности

Финансовую деятельность осуществляют все государственные органы и органы местного самоуправления, поскольку для реализации их задач требуются финансовые ресурсы и регулирование финансовых отношений. Однако особенности их задач и правового положения обусловливают различия в содержании, масштабах и степени участия в финансовой деятельности тех или иных органов, необходимость разграничения между ними полномочий в этой области.

В таком разграничении финансовой компетенции органов учитываются, во-первых, необходимость соответствия полномочий упомянутых органов конституционным положениям о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления (ст. 71-73 Конституции РФ)во-вторых, принцип разделения властей на законодательную (представительную) и исполнительную (ст. 10 Конституции РФ), а также установленные организационно-правовые формы деятельности органов.

Законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти общей компетенции всехуровней осуществляют функции в области финансовой деятельности наряду с другими своими функциями в пределах соответствующей территории. В их компетенцию входят общие финансовые вопросы, решение которых обеспечивает в целом жизнедеятельность Федерации или ее субъектов и муниципальных образований. При этом к полномочиям представительных органов относится прежде всего утверждение бюджетов соответствующих уровней (федерального, региональных и местных), установление налогов и сборов.

Согласно принципу разделения властей прерогативой пред-ставительных органов государственной власти является принятие законов по вопросам финансов (ст. 104 Конституции РФ).

Президент РФ как глава государства обеспечивает в области финансов согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, соответственно которой строится финансовая политика, обращается с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики к Федеральному Собранию (ст. 80, 84 Конституции РФ).

Президент РФ издает указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государственных фондов, финансирования государственных расходов федерального уровня, денежно-кредитной политики, организации расчетов, регулирования валютных и других финансовых отношений, организации органов финансово-кредитной системы, через Контрольное управление Президента РФ осуществляет финансовый контроль. В составе Администрации Президента РФ образуются и другие структурные подразделения, например в целях экспертно-аналитического обеспечения деятельности Президента РФ по различным, в том числе финансовым, вопро-сам - Экспертное управление.

В сформированных на основании Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. семи федеральных округах реализацию полномочий Президента РФ обеспечивают его полномочные представители, что относится и к области финансовой деятельности.

Органы исполнительной власти общей компетенции (Правительство РФ, правительства или администрации субъектов Федерации) принимают меры к реализации законов, обеспечивают исполнение бюджета (ст. 101, 114 Конституции РФ, Федераль-ный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Прави-тельстве Российской Федерации»). В структуре аппарата Пра-вительства РФ и при Правительстве в целях обеспечения коор-динации действий федеральных органов исполнительной власти и Центрального банка РФ по проведению единой финансовой и денежно-кредитной политики создаются департаменты, комис-сии, советы и т. п. подразделения (например, Департамент эко-номики и финансов Правительства РФ, Правительственная ко-миссия по повышению результативности бюджетных расходов).

Функции финансовой деятельности выполняют также органы исполнительной власти РФ и субъектов Федерации, осуществляющие государственное управление в рамках определенных отраслей или сфер управления (министерства, комитеты и т. д.). Они обеспечивают выполнение задач этих органов в соответствующих отраслях и сферах. То же относится и к подобным органам, формируемым в системе местного самоуправления (отделы, управления администраций и т.

Вместе с тем существует система органов управления, для которых сама финансовая деятельность основной, оп

ределяющей содержание их компетенции. Это система финансово-кредитных органов, специально созданных для управления финансами и осуществления контроля в этой сфере.

Компетенция финансово-кредитных органов. В связи с эконо- преобразованиями, обусловленными переходом к рыночным отношениям, система финансово-кредитных органов в России существенно перестроена, соответственно изменились и их функции.

