Конституционно правовые гарантии предоставления публичных услуг населению. Публичные услуги это. Глава II. Проблемы государственного регулирования рынка публичных услуг

На правах рукописи

Филимонова Елена Алексеевна

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ В РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАКТИКА

РЕАЛИЗАЦИИ

Специальность 12.00.02 – конституционное право; конституционный

судебный процесс; муниципальное право

Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону – 2013 Диссертация выполнена на кафедре муниципального права и природоохранного законодательства ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет»

доктор юридических наук, профессор,

Научный руководитель :

заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ Бондарь Николай Семенович

Официальные оппоненты : Шугрина Екатерина Сергеевна доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», профессор кафедры конституционного и муниципального права Позднышов Алексей Николаевич доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)», и.о. декана юридического факультета ФГБОУ ВПО "Московский

Ведущая организация :

государственный университет имени М.В.

Ломоносова"

Защита состоится «21» декабря 2013 г. в 10:00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.208.26 по юридическим наукам при ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет» по адресу: 344002, г. Ростов-наДону, ул. Максима Горького, 88, ауд. 407.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет».

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор И.А. Иванников

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Российская Федерация, провозглашая себя социальным государством, основной задачей которого является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ), тем самым взяла на себя обязательство осуществлять необходимые меры по развитию системы социальных служб, обеспечению предоставления государственных и муниципальных услуг.

Социальная сфера относится, как известно, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем конституционное закрепление социально ориентированных полномочий за органами государственной власти федерального и регионального уровней не должно ставить под сомнение важную роль местного самоуправления в реализации функций социального государства. Несмотря на организационную обособленность от государственной власти местное самоуправление составляет институт российской государственности в широком ее понимании и, решая вопросы местного значения, объективно имеет своим предназначением, в том числе решение социально значимых вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности местного населения1.

Конституция РФ содержит обоснование институциональной интеграции местного самоуправления в систему социальной государственности. Это проявляется как в связи с закреплением полномочий местного самоуправления по самостоятельному решению вопросов местного значения (ч.1 ст. 130, ст. 132 и др.), так и через указание на отдельные сферы реализации социальных прав (ч.3 ст. 40, ч.1 ст.41, ч.2 ст. 43 и др.), за что органы местного самоуправления являются ответственными наряду с См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие:

конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2009. С. 396.

органами государственной власти, а также путем определения конкретных институтов (учреждений) предоставления муниципальных услуг населению1.

Сегодня в условиях муниципальной реформы, перераспределения полномочий между различными уровнями публичной власти, повышения ответственности местного самоуправления за решение социальных вопросов на своей территории расширение муниципальных услуг, увеличение их многообразия и качества является важной задачей местного самоуправления, решение которой предполагает, в том числе, необходимость создания эффективной основы правового регулирования данного института. При этом объективное усложнение реального (фактического) содержания института муниципальных услуг закономерно предполагает существенное усложнение, обновление и развитие правовых форм его закрепления. Это подтверждается активно развивающимся на всех уровнях власти нормативно-правовым регулированием отношений по предоставлению муниципальных услуг, поиском новых организационных механизмов их оказания. В этих условиях особую актуальность приобретает обобщение практики решения соответствующих вопросов в различных регионах и муниципальных образованиях страны2.

Новый Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ (в ред. от июля 2013 г.) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»3 (далее Закон N 210-ФЗ) стал первым базовым нормативным актом, осуществившим комплексное правовое регулирование организации предоставления муниципальных услуг. Вместе с тем, несмотря на все положительные результаты принятия названного Закона, остался целый ряд неурегулированных вопросов, что стало поводом к возникновению См.: Джагарян А.А. Российское местное самоуправление и его роль в системе социальной государственности: конституционно-правовые аспекты. Ростов н/Д:

Издательство Южного федерального университета, 2012. С.8-9.

К примеру, Ростовская область входит в число лидеров по развитию сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (См: Госуслуги собирают в центрах // Еженедельный аналитический журнал «Коммерсантъ Власть». 28.10.2013. № 42 (1047).

различного рода сложностей и противоречий в самом понимании муниципальных услуг, нормативном определении содержания этой правовой категории, разграничении полномочий между различными уровнями публичной власти по регулированию института муниципальных услуг, не говоря уже об организационно-правовых механизмах их предоставления и т.п.

В научно-доктринальном плане также нуждаются в уяснении многие вопросы, включая понимание сущности муниципальных услуг, их особенностей в общей системе публичных услуг и т.д.

Всем этим и обуславливается выбор темы диссертационной работы, ее структура и содержание рассматриваемых вопросов.

Степень научной разработанности проблемы. В научном анализе муниципальных услуг до недавнего времени преобладали подходы к последним как разновидности публичных услуг с акцентом на частноправовые (гражданско-правовые) аспекты исследования, что определялось классическими представлениями о «прописке» услуг именно в отрасли частного (гражданского) права. В дальнейшем, с развитием местного самоуправления пришло понимание муниципальной услуги уже не в качестве одной из разновидностей традиционной частноправовой услуги, а относительно самостоятельного явления качественно иного порядка.

Теоретической основой настоящей диссертации стали труды ученыхтеоретиков права, конституционалистов, представителей муниципальноправовой науки, раскрывающие современные тенденции развития Российской государственности, местного самоуправления, защиты прав человека и гражданина в Российской Федерации: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, И.В.

Бабичева, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, И.Н. Барцица, А.А. Безуглова, Т.М.

Бялкиной, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А.А.

Джагаряна, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, Е.Ю. Киреевой, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, В.И. Крусс, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, В.А. Лебедева, В.И. Лысенко, В.Л. Лютцер, Г.В.

Мальцева, М.И. Марченко, В.В. Невинского, Ж.И. Овсепян, И.И.

Овчинникова, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, М.С. Саликова, А.С. Саломаткина, А.А. Сергеева, А.Я. Сливы, В.В. Таболина, Н.С.

Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорина, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, С.М.

Шахрая, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и др.

Важное значение имели также специальные исследования, в той или иной мере посвященные теории публичных услуг, включая институт муниципальных услуг. Заметный вклад в разработку этих проблем внесли такие ученые, как Р.В. Бабун, Е. Г. Бабелюк, И.Н. Барциц, И.Л. Бачило, С.А.

Белов, А.В. Винницкий, Е.В. Гриценко, Т. В. Жукова, В. Б. Зотов, С. А.

Кирсанов, М.В. Кустова, Э. Маркварт, А. В. Нестеров, А. Ф. Ноздрачев, Н. В.

Путило, Л.А. Ревенко, О.Л. Савранская, Ю. Н. Старилов, Э.В. Талапина, Л.К.

Терещенко, Ю. А. Тихомиров, С.Е. Чаннов, А. В. Шаров, А. Е. Шаститко, Н.

А. Шевелева, В.А. Щепачев и др.

Категория публичных услуг была также предметом диссертационных исследований, но, как правило, не муниципально-правового профиля. Среди них - диссертационные исследования Н.В. Киселевой «Административноправовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования:

современное состояние и перспективы развития» (2008), Л.В. Бесчастновой «Административно-правовое регулирование государственных услуг» (2008), А.Ф. Васильевой «Административно-правовое регулирование публичных услуг в Германии и России: сравнительно-правовой анализ» (2009), Е.В.

Морозовой «Публичные услуги: теоретико-правовой аспект» (2009), О.В.

Ахрамеевой «Соотношение публично-правовых и частоправовых начал в оказании публичных услуг населению в Российской Федерации: на примере адвокатуры и нотариата» (2011). Отдельные, прежде всего, организационноправовые аспекты оказания услуг органами местного самоуправления были рассмотрены в диссертации Мошкина С.В. «Муниципальные услуги как элемент компетенции органов местного самоуправления» (2013).

Цель настоящего исследования заключается в комплексном анализе юридической природы муниципальных услуг, исследовании процесса становления и развития данного института, выявлении особенностей оказания услуг органами местного самоуправления и выработке на этой основе практических рекомендаций как по совершенствованию правового регулирования, так и организационных механизмов предоставления муниципальных услуг населению по месту жительства.

В соответствии с данной целью поставлены следующие задачи

Исследовать процесс формирования правового института публичных услуг, его значение в развитии социальной государственности России;

Выявить особенности влияния структуры вопросов местного значения различных типов (уровней) муниципальных образований на развитие каталога (видов) муниципальных услуг;

Раскрыть основные принципы оказания муниципальных услуг, имея в виду сочетание общих принципов функционирования муниципальной власти, отраслевых и специальных принципов, вытекающих из Закона N 210-ФЗ;

регламентации и выявить роль муниципально-правового регулирования отношений по оказанию муниципальных услуг;

Раскрыть основные способы организации оказания муниципальных услуг и выработать предложения по их совершенствованию с учетом специфики отдельных муниципальных услуг;

- проанализировать инновационные начала в совершенствовании механизмов повышения качества муниципальных услуг, включая использование электронных информационных систем, а также определить перспективы развития муниципально-правового и других уровней регулирования порядка предоставления услуг органами местного самоуправления.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения по предоставлению муниципальных услуг, являющиеся предметом комплексного правового регулирования и позволяющие отразить социальноправовые, организационные, иные характеристики практической реализации данного института на уровне местного самоуправления.

Предметом исследования являются нормы Конституции РФ, решения Конституционного Суда РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты муниципальных образований и конкретизирующие их нормы отраслевого законодательства Российской Федерации, составляющие нормативную основу оказания муниципальных услуг.

Методологическую базу диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания: диалектический, логико-теоретический, исторический, системный, формально-юридический. Из специальных методов в диссертации использовались методы сравнительного правоведения, конкретно-социологический, статистический, метод структурного анализа и др.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют:

Конституция РФ, международно-правовые акты, решения Конституционного Суда РФ, федеральные законы, другие нормативно-правовые акты Российской Федерации, законы, другие нормативно-правовые акты субъектов Федерации, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, статистические данные, обзоры практической деятельности муниципальных образований.

Исследовались также некоторые ранее действовавшие законодательные акты, научно-теоретические источники и аналитические материалы по вопросам оказания муниципальных услуг.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе предпринята попытка системного обоснования в качестве относительно самостоятельного института муниципальных услуг, показана их социальная роль и место в системе гарантирования прав и свобод граждан по месту жительства.

На основе обобщения теоретических подходов и практики реализации соответствующего муниципально-правового института, анализа федерального, регионального законодательства и, в особенности, актов местного самоуправления раскрываются сущностные характеристики муниципальных услуг как проявления социальной функции российской государственности.

совершенствованию как нормативно-правовой основы, так и организационнометодического механизма предоставления муниципальных услуг населению.

диссертационного исследования:

1. Муниципальные услуги носят, в своей основе, публично-правовой характер и сами по себе являются разновидностью публичных услуг, что проявляется на основе сочетания двух взаимосвязанных публично-властных начал (государственных и муниципально-властных) и получает реализацию как в самой природе, функциональном назначении, так и в механизмах предоставления соответствующих услуг населению. Результатом и целью сочетания, тесного взаимодействия государственных и муниципальных начал в институте публичных услуг должно стать создание эффективного механизма оказания данных услуг на основе последовательной реализации социальной политики, направленной на максимальное удовлетворение потребностей населения на всех уровнях его территориальной организации.

2. Сущность муниципальных услуг необходимо рассматривать, в конечном счете, как проявление социальной функции российской государственности, направленной на обеспечение прав и свобод граждан, когда, в частности, на муниципальном уровне, с одной стороны, органы местного самоуправления реализуют свои полномочия по решению вопросов местного значения, а с другой – граждане получают возможность индивидуальной и (или) коллективной реализации своих прав и законных интересов в социально-экономической сфере, имея в виду, что именно территориальный принцип является главным для реализации большинства социальных прав в условиях рыночных отношений.

Соответственно в юридической природе института муниципальных услуг сочетаются, во-первых, субъективно-личностные начала, предполагающие наличие индивидуального притязания на удовлетворение личного интереса в получении услуги, и, во-вторых, публично-правовые начала, связанные с функционированием органов муниципальной публичной власти.

3. Уровень обеспеченности населения муниципальными услугами, которые в условиях рыночных отношений носят в основном платный характер, имеет существенные региональные и внутримуниципальные различия.

Важным направлением деятельности органов публичной власти (включая государственную, в особенности региональную власть) должно стать преодоление глубоких социально-территориальных различий в качестве и объеме предоставляемых гражданам услуг по месту их жительства.

Эффективным средством решения этой проблемы является финансовое выравнивание муниципальных образований, имеющее целью, в том числе, гарантирование надлежащих социальных условий жизнедеятельности населения, обеспеченность основными услугами в области образования, здравоохранения и т.д. на основе конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (ч.2 ст.19). В специализированных территориальных фондов социального выравнивания.

4. В системе правового регулирования оказания муниципальных услуг важное место принадлежит принципам как основополагающим правовым началам, которые носят комплексный, многоуровневый характер и включают в себя: а) общие принципы местного самоуправления (в частности, те, которые напрямую влияют на гарантирование социальных прав населения по месту жительства); б) специальные принципы, получающие нормативное закрепление на различных уровнях правового регулирования, в том числе муниципальном. Анализ действующей системы правового регулирования института муниципальных услуг позволяет сделать вывод о необходимости систематизации (с перспективой возможной кодификации) принимаемых на различных уровнях и с различной отраслевой принадлежностью правовых норм о муниципальных услугах, на основе последовательного учета общих и специальных принципов оказания муниципальных услуг.

Как определенный этап такой систематизации предлагается создать в отдельных муниципальных образованиях Справочник муниципальных услуг с включением в него перечня (каталога) услуг, оказываемых на территории конкретного муниципального образования, а также указанием форм, способов, адресов обращения по поводу соответствующих услуг. Этот «квазинормативный» документ должен опираться на федеральное законодательство, законы субъектов РФ и, в особенности, муниципальноправовые акты, регулирующие оказание муниципальных услуг на соответствующих территориях муниципальных образований. Порядок принятия, структура и содержание данного Справочника (в основных его параметрах) обосновываются в диссертационном исследовании.

5. Анализ действующего правового регулирования в области оказания муниципальных услуг позволил автору прийти к выводу о безусловном и не всегда оправданном приоритете федерального уровня регулирования данного института. Региональное же регулирование сводится в основном к воспроизведению Закона № 210-ФЗ, а муниципальное правотворчество, как правило, ограничено утверждением реестров услуг и административных регламентов их оказания. Между тем конституционное требование об осуществлении местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ч.1 ст.131) должно распространяться и на социальную сферу, а соответственно на институт муниципальных услуг. Существующее же построение такой системы регулирования муниципальных услуг, по крайней мере, в большинстве субъектов Федерации, лишает значимости национальные, исторические, культурно-этнические, религиозные и иные местные традиции, вытекающие из самого понятия местного самоуправления.

Это особенно важно для муниципальных образований с многонациональным, многоконфессиональным населением, как, например, в Южном федеральном округе.

6. Анализируя юридическую природу административных регламентов предоставления муниципальных услуг, в диссертации делается вывод, что они стали одним из основных нормативных инструментов повышения качества и обеспечения доступности услуг. Теперь административные регламенты - не просто акты, устанавливающие порядок деятельности органа публичной власти, а это своего рода нормативно-правовые гарантии соблюдения прав и законных интересов граждан в сфере оказания муниципальных услуг органами местного самоуправления. Но предусмотренные регламентами единые требования предоставления услуг нуждаются в подкреплении возможностями населения осуществлять контроль и оценку исполнения органами местного самоуправления своих полномочий по предоставлению муниципальных услуг, что в полной мере соответствовало бы самой природе этих услуг как наиболее приближенных к населению. В этих целях необходимо, по мнению автора, не только более эффективное использование возможностей действующего законодательства, но, кроме того, целесообразна разработка в соответствии с п. «б» ч.1 ст. 72 Конституции РФ нормативных правовых актов субъектов РФ, а также актов местного самоуправления о контроле за предоставлением муниципальных услуг.

7. Повышение эффективности организационно-правовых механизмов оказания муниципальных услуг предполагает, по мнению автора, необходимость активного внедрения инновационных форм и методов обеспечения доступа к муниципальным услугам, создания муниципальноправовых механизмов выявления и учета мнений граждан о качестве, оперативности предоставления муниципальных услуг; перспективными направлениями развития механизмов предоставления муниципальных услуг должно стать не только создание специализированных муниципальных учреждений и предприятий, но и развитие институтов межмуниципального сотрудничества, расширение в этой сфере муниципально-частного партнерства, а также совершенствование правовых и организационных основ государственных и муниципальных услуг.

образований: не может быть универсальных механизмов предоставления муниципальных услуг (к примеру, МФЦ в традиционном виде не создаются в сельских поселениях с низкой численностью населения, а работают лишь в виде удаленных точек доступа). Поэтому при создании и совершенствовании механизмов предоставления муниципальных услуг следует учитывать тип муниципального образования, уровень развития социальной инфраструктуры, финансовые ресурсы как муниципального образования, так и доходы, уровень социального расслоения населения и т.д.

8. При внедрении инновационных средств, введении электронного обеспечения реализации муниципальных услуг важно принимать во внимание глубокие различия в обеспечении муниципальных образований техническими средствами связи, а также иные существенные различия технологической инфраструктуры муниципальных образований, уровня информационного образования и грамотности населения и т.д. Важным условием повышения качества и совершенствования форм предоставления муниципальных услуг должно стать изучение, учет особенностей отдельных категорий граждан (включая пожилых людей, малоимущих граждан и т.п.), анализ каналов информирования населения о видах и характере услуг, предоставляемых на территории конкретного муниципального образования, общих условий и многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг и др.

