Конституционно-правовой режим. Конституционный режим Другие компоненты правового государства
Под политическим режимом понимается сложившийся в обществе порядок осуществления власти национальной элиты, сочетающий определенные методы, способы, приемы и средства воздействия на отношения между людьми. Власть осуществляется методами убеждения и принуждения, способами господства и влияния, диктаторскими и демократическими приемами, с помощью различных материальных средств, включая армию и полицию, сеть концлагерей.
Специфика политического режима заключается в том, что он определяет функциональные связи между обществом, государством и личностью. Она раскрывается во внешних признаках политического режима, в числе которых обычно называют:
§ состав национальной элиты, осуществляющей политическую власть;
§ легитимность политического режима;
§ экономическую основу политической власти;
§ характер национальной идеологии и способы ее выражения;
§ соотношение различных социальных норм в системе регулирования властеотношений;
§ юридическую и фактическую роль конституции и закона в иерархии нормативных правовых актов;
§ единство или разделение политической власти;
§ юридическую и фактическую роль политических институтов в государстве;
§ степень участи граждан в осуществлении политической власти;
§ реальный объем прав и свобод человека, личности и гражданина, а также наличие их гарантий;
§ степень независимости суда;
§ учет интересов меньшинств при принятии политических решений;
§ положение средств массовой информации и прозрачности в деятельности органов государственной и муниципальной власти;
§ наличие реальных механизмов привлечения к политической и юридической ответственности высших должностных лиц страны, включая формальных лидеров национальной элиты;
§ доминирование определенных методов, способов приемов и средств в механизме осуществления политической власти.
По сущности политические режимы классифицируются на демократические, тоталитарные и авторитарные. Однако определить их видовую принадлежность на основе анализа норм конституций современных государств исключительно трудно, поскольку политические соображения правящей элиты зачастую приводят как к стремлению выдать желаемое за действительное, так и к попыткам умолчать о существующем режиме, закамуфлировать его суть. Даже в конституциях тоталитарных государств понятие режим употребляется не иначе как с прилагательным «демократический».
Все демократические режимы характеризуются общностью родовых признаков. В конституциях демократических стран нормативно оформляется правовое состояние народовластия, закрепляется разветвленная система прав и свобод человека и гражданина, возводятся в ранг закона институты представительной и непосредственной демократии, устанавливается режим законности. При режиме демократии граждане и их объединения в условиях свободной конкуренции принимают участие в формировании и осуществлении государственной власти, в контроле за ее функционированием. Тем самым обеспечивается правление большинства политически активных граждан при непременном условии соблюдения и охраны прав и законных интересов меньшинства.
Однако демократические режимы неоднородны по своему составу. В их числе выделяются следующие режимы: либерально-демократический, социально-демократический, национально
демократический и клерикально-демократический.
Либерально-демократический режим . Он утвердился практически во всех высокоразвитых странах Западной Европы, Северной Америке, Японии, Австралии. В этих странах политическую элиту составляют в основном представители среднего класса, ставшие в условиях многопартийной системы формальными и неформальными лидерами, как в гражданском обществе, так и демократическом государстве.
Легитимность установления и развития либерально-демократического режима признается и периодически подтверждается в результате свободных выборов, всенародного референдума, легальной системы престолонаследия. Конституции и отраслевые законы регулируют порядок подготовки и проведения выборов представительных органов государственной власти и должностных лиц, всенародного референдума, замещения вакантного престола в монархических государствах (ст. 4, 24 Конституции Нидерландов).
Неотъемлемым свойством либерально-демократического режима является развитая многопартийная система. «Политические партии и группировки, - говорится в ст. 4 Конституции Франции, - способствуют выражению мнений в ходе выборов. Они создаются и осуществляют свою деятельность свободно. Они должны соблюдать принципы национального суверенитета и демократии». В Италии партии содействуют демократическим путем определению национальной политики (ст. 49 Конституции Италии).
пособы осуществления государственной власти в странах с либерально-демократическим режимом весьма разнообразны. Но среди них преобладают способы влияния граждан на функционирование власти в заданном конституцией режиме, которые находят свое практическое выражение в законодательной инициативе народа, в содержании петиций с требованием законодательных мероприятий или с изложением общественных нужд, в организации и проведении массовых политических акций (ст. 18, 50, 71 Конституции Италии).
Материальные средства осуществления государственной власти в странах с либерально-демократическим режимом, такие, например, как полиция, национальная гвардия, армия используются главным образом для обеспечения общественного порядка, обороны, ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф. Так, в соответствии с Конституцией Португалии в компетенцию полиции входят охрана демократической законности и обеспечение внутренней безопасности и прав граждан. На Вооруженные
Силы страны возлагается военная оборона Республики (ст. 272, 275). В Германии, если таких средств недостаточно, все немцы имеют право оказывать сопротивление всякому, кто попытается устранить конституционный строй, установленный Основным законом ФРГ (ч. 4 ст. 20).
Социально-демократический режим . Для него характерны все конституционные признаки либерально-демократического режима. Однако он отличается качественно новым типом отношений между обществом, государством и личностью. При социально-демократическом режиме власть осуществляется на основе социального и политического консенсуса ведущих общественных сил страны (предприниматели, профсоюзы, политические партии, государственные структуры), достигнутого в результате формирования социального государства с развитой системой социальной защиты населения.
В чистом виде социально-демократический режим утвердился лишь в одной Швеции. Согласно Конституции Швеции 1974 г. «государственная власть должна осуществляться с уважением к достоинству всех людей вообще и к свободе и достоинству каждого человека. Различное личное, экономическое и культурное благосостояние частных лиц должно быть основной целью деятельности государства. Оно обязано обеспечить всем право на труд, жилище и образование, а также содействовать социальному обеспечению, безопасности и хорошим условиям жизни. Общество должно заботиться о том, чтобы демократические идеи оставались направляющими во всех общественных сферах» (§2).
Большинство конституций современных государств также закрепляют социально-демократический режим. В России, например, согласно ст. 7 Конституции сложилось «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ч. 1).
Национально-демократический режим . Он утвердился в Индии, на Филиппинах, в ЮАР и в большинстве стран Латинской Америки. В конституциях этих стран закрепляются правовое состояние народовластия и демократический политический режим. Так, в ст. 1 Конституции Бразилии государство характеризуется как правовое и демократическое. Вся власть в нем исходит от народа, который ее осуществляет через посредство выборных представителей и непосредственно. По Конституции Мексики «народ по своей воле конституируется в представительную, демократическую, федеративную Республику» (ст. 40). Ему принадлежит суверенитет, который он реализует через посредство федеральных и региональных властей (ст. 41).
Однако конституционно-правовая практика осуществления государственной власти в обозначенных выше странах показывает, что там применяются такие методы, способы и средства воздействия на отношения между людьми, которые являются не только демократическими по своей сущности, но и носят ярко выраженный национальный характер. Поэтому утвердившиеся в них политические режимы более правильно называть национально-демократическими.
Таким образом, конституционное регулирование отношений собственности в каждой национальнодемократической стране имеет свои специфические черты и особенности. Но все конституции этих стран закладывают прочную правовую базу для проведения аграрных реформ, создания конкурентно способного государственного сектора, обеспечивающего независимое экономическое развитие каждой страны.
Таким образом, национально-демократический режим является достаточно прогрессивным. Он создает условия для постепенного отхода от неолиберального фундаментализма к более взвешенной, социально-ответственной политике, обеспечивает демократизацию политической и хозяйственной жизни страны, рост общественной активности граждан, защиту национальных интересов. Тем самым режим расширяет социальную базу поддержки государственной власти, проведения экономических и административных реформ. Но ему пока не удается в силу объективных причин решить многие социальные проблемы.
Клерикально-демократический режим . Он характеризуется всеми признаками либерально- демократического режима. Но его главное отличие заключается в том, что национальная конституция определяет статус традиционной для державообразующего народа религии в качестве государственной или официальной. В этой связи церковь и религия начинают играть ведущую роль в политической и культурной жизни общества, в осуществлении государственной власти.