Среди этих органов Министерство финансов РФ выделяется комплексным характером своих функций, регулирующих разные стороны финансовой деятельности государства и воздействующих на эту деятельность в целом. Министерство финансов РФ, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики. На него возложено и нормативно- правовоерегулирование в следующих сферах: в финансовой (включая бюджетные, налоговые, страховые, валютные отношения, сферу государственного долга); в области аудиторской деятельности, учета и отчетности; добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных кам-ней", таможенных платежей (в части исчисления и уплаты), включая определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств. К его компетенции отнесена также выработка финансовой политики в области государственной службы и судебной системы. В круг функций Министерства финансов РФ входит формирования и исполнения федерального бюджета, а также организации и функционирования бюджетной системы страны в целом. По вопросам своей компетенции Министерство финансов РФ разрабатывает проекты федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, а также утверждает разработанные им нормативные правовые акты, методические и иные документы по вопросам организации финансовой деятельности. Министерство финансов РФ координирует в указанных сферах деятельность других федеральных органов исполнительной власти, взаимодействует с государственными органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления, а также общественными объедине-ниями и иными организациями, издает инструкции, методические указания и другие документы

На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» , существенно изменившего структуру Министерства финансов РФ, предусмотрено создание следующих подведомственных ему федеральных служб: Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора; Федеральной службы финансово-бюджетного надзора; Федеральной службы по финансовому мониторингу. Кроме того, статус федеральной службы придан действующему в настоящее время Федерально - му с передачей правоприменительных функций

Министерства финансов РФ по обеспечению исполнения федерального бюджета. Названные федеральные службы являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции контроля и надзора в указанных сферах.

Подобные Минфину России органы создаются и субъектами - министерства финансов или финансовые управления. Кроме того, в системе органов местного самоуправления действуют финансовые отделы или управления. В задачи всех этих органов входит организация на соответствующей территории финансовой деятельности, способствующей развитию рыночных отношений в экономике, увеличению поступлений в бюджет, а также связанной с организацией и проведением финансового контроля и учета.

Федеральное казначейство (федеральная служба) создано в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами федерального бюджета через счета казначейства, исходя из принципа единства кассы, управления совместно с Центральным банком РФ

государственным внутренним и внешним долгом.

Налоговые органы. Необходимость активного использования финансового механизма, повышение роли налогов в связи с преобразованием экономики страны обусловили формирование в Российской Федерации новой системы налоговых органов. К системе налоговых органов относятся территориальные органы по субъектам РФ, межрегиональные инспекции и инспекции городам и районам, инспекции межрайонного уровня. Это единая централизованная система органов. До принятия Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. налоговые органы находились в ведении Министерства РФ по налогам и сборам. Названный Указ определил вхождение налоговых органов в систему Федеральной налоговой службы, подведомственной Ми-нистерству финансов РФ.

Главная задача налоговых органов РФ заключается в обеспечении единой системы контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Законодательство закрепляет права, и ответственность налоговых органов и их

должностных лиц по контролю, вытекающие из их функций в области налогообложения, а также применяемые ими меры к взысканию налогов и санкции к налогоплательщикам в случае совершения ими налоговых правонарушений (гл. 5, 14, 15 НК РФ).

Учитывая важную роль налоговых в формировании

доходов бюджетной системы страны, Правительство РФ постановлением от 21 декабря г. утвердило Федеральную целевую программу «Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)» . 4. Таможенные органы в сфере финансовой деятельности государства, подобно налоговым органам, осуществляют деятельность по налогообложению в связи с выполнением своих задач в области таможенного дела. Они пользуются правами и несут обязанности по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу. Таможенные органы осуществляют и иные функции финансовой деятельности деление денежных средств между подведомственными органи-зациями, контроль за их использованием и др.).

На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. вместо упраздненного Государственного таможенного комитета РФ создана Федеральная таможенная служба в системе Министерства экономического развития и торговли РФ. В систему таможенных органов входят также региональные таможенные управления, Таможни и таможенные посты, находящиеся в централизованном подчинении.

В связи с необходимостью усиления государственного фи-нансового контроля и предотвращения правонарушений в сфере финансов и денежного обращения, в особенности легализации доходов, полученных преступным путем, создан Комитет РФ по финансовому мониторингу^, преобразованный на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. в Федеральную службу по финансовому мониторингу.

Федеральный орган исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью. В связи с существенными преобразованиями в сфере страховых отношений эта деятельность перестала быть государственной монополией. Функции страхования осуществляют теперь как государственные (Росгосстрах, Военная страховая компания), так и негосударственные компании. Все они действуют на коммерческих началах. Организация этой деятельности и государственный надзор в данной сфере регулируются Законом РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» . На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 в структуре Министерства финансов РФ вместо Департамента страхового надзора создана Федеральная служба страхового надзора.