Научно–практическое значение исследования состоит в том, что сформулированные в работе выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования правового регулирования порядка оказания муниципальных услуг на различных уровнях публичной власти, в особенности местного самоуправления, а также субъектов РФ, внедрения новых организационно-правовых форм, технических средств и способов оказания муниципальных услуг по месту жительства.

Теоретический материал диссертационного исследования может использоваться также при разработке научно-методических рекомендаций практического характера, равно как и в учебном процессе по различным дисциплинам подготовки юридических кадров, в частности, по курсу муниципального права Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено на кафедре муниципального права и природоохранного законодательства Южного федерального университета. Основные положения и выводы данного исследования нашли отражение в опубликованных научных статьях, выступлениях и тезисах на научно-практических конференциях, а также в процессе преподавания на юридическом факультете ЮФУ, включая чтение автором диссертации спецкурса для магистров по программе «Муниципальное право и управление».

Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования.

Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.

Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования, оценивается степень ее научной разработанности, определяются предмет и цели исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, аргументируются научная новизна и практическая значимость диссертационной работы.

Первая глава – «МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ В СИСТЕМЕ юридической природы муниципальных услуг как особого института публичных услуг.

В первом параграфе - «Понятие и нормативно-правовое содержание публичных услуг как института социальной государственности» обосновано авторское понимание публичной услуги как относительно самостоятельной правовой категории, обозначены основные аспекты ее содержания, в том числе в соотношении с понятием «публичная функция», межотраслевым закреплением и реализацией основных принципов оказания муниципальных услуг.

Анализ тенденций развития современных государственных систем (включая зарубежные страны) позволяет сделать вывод, что в настоящее конституционные и иные правовые характеристики государственности как своеобразная реакция на социально-экономические, политические изменения в современном мире. Особое значение – в порядке предпринимаемых попыток противоречий - уделяется при этом социальным направлениям деятельности государства, совершенствованию соответствующих государственных и общественных институтов. В научно-теоретическом плане это находит концентрированное отражение в концепции «сервисного государства», ориентированной на понимание основных направлений деятельности всех уровней публичной власти в современном государстве как «сервисного обслуживания» граждан, оказание им социально значимых услуг.

Это в полной мере касается и «низового», наиболее приближенного к населению, уровня публичной власти – местного самоуправления. С учетом указанных тенденций меняется само понимание услуг, происходит переход от исключительно гражданско-правового понимания к публично-правовому, конституционному наполнению данной категории, связанному с уяснением соотношения «сервисного обслуживания» населения с функциями государства в целом, с самим пониманием современного государства как социального, что непосредственным образом влияет на направления деятельности всей системы органов публичной власти в лице как государственных органов, так и органов местного самоуправления.

В Конституции РФ услуга в буквальном смысле используется, прежде всего, в экономическом аспекте – в связи с закреплением принципа свободы перемещения услуг в рыночных условиях (ч.1 ст. 8, ч.2. 74). Однако, реальное содержание категории публичных услуг, в том числе в ее конституционном закреплении, по мнению автора, не ограничивается лишь экономической стороной, оно имеет более широкое социально-правовое содержание.

Проведенный анализ позволил сделать вывод, что сущностью публичной услуги является публично-обязательственное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, прежде всего – социальных прав. Принимая во внимание характер и особенности правоотношений, возникающих между гражданами и государством, публичные услуги автор определяет как основной вид повседневной публично-властной деятельности, направленной на предоставление социально значимых благ конкретному лицу, в процессе получения которых реализуются основные права и законные интересы граждан.

Публичные услуги представляют собой совокупность двух подсистем государственных и муниципальных услуг. В этом плане имеет место, соответственно, сочетание двух взаимосвязанных каналов обеспечения услугами, характеристики которых предопределяются особенностями государственной и муниципальной властей, их взаимодействия в целях проведения единой социальной политики государства на всех уровнях территориальной организации публичной власти.

государственных, муниципальных органов сводятся к оказанию публичных услуг. Поэтому отождествлять эти термины нельзя. Например, контрольнонадзорные, нормотворческие функции реализуются в императивном порядке, независимо от воли и желания граждан, а потому они не могут быть приравнены к публичным услугам. Получая претворение в жизнь, функция государства по жизнеобеспечению приобретает форму публичной услуги.

Таким образом, услуга – та сегментная (властно-компетенционная) часть публичной функции, которая возникает в момент обращения гражданина и прекращается в момент получения результата публичной услуги, связанного с реализацией прав и интересов граждан.

Этот вопрос имеет, считает диссертант, принципиальное значение, так как в настоящее время происходит не всегда оправданный перевод в статус публичных услуг тех направлений деятельности (функций) государственных или муниципальных органов, которые весьма сомнительно относить к оказанию услуг1.

Во втором параграфе – «Сущность муниципальных услуг как проявление социальной функции местного самоуправления» раскрываются специфические характеристики муниципальных услуг в соотношении с природой РФ как социального государства, а также их значение в системе публичных услуг.

Исходя из своей конституционной природы местное самоуправление наравне с иными уровнями публичной власти ответственно за реализацию Подтверждением этого является прежде всего местное (муниципальное) нормотворчество. См., напр.:

Постановление администрации Клинского муниципального района Московской области от 10 апреля 2013 г.

N 599 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Осуществление муниципального жилищного контроля на территории Клинского муниципального района" // Серп и молот. 23.05.2013. N 38/1; Постановление Главы Солнечного сельсовета Золотухинского района Курской области от 02 июня 2011 г. № 35 «Об утверждении административного регламента администрации Солнечного сельсовета Золотухинского района по предоставлению муниципальной услуги «Проведение проверок при осуществлении муниципального контроля» // Информационный бюллетень Администрации Солнечного сельсовета. 28.07.2011. № 35; Постановление Администрации Найфельдского сельского поселения Биробиджанского муниципального района Еврейской автономной области от 29 июля 2013 г. N "Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Осуществление муниципального земельного контроля на территории муниципального образования "Найфельдское сельское социальной функции российского государства, провозглашенной в ст. Конституции РФ. Тем более, что эффективное управление социальноэкономической сферой, решение задач социальной политики возможно лишь при комплексном участии и государственных, и муниципальных органов. При этом местное самоуправление как наиболее приближенная к населению форма муниципального образования. В этом плане публичные услуги, оказываемые на муниципальном уровне, с учетом конституционно-правовых характеристик местного самоуправления как бы преобразуются, приобретают характеристики муниципальных услуг.

На основе анализа имеющихся доктринальных подходов автор приходит к выводу, что сущностью муниципальной услуги является проявление социальной функции российской государственности. В таких условиях, с одной стороны, органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия по решению вопросов местного значения, а с другой – население реализует собственные права и законные интересы в индивидуальной и (или) коллективной форме. Поэтому квинтэссенцией муниципальных услуг является сочетание индивидуального интереса каждой личности, выражающегося в удовлетворении притязания путем получения услуги, и публичного интереса, связанного с функционированием органов публичной власти.

1) Комплексный характер муниципальных услуг; общественные отношения, в которых они реализуются, базируются на нормах не только муниципального, но также конституционного, административного, финансового, гражданского, других отраслей права.

поселение" // Межмуниципальный информационный бюллетень Биробиджанского муниципального района.

01.08.2013. N 119 и т.д.

2) Ограниченная пространственно-территориальная сфера оказания муниципальных услуг, каковой является территория конкретного гарантирование и осуществление местного самоуправления должны быть обеспечены на всей территории РФ, оказание муниципальных услуг распространяется, в конечном счете, на всю территорию РФ.

3) Главное социальное назначение муниципальной услуги сводится к гарантированию прав и законных интересов граждан; в конечном итоге деятельность органов местного самоуправления по обеспечению прав и свобод направлена на все население страны, проживающее в муниципальных образованиях.

понимание этого направления деятельности как осуществляемой непосредственно по запросам, в соответствии с обращениями заявителей.

Критически оценивая действующее правовое регулирование института муниципальных услуг, автор вносит определенные предложения по его совершенствованию, ставит вопрос о необходимости систематизации существующих муниципальных нормативно-правовых актов в сфере оказания услуг. При этом предложен вариант, своего рода, первичной систематизации, имеющей, прежде всего, прагматическое назначение для граждан, в виде Справочника муниципальных услуг. Предполагается, что Справочник может разрабатываться исполнительно-распорядительным органом – местной администрацией – и одобряться главой муниципального образования. Но возможен и иной вариант: прохождение проекта Справочника через представительные институты местного самоуправления (его обсуждение посредством публичных слушаний, одобрение, например, на заседании комитета (комиссии) по местному самоуправлению представительного органа и т.п.). В этом проявляется тот факт, что по своей юридической природе «квазинормативным» актом; он не предназначен для создания новых правил предоставления услуг, а, прежде всего, должен консолидировать существующие в других, различного уровня, нормативных правовых актах.

Одновременно в диссертации предлагается структура Справочника муниципальных услуг, даются основные характеристики соответствующих разделов. Структура Справочника должна быть построена таким образом, чтобы граждане перед обращением за муниципальной услугой, могли получить ответы на основные вопросы: куда обратиться, каков режим работы и место нахождения органа или организации, примерная стоимость услуги и перечень необходимых документов и т.д.

Обращается внимание также, что существующее построение системы регулирования института муниципальных услуг не в полной мере учитывает, по крайней мере, в большинстве субъектов Федерации, национальные, исторические, культурно-этнические, религиозные и иные местные традиции, необходимость чего вытекает из самого понятия местного самоуправления.

Это особенно важно для муниципальных образований с многонациональным, многоконфессиональным населением, как, например, в Южном федеральном округе (практика правового регулирования института муниципальных услуг данного округа анализируется в диссертации более детально по сравнению с другими регионами РФ). В таких условиях органы местного самоуправления должны заниматься, в том числе, нетрадиционными, «национальноспецифическими» вопросами. Так, в структуре администрации г. Ростова-наДону создан Комитет по межнациональным вопросам, религии и казачеству, который призван решать вопросы, связанные, в том числе, с предоставлением в последующем услуг в сфере межнациональных отношений (рассмотрение обращений и подготовка предложений о передаче национально-культурным объединениям и казачьим обществам муниципального имущества и земельных участков в собственность или аренду для ведения уставной деятельности;

предварительное согласование предоставления земельных участков для строительства культовых сооружений (храмов); прием и рассмотрение подтверждений для последующей их государственной регистрации и т.д.) Третий параграф - «Основные принципы оказания муниципальных услуг: комплексный характер, особенности нормативно-правового закрепления» - дано авторское понимание принципов предоставления муниципальных услуг, предлагается их система и обоснован межотраслевой характер закрепления.

Принципы предоставления муниципальных услуг представляют собой муниципальных услуг населению. Их система состоит из специальных и общих принципов. К специальным относятся те, которые получили прямое нормативно-правовое закрепление на различных уровнях правового регулирования, в том числе муниципальном. К общим принципам оказания самоуправления в их нормативном проявлении в организационно-правовом механизме формирования и предоставления муниципальных услуг. Ведь общие принципы закрепляют не только начала осуществления публичной (муниципальной) власти, но и условия реализации индивидуальных и коллективных прав граждан по месту жительства и, стало быть, оказывают прямое нормативно-правовое влияние на механизм оказания муниципальных услуг.

деятельность по решению вопросов местного значения в различных сферах, комплексном правовом регулировании. Поэтому общие и специальные принципы оказания муниципальных услуг носят межотраслевой характер, базируются на нормах конституционного, муниципального, финансового, земельного, экологического, гражданского, трудового и других отраслей права.

СИСТЕМЕ ГАРАНТИРОВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И

СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА» - представлен комплексный анализ целей, принципов и функций действующего механизма предоставления муниципальных услуг, исследовано влияние отдельных видов услуг на гарантирование конституционных прав и свобод граждан.

нормативно-правовой системой гарантирования прав граждан и обеспечением их равенства независимо от места жительства» - посвящен анализу отдельных видов муниципальных услуг в связи с проблемой гарантирования прав граждан и необходимостью последовательного соблюдения конституционного принципа равенства независимо от места жительства при реализации этих, в том числе, социальных прав.

В специальной литературе получило обоснование утверждение о том, что виды муниципальных услуг, оказываемых муниципальными образованиями, напрямую зависят от вопросов местного значения, которые Федеральный закон от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 02 ноября г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" соотносит с отдельными типами муниципальных образований.

Кроме того, названный закон определил основные сферы, в которых органы местного самоуправления обязаны организовать оказание муниципальных услуг: сферы образования; медицинского обслуживания; культуры и спорта;

жилищно-коммунальное хозяйство; транспорт, связь и т.д.

Муниципальные образования, отличающиеся по численности проживающего населения, территории, местным природно-климатическим условиям, уровню развития социальной инфраструктуры и т.д., соответственно различаются и по перечню предоставляемых услуг. Более того, в условиях социального расслоения, платной основы предоставления большинства муниципальных услуг набор услуг, на получение которых граждане имеют реальную возможность (прежде всего, финансовоматериальную), также существенно отличается.

В условиях нашего государства проблема выравнивания оказания муниципальных услуг населению с учетом необходимости преодоления социального расслоения выходит на конституционный уровень. Одним из важных средств решения этой проблемы должны стать финансовые механизмы выравнивания муниципальных образований, в том числе с точки зрения гарантирования надлежащих социальных условий жизнедеятельности населения, обеспеченности основными услугами в области образования, здравоохранения и др. на основе конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (ч.2 ст.19).

В связи с этим предлагается создание на уровне субъектов РФ специализированых территориальных фондов социального выравнивания.

Источниками формирования средств таких фондов могут стать: отчисления от отдельных региональных и (или) местных налогов и сборов в размерах, установленных нормативами; безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ; безвозмездные поступления от физических и юридических лиц.

На основе комплексного анализа основных показателей социальноэкономического состояния муниципальных образований (включая среднюю заработную плату, доходы населения на 1 человека, численность инвалидов, малоимущих граждан, одиноких пенсионеров, среднюю стоимость муниципальных услуг т.д.), тем из них, где наблюдаются низкие показатели такого развития, должны выделяться средства из территориального фонда социального выравнивания.

Такое финансирование могло бы иметь многоцелевое предназначение, как-то: материальная помощь на приобретение жилья лицам, признанным нуждающимися в жилье; дополнительные выплаты лицам, уровень доходов которых ниже величины прожиточного минимума; создание дополнительных рабочих мест; социальная помощь детям из малообеспеченных семей, которые пребывают в муниципальных дошкольных учреждениях или получают среднее образование в муниципальных общеобразовательных учреждениях;

материальная помощь инвалидам и одиноким пенсионерам и т.д.

Таким образом, территориальные фонды социального выравнивания должны стать важным инструментом преодоления социальнотерриториального неравенства населения муниципальных образований, в том числе в части обеспеченности муниципальными услугами.

Во втором параграфе – «Организационно-правовой механизм оказания муниципальных услуг: способы организации предоставления и субъекты получения» - автор подробно рассматривает способы организации, формы оказания муниципальных услуг, анализируя как положительный опыт, так и недостатки нормативного регулирования и правоприменительной практики в данной сфере.

населению не только через создаваемые структуры, но и непосредственно.

специальных (но не всегда специализированных) структур - муниципальных предприятий и учреждений. В диссертации рассматриваются особенности их правового статуса как субъектов оказания муниципальных услуг.

При этом в связи с необходимостью расширения объема и каталога (видов) публичных (муниципальных) услуг для органов публичной власти все более актуальным является взаимодействие с частным сектором для эффективного совместного решения общезначимых социально-экономических задач в этой сфере. Развитие муниципально-частного партнерства, безусловно, имеет положительный эффект и для органов местного самоуправления, и для Предпринимательский сектор получает возможность развить свой бизнес, получать налоговые и иные льготы, гарантии. У муниципалитетов же увеличивается доходная база местных бюджетов, развивается инфраструктура поселенческих территорий и их социального сектора. Коммерческие структуры в своей работе по оказанию муниципальных услуг имеют возможность использовать более эффективные способы, новые формы и достижения для совершенствования процессов оказания услуг населению, что повышает качество и доступность муниципальных услуг для граждан.

Однако, муниципально-частное партнерство в данной, в своей основе – социальной сфере, нуждается в последовательном правовом регулировании при осуществлении за этой деятельностью контрольных функций за населением.

Автор характеризует в качестве относительно нового способа организации предоставления муниципальных услуг также институт межмуниципального сотрудничества. Хотя данный вид взаимоотношений между различными муниципальными образованиями имеет ряд преимуществ, таких как консолидация финансовых ресурсов и усилий нескольких муниципалитетов, наиболее полный учет интересов населения, проживающего на соответствующих территориях, что очевидно повышает качество и доступность муниципальных услуг, межмуниципальное сотрудничество пока не получило должного развития, в том числе и в субъектах РФ Южного федерального округа.

Одновременно в данном параграфе рассмотрено предоставление муниципальных услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна".

Создание таких центров, безусловно, облегчает процедуру получения муниципальной услуги для гражданина с точки зрения экономии времени, денежных средств, количества предоставляемых документов и т.д. В связи с этим отмечается положительный опыт функционирования МФЦ в Ростовской области. В целом же правовое регулирование и организационно-методическое обеспечение деятельности МФЦ имеет ряд неопределенностей, требующих уточнений на законодательном уровне: это и организационно-правовая форма, и основные документы, регламентирующие их работу, и финансовое обеспечение и т.д.