В настоящее время клерикально-демократический режим утвердился в таких европейских странах, как Греция, Дания, Лихтенштейн, Мальта, Монако и Норвегия. В этих странах посредством конституционных норм лишь урегулировали исторически сложившиеся отношения между государством и церковью. Наглядным подтверждением тому могут служить нормы Конституции Дании, согласно которым «Евангелическая лютеранская церковь является официальной церковью Дании и как таковая пользуется поддержкой государства. Король должен быть членом Евангелической лютеранской церкви» (п. 4 ч. I и п. 6 ч. II).
Тоталитарные режимы неоднородны по своему составу. Всемирной истории известны фашистский, монократический, военно-диктаторский, расистский, теократический, диктаторская тирания и социалистический политические режимы.
Фашистский тоталитарный режим . Он представляет собой открытую террористическую диктатуру наиболее шовинистических и расистских кругов общества, направленную на ликвидацию демократии внутри страны, обеспечение исключительного положения титульной нации, проведение агрессивных войн, порабощение или полное уничтожение других народов.
История свидетельствует, что фашизм возникает в промышленно развитых странах, переживающих тяжелейший социально-экономический, политический и духовный кризис. В условиях хаоса и растерянности к власти могут прийти путем свободных, демократических выборов харизматические, склонные к демагогии, безответственные политики, предлагающие самые простые решения сложнейших экономических и социальных проблем, урегулирования международных споров. Так было в Италии, Германии и Японии, когда на смену старой аристократической элите пришли представители мелкобуржуазных и люмпенизированных слоев населения, гуманитарной интеллигенции.
Фашистский политический режим отошел в историю, не сохранился ни в одной стране мира. Однако без знания его конституционных признаков нельзя понять и смежные с ним виды тоталитарных режимов, что делает изучение фашизма в курсе конституционного права весьма актуальным.
Монократический режим . Этот вид тоталитарного режима почти всегда отождествлялся с фашизмом. Без достаточной аргументации в юридической и политологической литературе делаются выводы, что фашизм был характерным в 60-70 годы прошлого столетия для таких стран Латинской Америки, как Гаити, Доминиканская Республика, Никарагуа. Однако, как это убедительно показал Н. Н. Разумович, там существовал монократический политический режим, известный под названием «каудилизм».
Монократия в дословном переводе означает власть одного человека. Как политический режим она представляет собой открытую, лишенную всякой социальной базы, тотальную, всеохватывающую диктатуру одного лица, опирающегося главным образом на насилие. Если фашизм можно представить в виде пирамиды, где основание будет социальной базой режима, то монократия - это та же пирамида, но перевернутая основанием вверх. Все социальные силы выступают против такой власти, давят на нее всей массой общественно-политической пирамиды. Лишенный социальной опоры, режим постоянно шатается, прибегает для своего спасения к тотальному насилию, государственному террору.
. Военно-диктаторский режим . Этот режим утверждается лишь в результате военного переворота, когда директивными актами путчистов приостанавливается действие конституции, распускаются законодательные (представительные) органы государственной власти, запрещаются политические партии, оппозиционные средства массовой информации, учреждаются чрезвычайные суды, проводятся превентивные аресты и политические репрессии в отношении противников режима. Его характерные признаки заключаются в том, что власть в стране осуществляется исключительно методами внеправового принуждения, способами тотального господства над всеми социальными слоями общества, диктаторскими приемами в форме приказов и одновариантных решений, средствами вооруженного подавления противников режима армейскими подразделениями. При военно-диктаторском режиме выборы в органы государственной власти и всенародные референдумы не проводятся, что исключает его легитимное утверждение.
Во второй половине прошлого века военно-диктаторские режимы существовали в Ираке, Пакистане, Гвинее, Нигерии, Судане, Аргентине, Бразилии, Парагвае, Чили и в некоторых других странах. В настоящее время один из таких режимов сохранился в Мьянме.
Расистский политический режим . Он утверждается на основе исключительно реакционной идеологии, включающей иррациональные теоретические положения о физической и психической неравноценности человеческих рас и о решающем влиянии расовых различий на историю и культуру общества. Согласно теориям расизма самой природой, ее объективными законами предопределено разделение людей на высшую и низшую расы. Первая из них является единственной созидательной силой мировой цивилизации, призванной к господству, осуществлению верховной власти. Вторая, низшая раса, не способна к созиданию и даже к усвоению достояний высокой культуры и обречена на вечную эксплуатацию и подчинение.
Расизм в своем классическом виде существовал в Южной Родезии и ЮАР. В этих странах вся полнота государственной власти принадлежала европеоидной расе, которую она осуществляла принудительными методами, применяя способы сегрегации и дискриминации.
Теократический политический режим . По своей сущности этот режим представляет собой сложившийся в обществе порядок осуществления принадлежащей духовенству политической власти, сочетающей методы, способы и средства воздействия на волю и сознание людей с целью реализации религиозных предписаний и норм во всех сферах жизни общества и государства, включая частную жизнь человека, личности и гражданина.
Правящую элиту в теократических государствах составляют наиболее видные и влиятельные представители духовенства и религиозных кругов. В государстве-городе Ватикане в нее входит католическое духовенство, а в Иране и Саудовской Аравии - лидеры мусульманской общины (уммы).
Диктаторская тирания . Этот режим устанавливается только насильственным путем, когда индивидуум узурпирует государственную власть и осуществляет ее методами произвола и тотального террора, способами господства над всем народом. В отличие от древнегреческих тиранов современный диктатор выступает выразителем социальных, политических, национальных или квазирелигиозных идей, которые он считает самыми прогрессивными, подлинно научными, способными в результате насильственного претворения их в жизнь осчастливить все человечество. Диктатор считает себя великим правителем, мудрым вождем и требует от своего окружения неукоснительного исполнения своих приказов и поручений, нередко подкрепляя их угрозой смертной казни. Самовластие современных тиранов сопровождается попранием прав и свобод человека и гражданина, тотальным проникновением в приватную сферу жизни людей, подавлением их малейшей самостоятельности, массовыми политическими репрессиями.
В новейшей политической истории можно выделить режимы личной власти Ж. Б. Бокассы (1966-1979 гг.) в Центральноафриканской Республике, М. Нгуема (1968-1971гг.) в Экваториальной Гвинее, а также И. Амина (1971-1979гг.) в Уганде, обладающие всеми характерными признаками диктаторской тирании.
Изучение режима диктаторской тирании в ракурсе конституционного права не представляет практического интереса, поскольку он не является правовым и тем более конституционным. Однако отдельные элементы тирании присущи и другим тоталитарным режимам, что дает возможность правильно оценить не только их поразительные совпадения, но и существенные различия.
Социализм . В западной политологии и юриспруденции стало общим местом отождествление этого режима с фашизмом. Анализу подвергаются такие сходные между собой формально юридические признаки режимов, как вождизм, монопольное положение в обществе единственной партии, полное слияние партийного и государственного аппарата, наличие чисто декоративных законодательных (представительных) органов власти, внедрение тотального контроля за поведением личности, использование психиатрии в политических целях, учреждение внесудебных карательных органов и упрощенной процедуры судопроизводства, формирование жесточайшей репрессивной системы и массового террора, вплоть до геноцида через сеть концлагерей и тюрем.
Выявление совпадающих признаков социализма и фашизма и их научный анализ вовсе не свидетельствует об их тождестве. Социализма можно определить как насильственно навязанный народу порядок осуществления власти партийной номенклатуры методами мобилизации, государственного произвола, социальной демагогии и массовых политических репрессий с целью внедрения в жизнь утопических учений о построении коммунизма, где восторжествуют принципы социальной справедливости, равенства и свободы. Для достижения этой цели использовались способы господства партийной номенклатуры над всем народом, применялись чисто диктаторские приемы осуществления власти с опорой на армию, карательные органы, пропагандистский аппарат, сеть концлагерей.