Банки. Банковская система. Банки принято именовать кре-дитными органами (организациями) в связи с тем, что основным направлением их деятельности является именно кредитование. С ним в той или иной мере связаны все другие направления деятельности банков.

Система РФ, их правовое положение и содержание

функций существенно изменились в связи с переходом к ры-ночной экономике. Банки перестали быть объектом исключительно государственной собственности. Согласно Федеральному закону «О банках и банковской деятельности» (в ред. Федерального закона от 3 февраля 1996 г.) банковская система РФ состоит из двух уровней, включающих: а) Центральный банк РФ (Банк России) и б) кредитные организации (коммерческие банки), а также филиалы и представительства иностранных банков. При этом иностранным считается банк, который зарегистрирован на территории иностранного государства и признан банком по его законодательству.

Центральный банк РФ (Банк России) занимает особое место в банковской системе, а его правовое положение отличается существенными особенностями. Это главный банк Российской Федерации, он является государственной федеральной собственностью. Уставный капитал Банка определен в 3 млрд руб. Как и другие банки, Центральный банк РФ имеет статус юридического лица. Государство не отвечает по обязательствам Центрального банка РФ, а он не несет ответственности по обязательствам государства, кроме случаев, когда они сами приняли на себя такие обязательства, или это предусмотрено федеральными законами.

Однако получение прибыли, в отличие от коммерческих банков, не является целью деятельности Центрального банка РФ. Вместе с тем как экономически самостоятельное учреждение, он осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, делает отчисления от прибыли в федеральный бюджет в установленном законом размере, уплачивает налоги и сборы в соответствии с НК РФ. . -

Банк России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. Важной особенностью правового статуса Центрального банка РФ является его деятельность в качестве органа государственногорегулирова- ния, наделенного властными полномочиями в области организации денежно-кредитных отношений. Центральный банк РФ согласно Конституции РФ подотчетен Государственной Думе, его Председатель назначается на должность и освобождается от нее Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Кандидатуру для назначения представляет Президент РФ (ст. 83 и 103 Конституции РФ).

Целями деятельности Банка России являются: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы РФ; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. В соответствии с ними Банк выполняет следующие функции: разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику во взаимодействии с Правительством РФ; монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение; устанавливает правила осуществления денежных расчетов и проведения банковских операций; обслуживает счета бюджетов всех уровней; осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций, валютное регулирование и валютный контроль и др. Свои функции и полномочия Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Коллегиальным органом Банка России является Национальный банковский совет, возглавляемый Председателем Банка России. В состав входят также представители палат Федерального Собрания РФ, Президента РФ и Правительства РФ.

Банковская система с выделением особого положения Центрального банка в качестве государственного ведомства типична для современных экономически развитых государств. Монополией Центрального банка РФ является осуществление эмиссии (выпуска в обращение) наличных денег и организация их обращения.

Выполняя свои функции, Центральный банк РФ вступает в отношения с кредитными организациями (коммерческими банками), которые выполняют операции по непосредственному денежно-кредитному обслуживанию предприятий, учреждений, организаций и граждан в соответствии с государственной де-нежно-кредитной политикой, реализация которой возложена на Центральный банк РФ.

При регулировании денежно-кредитных отношений Цент-ральный банк РФ использует свои властные полномочия. В целях устойчивости кредитных организаций он

устанавливает обязательные для них нормативы: минимальный размер уставного капитала; минимальный размер риска на одного вкладчика; минимальный размер резервов, подлежащих депонированию банками в Центральном банке РФ, и др. Центральный банк РФ регистрирует уставы банков, выдает

на совершение ими банковских операций. Осуществляя полномочия по надзору, Центральный банк РФ вправе при обнаружении нарушений банками законодательства, экономических нормативов и др. применять к ним меры воздействия принудительного характера, давать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений, предъявлять учре-дителям требования о проведении мероприятий по финансовому оздоровлению банка, его реорганизации, замене руководителей банка, взыскании штрафа и др.

По вопросам, отнесенным к его компетенции, Центральный банк РФ издает нормативные акты. Они обязательны для органов государственной власти и местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Если эти нормативные акты затрагивают права, свободы или обязанности граждан, они должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ.

Кредитные организации как составная часть банковской системы подразделяются на банки и небанковские кредитные организации.