При выборе способа организации предоставления муниципальных услуг существенное значение имеет учет специфики муниципальных образований, поэтому нет и не может быть универсальных механизмов предоставления муниципальных услуг. При создании и совершенствовании таких механизмов следует учитывать тип муниципального образования, уровень развития социальной инфраструктуры, финансовые ресурсы как муниципального образования, так и доходы, уровень социального расслоения населения и т.д.

В третьем параграфе – «Административные регламенты в системе правового регулирования муниципальных услуг» - диссертант, проанализировав имеющиеся в научной литературе подходы к пониманию административных регламентов, выделяет юридические особенности административных регламентов органов местного самоуправления, а также их значение в механизме оказания услуг.

Административные регламенты предоставления муниципальных услуг можно рассматривать как своего рода гарантии соблюдения органами местного самоуправления прав и законных интересов граждан, которые в свою очередь могут осуществлять контроль и оценку исполнения органами власти своих полномочий по оказанию услуг.

В работе уделяется внимание природе административных регламентов, разрабатываемых и утверждаемых органами местного самоуправления.

Общепринятым является понимание административных регламентов в качестве института административного права (что имеет, в том числе, и терминологическое подтверждение). Конечно, административные регламенты государственными органами, а также другие отношения, связанные с созданием условий для решения соответствующих задач. В этом плане сферой действия регламентов действительно являются административно-правовые отношения.

Однако система административных регламентов включает в себя и те акты (регламенты), которые имеют предметом своего нормирования разрабатывают и принимают органы местного самоуправления, и они уже являются источниками муниципального права.

Таким образом, не ставя под сомнение целесообразность использования унифицированного названия «Административный регламент», автор приходит к выводу, что эти акты являются неоднородными по своей природе и отраслевой принадлежности.

предоставления услуг, по мнению автора, нуждаются в подкреплении возможностей осуществлять со стороны населения контроль и оценку исполнения органами местного самоуправления своих полномочий по предоставлению муниципальных услуг, что в полной мере соответствует самой природе этих услуг как наиболее приближенных к населению. В этих целях необходимо не только более эффективное использование возможностей действующего законодательства, но, кроме того, целесообразна разработка в соответствии с п. «б» ч.1 ст. 72 Конституции РФ нормативных правовых актов субъектов РФ, а также актов местного самоуправления о контроле за предоставлением муниципальных услуг.

В главе третьей – «ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО

МЕХАНИЗМА ОКАЗАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ» - представлен комплексный анализ основных направлений совершенствования организационно-правового механизма оказания муниципальных услуг, констатируются существующие пробелы, иные недостатки и предложены свои варианты их устранения.

современного общества получает широкое распространение предоставление муниципальных услуг в электронной форме. Такой способ оказания услуг предполагает использование информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе единый и (или) региональный портал муниципальных услуг, а также универсальную электронную карту.

муниципальных услуг должны предоставить заявителям широкий круг возможностей: 1) получение актуальных и достоверных сведений об услугах;

2) подача заявки на получение услуги, а также иных необходимых документов;

3) информирование о ходе выполнения запроса; 4) получение результата муниципальной услуги, в случае если он может быть предоставлен в электронном виде (на практике электронное получение результата возможно лишь при консультационном характере муниципальной услуги); 5) оплата пошлины или оплата за предоставление услуги.

Большинство этих возможностей на сегодняшний день остаются недоступными для многих граждан по ряду причин. Так, портал услуг не содержит информации о многих пользующихся массовым спросом услугах;

далеко не все услуги работают в режиме предварительной подачи электронных форм и заявлений; отсутствует информирование о текущем состояния выполнения запроса. Получение результата муниципальной услуги в электронной форме возможно лишь, если такой запрос носит консультативный характер, во всех остальных случаях заявителю приходится лично посещать соответствующие органы (организации).

При введении электронных муниципальных услуг важно принимать во внимание социальное расслоение российского общества, различия в развитии технических средств связи, которое становится причиной невозможности получения электронных услуг1. Поэтому важным направлением в таких условиях должен стать учет особенностей отдельных категорий граждан.

По состоянию на 2013 г. на Едином портале государственных и муниципальных услуг, обеспечивающем получение услуг в электронном виде, зарегистрировано лишь 4,2 % граждан страны (по данным Минкомсвязи России).

Переход к электронным услугам должен происходить плавно, в режиме повышения уровня жизни граждан и обучения населения, повышения его правовой культуры.

В этом же ряду – задачи широкого внедрения универсальной электронной карты, которая предназначена для идентификации ее держателя при предоставлении муниципальных услуг. Карта совмещает в себе возможности идентификационного удостоверения гражданина и платежной карты, страхового свидетельства в системе пенсионного обеспечения и полиса обязательного медицинского страхования, сертификата электронной подписи.

Пока процесс введения универсальных электронных карт носит эпизодический характер, граждане неохотно идут на ее использование, в первую очередь по причине опасений за сохранность персональных данных, которые в таком случае будут сосредоточены на одном носителе1.

Важным шагом на пути совершенствования существующего механизма оказания муниципальных услуг должно стать повышение профессиональной подготовки должностных лиц, задействованных в предоставлении услуг населению, сотрудников МФЦ. В связи с этим целесообразно создавать для указанных лиц специальные площадки для подготовки и повышения квалификации. Единственным российским регионом, в котором сформирована на сегодня система подготовки кадров для МФЦ, является Ростовская область.

На базе Южно-Российского института-филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ создан учебный полигон обучения сотрудников для работы в МФЦ. Образовательное учреждение функционирует более 3 лет, ежегодно подготовку проходят представители из 11 регионов России.

диссертационного исследования.

Всего по России с начала 2013 г. выдано около 50 тысяч универсальных карт (на территории Ростовской области – 750).

Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, включенных в перечень 1. Дмитриева Е.А. Предоставление муниципальных услуг в электронной форме:

современное состояние и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 51-54. (0,3 п.л.) 2. Дмитриева Е.А. О некоторых вопросах реализации полномочий органов местного самоуправления по оказанию муниципальных услуг // Проблемы права.

Международный правовой журнал. 2012. № 4. С. 115-118. (0,3 п.л.) 3. Филимонова (Дмитриева) Е.А. Принципы оказания муниципальных услуг:

система, особенности нормативно-правовой природы // Наука и образование:

хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. № 11. С.

101 - 106. (0,4 п.л.) 4. Филимонова (Дмитриева) Е.А. Сопутствующие услуги как особый вид муниципальных услуг (особенности юридической природы) // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 12. (0,3 п.л.) 5. Дмитриева Е.А. Муниципальное обслуживание как специфическая форма обеспечения права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь // Юридическая наука и образование в России начала XXI века: новые направления:

Рост. гос. ун-т путей сообщения. – Ростов н/Д, 2010. С. 117-120. (0,3 п.л.) 6. Дмитриева Е.А. Особенности организационно-правового механизма оказания муниципальных услуг населению // Правовой порядок: актуальные проблемы развития государственно-правовых институтов / Под ред. канд. истор. наук, доц. Г.Ф.

Барковского; канд. филос. наук, доц. С.О.Беляева; д-ра филос. наук, д-ра юрид. наук, проф. Г.С. Працко. – М.: Вузовская книга, 2010. - С. 598-613. (0,8 п.л.) 7. Дмитриева Е.А. Виды муниципальных услуг в России // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление.

2011. № 6. С. 92-96. (0,3 п.л.) 8. Дмитриева Е.А. К вопросу о природе муниципальных услуг как проявления социальной функции местного самоуправления // Современные концепции взаимодействия частного и публичного права: юридическая доктрина и правоприменительная практика: Сборник научных статей по материалам VI Международной научно-практической конференции. / Рост. гос. эконом. универ. – Ростов-на-Дону. 2011. С. 83-85. (0,3 п.л.) 9. Дмитриева Е.А. О совершенствовании организационно-правового механизма конституционализм: доктрина и практика. Материалы межвузовской научнопрактической конференции (Южный федеральный университет, 23 октября 2010 г.) и круглого стола (Санкт-Петербургский государственный университет, 5 марта 2011 г.) / Отв. ред. – проф. Н.С. Бондарь. – Ростов н/Д-СПб: Профпресс, 2011. С. 152-156. (0, п.л.)

уголовно-исполнительное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Казань – 2007 2 Работа выполнена на кафедре уголовного права и криминологии Самарского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации Научный руководитель: доктор юридических наук...» «Попова Олеся Анатольевна ДИАГНОСТИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ ПОЧЕРКА КАК ОСНОВА ВЫЯВЛЕНИЯ ТИПА МЫСЛИТЕЛЬНЫХ ЗАДАЧ ИСПОЛНИТЕЛЯ РУКОПИСИ Специальность 12.00.09 – уголовный процесс, криминалистика; оперативно-розыскная деятельность АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Томск – 2011 Работа выполнена на кафедре криминалистики государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Томский государственный университет...» «ВеретенникоВа оксана николаевна администратиВно-праВоВое регулироВание Внешней миграции В российской Федерации Специальность 12.00.14 – административное право; финансовое право; информационное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Екатеринбург 2009 Диссертация выполнена на кафедре административного права и административной деятельности ОВД Уральского юридического института МВД России научный руководитель: доктор юридических наук,...» «ЕРМОЛИНА Марина Анатольевна МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ СТАНДАРТЫ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ ДЕЙСТВИЙ ПРИ ЗАЩИТЕ МИРОВОГО ОКЕАНА ОТ АВАРИЙНОГО ЗАГРЯЗНЕНИЯ С СУДОВ Специальность 12.00.10 Международное право; Европейское право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Санкт-Петербург 2010 2 Работа выполнена на кафедре международного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета....» «Егорова Марина Владимировна КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ КОЛЛЕКТИВОВ ВО ФРАНЦИИ Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва – 2012 г. 2 Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования Московская государственная юридическая академия имени О.Е....» «Джагарян Армен Арменович МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук Ростов-на-Дону – 2012 Диссертация выполнена на кафедре муниципального права и природоохранного законодательства ФГАОУ ВПО Южный федеральный университет Научный консультант: Бондарь Николай...» «СТАРИКОВ ВЯЧЕСЛАВ ИВАНОВИЧ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ ПРАВА НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ И ПРАВА НА ДОСТОВЕРНУЮ ИНФОРМАЦИЮ О ЕЕ СОСТОЯНИИ (по материалам Уральского федерального округа) Специальность: 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Челябинск - 2012 2 Работа выполнена на кафедре конституционного права и муниципального права юридического факультета Федерального...» «Татаркина Ксения Павловна ФОРМА СДЕЛОК В ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ РОССИИ Специальность 12.00.03. – гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Томск 2009 Работа выполнена на кафедре гражданского права ГОУ ВПО Томский государственный университет Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России Хаскельберг Борис Лазаревич...» «ПУЗЫРЕВА ЕКАТЕРИНА ВЛАДИМИРОВНА НОРМЫ РОССИЙСКОГО ПРАВА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОНИМАНИЯ И КАЧЕСТВЕННОГО ВЫРАЖЕНИЯ Специальность 12.00.01Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Санкт-Петербург 2007 2 Работа выполнена на кафедре государственного и административного права ГОУ ВПО Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет. Научный...» «МИХАЙЛОВА ЕКАТЕРИНА ВЛАДИМИРОВНА ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ФОРМЫ ЗАЩИТЫ СУБЪЕКТИВНЫХ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВ, СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (СУДЕБНЫЕ И НЕСУДЕБНЫЕ) Специальность: 12.00.15 – гражданский процесс; арбитражный процесс Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва – 2013 1 Работа выполнена на кафедре гражданского процессуального и предпринимательского права Федерального государственного бюджетного образовательного...» «Мохаммад Юсеф Ибрагим Сальман Аль-Марх Конституционный надзор в Королевстве Бахрейн Специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва 2009 2 Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Бессарабов Владимир Григорьевич кандидат юридических наук, доцент...» «БАБУШКИН Владимир Станиславович ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЕДИНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕЕСТРА ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С НИМ Специальность: 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва – 2010 Работа выполнена на кафедре конституционного, административного и финансового права ГОУ ВПО Хабаровская государственная академия экономики и права доктор юридических наук,...» «КИРИЛЛОВА Альбина Александровна ОСНОВЫ КРИМИНАЛИСТИЧЕСКОЙ МЕТОДИКИ СУДЕБНОГО РАЗБИРАТЕЛЬСТВА ПО УГОЛОВНЫМ ДЕЛАМ ОБ УБИЙСТВАХ (ч. 1 ст. 105 УК РФ) Специальность 12.00.12 – криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Краснодар – 2014 Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования...» «Долгова Наталья Алексеевна ПРАВОВАЯ КОНСТРУКЦИЯ ДОГОВОРА УПРАВЛЕНИЯ МНОГОКВАРТИРНЫМ ДОМОМ Специальность 12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Волгоград 2014 2 Работа выполнена на кафедре предпринимательского права юридического факультета НОУ ВПО Волгоградский институт бизнеса Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент...» «ТРОФИМОВ Василий Владиславович ПРАВООБРАЗОВАНИЕ В СОВРЕМЕННОМ ОБЩЕСТВЕ: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ Специальность 12.00.01 – Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук Санкт-Петербург – 2011 2 Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина Научный...» «ГУРЖЕЙ СЕРГЕЙ ЮРЬЕВИЧ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПЕРЕВОЗОК ГОРОДСКИМ ОБЩЕСТВЕННЫМ ПАССАЖИРСКИМ АВТОМОБИЛЬНЫМ ТРАНСПОРТОМ Специальность 12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Челябинск – 2007 Диссертация выполнена на кафедре предпринимательского и коммерческого права ГОУ ВПО Южно-Уральский...» «Чупахин Игорь Михайлович РЕШЕНИЕ ТРЕТЕЙСКОГО СУДА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ПРОБЛЕМЫ Специальность 12.00.15 – гражданский процесс, арбитражный процесс Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Екатеринбург – 2012 2 Диссертация выполнена на кафедре гражданского процесса федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования Уральская государственная юридическая академия Научный...» «Бахаев Антон Александрович АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ: ВОПРОСЫ БЕЗОПАСНОСТИ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ Специальность 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Челябинск 2009 Диссертация выполнена на кафедре конституционного и административного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Южно-Уральский...» «АНЦИФЕРОВ Виктор Александрович ИСПОЛНЕНИЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ИМУЩЕСТВЕННОГО СТРАХОВАНИЯ ПО ГРАЖДАНСКОМУ ПРАВУ РОССИИ Специальность 12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право Автореферат диссертации на соискание учной степени кандидата юридических наук Краснодар – 2012 2 Диссертация выполнена на кафедре гражданского права ФГБОУ ВПО Кубанский государственный аграрный университет Научный руководитель: кандидат юридических наук...»