Авторитарно-консервативный режим . Он представляет собой такой порядок осуществления власти национальной элиты, который обеспечивает сохранение сложившегося конституционного строя страны, экономических и социальных систем, надвластный характер главы государства. Его отличительные особенности заключаются в том, что он ограничивает права и свободы граждан лишь в экономической и политической сферах. Вне пределов государственного контроля остаются личная жизнь граждан и социально-культурная сфера общества.
Авторитарно-консервативный режим утвердился во всех государствах, возникших на постсоветском пространстве, за исключением Прибалтики, с одной стороны, и Туркменистана - с другой. В прибалтийских государствах сложился авторитарно-этнический режим, а в Туркменистане сформировался типичный монократический режим, столь характерный для стран Африки.
Авторитарно-модернизационный режим . Его можно определить как такой порядок осуществления власти национальной элиты, при котором ведущую роль играют высшие исполнительные органы государства, призванные обеспечить, вопреки сложившимся традициям, проведение глубоких политических реформ в целях структурной перестройки экономики, внедрения в производство новейших технологий, повышения эффективности управления всеми отраслями и сферами жизнедеятельности общества, улучшения качества жизни населения страны. Этот режим утвердился в Сингапуре, Республике Корея, Малайзии.
В состав правящей элиты стран с авторитарно-модернизационным режимом входят лица, обладающие исключительными качествами, позволяющими им достигнуть наивысших результатов в определенной области государственного управления при наименьших затратах трудовых, материальных и финансовых ресурсов.
Авторитарно-патриархальный режим . Этот режим представляет собой порядок осуществления власти феодально-монархической аристократии с применением на основе права религиозных и нравственных норм методов убеждения и принуждения, использования способов влияния и господства с целью воздействия на волю и сознание подданных, выраженных в традиционных для народа формах. Он утвердился в Бахрейне, Кувейте и Объединенных Арабских Эмиратах (ОАЭ), которые по форме государственного правления являются монархиями.
Авторитарно-этнический режим . Под этим режимом следует понимать такой порядок властвования национальной элиты, при котором от участия в осуществлении государственной власти отстраняются методами принуждения этнические меньшинства, проживающие на территории страны. Он утвердился в государствах Прибалтики, где после распада СССР осталось много этнических русских.
В отличие от расизма для авторитарно-этнического режима не характерна расовая дискриминация большинства населения каждой из стран Прибалтики, его полная зависимость от национального меньшинства. Напротив, этот режим является демократическим для коренных народов Латвии, Эстонии и Литвы и по-настоящему авторитарным для этнических русских. В политике национальных властей отчетливо прослеживается практика ущемления их прав и свобод, признанных Советом Европы и международным сообществом.
Барбин В. В.
2.2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ: ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ
Барбин Вячеслав Владимирович, заместитель начальника кафедры государственно-правовых наук, кандидат юридических наук, доцент Место работы: Академия управления МВД России
barbin v@mail. ru
Аннотация: В статье рассматривается понятие и содержание конституционно-правовой режима, выделяются его элементы
Ключевые слова: правовой режим; конституционно-правовой режим; административно-правовой режим; правовое регулирование; юридические (правовые) организационные средства; правовой статус
ON THE QUESTION OF THE CONCEPT OF «CONSTITUTIONAL AND LEGAL REGIME»
Barbin Vyacheslav V., Deputy Head of the Department State and Legal Sciences, PhD, Associate Professor
Work place: Academy of Management MIA Russia
Annotation: The article discusses the concept and content of the constitutional and legal regime, its elements stand out
Keywords: the legal regime; constitutional and legal regime; administrative and legal regime; legal regulation; juridical (legal) institutional funds; legal status
Институт правовых режимов получил достаточно широкое распространение в юридической литературе и практике. Его существование и развитие связано с решением, урегулированием и обеспечением практической реализации ряда важнейших комплексных проблем, относящихся преимущественно к сфере международной и внутригосударственной безопасности.
Несмотря на то, что понятие «правовой режим», являясь одной из важнейших категорий в теории права и отраслевых науках, активно исследуется в научных трудах применительно к объектам правового регулирования, видам деятельности, субъектам права и используется как в нормативно-правовых актах различного уровня, так и в научной литературе, можно констатировать, что оно остается одним из наименее изученных и наиболее сложных в правоведении. Как результат, существуют разные подходы к определению сущности правового режима .
Правовой режим, с одной стороны, объединяет разнообразный юридический инструментарий, заставляя его работать на единых правовых началах, а с другой - обеспечивает его дифференциацию, создавая различные условия реализации прав и обязанностей субъектов в зависимости от целей и задач, времени и места совершения деятельности, обстановки, которая складывается под влиянием факторов внешней среды.
Правовой режим - это официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия и направ-
ленный на обеспечение их устойчивого функционирования .
Бесспорно, что каждой отрасли права соответствует свой специфический правовой режим, определяемый как «совокупность юридических средств регулирования - отраслевой юридический инструментарий, опосредованный отраслевым методом правового воздействия и базирующийся на принципах, специфичных для данной отрасли» .
Четкое выделение конкретного правового режима или прямое указание на его присутствие, как правило, имеет место в отраслях публичного права . Чаще всего категория «правовой режим» встречается в административном, финансовом, таможенном праве. В других отраслях закрепление «правового режима» в тексте нормативного правового акта носит скорее эпизодический характер.
Э.Ф. Шамсумова предлагает использовать «правовой режим» для характеристики особенностей той или иной отрасли права. По ее мнению, каждой отрасли права соответствует свой, особый правовой режим .
В силу важности специфики регулируемых общественных отношений, возникающих по поводу устройства общества и государства, организации и функционирования органов государственной власти, гарантирования прав и свобод человека и гражданина, правовыми режимами наиболее высокого уровня, имеющими в праве интегративное, направляющее значение и олицетворяющими тесное единство комплекса правовых средств с содержанием регулируемых отношений, являются конституционно-правовые режимы, отельные виды которых довольно часто подвергаются исследованиям в научной литературе .
Так, например, М.М. Султыговым конституционно-правовой режим характеризуется как «установленный на основании норм конституционных актов и поддерживаемый при помощи правовых средств и методов порядок, складывающийся по поводу государственного устройства, организации государственной власти, взаимодействия между индивидом и государством» , то есть как определенный социальный порядок, установленный нормами конституционного права в рамках предмета конституционного права как отрасли.
По мнению В. И. Червонюка, конституционно-правовой режим представляет собой специфический вид (режим) правового регулирования конституционных отношений, выраженный в своеобразном сочетании комплекса нормативных правовых средств (дозволений, запретов, обязываний, правовых ограничений, стимулов, общедозволительного и разрешительного порядка регулирования и др.) .
Основными характеризующими элементами конституционно-правового режима являются:
Предмет регулирования, т.е. субъект права, объект права, отдельные виды деятельности;
Метод правового воздействия, т.е. единый специфический способ правового воздействия, характерный для отрасли конституционного права;
Отраслевой юридический инструментарий (нормы права, нормативные акты, юридические факты, правоотношения, юридическая ответственность, санкции и т.д.);
Правовые принципы, специфичные для отрасли конституционного права;
Наличие особого конституционного законодательства .
Таким образом, в самом общем виде, конституционно-правовой режим можно определить как особый порядок конституционно-правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние, необходимое для удовлетворения интересов субъектов конституционного права.
Конституционно-правовой режим есть специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах и, прежде всего, государственной жизни. Это система условий и методов осуществления конституционно-правового регулирования, как бы «распорядок» действия конституционного права, его функциональная характеристика конституционного права.
Специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах общественных отношений устанавливается в Конституции, федеральных конституционных законах, федеральных законах и подзаконных актах и направлен на их строгую целевую и функциональную деятельность в тех сферах общественных отношений, где требуются соответствующие средства для поддержания требуемого государственного состояния.