Согласно Федеральному закону «О банках и банковской деятельности» кредитная организация - это юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка РФ имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные названным Законом.

Кредитные организации, в отличие от Банка России, образуются на основе любой формы собственности, являясь коммер-ческими организациями. Они могут создавать союзы и ассоциации (не преследующие цели извлечения прибыли) для защиты интересов и координации деятельности своих членов, а |гакже холдинги и группы.

Кредитные организации, относящиеся по своему статусу к банкам, имеют исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции, к которым Закон отно- привлечение во вклады денежных средств и

юридических лиц; размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности; открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

В отличие от этого небанковская кредитная организация имеет право осуществлять лишь отдельные банковские операции (на которые выдана лицензия).

Помимо перечисленных кредитные организации вправе выполнять и другие банковские операции, а именно: осуществление расчетов, инкассацию" денежных средств, кассовое обслуживание физических и юридических лиц, куплю-продажу иностранной валюты, привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов, выдачу" банковских гарантий и др.

Они независимы от органов государственной власти и управления при принятии своих решений, связанных с проведением банковских операций. Банки действуют на основании своих уставов, зарегистрированных в Центральном банке РФ. Уставный капитал кредитной организации складывается из средств ее участников - юридических и физических лиц и служит обеспечением обязательств банка. Минимальный размер уставного фонда вновь регистрируемых банков определяет Центральный банк РФ.

Отношения банков с клиентурой строятся на договорной основе. Государство не отвечает по обязательствам банков, как и банки не отвечают по обязательствам государства, кроме случаев, предусмотренных законами РФ. Органы государственной власти и местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций.

Кредитная организация по специально заключенному на конкурсной основе договору может выполнять отдельные поручения Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, осуществлять операции с государственными и муниципальными финансовыми ресурсами - со средствами государственных и местных бюджетов, обеспечивать целевое использование бюджетных средств, выделяемых для осуществления федеральных и региональных программ. Таким образом, деятельность кредитных организаций, помимо того, что она вообще способствует функционированию финансовой системы страны, имеет и непосредственное отношение к выполнению функций финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Органы государственных внебюджетных фондов. К ним относятся органы Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования. На названные фонды возложены задачи социального обеспечения по возрасту, болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, получения бесплатной медицинской помощи. В соответствии с этими задачами в их ведении находятся государственные финансовые ресурсы, распределяемые строго по целевому назначению.

Вопросы и задания для самоконтроля

Что понимается под финансовой деятельностью государства?

Что понимается под финансовой деятельностью муниципальных образований, в лице каких органов она осуществляется?

3. Каковы основные направления, с которыми связаны функции финансовой деятельности государства и муниципальных образований?

В чем общность и различия финансовой деятельности государства и муниципальных образований?

Каковы организационно-правовые особенности финансовой деятельности государства?

Какими методами осуществляется образование (формиро-вание), распределение и использование государственных и муниципальных (местных) фондов? Какие новые явления возникли в этих методах в связи с переходом к рыночной экономике?

Что представляют собой и чем различаются правовые и неправовые формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления?

Что такое финансово-правовой акт?

Как (по каким основаниям) классифицируются финансово-правовые акты?

Дайте понятие и приведите примеры финансово-плановых актов. Каковы особенности этих актов?

Рассмотрите классификацию финансово-правовых актов на примере сметы конкретного учреждения.

Что относится в сфере финансов к компетенции представительных органов государственной власти на основании Конституции РФ?

Каковы полномочия Президента РФ в области финансов?

Каковы полномочия Правительства РФ в сфере финансов?

Проанализируйте правовое положение Министерства финансов РФ. Какие в произошли в связи с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г, «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»?

Охарактеризуйте правовое положение Федерального казначейства (федеральной службы).

Охарактеризуйте систему и правовое положение налоговых органов. Кому (какому органу) они

Какую роль выполняет Федеральная служба по финансовому мониторингу? Кому (какому органу) она подведомственна?

Кто (какой орган) осуществляет государственный страховой надзор?

Что входит в состав банковской системы РФ?

Дайте понятие кредитной организации. На какие виды подразделяются кредитные организации?

Что понимается под банковскими операциями? Назовите их.

Какие взаимоотношения Центрального банка РФ с коммерческими банками установлены законодательством?