Под «услугой» обычно понимается вид полезной деятельности, не создающей материальных ценностей или самостоятельного материального продукта. Согласно ГОСТ 30335-95 / ГОСТ Р 506-46-94 «Услуги населению. Термины и определения» и международному стандарту ИСО 9004-2 под услугой понимается результат непосредственного взаимодействия Исполнителя и Потребителя (Заказчика), а также собственной деятельности Исполнителя по удовлетворению потребности Заказчика. «Следует помнить, что результат деятельности или сам процесс оказания услуги может сопровождаться товаром. Например, консультационная услуга сопровождается отчетом, услуги по перевозке обеспечиваются средствами транс-
56 57
порта; услуги ателье предполагают появление какого-то изделия».
Понятие «государственные услуги» в России стало широко использоваться примерно с 2005 года с началом административной реформы, в то время как во многих зарубежных странах государственные услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг». Таким образом, вхождение термина «государственные услуги» в нашу жизнь связанные с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов.
Наряду с термином государственные (муниципальные) услуги нередко как синонимы употребляются термины «публичные» и «социальные»
услуги 59. Однако полностью смешивать эти понятия нельзя, поскольку они с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и их противопоставление ошибочно, так как одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной, и социальной. Государственная (муниципальная) же услуга, в первую очередь, характеризует субъект, оказывающий услугу: это всегда государственные органы.
Говоря о содержании понятия «публичные услуги», можно использовать два подхода - эмпирический и теоретический. Эмпирический подход, основывается на реально выполняемых ведомствами и их учреждениями функциях. Здесь публичными услугами называют услуги, предоставляемые органами исполнительной власти и их учреждениями при непосредственном взаимодействии с гражданами. Теоретический подход исходит из типологии благ, обладающих определенным набором свойств.
Можно выделить следующие признаки публичных услуг: 1) обеспечи-вают деятельность общезначимой направленности; 2) имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими; 3) осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом; 4) основываются как на публичной, так и на частной собственности 60.
Первые два признака характерны не только для публичных, но и для государственных услуг, два других признака в приведенной формулировке шире, чем признаки государственных услуг, что дает основание рассматривать государственные и публичные услуги как часть и целое. Последний, четвертый признак не является самостоятельным и производён от третьего признака, поскольку публичные услуги осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом, то совершенно очевидно, что оказание публичных услуг может базироваться на любой форме собственности.
Там же, С.16
Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. - 2004. - №7. - С. 157.
Первый из приведенных признаков публичных услуг - характеристика их как деятельности общезначимой направленности - показывает наличие публичного интереса в осуществлении такой деятельности и позволяет сделать вывод: независимо от того, какой субъект (государственный орган, муниципальный орган, негосударственная организация) в конкретном случае их выполняет, публичная власть обязана обеспечить их ис-полнение. Если в частном секторе желающих оказывать определенного рода публичные услуги не нашлось либо это по определенным причинам не под силу частной организации, то государственный, муниципальный орган обязан взять ее выполнение на себя. Так, вывоз мусора, отходов, водоснабжение должны оказываться независимо от наличия заинтересованности тех или иных субъектов. И если заинтересованности нет, то орган публичной власти либо формирует такой интерес, либо берет на себя выполнение публичной услуги.
Таким образом, сфера общественно значимых услуг должна нахо-диться в зоне внимания публичной власти независимо от субъектов, их оказывающих. Однако формы участия государственных органов различаются в зависимости от того, идет ли речь о государственных или публичных услугах. Государственные услуги предполагают непосредственное исполнение их самими государственными структурами. Что касается публичных услуг, то государственные органы могут: исполнять их самостоятельно; делегировать их исполнение органам местного самоуправления; организовать их исполнение коммерческими и некоммерческими организациями (принцип аутсорсинга).
Социальные услуги выделяют по той сфере, в которой данные услуги оказываются (здравоохранение, культура, образование, наука), что само по себе уже показывает их общезначимую направленность и ставит в один ряд с публичными услугами. Действительно, социальные услуги обладают всеми признаками публичных услуг, являясь по сути публичными, но критерием выделения (в отличие от государственных услуг) является не круг
субъектов, их оказывающих, а сфера, в которой они реализуются. Таким образом, социальные услуги, так же как и государственные, относятся к публичным услугам как часть и целое. Социальные услуги могут оказы-ваться как государственными и муниципальными структурами, так и коммерческими и некоммерческими негосударственными организациями, являясь, соответственно, государственными и негосударственными. Поэтому, например, в образовании, они могут характеризоваться следующим образом: 1) публичная государственная социальная услуга; 2) публичная негосударственная социальная услуга.
Возможна ли ситуация, когда государство полностью откажется от предоставления социальных услуг в определенной области? Ответ на этот вопрос зависит от характера самой социальной услуги. Так, если в основе социальной услуги лежат конституционные права граждан, реализация которых должна обеспечиваться государством, то эта услуга наряду с другими субъектами должна оказываться и государственными структурами, государство в данном случае не вправе самоустраниться 61.
Например, ст. 41 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. При этом медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения должна оказываться гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений. Конституция РФ обязывает государство принимать меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения. Таким образом, социальные услуги в области здравоохранения, являясь по своей сути публичными, могут оказываться как государственной, так и муниципальной и частной системами здравоохранения, при обязательном сохранении государственной системы здравоохранения, существование и развитие которой предусмотрено Конституцией. Что касается пропорций в общем объеме
услуг в области здравоохранения, то они могут меняться в зависимости от обстоятельств. Для обеспечения возможности реализации гражданами своих конституционных прав, в том числе в области здравоохранения, целесообразна разработка стандартов государственных, услуг.
Оказание государственных услуг может быть предусмотрено не только Конституцией РФ, но и федеральным законодательством. В случае изменения государственной политики, приоритетов в определенной социально значимой сфере и при отсутствии конституционных норм, обязывающих государство предоставлять государственные услуги, возможно не только изменение пропорций, но и полная передача публичных услуг негосударственному сектору.
В любом обществе формируются общественно значимые интересы, потребности, обеспечение которых берет на себя государство. В этой связи государственные услуги непосредственным образом связаны с публичными функциями государства. Однако не на любых государственных функциях могут основываться государственные услуги. Вероятно, там, где речь идет о властно-распорядительных полномочиях, не могут иметь места государственные услуги. С этой точки зрения государственные (муниципальные) функции следует разделить на две группы: 1) допускающие оказание государственных (муниципальных) услуг и ориентированные на конечного пользователя - гражданина, или юридическое лицо; 2) не связанные с оказанием государственных (муниципальных) услуг 62.
На начало 2008 года на федеральном уровне нормативными документами предложено следующее определение понятия «государственная (муниципальная) услуга» - деятельность по исполнению запроса граждан и (или) организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, установлении юридических фактов, получении для их реализации в случаях и порядке, предусмотренных законодательством матери-
альных и финансовых средств, а также предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа исполнительной власти, включенным в реестр государственных (муниципальных) услуг в соответствии с федеральным законодательством.
Можно сказать, что государственная (муниципальная) услуга - нормативно закрепленное обеспечение конкретному стороннему по отношению к данному государственному или муниципальному органу потребителю на основании его заявления необходимой государственно- санкционированной возможности на получение определенного полезного измеримого результата.
Услуги предоставляют федеральные ОИВ, исполнительны органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления, государственное учреждение и иные организации в части осуществления ими отдельных государственных полномочий по предоставлению государственных услуг, переданных им на основании правовых актов органов государственной власти.
Мы считаем целесообразным структурировать процесс оказания услуг по следующим блокам: условие; основание; промежуточный результат; конечный результат; эффект. В качестве условий оказания государст-венной услуги нами понимается - нормативная база, реестр услуг. Основание оказания государственной услуги - заявление потенциального потребителя, договор. Состав оказываемой государственной услуги - содержание услуги, включая конечный и промежуточные результаты. Промежуточный результат оказания государственной услуги (предварительные консультации в процессе подготовки документов, экспертиза документов, подготовка решения в соответствии с регламентом). Результат оказания государственной услуги - факт оказания услуги или конечный результат
(выдача правообеспечивающего документа, перечисление денег, предоставление информации и пр. в соответствии с видом услуги и регламентом). Эффект оказания государственной услуги - влияние услуги на состояние объекта-получателя услуги, а также влияние услуги (с учетом её доли) на достижение индикативных социально-экономических показателей зало-женных в целевые программы, в рамках которых оказывается услуга.
Основные группы потребителей государственных услуг исполни-тельных органов государственной власти включают в себя: бизнес струк-туры; некоммерческие организации; госорганы; физические лица.
Говоря о месте, которое занимает предоставление государственных и муниципальных услуг в системе современного публичного управления, со-единяющего стратегию и тактику управления, мы предлагаем модель представленную на рисунке 3.3.1.


Согласно этой модели государственное регулирование социально- экономического развития строится на основе стратегий соответствующего
уровня. Принимаемая на её основе комплексная программа социально- экономического развития территории определяет задачи стоящие перед ОИВ. Программа социально-экономического развития выполняется через реализацию функций государственной и муниципальной службы, на формулировку и состав которых также влияет законодательство о государственной гражданской и муниципальной службе в РФ и нормативные правовые акты, регулирующие предоставление государственных услуг.
Определяемые таким образом функции государственной и муници-пальной службы находят свое выражение в положениях об областных ведомствах и структурных подразделениях ОИВ. Соответствующие ведомства на основе Комплексной программы социально-экономического развития систему целевых программ (ЦП). ЦП ориентированные на удовлетворение потребностей определенных групп потребителей предусматривают оказание конкретных государственных услуг («программные услуги»).
Оценка услуг, оказываемых ОИВ строится через удовлетворенность потребителя услуги и последующее влияние на достижение задач ЦП и стратегических целей комплексной программы социально-экономического развития территории.
В положениях об органе власти и его структурных подразделениях должно быть также заложено оказание государственных и муниципальных услуг, определяемых законодательством о государственной (муниципальной) службе и нормативной правовой базой регламентирующей оказание государственных и муниципальных услуг («услуги нормативно- правовые»).
Данная модель показывает, что оценка реализации государственной (муниципальной) услуги (качества услуги) должна строиться:
Для услуг, реализуемых на базе нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность властных институтов - на основе выполнения указанного законодательства, через удовлетворенность конкретных потребителей.
Для услуг, реализуемых в рамках целевых программ - на основе степени достижения качественных и количественных показателей выполнения данных программ через удовлетворенность конкретного потребителя услуги.
При этом оценка и мотиваций государственных и муниципальных служащих должна строиться на основе понимания следующего - не обеспечив удовлетворенность потребителей услуг, невозможно обеспечить общую эффективность системы государственного и муниципального управ-ления. При этом основными критериями в оценке работы служащего могут быть: 1) соблюдение сроков процедур (указанных в должностном регламенте) и общего срока выполнения функций и услуг (заложенного в административном регламенте); 2) полнота выполнения функций и оказания услуг; 3) отсутствие обоснованных претензий граждан и коллег; 4) степень удовлетворенности граждан, определяемая на основе социологических опросов не реже одного раза в год; 5) влияние на достижение целей, заложенных в системе сбалансированных показателей регионального развития.

Введение

Глава I. Общеправовая характеристика публичных услуг 14

1.1. Публичные услуги как функция современного социального государства 14

1.2. Понятие и правовая природа публичных услуг 37

1.3. Сущность, содержание и структура публичных услуг 54

Глава II. Классификация и виды публичных услуг 64

2.1. Основные критерии классификации публичных услуг 64

2.2. Государственные услуги как разновидность публичных услуг: понятие и признаки 71

2.3. Соотношение государственных услуг с другими видами услуг 101

Глава III. Механизм правового регулирования публичных услуг в Российской Федерации 114

3.1. Формы правового регулирования публичных услуг 114

3.2. Принципы правового регулирования публичных услуг 127

3.3. Совершенствование правового регулирования предоставления публичных услуг в Российской Федерации 143

Заключение 175

Список использованных нормативных источников и научной

литературы 178

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Современный этап развития российской государственности характеризуется изменением роли государства в обществе, когда основным предназначением государства становится не властное воздействие, а предоставление услуг. Признание того, что государство создано для оказания услуг гражданам, что удовлетворение потребности граждан - основная цель существования государства обеспечивает приоритет прав -человека как высшей ценности, определяющий смысл и содержание деятельности государственной власти.

«Права личности на положительные услуги со стороны государства» 1 отмечал в качестве важнейших в системе прав и свобод человека еще Б. А. Кистяковский, великийі русский ученый - государствовед прошлого века, но только сегодня их обеспечение превращается в одну из главных обязанностей государства. Развитие курса на всемерное обеспечение прав и законных интересов граждан, дальнейшая социализация государства, связанная с переосмыслением его функций сообразно тенденциям общественного развития придают вопросу оказания публичных (общественных) услуг новое и более важное значение.

В современном праве России публичные услуги признаются одной из ведущих категорий и значение их, особенно в условиях административной и муниципальной реформы, возрастает с каждым годом. Современный рынок публичных услуг характеризуется тенденцией его роста и стремительной диверсификацией. Многообразие услуг, которые способны обеспечивать индивидуальные и коллективные потребности личности, общества и государства, не вызывает сомнений в необходимости их правового регулирования. Об этом свидетельствует интенсивно развивающееся в последние годы законодательство об услугах, где устанавливаются виды услуг, субъекты их оказания, предоставления и получения, укрепляются

"Кистяковский Б. А. Философия и социология права. СПб. : РХГИ, 1998. С. 84.

юридические гарантии прав и законных интересов граждан и юридических лиц при получении услуг.

Между тем, несмотря* на важность и доктринальную значимость публичных услуг, в российском законодательстве до сих пор отсутствует развернутое определение публичной услуги. Среди ученых нет не только единства мнений относительно видов услуг или системы их правового регулирования, но даже единого понимания сущности публичной, услуги," общепризнанного понятийного аппарата. В специальной литературе-деятельность по удовлетворению потребностей населения, предоставлению-общественных благ описывается- в терминах и общественных услуг, и публичных услуг, и государственных услуг, и социальных услуг. Теория публичных услуг в отечественной юридической науке недостаточно-разработана. Правовое регулирование - публичных услуг проводится непосредственно в ходе выстраивания системы их предоставления, без предварительного должного научного обоснования применяемых категорий и инструментов.

В таких условиях особенно актуальными становятся теоретические исследования, проводимые с целью совершенствования правовой основы предоставления публичных услуг. Во-первых, это позволит прийти, к существенно важным обобщениям, способным наиболее глубоко отразить природу исследуемого явления; во-вторых, выявит реальную картину воздействия на общественные отношения различным набором правовых средств. Оба этих фактора представляются чрезвычайно значимыми для уяснения не только сущности публичных услуг, но и их взаимосвязанности с различными правовыми явлениями.

Актуальность исследования правовой природы публичных услуг в настоящее время определяется не только указанными обстоятельствами, в силу которых услуги стали одной из ведущих категорий в отечественном правоведении, но также и бурным развитием отношений, возникающих в связи с оказанием услуг. Поскольку общее понятие услуги имеет довольно

размытые контуры, как в доктрине, так и в позитивном праве, толкуется, учеными и юристами - практиками по-разному и обладает множеством смысловых оттенков, в ближайшем будущем актуальность темы даже при увеличении числа исследований, посвященных услугам, не будет исчерпана.

Степень научной разработанности темы. Поскольку тема диссертационного исследования относится к области теоретико-правовой науки, автор использовал общетеоретические научные работы по проблемам теории государства и права следующих учёных: Н. F. Александров, Н. Н. Алексеев, С. С. Алексеев, Г. В. Атаманчук, М. И. Байтин, Д. Н. Бах-рах, А. И. Бобылев, Ф. М. Бурлацкий, А. Б. Венгеров,"А. IT. Глебов, П. П. Глушенко, Ю. П. Гревцов, А. И. Денисов, А. П. Дудин, Г. Еллинек, И. А. Ильин, С. В. Калашников, Д. А. Керимов, Н. М. Коркунов, А. И. Косарев, Р. 3: Лившиц, Е. А. Лукашева, А. В. Малько; Г. В. Мальцев, О. В. Мартышин, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, Л. А. Морозова, В". С. Нерсесянц, П. И. Новгородцев, Д. С. Петров, В. П. Сальникова, Л. И. Спиридонов, В. В. Субочев, А. М. Сырых, Н. Н. Тарасов, Ю. Г. Тка-ченко, Б. Н. Топорнин, Р. О. Халфин, А. Ф: Черданцев, Б. Б. Черепахин, В. А. Четверний, Л. фон Штайн, Л. С. Явич.

Теоретической и прикладной основой анализа феномена услуги являются работы таких исследователей, как Ml И. Брагинский, А. Ф. Васильева, В. В. Витрянский, Р. А. Гаврилюк, Е. В. Гриценко, А. В*. Дроздова, Т. В. Жукова, А. Н. Костюков, С. А. Кирсанов, Н. В. Киселева, О. А Красавчиков, Ю. М. Козлов, С. Е. Нарышкин, А. В. Нестеров, А. Ф. Ноздра-чев, А. Т. Ошурков, П. С. Пацуркивский, Н. В. Путило, Е. Г. Решетникова, А. М. Сергеенко, М. Г. Смирнова, Ю. Н. Старилов, Э. В. Талапина, Л. К. Терещенко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева, А. В. Шаров А. Е. Шаститко, Н. А. Шевелева, Е. Д. Шешенин, Д. М. Щепин, А. В. Яцкин.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе регулирования оказания и получения гражданами и юридиче-

скими лицами публичных услуг по удовлетворению их прав и законных интересов, а также обеспечению некоторых их обязанностей. Внимание диссертанта при этом сосредоточено на теоретических аспектах публичных услуг, отграничиваясь от подробного анализа отраслевого законодательства.

Предметом исследования являются правовая природа, содержание и сущность публичных услуг, их. основные признаки и виды; пределы, формы и принципы правового регулирования.

Целью исследования выступает поиск, анализ и выявление существенных признаков публичной услуги как юридической категории, конструирование ее теоретико-правового определения, обособления и отграничения от смежных понятий, классификация и уяснение соотношения между различными видами. Второй важнейшей целью является определение принципов и способов оптимизации, нормативного правового регулирования предоставления публичных услуг.

В рамках поставленных целей в диссертационной работе решаются следующие задачи:

Проанализировать правовую природу публичных услуг, их роль и значение в современной российской правовой системе;

Определить правовое понятие публичной услуги, выявить ее сущность, содержание, основные признаки;

На основе анализа видовых характеристик предложить классифика
цию публичных услуг, выявить соотношение публичных услуг с другими
видами услуг;

Проанализировать актуальное состояние правового регулирования публичных услуг, предложить основные направления его совершенствования;

Сформулировать предложения, направленные на совершенствование
правовой базы предоставления публичных услуг в Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составили сравнительно-правовой метод, догматический"метод, то есть исследование догмы права, базирующейся на положениях действующего позитивного права, законодательства и подзаконных нормативных актов, с привилегиями лексического, систематического и аутентичного толкования; а также диалектический метод, включающий приемы анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, системный, функциональный подходы.

Эмпирическую и источниковедческую базу исследования составили Конституция Российской" Федерации, актьь законодательства и правоприменения, а также источники международного и зарубежного права.

Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является одной из первых работ, в которой комплексно исследуется общетеоретические и практические проблемы предоставления публичных услуг в Российской Федерации. На основе глубокого анализа правовой природы публичных услуг, выявленных критериев и принципов правового регулирования их оказания предложена целостная концепция юридической категории «публичная услуга».

Диссертантом впервые проведена юридически значимая классификация* публичных услуг, позволившая выявить соотношение различных видов услуг, уточнить методологию их регулирования. В результате исследования системы нормативных актов, регулирующих предоставление публичных услуг, сделан ряд выводов по совершенствованию правового регулирования предоставления публичных услуг, имеющих значение для теории и практики.

На защиту выносятся* следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Публичная услуга имеет место там, где в удовлетворении интереса частного есть общественный интерес. Сочетая в себе личные, общественные и государственные интересы данная категория опирается на диалектическое единство личности, общества и государства. Современное пони-

мание публичных услуг охватывает все виды деятельности, осуществляемой в интересах общества в целом под эгидой* государственной власти. Оказание"публичных услуг должно рассматриваться как функция современного социального государства.