Регулирование конституционно-правовых режимов осуществляется общими и специальными нормативными правовыми актами. Между ними должна быть связь и последовательность принятия иначе в противном случае не удастся обеспечить последовательную деятельность субъектов права.
Конституционно-правовые режимы нельзя отождествлять ни с общим правовым регулированием, ни с процессом реализации права. Они представляют собой особый вид регулирования, в рамках которого создается и используется специфическая комбинация юридических, организационных и иных средств обеспечения того или иного государственного состояния.
Понятие «средство» достаточно часто используется в конституционно-правовых актах различного уровня. Так, в Конституции РФ, Конвенции Организации Объединенных Наций о договорах международной купли-продажи товаров 1980 г. , Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности 1990 г. имеются положения о средствах правовой защиты. Нормы о средствах, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, содержатся в Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении» .
Не вдаваясь в полемику относительно содержания общенаучного, междисциплинарного понятия «правовые средства», употребляемого в юридической литературе зачастую произвольно, без определенных смысловых границ и четкой связи с категориями «цель» и «результат» , можно выделить следующие юридические, организационные и иные средства, применяемые в конституционно-правовых режимах:
Конституционные принципы организации и деятельности органов государственной власти;
Конституционно-правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах общественных отношений;
Общие или дополнительные правила функционирования субъектов конституционного права и их взаимоотношений между собой;
Система уполномоченных государственных органов, специально создаваемых или наделенных полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим;
Система контроля и ответственности за деятельностью субъектов конституционного права;
Система ограничительно-запретительных, разрешительных и стимулирующих методов права;
Система материально-технических и финансовых ресурсов и т.д.
Иными словами, средствами конституционно-правовых режимов являются нормативные предписания, акты реализации прав и обязанностей субъектов, правоприменительные акты, меры поощрения и принуждения, юридические санкции, методы и приемы юридической деятельности. Каждый конституционно-правовой режим в зависимости от целей и задач регулирования обладает адекватным набором правовых средств. При этом следует учитывать общую правовую направленность регулирования - ограничительную или стимулирующую. Если конституционно-правовой правовой режим обеспечивает безопасность, охрану, предотвращение противоправных действий, то в основе его юридического инструментария будут лежать правовые ограничения, запреты, меры пресечения, санкции. Если же конституционно-правовой правовой режим призван стимулировать развитие какой-либо деятельности, то используются правовые стимулы -дозволения, льготы, поощрения. Среди правовых средств конституционно-правовых режимов, отдельно следует выделить правовые принципы, а также положения, определяющие функционально-целевое предназначение режима.
Все конституционно-правовые режимы можно подразделить на две большие группы: обеспечения стабильности государства и осуществления прав и свобод граждан. Весьма часто конституционно-правовые режимы получают свое развитие в административно-правовых режимах, так как обе эти разновидности правовых режимов имеют общий родовой признак.
В отличие от признаков конституционно-правовых режимов, признаками административно-правового режима являются: устойчиво закрепленные субъект и объекта управления; определенная степень подчиненности и зависимости субъекта и объекта; информационное взаимодействие субъекта и объекта управления; наличие управленческих функций; наличие административно-правовых форм юридического выражения; наличие юридического содержания определенной административно-правовой формы . Именно в этом контексте рассматриваются и административно-правовой режимы, направленные на преодоление ситуаций чрезвычайного и неординарного характера .
Структура конституционно-правового режима включает такие элементы, как носитель режима, режимные правовые средства, режимные правила, правовые статусы субъектов режимного регулирования, система организационно-юридических гарантий.
В качестве носителя режима выступают определенные территории (территория всей Российской Федерации, территория субъекта Российской Федерации, федеральная территория в пределах территории субъекта РФ, территория муниципального образования и др.), конституционно-правовые образования и институты (режим конституционного законодательства, режим отрасли), органа государственной власти и организации (режим парламента - Федерального Собрания РФ, избирательной комиссии, парламентской комиссии), социальные и природно-техногенные процессы (режимы труда и отдыха, чрезвычайной ситуации), предметы материального мира (режимы документов), конституционная деятельность (режим конституцион-
Барбин В. В.
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ: ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ
ной ответственности). При этом возможность быть носителем того или иного режима подлежит объективному выявлению, поскольку он призван способствовать раскрытию социального предназначения объекта.
Режимными конституционно-правовыми средствами являются нормативные предписания, акты реализации прав и обязанностей субъектов, правоприменительные акты, меры поощрения и принуждения, юридические санкции, методы и приемы юридической деятельности. Каждый конституционно-правовой режим в зависимости от целей и задач регулирования обладает адекватным набором правовых средств. При этом следует учитывать общую правовую направленность регулирования - ограничительную или стимулирующую. Если правовой режим обеспечивает безопасность, охрану, предотвращение противоправных действий, то в основе его юридического инструментария будут лежать правовые ограничения, запреты, меры пресечения, санкции. Если же правовой режим призван стимулировать развитие какой-либо деятельности, то используются правовые стимулы - дозволения, льготы, поощрения. Среди правовых средств, образующих правовой режим, отдельно следует выделить правовые принципы, а также положения, определяющие функционально-целевое предназначение режима.
Режимные правила представляют собой особое сочетание правовых средств, создающих нормативную модель поведения и регламентирующих порядок пользования субъективными правами, полномочиями, обязанностями, ограничениями. Режимные правила являются сердцевиной, ядром любого режима, обеспечивая соответствие деятельности участников правоотношений объявленным целям и статусу носителя режима. Иногда режимные правила отождествляют с самим правовым режимом, что очевидно неправомерно. Без их фактической реализации, ежедневной правоисполнительной деятельности, направленной на обеспечение их выполнения, вряд ли можно говорить о действии правового режима.
Субъектами, или участниками, конституционно-правовых режимов являются физические и юридические лица, связанные с носителем режима (функционирующие и проживающие на режимной территории, работающие с режимными документами или на режимном объекте) и обязанные соблюдать установленные правила. В качестве специального субъекта выступают государственные и муниципальные органы и их должностные лица, обеспечивающие соблюдение установленных правил. Правовой статус субъектов, участвующих в выполнении режимных требований -важнейший элемент режима. По его объему, степени самостоятельности, характеру дополнительных прав и обязанностей можно судить о режиме в целом, его отраслевой принадлежности.
Система организационно-юридических гарантий -составная часть конституционно-правового режима. Она отвечает за устойчивость режимных правил, их фактическую выполнимость, устранение возможных нарушений. В эту систему могут входить в зависимости от вида конституционно-правового режима государственная подсистема, включающая перечень органов и должностных лиц, наделенных полномочиями по обеспечению и поддержанию режима, совокупность юридических санкций за нарушение требований режима, иные меры защиты, организационные мероприя-
тия, связанные с установлением режима, информационно-технические средства.
Иногда в научной литературе при характеристике территории, где установлены особые правила жизнедеятельности, вместо понятия конституционно-правового режима используют понятие правового статуса территории. Понятие статуса традиционно в правоведении связано с правами и обязанностями субъекта, реализуемыми в различных правоотношениях. Оно не вполне приемлемо для выявления особенностей режимных правил, порядка их установления, мер, обеспечивающих их соблюдение. Именно режим с его запретами, ограничениями, мерами принудительного воздействия, юридическими санкциями, особым порядком управления позволяет показать те правовые последствия, которые порождает подобное регулирование на территории определенных зон.
Необходимо отметить, что регламентация конституционно-правовых режимов еще не осуществлена должным образом. В основополагающих федеральных законах, подзаконных актах не всегда четко выделяются и фиксируются элементы того или иного режима. Подчас не определяются специальные или дополнительные полномочия государственных органов, не определяются объекты регулирования. К сожалению, много негатива приносят отступления от установленных порядков регулирования и произвольные действия субъектов права, граничащие с нарушением законности. В то же время теоретическая разработка понятия, признаков, содержания, видов конституционно-правовых режимов, несомненно, будет способствовать результативности конституционного права и обеспечению стабильности и правопорядка в целом.