2. Публичная услуга может рассматриваться как правоотношение ме
жду государством либо иными структурами под его опекой с одной сто
роны, и гражданами либо юридическими> лицами - с другой. При этом
специфическими признаками ее являются следующие:

это всегда совокупность действий или деятельность, направленная на удовлетворение потребностей лица, представляющих^ общественный интерес;

наличие определенного результата, не имеющего материального выражения, но составляющего потребительную ценность.

Правовое понятие публичной і услуги может быть сформулировано на основе резюмирования вышеизложенных характеристик: публичная услуга - это выраженная в нормах права, гарантированная государством целенаправленная деятельность по удовлетворению прав и законных и интересов, а также исполнению некоторых обязанностей физического или юридического лица, ее инициирующего.

Юридически.значимая^ классификация публичных услуг предполагает следующие основания для классификации:

по субъектам, предоставляющим услуги: услуги государственного сектора (в составе которых рассматривается и муниципальный) и негосударственного сектора;

по субъектам, получающим услуги: услуги, направленные на удовлетворение интересов физических лиц, услуги направленные на удовлетворение интересов юридических лиц и услуги направленные на удовлетворение как физических, так и юридических лиц. При этом необходимо выделять субъекта, получающего услугу и субъекта потребляющего благо, в результате получения услуги;

по сферам;общественных отношений: услугигсоциальные, экономические и гражданско-правовые, услуги, обеспечивающие общественную безопасность;

по; направленности; публичношуслуги на обеспечение субъективных прав; законных интересов или обязанностей;

по?критерию*необходимости для потребителя можно-выделить основные; и

5. В5 российском законодательстве* обычно используетсяс легальная
конструкция «государственнаяуслуга»,- а не «публичная услуга»^ что объ
ясняется целями конкретного? нормативно-правового акта: Это свидетель
ствует: во-первых^, о неразработанности в настоящее время в Российской
Федерации теории публичных услуг, во-вторых, о высокой доле государ
ственных. услуг в массиве публичных и весомом их характере в правовом
пространстве современного государства; и; в-третьих, о необходимости;
более глубокого внимания ученых к государственным, услугам» как право
вой категории;

Государственная услуга - это- финансируемая; за счет средств соответствующего бюджета, законодательно установленная; относящаяся к полномочиям; компетентных государственных органов исполнительной власти; обязательная для- них правоприменительная деятельность, направленная на реализацию прав или законных интересов физического или юридического лица, ее инициировавшего, а также на обеспечение исполнения его обязанностей.

6. На практике и среди теоретиков наибольшие трудности вызывает
разграничение и соотношение публичных, бюджетных, коммерческих ус
луг и разграничение государственных услуг и государственных функций.
Коммерческие услуги, регулируемые гражданским законодательством, и

публичные услуги являются внеположными, соподчиненными понятиями, относящимися к родовому понятию "услуга". Бюджетным услугам присущи следующие признаки: финансирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, муниципального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда; и наличие обусловленной законом, иным нормативным правовым актом; договором или соглашением обязанности публично-правового образования^ (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) предоставить услугу. Бюджетные услуги относятся к услугам государственным, как родовое понятие относится к видовому. Все государственные услуги являются государственными функциями, ибо все они обусловлены полномочиями определенного уровня власти и входят в компетенцию конкретного государственного органа, но не все государственные функции являются государственнымиуслугами. Последние являются специфичной деятельностью государственного органа. Государственные и социальные услуги это пересекающиеся понятия, когда объем одного из них частично входит в объем другого и наоборот. Некоторые социальные услуги являются государственными и некоторые государственные услуги являются социальными.

7. Трансформация функциональной деятельности российского государства на предоставление публичных услуг сопровождается формированием их особого правового регулирования.

Систему принципов правового регулирования публичных услуг помимо общеправовых принципов законности и приоритета прав и свобод человека, составляют специфические принципы правового регулирования публичных услуг, а именно:

принцип обеспечения равного доступа к публичным услугам;

принцип обеспечения качества публичных услуг;

принцип единства правовых и организационных основ системы публичных услуг;

принцип подконтрольности оказания публичных услуг;

принцип рациональности и оптимальности оказания публичных услуг.

8. Актуальное состояние законодательства, регулирующего предоставление публичных услуг, характеризуется разрозненностью и дублированием правовых норм, различиями в правовом регулировании однотипных видов, и условий оказания публичных услуг, высокой степенью про-бельности, отсутствием единого подхода к регулированию. Цель» такого правового регулирования- достижение баланса в удовлетворении интереса частного (получателя"услуг) и публичного (общества; как социальной системы, заинтересованной в,удовлетворении публичными услугами). Государство, в этом случае, выступает организатором и регулятором системы публичных услуг. Совершенствование законодательства, регулирующего публичные услуги; лежит в плоскости систематизации разрозненных норм права, восполнения пробелов. Требуется, принятие федеральных законов о системе публичных услуг в Российской Федерации, об административных процедурах и об административных регламентах. Актуален переход на законодательное, системное регулирование вопросов- предоставления государственных услуг, разработка нормативной модели многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг населению.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в получении новых научных знаний о публичных услугах. В диссертации выявлены и обобщены на теоретическом уровне важные аспекты предоставления 1 публичных услуг, дано определение публичной услуги, установлено содержание, сущность и структура публичной услуги, предложена юридически значимая классификация публичных услуг, показаны особенности соотношение различных видов публичных услуг. Предложены научные подходы к регулированию публичных услуг в современной правовой действительности российского государства в условиях транс-

формации его основных функций: Наряду с общими положениями; в диссертации сформулирован ряд конкретных предложений, и выводов; имеющих значение для> оптимизации правового регулирования предоставления публичных услуг.

Практическая 1 значимость диссертационного исследования: Положения и выводы- диссертации предназначены* для решения научно-практических проблем нормативного правового регулирования оказания» публичных услуг в Российской* Федерации и могут использоваться законодательными и правоприменительными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Кроме того, результаты диссертации.могут найти применение в*учебном-процессе.

Апробация результатов* исследования. Материалы исследования используются в"учебном процессе при чтении лекций,и проведении семинарских занятий по дисциплинам "Теория государства и права", "Проблемы теории государства и права", "Административное право" в Чебоксарском кооперативном институте. Основные положения диссертации отражены в опубликованных автором научных работах общим объемом 16,9 п.л.

Отдельные положения настоящего исследования нашли отражение в нормативных правовых актах, регулирующих предоставление публичных услуг в ряде субъектов Российской Федерации (Томская, Омская, Костромская, Саратовская области, Ставропольский и Краснодарский край, Республика Северная Осетия - Алания).

Положения, изложенные в настоящей работе, положены в основу ав-торских семинаров-тренингов для представителей исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам повышения качества предоставления государственных и муниципальных ус-

луг; проектирования, экспертизы и утверждения административных регламентов предоставления государственных (муниципальных) услуг; инвентаризации юридически значимых действий и связанных с ними государственных услуг, исполняемых и предоставляемых органами исполнительной власти, а также находящимися в их ведении государственными учреждениями, государственными предприятиями; проведения функционального анализа органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. За период с 2006 по 2009 год проведено более 30 таких семинаров для представителей 18 субъектов Российской Федерации, организованных, в том числе, международными организациями.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.

Публичные услуги как функция современного социального государства

Широкое распространение понятие "публичная услуга" в России получило в рамках проводимой в стране административной реформы. По мнению автора, реформа в этом случае явилась лишь катализатором неизбежного процесса, вызванного переосмыслением функций государства сообразно тенденциям общественного развития, становлению социального государства.

Автор исследования полагает, что изучение основных направлений развития функций современного государства следует начать с предварительного анализа таких базовых понятий как «функция», «функция государства», а вектор изменения в понимании назначения государственных институтов диктует необходимость первоочередного изучения понятий «социальная функция», «социальное государство», «социальное правовое государство», и т.д.

Современная наука не произвела целостного общепринятого понимания социального государства. Относительной самостоятельности понятия «социальное государство» противопоставляется мнение о том, что оно выражает конституционно закрепленную функциональную зависимость между сущностью, содержанием и формой государства.

Для уяснения содержания, феномена социального государства обратимся к истории вопроса.

Теория и практика социального государства получили широкое развитие и признание во второй половине XX века, хотя, корни, питающие идею такого государства, зародились намного раньше - одновременно с возникновением самого государства как института.

Впервые понятие "социальное государство", введено в науку в 1850 г. Лоренцом фон Штайн. В своем определении Л. фон Штайн отмечал, что социальное государство "обязано поддерживать абсолютное равенство в правах для всех различных общественных классов, для отдельной,частной самоопределяющейся личности посредством своей, власти. Оно обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо, в конечном, счете, развитие одного выступает условием развития другого, и именно-в этом смысле говорится,о социальном государстве"2.

Общепризнанные идейные основатели теории социального государства: Платон, Ж. Ж. Руссо, Дж. Ст. Милль, О: Бауэр, К. Каутский, Дж. М: Кейнс, К. Реннер, Л. Эрхард. Как указывает Э.Н. Рудык "Не обошла-своим вниманием.данную проблематику и российская социально-политическая, экономическая и юридическая мысль различной, порой» полярной политической ориентации: В- качестве примеров- можно привести тезис об ответственности цивилизованного государства за- обеспечение права каждого индивидуума на «достойное человеческое существование», выдвинутый русским правоведом либерального толка П. Новгородцевым, и концепцию «национально-трудового государства» . Родзиевского:

Многолетнюю историю имеет и практика зарождения социального государства также в самых различных его вариантах..Достаточно упомянуть государство-иезуитов в Парагвае (середина XVIII века), знаменитые социальные реформы Отто фон Бисмарка (1815-1898) «социальное государство для арийцев» в национал-социалистической Германии, «социальную республику Сало» (Сало-город, ставший столицей фашистской Италии на последнем этапе ее существования: ноябрь 1943-апрельЛ945 года), советский вариант социального государства" .

B настоящее время положение с социальном государстве в его демократическом варианте возведено в конституционную норму в целом ряде развитых стран (Австрия, Германия, Греция, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия, Скандинавские страны, Франция и др.), а также в развивающихся странах, включая многие бывшие республики СССР (Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Таджикистан, Украина). Все развитые страны мира; независимо от наличия или отсутствия в их основных законах соответствующих положений, в большей или меньшей степени де-факто являются социальными, государствами.

Выводы современных исследователей социального государства нашли отражение в работе П.К. Гончарова4 "Что представляет собой социальное государство как научная категория, какова его сущность как общественного явления? Большинство российских ученых рассматривают эти вопросы через призму специфической деятельности государства в социальной сфере. Так, один из инициаторов внесения положения о социальном государстве в текст Конституции России М. В. Баглай, считал, что социальным "называется государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности". Доктор политических наук Э. Я. Баталов отмечал, что становление индустриального, а потом и постиндустриального общества вызывает потребность в социальном государстве как "государстве,принимающем на себя ответственность за положение дел в социальной сфере, а стало быть, рассматривающем политику социального регулирования в качестве одной из важнейших своих функций".

Основные критерии классификации публичных услуг

Классификационные методы и процедуры широко применяются в научном исследовании для решения самых различных познавательных задач. Достаточно строго- и четко проведенная классификация, одновременно подытоживает результаты.предшествующего развития данной отрасли познания и вместе с тем отмечает начало нового этапа в ее развитии. Такая-классификация обладает большой эвристической силой, позволяя предсказать существование неизвестных ранее объектов или вскрыть новые связи и зависимости- между уже известными объектами.- В1 классификации, таким образом; отчетливо, проявляется диалектический- характер- развития научного знания: процесс получения нового знания» в определенной мере детерминируется уже имеющимся знанием и вместе с тем новое знание оказывается несводимым к старому как более глубокое, более организованное, более упорядоченное.

Классификация- - мощный инструмент методологии теории права, который позволяет упорядочивать по определенным критериям все множество правовых явлений и процессов, выявить типичное, сущностное и наоборот случайное, субъективное в этих явлениях и процессах. В отечественной науке предпринимались лишь разрозненные попытки выделить виды публичных услуг. Названы отдельные критерии классификации, такие как - содержание публичных услуг, основания оказания публичных услуг, сложность публичных услуг. Обращалась в своих исследованиях к классификации государственных услуг Н. В. Киселева, но ценность предложенной классификации лимитируется ее распространением исклю чительно на услуги государственные ина выбор оснований для классификации с точки зрения их значения для целей проведения административ- ной реформы. Специфическая точка зрения на классификацию услуг представлена А. В. Нестеровым, который в основу классификации положил востребованность услуг, выделяя "выраженные в потребностях (необходимые) услуги, законные (обязательные для услугодателей) услуги, реализуемые (реальные) услуги" . Такая позиция, безусловно,- представляет определенный научный интерес, однако, не раскрывает все юридически, значимые основания классификации.

Необходимо отметить, что в силу общей недостаточной исследован-ностн теории публичных услуг, единой разработанной классификации публичных услуг не существует. Объективная сложность научного обоснования классификации публичных услуг заключается в том, что они сами по себя представляют категорию, находящуюся вне установленных прописных истин, за рамками общепризнанных подходов к их сущности и природе.

Однако классификация публичных услуг - вещь вполне очевидная- и рациональная, так как публичные услуги, несмотря на свою специфику, обладают постоянными признаками, содержанием и структурой.

Предложить концепцию классификации публичных услуг актуально как с научной, так и с практической точки зрения, поскольку это позволит: во-первых, получить специфический срез категории, пронизывающей ткань теории государства и теории права одновременно, и распространяющейся на все отрасли права, как материального, так и процессуального, а, во-вторых, расширить сами границы понимания данной категории с точки зрения принадлежности различным субъектам публичных услуг, различным участникам правоотношений. Публичные услуги достаточно разнообразны. В. самом общем; виде, представляя себе любую услугу как целесообразную деятельность одного субъекта, направленную на достижение пользы другого субъекта и- удовлетворяющую его интересы, можно выделить правовые и неправовые формы оказания услуг. Среди правовых, т.е. урегулированных нормами права, услуг, публичные услуги рассматриваются нами как противоположная услугам в частноправовом понимании целесообразная и требующая правового регулирования (в разных пределах) деятельность, направленная на удовлетворение общественных интересов.

Таким образом, для публичных услуг основными признаками являются следующие.

Во-первых, это направленность на удовлетворение общественных ин-тересов т.е. таких интересов физических и юридических лиц, которые представляют ценность в масштабах всего общества. Здесь речь может идти об услугах, конечной- целью которых являются обеспечение безопасности населения, такие как лицензирование; обеспечение экономических интересов общества, например, услуги в области регулирования предпринимательской деятельности; обеспечение конституционных основ. государства - услуги, связанные с правовым статусом граждан; и другие.

Во-вторых, к признакам публичных услуг необходимо отнести их урегулированность нормами публичного права.

Основываясь на видовых признаках самих публичных услуг можно перейти к их классификации. Классификационные критерии, т.е. признаки (их сумма), позволяющие отнести те или иные публичные услуги к конкретному классу, группе, имеют разный характер. В научных и практических целях публичные услуги могут быть классифицированы по различным критериям. В целях настоящего исследования, для выявления теоретико-правовых аспектов природы публичных услуг интерес представляют юридически значимые основания для классификации. Закладывая в основу классификации субъектный состав публичных услуг можно классифицировать публичные услуги по двум критериям. Первый, связан с субъектами, предоставляющими услуги, второй - с субъектами, получающими услуги. В обоих случаях рассмотрению подлежит многомерная модель. 1. Обратившись к классификации публичных услуг по субъектам, их предоставляющим, необходимо отметить, что следует разделять непосред ственное оказание услуги и предоставление услуги, как организационный процесс. В отношении некоторых публичных услуг эти два процесса мо гут совпадать в лице-одного исполняющего субъекта, однако в» ряде дру гих случаев, субъекты, оказывающие и предоставляющие (организовы вающие оказание) различаются. Итак, по субъектам, предоставляющим услуги, к публичным услугам следует отнести услуги государственного сектора (в составе которого рассматривается и муниципальный сектор) и негосударственного сектора.

Соотношение государственных услуг с другими видами услуг

Основываясь на приведенных подходах к классификации публичных услуг, их понятию, сущности, а также к определению государственных услуг можно определить соотношения услуг государственных, бюджетных, коммерческих, социальных, частных между собой. Актуальность определения? таких соотношений обусловлена в первую- очередь тем, что конструкция "публичные услуги" является достаточно новой для современной» юридической науки. Среди ученых и практиков нет не только единства мнений относительно видов услуг или системы их правового регулирования, но даже единого понимания, общепризнанного понятийного аппарата. В «специальной литературе деятельность, по удовлетворению потребностей населения, предоставлению общественных благ описывается в терминах и общественных услуг, и публичных услуг, и государственных услуг, и социальных услуг. Как указывает Л. К. Терещенко "Представляется, что было бы неверным смешивать эти понятия, поскольку они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и противопоставлять их также-было бы ошибочным".114 В этой связи необходимо определить соотношение, в первую очередь тех понятий, разграничение которых вызывает на практике и среди теоретиков наибольшие трудности, влекущие полярность мнений, а подчас и синонимичное употребление нетождественных терминов. Теперь, когда мы описали их соотношение с публичными услугами как с родовым понятием это стало возможным.

1. Соотношение частноправовых (коммерческих) и государственных услуг. К специфическим свойствам государственных услуг, по отношению к услугам в частноправовом смысле следует отнести в первую очередь, их государственно-властный характер и регулирование нормами публичного права, а во-вторых, императивность таких норм, как минимум по отношению к одной из сторон правоотношений - к государству. Участие государства, в лице его органов ибо уполномоченных институтов в деятельности по оказанию публичных услуг не1 является для них добровольной, а носит обязательный характер в силу закрепления таких услуг законом. В литературе часто происходит смешение понятий государственной платной услуги и коммерческой услуги. Общим для них является условие возмездно-сти. Коммерческие услуги государство не предоставляет, потому что такие-функции исполняются хозяйствующими субъектами - участниками» рынка, а для государства они являются избыточными: Критерий- избыточности является основным при разграничении государственных и коммерческих услуг. Государство предоставляет только те услуги, которые рынок по разным причинам предоставить не может.

Т. В Жукова полагает, что "Использование одного термина "услуги" для обозначения... реалий современной российской действительности, являетсяне очень удачным, так как может привести к смешению не только понятий, но и сути явлений"115. С последним утверждением нельзя согласиться, потому что» в его основе лежит логическая ошибка. № услуги в сфере гражданско-правовых отношений, (коммерческие услуги) и услуги публичные, безусловно, относятся к одному родовому понятию "услуги" в его общем значении и являются по отношению к нему понятиями видовыми, различающимися своими характеристиками.

Таким образом, коммерческие услуги, регулируемые гражданским законодательством, и публичные услуги являются внеположными, соподчиненными понятиями, относящимися к родовому понятию "услуга", государственные же услуги, как было показано, являются частью публичных услуг.

2. Соотношение государственных и бюджетных услуг. Термин "бюджетные услуги" получил распространение при разработке стандартов предоставления услуг, в которых определяются требования к качеству услуг, финансируемых посредством государственного задания из средств соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда;. Стандарты бюджетных услуг, в настоящее время разрабатываются многими регионами и являются необходимым этапом перехода от финансирования учреждений к финансированию услуг (что в конечном итоге позволит осуществить переход к подушевому финансированию услуг, а также будет способствовать внедрению принципа «деньги следуют за потребителем»).

Сравним различные определения бюджетной услуги, применяемые в целях стандартизациитаких услуг.,

Согласноюсновнымположениям "Кодекса лучшей-практики в сфере управления1 региональными и муниципальными финансами" "Бюджетные услуги - условное обозначение результатов, деятельности-бюджетных организаций, включая работы, товары и услуги. Понятие бюджетных услуг не ограничивается традиционным представлением о них как об услугах здравоохранения, образования, ЖКХ и других услугах населению. Деятельность государственных (муниципальных) органов, выполняющих функции регулирования и администрирования, также специфицируется, через бюджетные услуги" . Такое определение включает, по сути, любую деятельность бюджетных учреждений и государственных органов.

Региональная.практика-также использует термин "бюджетная услуга" и трактует его аналогично. Bf Томской области определение бюджетной услуги приводится в Законе Томской» области " стандартах качества государственных услуг, оказываемых за счет средств областного бюджета в отраслях социальной сферы (бюджетных услуг)" от 13 марта. 2008 года № 43L03 "бюджетная услуга - государственная- услуга, полностью или частично финансируемая за счет средств областного бюджета и оказываемая физическим и юридическим лицам на территории

Формы правового регулирования публичных услуг

Провозгласив себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, Российская Федерации взяла на себя обязательство осуществлять необходимые меры по государственному обеспечению публичных услуг.

Правовое регулирование услуг осуществляется, прежде всего, в Конституции Российской Федерации, в которой содержится прямое упоминание термина услуга (например, в» ст. 8, 74). Еще более значимой является роль Конституции Российской Федерации в регулировании конституционных прав граждан, которые лежат в основе публичных услуг, реализация-которых должна обеспечиваться государством. Например, ст. 41 Конституции Российской-Федерации установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Этому праву граждан корреспондирует соответствующая обязанность государства. Тем самым Консти-туция Российской Федерации обязывает государство развивать государственную, муниципальную, частную системы здравоохранения, организовывать медицинское обслуживание граждан, принимать меры по охране здоровья общества, выражая публичный интерес в развитии здравоохранения в целом, что предполагает целый блок публичных услуг в этой области.

Более того, приведенная конституционная норма соответствует международным нормам131, в частности ст. 25 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которым государство обязано обеспечивать охрану здоровья граждан и медицинскую помощь нуждающимся в ней. Таким образом; социальные услуги в области здравоохранения, являясь по своей сути публичными, регулируются также международными правовыми актами, что является общим для всей системы публичных услуг.

Поскольку правоотношения в сфере предоставлениячгубличных услуг характеризуются многообразием сферы их проявлений, то они подвергаются правовому регулированию различных отраслей права. Отмечая характерный для публичной природы публичных услуг административно-правовой режим регулирования; важно обратить внимание на их институциональную комплексность. Иубличныеуслуги находят свое-отражение в нормах конституционного права, финансового права, права социального обеспечения, трудового права, гражданского права, уголовного права и других отраслей права.

Рассматривая публичные услуги как целесообразную и требующую правового регулирования (в разных пределах) деятельность, направленную »на удовлетворение общественных интересов, необходимо при изучнии их правового регулирования абстрагироваться от категории частноправовых услуг. Последние широко используются в гражданском законодательстве для обозначения выполнения работ на договорной возмездной основе. Отношениям по возмездному оказанию услуг присущи все признаки гражданских правоотношений, в-частности, юридическое равенство участников правоотношений, диспозитивная направленность правового регулирования, принцип свободы договора. Юридическим фактом, порождающим эти правоотношения, является гражданско-правовой договор. Такие правоотношения направлены на удовлетворение частного интереса. В" то же.время в других нормативных правовых актах в содержание категории "услуга" вкладывается несколько иной смысл, позволяющий говорить о публичном характере такого рода услуг. Законодатель не пользуется термином "публичные услуги", оперируя такими понятиями как государственные услуги, социальные услуги, услуги в области образования; медицинские услуги и другие.

Правовое регулирование публичных услуг выражено в федеральных и региональных законах, в подзаконных нормативных правовых актах, включая локальные, в муниципальных актах.

Указанные услуги упоминается в таких законодательных актах как Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (в.ред. от 30 декабря 2008 года)132, Закон Российской Федерации от 19 апреля. 1991 года № 1032-1 (в ред. от 25 декабря 2008 года) "О занятости населения в Российской Федерации"133, Федеральный закон от 10 декабря1 1995 года№ 195-ФЗ(в ред. от 23 июля 2008 года) "Об основах социального обслуживания населениям Российской Федерации"134, Федеральный закон от 17 июля. 1999 года № 178-ФЗ (в ред. от 22 декабря 2008 года) "О государственной социальной помощи"135, Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ (вфед. от 25 декабря 2008 года) "О государственной гражданской службе Российской Федерации"136, Федеральный закон от 6 октября 1999-года №- 184-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2008 года)

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

• Содержание

Введение

Глава I. Макроэкономические факторы развития сферы публичных услуг, обусловленные современными тенденциями в развитии общества.

1.1 Правовое регулирование оказания публичных услуг

1.2 Зарубежный опыт оказания публичных услуг

Глава II. Проблемы государственного регулирования рынка публичных услуг

2.1 Содержание политики государства в сфере публичных услуг

2.2 Социологический анализ взаимосвязи качества жизни и социальных услуг

3.1 Индикативное планирование как инструмент государственного регулирования

3.2 Трансформация системы управления оказанием государственных публичных услуг

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования состоит в том, что современную экономику с учетом приоритетов государственного регулирования рассматривают как социальную рыночную экономику. С социальным государством связывают реализацию принципов социальной справедливости и социальной защищенности. В процессе развития общества решается задача сохранения социального равновесия, означающего обеспечение равных социальных прав, компенсацию потерь от несовершенства рынка, рост общего благосостояния населения. Следует отметить, что как социальное государство Россия, ориентируясь на приоритет социальных факторов в экономическом развитии, должна обеспечивать высокий уровень жизни, предоставлять законодательно оформленные социальные гарантии доступа граждан к социальным правам.

Степень реализации указанных прав зависит в первую очередь от экономических возможностей государства. Вместе с тем реформирование сферы публичных услуг не должно сопровождаться уменьшением доступа к гарантированным государством правам членам общества и уменьшать возможности населения пользоваться бесплатными услугами. Сокращение объема предоставляемых государством бесплатных публичных услуг в процессе реформирования сферы публичных услуг может происходить только в том случае, если это не уменьшает доступ к ним по причине, например, повысившегося дохода населения и расширения доступа к частным социальным услугам.

Проблема реформирования сферы публичных услуг актуальна для многих стран, прослеживаются четко выраженные тенденции уменьшения масштабов деятельности государства с одновременным повышением ее эффективности, увеличивается доля муниципальных и частных публичных услуг. В ходе реформирования российской экономики в настоящее время решается задача рационализации социальных функций государства, органов местного самоуправления, совершенствуется управление социальной сферой. В этих условиях возрастает потребность теоретического обоснования направлений развития социальной сферы. Важно правильно определить набор гарантированных государством публичных услуг, обеспечить условия для их предоставления, установить формы участия регионов и муниципалитетов.

Имеются проблемы в управлении сферой публичных услуг. Так, отсутствует обоснованная стратегия развития сферы публичных услуг, не урегулированы социальные бюджетные отношения по уровням государственного и муниципального управления, уменьшается государственное финансирование публичных услуг при низких доходах населения и неразвитости частного сектора. Реализация реформы в сфере публичных услуг требует глубокой проработки теоретических вопросов управления сферой публичных услуг.

Обеспечение развития сферы публичных услуг предполагает использование единых подходов в отношении каждой из отраслей сферы публичных услуг. Должны быть выработаны общие подходы, принципы и методы управления предоставлением публичных услуг. В рамках формируемой сервисной экономики необходимо разработать действенные механизмы государственного регулирования и управления сферой публичных услуг, обеспечивающие воспроизводство и развитие человеческого капитала.

В настоящее время в ходе реформирования российской экономики осуществляются рационализация публичных функций государства и органов местного самоуправления, совершенствование управления социальной сферой. Такое направление обусловлено возрастающей ролью социальной сферы в развитии национальной экономики. В экономической теории и практике доказано, что залогом стабильного развития является равновесие между экономической и социальной сферами.

Перечисленные обстоятельства доказывают актуальность предлагаемого исследования и определяют выбор его направления - обоснование нового подхода к социальной сфере, позволяющего обеспечить совершенствование ее функционирования.

Целью работы является разработка теоретических закономерностей формирования и методологии управления сферой публичных услуг.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

Исследовать и развить положения теории сервисной экономики, теории человеческого капитала;

Раскрыть сущность публичных услуг;

Выполнить классификацию публичных услуг;

Обобщить и развить теоретические и методологические основы управления сферой публичных услуг;

Дать теоретико-методологическое обоснование элементов экономического механизма управления сферы публичных услуг;

Исследовать специфику и разработать основные направления совершенствования финансирования сферы публичных услуг;

Разработать научные подходы к обеспечению эффективного функционирования сферы публичных услуг.

Глава I. Макроэкономические факторы развития сферы публичных услуг, обусловленные современными тенденциями в развитии общества

1.1 Правовое регулирование оказания публичных услуг

В Концепции административной реформы, утвержденной распоряжением Правительства РФ № 1789-р, основное внимание уделено повышению качества государственных услуг и доступности их населению. По данным Фонда общественного мнения, в настоящее время свыше 70% россиян отрицательно оценивают деятельность государственных служащих по оказанию публичных услуг.

Категория публичных услуг не разработана в российской правовой науке. Анализ специальной литературы позволяет выделить следующие подходы к определению «публичные услуги» и их разграничению с государственными и социальными услугами.

Согласно одной из позиций государственные услуги -- это услуги, оказываемые органами государственной власти каждому отдельному индивиду, обратившемуся за ними.

Публичные услуги -- более широкий термин, включающий также услуги, оказываемые неограниченному кругу лиц в целях удовлетворения публичного интереса. Органы власти могут лишь обеспечивать их предоставление, а не оказывать самостоятельно.

Общим критерием является установленная Конституцией РФ и законами обязанность органов публичной власти предоставлять услуги, обеспечивать их предоставление.

Публичные услуги имеют характерные признаки. Они:

1) обеспечивают деятельность общезначимой направленности;

2) имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;

3) осуществляются органами государственной и муниципальной власти либо другими субъектами;

4) основываются как на публичной, так и на частной собственности.

Первый признак указывает на то, что независимо от субъекта (будь то орган государственной власти, муниципальный орган, негосударственная организация), предоставляющего услуги в каждом конкретном случае, публичная власть обязана обеспечить их исполнение. В случае, когда заинтересованность либо возможности частного капитала в предоставлении публичных услуг отсутствуют, орган публичной власти должен самостоятельно реализовывать такую социально значимую услугу (вывоз мусора, отходов, водоснабжение). При передаче функций исполнителя иным субъектам органы публичной власти должны контролировать реализацию публичных услуг и обеспечение прав населения на их получение.

Ответ на вопрос о возможности полного отказа государства от предоставления услуг в определенной области зависит от характера публичной услуги. Если предоставление такой услуги обусловлено необходимостью реализации конституционных прав граждан (право на охрану здоровья и медицинскую помощь), то государство не вправе отказаться от ее предоставления.

Можно разграничить услуги и следующим образом. К государственным услугам (услугам власти) относятся бесплатные услуги, согласно закону оказываемые уполномоченными услугодателями добровольно обратившимся заинтересованным лицам

в соответствии с регламентами и стандартами государственных услуг, предоставляемых за счет использования ресурсов государства.

К общественным услугам относятся бесплатные для граждан услуги, адресованные всему обществу, выполняемые выбранными по конкурсу услугодателями за счет использования общественных фондов и в соответствии с регламентами предоставления общественных услуг.

К публичным услугам относятся общественно значимые платные для услугополучателей услуги, цена которых регулируется государством, оказываемые коммерческими организациями в соответствии с регламентами публичных услуг.

Наконец, для публичной услуги характерны следующие признаки:

1) это благо, которое индивидуально, т.е. адресовано конкретным субъектам;

2) оно добровольно, т.е. оказывается без принуждения со стороны государства, только по инициативе граждан и юридических лиц;

3) необязательный характер.

Такой же концепции придерживаются разработчики проекта федерального закона «О стандартах государственных услуг», разделяя государственные услуги по сфере публичной власти, обязанной их оказывать, и индивидуальной направленности2. Государственная услуга -- это деятельность по исполнению запроса или требования граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, а также получении материальных и финансовых средств для их реализации в случае и в порядке, предусмотренных законодательством, установлении юридических фактов или предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа государственной власти и включенным в реестр государственных услуг.

Данное определение рассматривает публичные услуги в узком смысле, исключая из категории публичных услуги, адресованные неопределенному кругу лиц. Более правильным представляется первый подход, поскольку четкое регулирование услуг, оказываемых органами публичной власти неопределенному кругу лиц, имеет весьма важное значение в реализации закрепленной Конституцией РФ идеи социального государства.

Изложенные проблемы наглядно демонстрируют необходимость четкого и систематизированного регулирования вопросов предоставления публичных услуг в целях обеспечения реализации конституционного принципа социального государства.

Анализ правового регулирования публичных услуг в широком смысле (т.е. предоставляемых как неопределенному кругу субъектов, так и конкретным получателям) на федеральном, региональном и местном уровнях позволяет выделить следующие проблемы.

1. В постановлении Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» для федеральных органов исполнительной власти предусмотрена обязанность по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры, а также перечней предоставляемых ими услуг. Также отмечается, что предоставление государственных услуг должно осуществляться на основе стандартов государственных услуг, устанавливающих необходимый уровень их качества и доступности.

Однако перечни предоставляемых услуг до сих пор не разработаны, не приняты и стандарты государственных услуг. В положениях о соответствующих федеральных органах исполнительной власти и их административных регламентах оказываемые государственные услуги структурно не выделены.

К тому же в целях реального обеспечения предоставления необходимых населению услуг более правильно было бы установить на законодательном уровне единый открытый государственный перечень (реестр) услуг, оказываемых органами исполнительной власти, в том числе на платной основе. Подобные перечни действуют в Киргизии, Казахстане, Молдове.

Услуги, включаемые в перечень, должны соответствовать заранее разработанным критериям; следует учитывать мнения граждан и организаций -- потребителей услуг, а также выражающих их интересы общественных и профессиональных объединений.

2. Распределение государственных функций по видам федеральных органов исполнительной власти вовсе не означает окончания административной реформы. Применительно к государственным услугам на следующем этапе должно произойти выделение блока услуг, которые могли бы быть переданы государственным и негосударственным организациям. Важно также выработать критерии оценки целесообразности такой передачи (повышение эффективности реализации переданных функций, увеличение степени доступности и качества оказываемых услуг), критерии, которым должны отвечать негосударственные структуры, определить условия передачи. В необходимости перераспределения части публичных услуг убеждает опыт Европейского союза: согласно одному из последних докладов Европейской Комиссии в результате введения конкуренции в секторе публичных услуг сократились расходы конечных потребителей.