Список литературы:
1. Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (заключена в г. Страсбурге 08.11.1990) // СЗ РФ. 2003. № 3. Ст. 203.
2. Конвенция Организации Объединенных Наций о договорах международной купли-продажи товаров (заключена в Вене 11.04.1980) // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1994. № 1.
3. О чрезвычайном положении: Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (ред. от 12 марта 2014 г.) // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277; 2014. № 11. Ст. 1088.
4. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993.
5. Беляева Г.С. Правовой режим в общетеоретическом измерении: монография. - М.: Юрлитинформ, 2013.
6. Булашов С.Н. Конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.
7. Быкадоров В.А. Правовой режим контртеррористической операции и роль органов внутренних дел в его обеспечении // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 2.
8. Гончаров И.В. Конституционные основы федерального вмешательства при защите основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации: дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004.
9. Государственно-правовые основы управления органами внутренних дел: курс лекций: в 3 ч. / под ред. заслуж. юриста РФ, д.ю.н., проф. В.С. Афанасьева. Ч. 2. - М.: Академия управления МВД России, 2012.
10. Конституционное право России / Под ред. В.И. Черво-нюка. М., 2004.
11. Кравченко О.В. Конституционно-правовые основы режима трансграничных (пограничных) водных объектов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.
12. Ласточкин В.В. Административно-правовые режимы и охрана государственной границы. - М., 1999.
13. Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. № 8.
14. Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. № 1.
15. Мелехин А. В. Особые правовые режимы. - М., 2005.
16. Пахомов С.А. Конституционно-правовой режим федеральной государственной собственности в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
17. Петухова Е.П. Понятие конституционно-правового режима // Юридический мир. 2013. № 9.
18. Родионов О.С. Механизм установления правовых режимов российским законодательством: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001.
19. Султыгов М.М. Конституционно-правовой режим ограничения государственной власти: дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 2005.
20. Шамсумова Э.Ф. Правовые режимы: Теоретический аспект: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.
21. Шмалий О.В. Административно-правовой режим как фактор эффективности в системе государственной регистрации // Бизнес в законе. 2010. № 4.
22. Яковлева Н.В. Конституционно-правовой режим социального сиротства в России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
РЕЦЕНЗИЯ
на научную статью «Конституционно-правовой режим: понятие и содержание», подготовленную заместителем начальника кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, к.ю.н., доцентом Барбиным В.В. Подготовленная В.В. Барбиным научная статья, характеризуется актуальностью и имеет практическую значимость.
По своей важности в современной России проблема низкой эффективности реализации конституционно-правовых режимов, сохранение и воспроизведение старой практики управления развитием общества может быть отнесена к одной из глобальных. Конституционно-правовое регулирование еще не в полной мере полноценно и эффективно. Оно формируется подчас без учета объектов регулирования и необходимых адекватных их уровню средств воздействия. Не все его формы связаны между собой и часто противоречат друг другу. К сожалению, много негатива приносят отступления от установленных порядков регулирования и произвольные действия субъектов права, граничащие с нарушением законности. В то же время теоретическая разработка понятия, признаков, содержания, видов конституционно-правовых режимов, несомненно, будет способствовать результативности конституционного права и обеспечению стабильности и правопорядка в целом.
Отсутствие глубоких теоретико-методологических концептуальных исследований конституционно-правовых режимов в Российской Федерации оказывает негативное влияние на их функционирование. Только комплексный, системный подход позволяет проникнуть в суть данной проблемы, обеспечивает ее всестороннее исследование.
Статья отличается фундаментальностью, доказательностью сделанных выводов. Автором проведена аналитическая работа с нормативными правовыми актами, исследованы накопленные за последние годы научные труды ведущих ученых, суждения и выводы которых имеют значение для научного осмысления и практики реализации конституционно-правовых режимов в Российской Федерации.
Вывод: научная статья «Конституционно-правовой режим: понятие и содержание» отвечает всем требованиям, предъявляемым к данного вида работам, и может быть рекомендована к опубликованию в рецензируемых научных журналах перечня ВАК.
Заместитель начальника Академии управления МВД России доктор юридических наук, профессор
Метод характеризует общее направление конституционного регулирования и не дает представлений обо всех его особенностях. При регулировании самых разнообразных конституционных ситуаций требуется более точная характеристика используемых средств регулирования. Для этой цели в науке теории права выработано понятие правового режима. Соответственно, конституционно-правовой режим представляет специфический вид (режим) правового регулирования конституционных отношений, выраженный в своеобразном сочетании комплекса нормативных правовых средств (дозволений, запретов, обязываний, правовых ограничений, стимулов, ощедозволительного и разрешительного порядка регулирования и др.).
Конституционно-правовой режим выражает степень жесткости конституционного регулирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Конституционно-правовой режим связывает воедино целостный комплекс правовых средств в соответствии со способами правового регулирования (дозволением, запрещением и обязыванием), его типами (общедозволительным и разрешительным ), методами - централизованным, императивным или децентрализованным, диспозитивным, использованием публично-правовых или частноправовых средств регуляции поведения.
При этом конституционно-правовой режим может включать все способы, методы, типы, правовые средства, но в различном их сочетании, при доминирующей роли одних и вспомогательной роли других. Так, внутри отрасли конституционного права правовой режим регулирования статуса органов государственной власти отличается от правовой регламентации федеративных отношений. Если в сфере регулирования статуса органов государственной власти приоритетным является централизованный, императивный метод, возложение обязанности - превалирующим способом, а разрешительный тип - господствующим, то в сфере федеративных отношений наряду с применением централизованных средств регулирования значительная роль отводится децентрализованному методу, диспозитивным правовым средствам, внедрению общедозволительного порядка регулирования.
Особенность конституционно-правового режима (как и всякого правового режима) определяется юридическими средствами обеспечения конституционного поведения - использованием позитивных стимулов такого поведения или мер принудительного воздействия - юридической ответственности, мер правовой защиты, превентивных и иных средств государственного принуждения. Конституционно-правовой режим создает известный климат, настрой в регулировании. Он вводится законодательно. Об использовании той или иной разновидности правового режима свидетельствуют либо специальные оговорки законодателя, либо общие положения законодательного акта - его цели, задачи, принципы регулирования.
В зависимости от доминирующих в правовых режимах определенных юридических средств они могут быть либо стимулирующими, либо ограничивающими. Если первые создают благоприятные условия для удовлетворения конкретной группы интересов, а иногда и сверхблагоприятные (режим наибольшего благоприятствования), то вторые - нацелены на их комплексное сдерживание (например, используемый в регулирования правового статуса иностранных граждан режим реторсий). Использование того или иного вида конституционно-правового режима ставится в зависимость от различных обстоятельств, в частности от субъектов регулируемых отношений. Например, в зависимости от тех или иных категорий заявителей, ходатайствующих о приеме в российское гражданство, Российская Федерация может применять к ним общий или упрощенный порядок приема в гражданство.
Разнообразие конституционно-правовых режимов (как и всяких правовых режимов) находится в зависимости от законодательной политики и определяется технико-юридическими особенностями конструирования законодательного акта. Своеобразие используемых технико-юридических приемов позволяет выделить интенсивно используемый современной законотворческой практикой режим исключения. Он вводится законодателем как изъятие из общего порядка. Компонентами режима исключения являются, во-первых, общее правило («все») и, во-вторых, исключения из него (чаще всего перечень исключений, который в законодательстве нередко формулируется в качестве исчерпывающего). При этом исключения не могут предполагаться, они всегда должны быть точно указаны в нормативных актах.
Достоинство применения такого режима в том, что он, с одной стороны, обеспечивает высокий уровень нормативности правовых установлений, а с другой - позволяет учесть своеобразие жизненных ситуаций, обеспечивая тем самым высокую степень казуальности (конкретности) правовых предписаний. Законодатель таким образом конструирует достаточно общую и в то же время достаточно конкретную правовую норму. Для конституционного права, использующего большое число так называемых общих установлений (принципов права, норм-дефиниций и т.п.), использование разновидности этого режима чрезвычайно важно. Так, Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» в ст. 16 перечисляет основания, по которым отклоняется заявление о приеме в российское гражданство.