3. В целях упорядочения оказания публичных услуг органами исполнительной власти и их учреждениями, возможно, следует законодательно определить признаки отнесения услуг к категории платных, как это сделано в законодательстве ряда зарубежных стран. Такие попытки предприняты в проекте федерального закона «О стандартах государственных услуг»: помимо уплаты государственной пошлины получателями услуг предусмотрена платность услуг, оказываемых лицам в связи с их предпринимательской деятельностью, с целью покрытия расходов на их предоставление; кроме того, предлагается ввести еще один вид услуг, предоставляемых с высоким уровнем качества (повышенным по сравнению со стандартным уровнем удобства и комфорта или внеочередного исполнения).

4. Необходима скорая и в то же время продуманная разработка предусмотренных упомянутым постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 стандартов государственных услуг (в том числе путем широкого обсуждения положений проекта федерального закона «О стандартах государственных услуг»). Представляется, что закрепление обязательного минимума требований, касающихся стандарта, на федеральном уровне позволит гарантировать всем потребителям государственных услуг равные права и возможности по их получению, а также качество и доступность услуг. Субъекты РФ исходя из своих возможностей смогут увеличивать этот минимум.

Пока же регламентами, разработанными федеральными органами исполнительной власти, в основном регулируется порядок рассмотрения обращений граждан. Установление же на законодательном уровне четких, систематизированных административных процедур предоставления публичных услуг придало бы деятельности органов публичной власти строго легальный, открытый и предсказуемый характер, а также предоставило бы возможность ограничивать и устранять произвольные действия.

С проблемой стандартизации услуг тесно связана проблема ответственности чиновников за ненадлежащее предоставление публичных услуг. В связи с этим полезным может оказаться обращение к опыту зарубежных стран (например, Англии, где существуют законодательно утвержденные стандарты и правила, чиновника могут даже оштрафовать, если гражданин пожалуется на чрезмерно длительное стояние в очереди).

5. В настоящее время отсутствует ясное представление об объеме полномочий, возложенных на органы исполнительной власти субъектов РФ федеральным законодательством. Необходима подробная регламентация деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, реализующих публичные услуги. В качестве одного из направлений такой регламентации можно выделить расширение прав, предоставленных органам исполнительной власти субъектов РФ, наделение их дополнительной компетенцией, источниками финансирования и дополнительной ответственностью. Возможно составление реестра полномочий органов государственной власти субъектов РФ, исходя из которого можно определять перечень публичных (государственных) услуг органов исполнительной власти, как это, например, делается в Новосибирской области и Ямало-Ненецком автономном округе.

6. Относительно оказания муниципальных услуг необходимо отметить нечеткость формулировок при определении в Федеральном законе № 131 вопросов местного значения для каждого вида муниципальных образований. Закон использует различные термины: «организация», «обеспечение условий», «создание условий», «участие», «обеспечение», «оказание содействия». Попытки толкования данных терминов могут быть самыми различными, что в конечном счете затрудняет определение содержания обязательных для предоставления муниципальных услуг в каждом конкретном случае.

7. При оценке деятельности распорядителей бюджетных средств, направляемых на оказание публичных, а также муниципальных услуг, должны применяться в том числе и следующие показатели: учет запросов и нужд общественности; обеспечение качества оказываемых услуг; степень удовлетворенности и мнение граждан, получивших услуги; четкость планируемых результатов.

Существуют следующие закономерности сервисной экономики:

- возможности экономического роста в первую очередь определяю тся состоянием и развитием отраслей сферы публичных услуг;

Человеческий фактор превращается в главный фактор экономического роста;

Повышается роль государства в воспроизводстве трудовых ресурсов и формировании человеческого капитала;

Предоставляются новые возможности для реализации макроэкономических теорий посредством государственного регулирования экономики, в том числе сферы услуг;

Изменяется характер социальных потребностей, все чаще появляются постоянные потребности, например поддержание здоровья, профилактика заболеваний, непрерывное образование;

Устанавливается активная позиция организаций сферы публичных услуг в отношении воздействия на потребителей для формирования спроса на свою продукцию;

Осуществляется дифференциация, индивидуализация потребностей населения, переход на долговременные отношения между потребителем и производителем публичных услуг;

Обострение межстрановой конкуренции требует поиска резервов повышения эффективности функционирования экономики, в том числе в частном и государственном секторах сферы публичных услуг;

Под влиянием процесса глобализации появляется тенденция типизации (стандартизации) в развитии сферы публичных услуг.

Можно разделять две группы публичных услуг:

1) общественные услуги для членов общества, в интересах развития общества как составляющая сферы услуг;

2) услуги отдельным слоям, группам в виде социальной помощи по выполнению функций домохозяйств.

Сущность публичных услуг первой группы определим исходя из их роли в формировании человеческого капитала, основного фактора производства и связывает ее с совокупностью экономических отношений по формированию и развитию человеческого капитала. Такой взгляд на публичные услуги объединяет однородные виды деятельности по признаку их направленности на один результат - рост человеческого капитала индивидуума, позволяющий ему выгоднее использовать свой трудовой потенциал, увеличивая доход.

Важнейшими составляющими человеческого капитала являются капитал здоровья, капитал образования и капитал культуры. Сущность публичных услуг более глубокого уровня представляет собой экономические отношения по формированию и развитию капитала образования, капитала здоровья и капитала культуры.

Особенностью публичных услуг является их двойственность. В процессе оказания публичных услуг происходит и потребление, и накопление одновременно, причем отделить одно от другого не представляется возможным. Поэтому затраты на развитие сферы публичных услуг носят инвестиционный характер, так как обеспечивают накопление человеческого капитала.

Публичные услуги второй группы правильнее называть услугами социальной помощи населению, состоящими из финансовых, транспортных, бытовых и других услуг социально незащищенным гражданам для поддержания нормального уровня жизни. Эти услуги строго индивидуальны и предназначены для тех групп и категорий людей, которым необходима помощь общества, они предоставляются службами социальной защиты органов государственного и муниципального управления в виде индивидуальных услуг социального обеспечения, социальной помощи, что компенсирует отсутствующие функции домашних хозяйств.

Рассмотренные группы публичных услуг различаются по экономической природе и способу воздействия на уровень благосостояния общества (рис. 1).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1. Различия в экономической природе публичных услуг

В частности, к социальной сфере относится социальное обеспечение, социальную помощь в виде индивидуальных публичных услуг и деятельность по оказанию коллективных публичных услуг. Такой подход позволил в структуре социальной сферы выделить:

Сферу публичных услуг (коллективные публичные услуги) как часть сферы услуг;

Сферу услуг социальной помощи по выполнению функций домохозяйств (индивидуальные публичные услуги) как составляющую непроизводственной сферы;

Социальную помощь в денежной и товарной формах.

1.2 Зарубежный опыт оказания публичных услуг

С точки зрения финансирования муниципальных услуг интересен опыт стран Европы. Там сначала рассчитывают себестоимость услуги, потом оценивают долю затрат, которую способно оплатить население, а затем выстраивают стратегию муниципалитета по обеспечению доходной части его бюджета (путем привлечения частного капитала, использования региональных и федеральных фондов поддержки, сдачи в аренду или даже продажи части муниципального имущества). В России администрирование идет по противоположному пути: сначала муниципалитет получает доходы, а затем планирует, как ими распорядиться, учитывая достаточно широкий список обязательств, объявленных населению.

По мере нарастания социализации государств происходят существенные изменения в объеме, содержании и методах их деятельности. Усложнение и динамизм общественной жизни, с одной стороны, своего рода укрупнение объектов правового воздействия и увеличение доли концентрации частных интересов в публичном праве, с другой, приводят к новому пониманию природы и функций публичной власти. Гражданское общество сильнее «привязывает» ее к себе, заставляя выполнять все бульший объем общих дел наряду с частными и групповыми делами.

Отражением этой тенденции являются новые конституционные характеристики государства и иных институтов общества. Обогащение норм о целях и средствах социально-экономического развития начала ХХ века сопровождается их появлением в послевоенных конституциях и особенно в конце века. В конституциях Испании и Португалии 70-х годов, конституциях России, Швейцарии, Чехии, Финляндии 90-х годов содержатся важные положения о публичной деятельности, публичных работах, финансах, публичных институтах, государственном обслуживании граждан, населения, наконец, об услугах. Конституционные нормы о правах граждан и оказании им помощи в обеспечении здорового образа жизни сочетаются с нормами об услугах государства в широком смысле. Так, в Конституции Швейцарии есть понятие «государственные услуги» в аспекте социальных целей (п. 4 ст. 41). Во Франции понятие публичной службы охватывает все виды деятельности, осуществляемой в интересах государства. Это - государственные службы обеспечения суверенитета, социальные и культурные службы, службы экономического характера.

Понятие услуги постепенно дифференцируется и охватывает не только услуги сугубо в гражданско-правовом смысле, но и услуги, оказываемые государством в целом и его органами, муниципальными и иными структурами.

Естественно, содержание услуг весьма многообразно, и речь идет о медицинских, образовательных, культурологических, информационных, консультационных, банковских и иных услугах.

И общество, граждане заинтересованы в упорядочении видов услуг и их высоком качестве. Пока же нет четкой типологии услуг, оказываемых уполномоченными субъектами для клиентов, потребителей, как на уровне федерации, так и ее субъектов и муниципальных образований.

Разумеется, речь не идет о курсе на «абсолютное потребительство». Ведь потенциал страны зависит от правильной научно-инновационной, промышленной и аграрной политики, от конкурентоспособности отечественных производителей. Лишь тогда его реальное приращение дает ресурсы для удовлетворения спроса общества на различные услуги. Эту очевидную корреляцию надо отражать в бюджетах всех уровней за счет обоснованной структуры публичных расходов, в рамках целевых программ. Центральные государственные институты должны ее обеспечивать.

Показательна в этом плане таблица «Общественные расходы на образование, здравоохранение и военные расходы, в % от ВВП»

За рубежом в структуре сферы публичных услуг обоснована целесообразность выделения трех секторов: государственного, муниципального и частного (рис. 2). Каждый сектор сферы публичных услуг относительно обособлен.

публичный услуга государственный регулирование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2. Структура сферы публичных услуг в развитых странах

Данная структура имеет ряд преимуществ: облегчает определение цели функционирования социальной сферы, ее составных частей, имеющих разную экономическую природу, позволяет обеспечить целостность, соподчиненность этих целей и эффективное управление процессами их реализации на основе комплексного подхода, обеспечить четкость задач, источников финансовых ресурсов, эффективное расходование бюджетных средств, экономичность в функционировании сферы публичных услуг. Объединение усилий различных отраслей социальной сферы в рамках выделенных секторов способствует выработке общих подходов и единого механизма управления и приводит к получению в результате синергического эффекта.

Сформулировано определение сферы публичных услуг - это совокупность отраслей сферы услуг, обеспечивающих формирование и развитие человеческого капитала, его воспроизводство. Отрасли публичных услуг (здравоохранение, культура, образование, физкультура) формируют человека как работника, как основной фактор производства, обеспечивают его продолжительное функционирование и полноценное восстановление.

Глава II.Проблемы государственного регулирования рынка публичных услуг

2.1 Содержание политики государства в сфере публичных услуг

Проведенный анализ позволил уточнить содержание публичной политики государства. Как направление социальной политики государства предлагается включить обеспечение доступности гарантированного минимума публичных услуг для граждан, создание условий для эффективного формирования и развития человеческого капитала, эффективного функционирования сферы публичных услуг.

Ниже приводится классификация публичных услуг (табл. 1) с учетом того, что специфика публичной услуги позволяет рассматривать ее, во-первых, как вид деятельности, связанный с воздействием на человека (члена общества) с целью формирования и развития человеческого капитала, во-вторых, как форму блага - как человеческий капитал и его составляющие (образование, здоровье и культура).

Сформулировано определение государственной (муниципальной) публичной услуги. Под государственными (муниципальными) публичными услугами предлагается понимать публичные услуги, обеспечивающие базовые гарантии по удовлетворению важнейших социальных потребностей населения, оказываемые бесплатно в общественном секторе за счет бюджетных средств. Под муниципальными публичными услугами поселения (муниципального района, городского округа) следует понимать публичные услуги, предоставляемые органом местного самоуправления поселения (муниципального района, городского округа) за счет средств соответствующего бюджета.

Таблица 1

Классификация публичных услуг

Признаки классификации	Классификационные группы
Публичная услуга как процесс
По отраслям социальной	Публичные услуги по формированию и развитию человеческого капитала (сфера услуг), услуги социальной помощи (непроизводственная сфера)
По отраслям сферы услуг	Услуги здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта
По формам собственности продуцентов	Государственные публичные услуги (федеральные публичные услуги и социальные услуги субъекта РФ), муниципальные социальные услуги поселений, муниципальные социальные услуги муниципального района, муниципальные публичные услуги городского округа и частные публичные услуги
По источникам финансирования	Публичные услуги, предоставляемые за счет выручки от реализации, средств государственного и муниципальных бюджетов, средств государственных публичных внебюджетных фондов, средства спонсоров и др.
По степени капитальных вложений	Высококапиталоемкие публичные услуги, низкокапиталоемкие публичные услуги
По уровню материальных затрат (материало- и энергоемкости)	Материалоемкие публичные услуги, нематериалоемкие публичные услуги
По квалификации персонала	Высокопрофессиональные публичные услуги, публичные услуги достаточной квалификации
Публичная услуга как экономическое благо
По признаку платности	Платные публичные услуги, бесплатные публичные услуги
По особенностям потребления	Коллективные публичные услуги, индивидуальные публичные услуги
По уровню стандартизации	Стандартизованные публичные услуги, нестандартизованные публичные услуги
По виду человеческого капитала	Услуги, формирующие общий человеческий капитал, услуги, создающие специфический человеческий капитал. Услуги, формирующие капитал здоровья, капитал культуры, капитал образования
По отношению к рынку	Рыночные публичные услуги, нерыночные публичные услуги
По социальному статусу потребителей	Публичные услуги элитные, эксклюзивные, высокого статуса (по евростандартам), массовые

Государственные и муниципальные публичные услуги, помимо традиционных для любых видов услуг свойств (неосязаемость, несохраняемость, неотделимость от источника, непостоянство качества), обладают и специфическими: являются чистыми общественными благами, предназначены для удовлетворения общественных потребностей, им свойственны значительные экстерналии, характерна доступность, исключена конкурентность, имеет место общественный характер их потребления. Государственные и муниципальные публичные услуги относятся к социально значимым благам, предоставляются в основном бюджетными организациями в соответствии с общественными интересами, они различаются по составу, способу предоставления в зависимости от страны, муниципалитета, проводимой социальной политики.

Функционирование сферы публичных услуг включает в себя управление предоставлением государственных публичных услуг, предоставлением муниципальных публичных услуг, предоставлением частных публичных услуг, государственное регулирование предоставления муниципальных публичных услуг, частных публичных услуг. В государственном секторе сферы публичных услуг осуществляются управление государственными социальными услугами, регулирование муниципального сектора публичных услуг и регулирование частного сектора публичных услуг.

Процесс управления публичными услугами осуществляется собственником в пределах отдельного вида публичных услуг - государственных, муниципальных и частных, процесс регулирования реализуется органами государственного и муниципального управления как внешнее воздействие на собственника.

Целью государственного регулирования сферы публичных услуг является достижение максимальной в данных условиях эффективности использования ограниченных ресурсов общества для удовлетворения потребностей населения в области образования, охраны здоровья, культуры.

В соответствии с предложенной моделью функционирования сферы публичных услуг определены направления государственного регулирования: регулирование сектора муниципальных публичных услуг и регулирование сектора частных публичных услуг.

2. 2 Социологический анализ взаимосвязи качества жизни и социальных услуг

Расчеты потребностей в услугах надо дополнять их общественной оценкой. Этого не произошло в период подготовки и принятия известного Федерального закона № 122 в части замены льгот денежными средствами, что и привело к массовым волнениям и протестам. Допускалось отсутствие всесторонних опросов общественного мнения, информации, игнорирование позиций граждан, местных органов, обществ потребителей.

Вот данные социологического опроса в 2006 г.

«Приходилось ли лично Вас в текущем году сталкиваться с нарушением Ваших прав органами государственной власти в перечисленных ниже ситуациях?»

(Сумма ответов не равна 100%, так как по методике опроса можно было выбрать несколько вариантов. Ответы проранжированы в порядке убывания количества ответивших.)

При рассмотрении трудовых конфликтов, связанных с условиями найма на работу, оплатой труда и др.
При получении паспорта или регистрации вида на жительство
При оформлении пенсии или социального пособия
При обращении в милицию
При оформлении права владения жилищем
При поступлении на работу (учебу)
При оформлении права наследования
При обращении в суд или прокуратуру
При оформлении права владения приусадебным (дачным) участком
При оформлении частного предпринимательства
В другой ситуации
Не приходилось сталкиваться

В ходе исследования Институтом законодательства и сравнительного правоведения проблем оказания услуг в декабре 2006 г. выяснилось, что считают относительно удовлетворительной обеспеченность услугами в сфере культуры 75,6% респондентов, в сфере физкультуры и спорта 66,6%, в сфере образования - 63,6%. При этом в сфере образования и физкультуры более четверти ответивших обеспеченностью услугами не удовлетворены. Более всего недовольных обеспеченностью услугами в жилищно-коммунальной сфере - 74,6%. Обеспеченность услугами в сфере здравоохранения и социального обеспечения тоже явно недостаточна - более половины работников органов исполнительной власти придерживается данного мнения в сфере здравоохранения (50,6%), немногим более половины в сфере социального обеспечения (45,1%).