Разновидностью режима исключений, применяемых в регулировании конституционных отношений, является режим, основанный на широком применении законодателем такого технико-юридического приема, как «исчерпывающий перечень». Путем установления исчерпывающего перечня оказывается возможным достигнуть высокой степени точности в регулировании общественных отношений, очертить строгие рамки поведения участников регулируемых отношений, исключить неопределенность в регулировании (например, споры о компетенции и т.п.).
Такая разновидность режима регулирования используется, в частности, при определении исключительной компетенции Федерации, полномочий органов государственной власти, других конституционных органов, в частности при определении полномочий Президента РФ (ст. 83 Конституции РФ), Конституционного Суда РФ (ст. 125 Конституции РФ), Конституционного Собрания (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ), других конституционных органов, чья компетенция закрепляется как в федеральной Конституции, так и в федеральных конституционных и федеральных законах, а также в иных случаях. Например, Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. «О военном положении» в ст. 7 закрепляет исчерпывающий (закрытый) перечень мер, применяемых на территории, на которой введено военное положение.
1889 г. Издание конституции стало своего рода следствием появления в результате реформ политических партий, которые в определенной степени заменили собой прежние соперничавшие кланы. Уже в 1874 г. одна из таких политических партий представляет императору проект об учреждении в стране парламента с законодательными функциями. Дело в том, что наряду с освоением технических знаний европейцев японцы активно изучали опыт европейских держав в области политических и общественных наук. От них, таким образом, не ускользнула мысль, что уровень технического развития страны (что ими больше всего ценилось) во многом определяется ее политическим устройством. Именно таким соображением можно объяснить особое пристрастие японцев к опыту Германии. Во всяком случае, образцом для конституции Мейдзи стала Конституционная хартия Пруссии 1850 г.
Основная идея конституции передавалась термином ко- кутай, введенным снова в политический обиход Японии в эпоху Мейдзи. Дословно «кокутай» - «государственный строй», но смысл этого государственного строя заключен в том, что вся власть в стране принадлежит и исходит от императора. Он является носителем ее суверенитета: «Японская империя управляется непрерывной на вечные времена императорской династией», - гласила ст. 1 конституции. Император в силу своей власти просто налагает на себя ограничения «править в соответствии с постановлениями настоящей конституции» (ст . 4). Император обладает правом законодательной инициативы, он созывает и распускает парламент; правом вето, тем не менее, император не обладал. Правительство полностью подотчетно императору, который запрашивает его мнение в случае необходимости. Характерно, что министры несли ответственность за совет, поданный императору (ст. 55), тем самым, правление императора Японии не следует считать прямым. Несмотря на всю важность собственной фигуры, император мог влиять на политику правительства, но не определять ее.
Двухпалатный парламент избирался на основе цензовых выборов. Правда, в 1922 г. ценз формально был отменен, и выборы стали «всеобщими». Срок легислатуры обоих палат не был указан в тексте конституции, но избирательный закон устанавливал его в четыре года для палаты депутатов и семь лет для палаты пэров. Палата пэров назначалась целиком императором. Парламент по конституции 1889 г.
не имел традиционных полномочий судить министров за преступления. Это в еще большей степени усиливало их зависимость от императора.
Вопросы деятельности правительства никоим образом не затрагивались конституцией, что свидетельствовало о сильном перекосе властных полномочий исполнительной власти над законодательной. К сказанному следует добавить, что согласно ст. 9 конституции: «Император издает или повелевает издать указы, необходимые для исполнения законов, поддержания общественного спокойствия и порядка и содействия благосостоянию подданных», что фактически вело к конкуренции нормотворческой власти правительства с властью парламента. Кроме того, финансовые права парламента были существенно урезаны, согласно ст. 67 тот не имел права снижать статьи расходов государственного бюджета, относившиеся к финансированию функций императора и правительства.
Конституция 1889 г. содержала особую главу «О правах и обязанностях подданных», где гарантировались традиционные для демократии той поры права и свободы. Правда, японская специфика сказалась и в этом вопросе. Свои нрава японские подданные могли осуществлять, согласуя их «с обязанностями подданного». Самая главная обязанность подданного согласно идеологии тех лет - любить императора и служить ему.
Япония неоднозначно воспользовалась плодами собственной модернизации. Отчасти объяснение ее активной экспансионистской политики следует искать в том, что Японские острова лишены каких-либо серьезных запасов полезных ископаемых. Поэтому японцы не нашли ничего плохого в том, чтобы просто подражать своим европейским учителям. Поражение России в войне 1904-1905 гг. позволило японцам закрепиться полностью в Корее и начать свою завоевательную политику в Маньчжурии (северо-восток Китая). После Первой мировой войны обостряется военно-морское соперничество на Тихом океане между Англией, США - с одной стороны и Японией - с другой. Все эти противоречия (а также прямая агрессия Японии в Китае) приводят Японию к участию во Второй мировой войне, в которой она потерпела полное поражение.
Государственный строй Японии, особенно в межвосн- ный период, переживает метаморфозы фашизации. В стране усиливается исключительная но духу националистическая пропаганда, прерогатива исполнительной власти становится все весомее. Решение всех важных государственных дел происходит только в присутствии императора. Выборы в палату депутатов проходят под лозунгом «служения трону». Все это вместе сводит на нет ростки демократии на японской почве. И государственность Японии ждал закономерный результат - полное крушение в результате военного поражения.
Другие компоненты правового государства
Устойчивость правового государства зависит от восприятия законности как культурной ценности . Обычно правовая культура находит своё выражение в использовании законов для защиты своих интересов, требовании новых законов, периодическом издании таких законов и повседневной законопослушности.
Ряд правоведов полагает, что правовое государство предполагает не только ответственность граждан перед государством, но ответственность власти перед населением и её подчинение интересам общества .
Согласно некоторым специалистам, для правового государства также характерно наличие развитого гражданского общества и децентрализация власти, так что она не сосредоточена в каком-либо институте или в руках у узкой группы лиц . Другие теоретики полагают, что правовое государство должно оберегать рынок от мер по перераспределению ресурсов
Хотя правовое государство способно значительно ограничить произвол власти, сдерживание некоторых видов произвола требует дополнительных институтов . Для разнородного общества характерно деление на группы интересов, что несёт в себе риск создания законов, закрепляющих привилегии более сильных за счёт более слабых. Целью конституционного режима является такое государственное устройство, при котором никакой отдельный орган или узкая группа лиц фактически не обладает верховной властью, и каждый вынужден учитывать интересы и права остальных. Наряду с правовым государством, такое устройство обычно включает в себя следующие компоненты :
- Система сдержек и противовесов. Частичное функциональное разделение властей препятствует концентрации власти в какой-либо одной из ветвей: исполнительной, законодательной или судебной. При этом одни должностные лица способны сдерживать произвол других.
- Подотчётность и открытость правительства перед другими органами власти (парламентом, судами, омбудсменами, генеральными аудиторами), СМИ и гражданами.
- Распределение власти, так что никакая правящая группа не может игнорировать интересы управляемых. Правовые нормы представляют собой результат компромисса и общее достояние.
- Политическое равенство граждан как участников процесса создания законов. Этот процесс также должен позволять гражданам получать информацию о предпочтениях других с тем, чтобы они могли вместе выработать общие правила.
- Защищённая судом конституция или иной верховный нормативный акт, гарантирующий права человека.
В соответствии с Конституцией (ст. 1) Российская Федерация является правовым государством.
Идея правового государства имеет многовековую историю. Она уходит корнями в античное общество. Философская основа теории правового государства была сформулирована И. Кантом.
Сущность идеи правового государства – его последовательный де-с мократизм, утверждение суверенитета народа как источника власти, подчинение государства обществу. Правовым является такое государство, которое признает в качестве своих непременных особенностей и институтов разделение властей, независимость суда, законность управления, правовую защиту граждан от нарушения их прав государственной властью и возмещение ущерба, нанесенного им публичным учреждением. Главное в идее правового государства – связанность государства правом, гарантирующая предсказуемость и надежность действий государства, подчинение государства праву, защиту граждан от возможного произвола государства и его органов.
Правовое государство характеризуется прежде всего тем, что оно само ограничивает себя действующими в нем правовыми нормами, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения и граждане. Его важнейшим принципом является верховенство права.
Верховенство права означает прежде всего верховенство закона. Оно выражается в том, что главные, ключевые, основополагающие общественные отношения регулируются законами. Через верховенство закона в общественной жизни, во всех ее сферах, во всех политических институтах воплощаются высшие правовые начала, дух права. Тем самым обеспечиваются реальность и незыблемость прав и свобод граждан, их надежный правовой статус, юридическая защищенность.
Верховенство закона означает также его всеобщность. То есть не должны оставаться неурегулированными законом наиболее существенные области жизни общества, куда могли бы «прорваться» и другие акты, оттесняя законы, и разрастись там.
Верховенство закона означает, наконец, утверждение его господства, т.е. такого положения закона, когда выраженные в нем начала и устои общества оставались бы непоколебимыми, а все субъекты общественной жизни без всякого исключения подчинялись бы его нормам. «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы», – указывается в ст. 15 Конституции Российской Федерации.
Может возникнуть вопрос: почему характеристика правового государства связывается с верховенством именно закона? Ведь государство называется правовым, т.е. речь, казалось бы, должна идти не о законе, а о праве в целом как системе общеобязательных норм, обеспечиваемых государством независимо от того, в каких правовых актах они содержатся.
Конечно, в правовом государстве должны соблюдаться все правовые нормы. Однако исключительно важно, чтобы сами эти нормы в полной мере отвечали воле и интересам народа. Добиться такого положения можно только в том случае, если все правовые нормы будут соответствовать законам – нормативным актам, принятым законодательным органом Российской Федерации и регулирующим наиболее важные обещественные отношения.
Являясь высшей формой выражения государственной воли народа, законы обладают наибольшей юридической силой по отношению ко всем иным нормативным актам государства и составляют основу всей системы права.
Поэтому провозглашая и обеспечивая верховенство закона, правовое государство тем самым утверждает в обществе коренные принципы и ценности конституционного строя, закрепленные в законах, проводит в жизнь его главные идеи.
Законом вводятся в жизнь прежде всего нормы, выражающие народовластие. Закон является также гарантом демократии. Он призван обеспечивать действенные средства и механизмы, стоящие на страже осуществления демократических принципов, форм и институтов.
Исключительно важно и то, что с помощью закона обеспечивается порядок в реализации демократических институтов и прав, введение их в наиболее целесообразную с точки зрения интересов общества процедуру. Это необходимо и потому, что сами по себе демократические формы и институты, не обеспеченные надежным законодательным регулированием, могут быть источником их негативного использования, не совместимого с целями и идеалами прогресса и демократии. Создавая возможность для реализации народовластия, эти демократические формы и институты открывают в то же время и некоторый простор для стихийных процессов, для произвольных действий, антидемократических по своей сути.
Нужно добавить, что только посредством закона, совершенного законодательного регулирования может быть обеспечен высокий юридический статус личности, при котором человек является не «винтиком» государственной системы, а личностью, гражданином, обладающим реальными, юридически гарантированными правами. Именно здесь особенно видна неразрывная взаимосвязь между человеком, его возвышением и совершенными законодательными формами. А ведь от этого во многом зависит активность, созидательная, заинтересованная деятельность человека во всех сферах общественной жизни, та активность, которая тем эффективней и значительней, чем больше объем и надежнее юридическая обеспеченность прав и свобод человека.
Следовательно, вся система законодательных мероприятий имеет исключительно важное значение для высокого юридического статуса человека. Она призвана развивать демократию, эффективную гуманистическую организацию государственной власти, все то, что должно полностью исключить произвол и беззаконие, надежно гарантировать юридическую защищенность личности.
Правовое государство – это прежде всего конституционное государство, которое и является практическим воплощением идеи правового государства. Основные принципы конституционного строя, важнейшие направления развития общества, его главные идеи закрепляются не иначе, как на высшем законодательном – конституционном – уровне. Конституция является центром правовой системы. На ее базе создается механизм законности в правовом государстве: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (ст. 15).
Правовое государство по самой своей сути требует наличия Конституции, оформленной в виде нормативного документа и обязывающей государственную власть действовать на основе установленного порядка. Приоритет Конституции, зафиксированный в ст. 15, включает ее нормы в единую систему норм российского права. Последовательным развитием этой тенденции является учреждение конституционного правопорядка.
Будучи, полноправным членом мирового сообщества, Российская Федерация признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Поэтому если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Согласно Конституции Российской Федерации, вес нормативные акты, издаваемые в России, не должны противоречить ее Конституции и законам и потому называются подзаконными. В их число входят нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации, министерств, других ведомств и т.д. Все они призваны практически, конкретизированно реализовывать положения законов.
Серьезным препятствием на пути утверждения верховенства закона являются издержки ведомственного, регионального и местного нормотворчества, которое зачастую противоречит закону и нередко лишает граждан тех прав, которые им предоставляются законом. Практика перекраивания и извращения на любом уровне законов не только недопустима с правовой точки зрения, но и крайне вредна практически, ибо порождает бюрократизм, безответственность, а порой и коррупцию, существенно тормозит общественно полезные начинания.
Однако для функционирования правового государства недостаточно исключить всякую возможность искажения сути действующего законодательства. Необходимо также добиться, чтобы это законодательство неуклонно исполнялось всеми. Иными словами, речь идет о том, чтобы сделать невозможными в нашем государстве любые формы произвола, своеволия, вседозволенности.
Как известно, в нашем обществе пренебрежительное отношение к закону складывалось долгие годы. Формально провозглашенный принцип обязательности закона корректировался целой системой исключений из правил, зависящих от занимаемой должности, разного рода заслуг и т.п. Такой подход порождает безнаказанность, открывает дорогу злоупотреблениям, а подчас и преступлениям. У некоторых руководителей вошло в привычку рассматривать закон как досадную помеху на пути реализации своих личных или даже своеобразно понимаемых общественных интересов. Пренебрежительное отношение к закону пагубно влияет на нравственную атмосферу в обществе.
Особого внимания в связи с этим заслуживает проблема соотношения закона и так называемой целесообразности. Суть проблемы состоит в том, что некоторые руководители присвоили себе право, исходя из собственных представлений об интересах страны или руководимой ими территории, решать вопрос о том, стоит ли им исполнять тот или иной закон или не стоит.
Конечно, закон и целесообразность совпадают не всегда. Однако обход закона под предлогом общественной «целесообразности» недопустим даже в том случае, когда закон действительно плох или, например, устарел. Закон может отменить или изменить только уполномоченный на то государственный орган. До тех пор государственные органы, организации и лица обязаны действовать на основе данного закона и в его рамках. Тот, кто пренебрегает законом, едва ли свободен от пренебрежения к людям, их судьбам, правам и интересам.
Надо сказать, что к непреодоленной до сих пор угрозе верховенству закона «справа» приблизилась аналогичная по своей сути угроза ему «слева» – угроза нарушений закона под предлогом «борьбы со старыми нормами», рассуждений «о демократии», «легитимности» и т.п. Между тем создание все новых возможностей для успешного проведения реформ, для более полной реализации нашими государственными органами и гражданами своих прав отнюдь не означает принижения роли закона. Наоборот, в современных условиях неуклонное соблюдение законов приобретает возрастающее значение.
Господство закона – неотъемлемый признак правового государства. Однако господство закона не означает его всесилие. Решая сегодня стоящие перед ним проблемы, общество, разумеется, не может обойтись без права как одного из важнейших факторов развития. И здесь роль права, несомненно, будет возрастать по мере полной переориентации нашей правовой системы с командно-административных методов руководства с их многочисленными запретами и мелочной регламентацией на методы подлинно демократические, преимущественно экономические. Однако это не означает, что право – панацея от всех наших бед, что достаточно принять хороший закон – и любая острая проблема будет решена.
Правовое государство – прекрасная среда, без которой сегодня уже немыслимо прогрессивное развитие общества. Однако такое развитие зависит не только от фактора правового. На развитие общества существенное влияние оказывают многие факторы – экономические, идеологические, нравственные и др. Только в своей совокупности эти факторы могут помочь достигнуть желаемого результата. Таким образом, подлинно правовое государство не имеет ничего общего ни с правовым нигилизмом, мешающим его формированию, ни с фетишизацией права, извращающей суть правового государства и реальные возможности закона, на котором оно базируется.
Важнейшей предпосылкой формирования правового государства и одновременно характерной его чертой является наличие целостной системы законодательства, охватывающей все сферы жизни общества. Отсюда требуется прежде всего динамичное правовое регулирование общественных отношений посредством научно обоснованных правовых норм, отвечающих объективным потребностям всестороннего прогресса общества.
В демократическом государстве право должно быть равным для всех граждан масштабом их поведения. Поэтому подлинно правовым может быть лишь такое государство, в котором обеспечено равенство всех его граждан перед законом.
Согласно Конституции России (ст. 19), в Российской Федерации все равны перед законом и судом. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации.
Грубым нарушением равноправия граждан является установление ничем не оправданных привилегий для отдельных граждан, введение номенклатурных должностей, на которые не распространяются общие правила приема на работу и увольнения, давление лиц, пользующихся служебным положением, на судебные, правоохранительные органы, чтобы принимались решения, которые устраивали бы их подопечных, и т.п.
Иначе говоря, функционирование правового государства исключает сохранение и воспроизводство в будущем всех форм правового неравенства, предполагает последовательное внедрение в жизнь принципов социальной справедливости.
Социальная справедливость – это обеспечение прав человека. В распределительных отношениях она означает соответствие между действием гражданина, его трудовым вкладом и их оценкой обществом. В отношениях, связанных с принуждением, с ответственностью, справедливость есть соответствие между мерой нарушения и мерой наказания. В сфере управления справедливость заключается в установлении минимально необходимых пределов власти и гарантий для управляемых от злоупотреблений ею и т.д. В правовом государстве справедливость путем нормативного закрепления должна внедряться во все области общественных отношений, во все отрасли законодательства.
Правовое государство не является самоцелью. Оно представляет собой социально-исторически обусловленную всеобщую форму выражения, организации, упорядочения и защиты свободы и равенства в общественных отношениях людей. Содержание и характер этой свободы, ее широта и объем, ее структура или, иначе говоря, ее количество и качество определяются достигнутым уровнем развития общества. Этим уровнем определяется и степень равенства между людьми.
В нашей стране при характеристике взаимоотношений государства с гражданами многие годы было принято подчеркивать их ответственность перед государством, рассматривать права и свободы как своеобразный дар государства гражданам, за который они ему должны быть благодарны. Однако в правовом государстве ответственность не может быть односторонней.
Для правового государства характерны такие регулируемые законом взаимоотношения с гражданами, при которых государство, его органы, учреждения и долностные лица служат всему обществу, а не какой-либо его части, ответственны перед человеком и гражданином, рассматривают человека, его жизнь и здоровье, личную неприкосновенность и безопасность, другие права и свободы, честь и достоинство в качестве высшей ценности, обеспечивают их защиту от любого произвола, считают признание, соблюдение и защиту прав и свобод, чести и достоинства человека и гражданина главной обязанностью государственной власти. А граждане в свою очередь несут ответственность перед государством и обеспечивают защиту его интересов.
Правовое государство мыслится как инструмент для эффективной реализации интересов личности. Цель правового государства – служение потребностям личности и общества и отсюда приоритет личности в отношениях между личностью и государством.
Однако смысл существования правового государства не сводится к защите человека от государственных притязаний. Правовое государство в равной мере ограничивает и обеспечивает государственную деятельность, чтобы таким образом гарантировать права и свободы человека, справедливость и правовую защищенность его как в отношениях с государственной властью, так и с другими индивидами. В результате правовое государство предстает как сочетание субъективных прав гражданина и объективного порядка государственной деятельности.
Для такого рода взаимоотношений требуются прежде всего знание и понимание гражданами своих прав и обязанностей, умение пользоваться этими правами и обязанностями не только в своих, но и в общественных интересах. Жизнь и работа в правовом государстве невозможны без знания законов, выражающих интересы общества, определяющих гарантии прав и свобод граждан, дозволенного и запрещенного в интересах общества поведения. Поэтому все законы должны быть опубликованы. «Законы подлежат официальному опубликованию, – указывается в Конституции Российской Федерации (ст. 15). – Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
Таким образом, если в правовом государстве закон не опубликован в открытой печати, всем доступной, если он «для служебного пользования», то не может наступать ответственность за его нарушение. Поэтому следует различать незнание закона и невозможность его узнать.
Принимая тот или иной закон, правовое государство возлагает на себя тем самым конкретные обязательства перед гражданами и должно определить правовые меры ответственности своих официальных представителей за действия, совершаемые от его имени. Государство несет перед народом политическую, правовую и моральную ответственность за полное выполнение взятых на себя обязательств.
Одной из характерных черт правового государства в его взаимоотношениях с гражданами является наличие развернутых юридических процедур, рассчитанных на любые ситуации, с которыми может столкнуться гражданин. В каждом конкретном случае должен быть набор юриди- ческих средств и форм, при помощи которых гражданин мог бы с успехом и без особых сложностей защитить свои права, свои законные интересы. Их отсутствие фактически лишает гражданина возможностей воспользоваться теми правами, которые предоставлены ему законом.
Однако говоря об ответственности правового государства перед гражданами, необходимо подчеркнуть, что не менее важна и ответственность граждан перед Государством и обществом. Осознание такой ответственности приобретает особое значение, поскольку беззаконие и произвол времен тоталитаризма породили безразличие граждан к делам государства, их отчуждение от государственных и общественных дел. Речь идет прежде всего о возрождении доверия граждан к государству, об их заинтересованности в его делах, от чего во многом зависит судьба государства. Утверждение личных прав и свобод, развитие демократии должны идти рука об руку с укреплением законности, с осознанием необходимости безусловного уважения закона каждым. Демократия, правовое государство несовместимы ни со своеволием, ни с безответственностью.
Российская Федерация, провозглашенная Конституцией правовым государством, на деле таким государством пока не является. В стране все еще не обеспечено верховенство закона. Наоборот, делаются попытки объявить «полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения... общественных отношений» указы Президента Российской Федерации, «абсолютно подзаконный характер» которых «неочевиден».*
*См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О действенности государственной пласти и России». М„ 1995. С. 99.
В Российской Федерации отсутствует эффективная система защиты человека от произвола государства. Граждане России далеко не всегда могут безболезненно, в короткие сроки восстановить свои нарушенные права, защитить свои законные интересы.
Помимо объективных сложностей переходного периода, это во многом объясняется тем, что государственные и муниципальные органы не используют весь имеющийся в их распоряжении арсенал организационных и юридических методов для защиты прав граждан, для оказания им правовой помощи. До сих пор многие из этих органов еще не могут привыкнуть к тому, что не только граждане, но и власть ограничены правом.
Не адаптировались к новой обстановке, складывающейся в России, и многие граждане, которые не знают, как в новых условиях отстаивать свои права, к кому обращаться в тех или иных случаях, каковы обязанности различных государственных органов в отношении защиты их прав, а государственные и муниципальные органы не оказывают помощи гражданам в ориентации их в окружающей социальной среде. Вот почему построение в России правового государства потребует больших усилий и государства, и его граждан в преодолении всех этих трудностей и недостатков.