Высока доля испытывающих затруднения при оценке предоставляемых юридическим лицам публичных услуг - около трети респондентов. 35,5% опрошенных считает качество услуг удовлетворительным, 15,3% - хорошим, 18,1% - низким. Наиболее низко оценивается качество публичных услуг при предоставлении земельных участков, участков недр - 34,2% и при получении правоустанавливающих документов - 26,0%. Наиболее качественными услугами, по мнению опрошенных, являются размещение государственных заказов, а также предоставление кредитов, ссуд, квот, льгот за счет бюджетов всех уровней - 28,6% и 25,0% соответственно.

Среди направлений совершенствования деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления по оказанию публичных услуг наибольшее значение, по мнению государственных служащих, имеет достаточное финансирование и развитие материальной базы и инфраструктуры - 25,0% и 23,6% соответственно. Показательно, что в такой же степени (23,1%) государственные служащие заинтересованы во введении четких процедур взаимодействий органов и организаций. К изменению организационно-правовых форм учреждений, оказывающих публичные услуги, работники органов исполнительной власти относятся с определенной настороженностью. Так, только 10,9% опрошенных полагают, что эта мера позволит повысить эффективность деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления по оказанию публичных услуг. Также осторожно оценивают полезность таких мер, как передача полномочий и изменение структуры органов исполнительной власти - 10,8% и 5,2%.

Для предотвращения подобных недостатков необходимо совершенствовать институты общества, призванные выражать потребности граждан и организаций в публичных услугах и гарантировать порядок их оказания. Для этого предстоит решить ряд крупных задач.

Надо тщательно определить роль и функции структур, которые оказывают услуги разного рода. Речь идет, прежде всего, о государственных органах.

Законодательные органы должны более основательно готовить законы и предвидеть социальные последствия их применения.

После перестройки федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. на федеральные агентства возложены задачи по оказанию государственных услуг. К сожалению, в положениях о них соответствующие полномочия определены весьма нечетко, оказание услуг плохо выделяется среди других функций - управления, регулирования, контроля. Это ставит их получателей в непростые ситуации. Нужны корректировки положений этих и других органов, у которых есть функции по оказанию услуг, а также диагностика деятельности по конечным результатам.

В соответствии с новым законодательством о местном самоуправлении нужно четко определить функции муниципальных органов по оказанию бытовых, коммунальных, жилищных и иных услуг.

Весьма сложной является проблема в части оказания публичных услуг по линии специальных социальных учреждений - образовательных, медицинских, научных, спортивных и др. Сеть государственных организаций, подведомственных федеральным агентствам, определяется пока очень медленно, что усложняет их взаимоотношения и оказание услуг. К тому же обсуждение проекта федерального закона «Об автономных организациях» выявило серьезные расхождения в трактовке их нового статуса между ведомствами и представителями творческих и иных союзов. Не преодолены опасения в чрезмерной коммерциализации порядка оказания услуг и опеке деятельности больниц, театров и т.п.

Другой аспект решения проблемы - вовлечение бизнес-структур в процесс оказания услуг. Ее решение возможно тремя путями: а) публичная поддержка малого и среднего бизнеса в данной сфере (налоговой, арендной, коммунальными тарифами и т.п.) и одновременно контроль за соблюдением общих правил; б) преодоление навязывания платных услуг там, где они не предусмотрены; в) расширение практики заключения социальных соглашений между бизнес-структурами и государственными, муниципальными органами по развитию социальной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства. Совместные проекты и государственно-частное партнерство себя хорошо оправдывают, и для их эффективности нужны типовые соглашения и системные средства взаимодействия. В рамках исследования темы «Публичная власть и экономические субъекты: нормативная модель и реальные взаимоотношения», выполняемого по линии МОНФ, разработаны соответствующие рекомендации.

В «тени» оказался такой институт общества, как объединения граждан и юридических лиц. Между тем, объединения среднего, малого и большого бизнеса («Опора», РСПП, ТПП, промышленные ассоциации, общества потребителей, творческие союзы) могут гораздо продуктивнее отстаивать интересы своих членов и в то же время непосредственно оказывать им консультативные, информационные и правовые услуги. Пока же их не замечают либо побуждают к дублирующим и непродуктивным действиям. Поэтому публичные органы должны поддерживать такие структуры в их участии в реализации публичных и частных интересов.

Слабым местом деятельности названных субъектов оказания услуг является отсутствие строгих и стабильных процедур. Во многих федеральных и региональных законах, положениях почти нет норм, устанавливающих перечень последовательно совершаемых действий, средств реализации компетенции органов и госслужащих, прав клиентов на всех этапах обращений, их рассмотрения, принятия решений. Управленческие действия становятся непредсказуемыми и произвольными, а клиенты - бесправными. Поэтому столь важны административные процедуры и регламенты.

Процедура позволяет установить стабильный правовой порядок деятельности. Для его обеспечения необходимы правовые нормы двоякого рода - либо процедурные правила в тематических законах (об образовании, медицинском обслуживании и т.п.), либо специальные положения о порядке решения тех или иных вопросов (порядок отвода земельных участков и т.п.). Не менее важно, что процедура дает возможность четко определить круг органов, должностных лиц и служащих, обязанных в рамках своей компетенции совершать соответствующие действия. В то же время процедура фиксирует категории граждан и юридических лиц, которые вправе действовать в рамках процедур для получения публичных услуг и требовать их оказания в соответствии со стандартами и правилами. Процедурой предусматриваются виды действий (организационно-технические и иные меры, подготовка документов, принятие решений и т.п.), совершаемых органами, должностными лицами и служащими. Наконец, последовательность совершения действий, включая периодичность и сроки их совершения. Обеспечивается информированность и гласность всех действий.

При решении проблемы оказания публичных услуг целесообразно использовать типологию процедур. Во-первых, полезно, по опыту Правительства г. Москвы, вводить регламенты работы органов и организаций с заявителями в режиме «одного окна», которые упрощают решение земельных, арендных, жилищных вопросов, сокращают документооборот и пути административных согласований и решений. Во-вторых, следует подробно регламентировать процедуры в федеральных и региональных законах и иных тематических правовых актах. В-третьих, надо завершить подготовку и принятие федерального закона об административных регламентах и федерального закона об административных процедурах. Это позволит обеспечить открытость и эффективность всех видов деятельности, в т.ч. и оказания услуг.

Институты общества могут успешно и с наибольшим демократическим эффектом действовать в сфере оказания услуг только в соответствии с законодательством. Именно законы развивают конституционные нормы о социальных и иных правах граждан и содержат базовые гарантии их реализации. К сожалению, эта сфера регулируется весьма противоречиво. Законодательство об образовании, здравоохранении, науке, культуре, физкультуре и спорте, социальном обслуживании развито далеко не полностью, в нем много пробелов и юридических коллизий. По сути дела, отсутствуют четкие нормативные определения видов услуг, их гарантий и способов предоставления, показателей качества, ответственность за их несоблюдение.

Не случайно поспешная монетизация привела к резкому ослаблению государственных гарантий оказания и получения услуг. Например, ввиду отмены статьи 40 Закона «Об образовании», положений о льготных документах, внесения предложений о резкой коммерциализации деятельности всех научных учреждений и театров. Широкой и объективной общественной экспертизы правовых нововведений не было. И «ведомства-реформаторы» оказались сильнее в выборе и оценке того, как обслуживать граждан.

Между тем, вполне обоснованно можно предложить системное формирование такого нового комплексного правового института, как публичные услуги. В его регулировании сочетаются в качестве опорных нормы конституционного, административного и гражданского права, и связанные с ними нормы финансового, экологического, трудового, информационного и других отраслей права. Предстоит фундаментальная разработка признаков данного института.

Первые шаги в этом направлении вязаны с преодолением отмеченных выше ошибок и противоречий с помощью системы мер по совершенствованию законодательства о публичных услугах путем:

а) четкого нормативного определения природы, признаков и видов услуг, оказываемых гражданам и юридическим лицам в строгом соответствии с конституционными правами граждан, а также установления презумпции «клиент прав» во всех спорных ситуациях;

б) принятия законов о стандартах государственных и муниципальных услуг;

в) введения единых реестров услуг, а также нормативов социального обслуживания различных категорий граждан с учетом структуры стабильных бюджетных расходов. Определению показателей услуг служат, например, «Перечни лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи», «Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи», утвержденные Правительством РФ 18 февраля 2005 г.;

г) расширения положений об образовательных, медицинских и иных услугах в отраслевом законодательстве, постепенной подготовки социального кодекса;

д) совершенствования статуса социальных государственных, муниципальных и иных учреждений и организаций;

е) упорядочения режимов участия бизнес-структур в развитии социальной инфраструктуры;

ж) строгого соизмерения подзаконных актов и нормативов обслуживания, издаваемых ведомствами, с нормами Жилищного кодекса, других законов об услугах;

з) расширения международно-правового сотрудничества в связи со свободным перемещением услуг в сфере образовательных, медицинских, трудовых, миграционных и иных отношений. Реализация положений Европейской социальной Хартии, Концепции социального развития союзного государства России и Беларуси, планомерное сближение законодательства в социально-правовой сфере в рамках Совета Европы и СНГ - шаги в этом направлении.

Итак, спрос общества на услуги всех видов растет. Нужны систематические усилия по усилению ресурсного обеспечения публичных услуг и совершенствованию порядка их оказания. В этом нужно видеть пути гармонизации интересов в обществе.

Глава III. Основные направления решения проблем в сфере оказания публичных услуг

3.1 Индикативное планирование как инструмент государственного регулирования

Государственное регулирование сектора частных публичных услуг основывается на необходимости защиты интересов потребителей общественных благ, согласования общегосударственных и частных интересов, упорядочения деятельности предпринимательских организаций отраслей сферы публичных услуг, создания условий для их развития и базируется в основном на рекомендательных, индикативных методах управления. Государство влияет на экономическую конъюнктуру рынка публичных услуг, используя индикативное планирование с целью исправления несовершенств рынка и регулирования предоставления частных и муниципальных публичных услуг.

Возможности государственного регулирования сферы публичных услуг зависят от правильного выбора инструментов, методов и механизмов регулирования и определяются имеющимися ресурсами, их источниками. Рассмотрим формы, методы и инструменты государственного регулирования сферы публичных услуг (табл. 2).

Таблица 2

Государственное регулирование сферы публичных услуг

Объект государственного регулирования	Формы, методы и инструменты государственного регулирования сферы публичных услуг
	Федеральный уровень	Региональный уровень
Потребители публичных	Нормативно-правовое обеспечение. Налоговое регулирование. Защита прав потребителей	Нормативно-правовое обеспечение. Бюджетное кредитование. Налоговое регулирование. Субсидирование
Органы местного самоуправления	Нормативно-правовое обеспечение. Бюджетное кредитование. Бюджетное выравнивание. Страхование. Финансовый контроль	Нормативно-правовое обеспечение. Индикативное планирование. Информационное обеспечение. Бюджетное кредитование. Финансовый контроль
Частный продуцент публичных	Инвестиции. Лицензирование. Контроль качества услуг. Налоговое регулирование. Бюджетное кредитование. Субсидирование. Косвенная поддержка	Нормативно-правовое обеспечение. Инвестиции. Индикативное планирование. Бюджетное кредитование. Региональный заказ. Контроль качества услуг. Информационное обеспечение. Налоговое регулирование. Субсидирование. Косвенная поддержка
Рынок публичных	Нормативно-правовое обеспечение. Регулирование цен. Развитие конкуренции. Контроль качества услуг	Нормативно-правовое обеспечение. Регулирование цен. Развитие конкуренции. Контроль качества услуг

Значимость индикативного планирования возрастает в связи с необходимостью достижения социальных ориентиров развития экономики, несовершенством рыночного механизма в отношении обеспечения потребности населения в публичных услугах, появлением несоответствий между общегосударственными интересами, с одной стороны, и частными и местными - с другой, а также невозможностью применения директивного планирования в условиях самостоятельности частных и муниципальных продуцентов публичных услуг.

Основой системы индикативных планов сферы публичных услуг является стратегический план, сформированный на основе стратегического анализа, целевых установок и выбранной концепции развития сферы публичных услуг. Механизм индикативного планирования позволяет сформировать и обеспечить реализацию государственного заказа на публичные услуги. Система индикативного планирования состоит из двух подсистем: индикативного планирования муниципальных публичных услуг и индикативного планирования частных публичных услуг (рис. 3).

Первая подсистема охватывает отношения между федеральными и региональными органами власти, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой, и решает следующие задачи:

- установление перечня и уровня государственных минимальных социальных стандартов в соответствии с гарантиями государства по оказанию публичных услуг, обеспечивающих необходимый уровень потребления социально значимых благ;

- разработка социальных и финансовых нормативов для регионов и муниципалитетов;

- формирование бюджетной политики;

- создание через региональные и муниципальные органы управления условий для развития территориального рынка публичных услуг;

- мониторинг публичных услуг;

- контроль предоставления государственных и муниципальных услуг.

Подсистема индикативного планирования частных публичных услуг распространяется на отношения, складывающиеся между государственными органами власти и частными продуцентами социальных благ, и решает следующие задачи:

- реализация государственной стратегии развития сферы публичных услуг как важнейшего условия повышения уровня жизни населения и ускорения темпов роста национальной экономики;

- согласование интересов частного бизнеса и общественных интересов;

- изучение рынка публичных услуг, оценка конъюнктуры и ее улучшение;

Подобные документы

Место и роль социальных услуг в развитии социальной сферы. Необходимость оказания социальных услуг органами местного самоуправления. Зарубежный опыт оказания социальных услуг. Анализ реализации социальных услуг в сфере здравоохранения и образования.

дипломная работа , добавлен 22.03.2009


Анализ качества оказания услуг в доме-интернате для престарелых. Принципы обеспечения качества социальных услуг. Осуществление мероприятий, направленных на социально-бытовую и трудовую реабилитацию инвалидов. Совершенствование методов обслуживания.

дипломная работа , добавлен 21.11.2015


Понятие качества социальных услуг. Определение критериев и показателей оценки эффективности социального обслуживания. Система контроля за деятельностью подразделений и сотрудников учреждения. Основные факторы, влияющие на качество социальных услуг.

реферат , добавлен 16.08.2014


Социальная стандартизация в учреждениях по предоставлению услуг семье и детям. Исследование особенностей стандартизации социальных услуг государственных учреждений Ленинградской и Новосибирской областей. Анализ отличий социальных стандартов областей.

дипломная работа , добавлен 27.08.2013


Здоровье как показатель качества жизни населения. Характеристика и потребление медицинских услуг. Уровень жизни населения в современном российском обществе. Основные позитивные и негативные факторы, влияющие на потребление населением медицинских услуг.

курсовая работа , добавлен 20.11.2012


Значение публичных библиотек в жизни современного общества. Социальный статус человека в старости. Роль библиотеки в жизни пожилых граждан. Основные услуги публичных библиотек. Основные проблемы библиотечного обслуживания пожилых граждан и их решение.

курсовая работа , добавлен 17.01.2011


Исторические предпосылки и этапы формирования рынка социологических услуг в России. Теоретическое обоснование статуса и роли прикладных исследований на рынке. Проведение анализа структуры, количества центров и основных лидеров рынка общественных услуг.

Принципы стандартизации социальных услуг. Роль стандарта в формировании социальной сферы. Право граждан на социальное обслуживание. Сложности и специфика стандартизации социальных услуг в России: политическая, методологическая и теоретическая причина.

курсовая работа , добавлен 04.03.2014


Деятельность социальных служб, направленная на предоставление социальных услуг, осуществление социальной реабилитации и адаптации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Качество услуги. Система качества учреждений социального обслуживания.

презентация , добавлен 08.12.2013


Понятие реабилитации и реабилитационных услуг, их виды, нормативно-правовая база по оказанию. Понятие инвалидности и проблемы жизнедеятельности этой категории клиентов социальных служб. Критерии оценки качества и эффективности реабилитационных услуг.

В России первое упоминание о них в 90-х годах. А более четкое представление о них лишь с 2004 года.

1. Публичные услуги в Европе зародились в Европе. Один из основных идеологов – Леон Дюги (теория сальдаризма ). Публичные службы (услуги) – (в соответствии с французским подходом) это всякая обязательная деятельность, осуществляемая субъектом публичного права (публичным субъектом) либо под его руководством во всеобщем интересе. Эта концепция оказала влияние на такие страны, как Португалия, Италия, Испания, а через них и на правовые системы колоний. В Латинской Америке эта концепция присутствует.

2. Концепция обеспечения жизнедеятельности (Германия, Эрнст Форсткофф). У частных лиц есть потребности, удовлетворение которых носит жизненный характер (без них невозможно) => публичные услуги – это те услуги, которые обеспечивают жизнедеятельность населения. Но иногда государство может передавать отдельные полномочия частному сектору.

3. Концепция государственного менеджмента и универсальных услуг (англосаксонская система, Великобритания). Нет деления на частное и публичное право, нет отраслей. Государство в рамках этой концепции заимствует механизм деятельности, управления, выработанный в частном секторе, соответственно, если частный сектор развит, то и государство также. Концепция универсальных услуг – государство должно обеспечить предоставление определенного набора общедоступных услуг по установленным минимальным стандартам (универсальные услуги).

Все эти разные подходы в рамках формирования ЕС и общего рынка привели к выработке общего знаменателя. Общая концепция (усредненная) служб общего значения .

В России законодательного понятия публичных услуг не существует. Развиваются отдельно более узкие категории: государственные и муниципальные услуги.

Все услуги, которые вышли за пределы государственных и муниципальных, автоматически попали в сферу частноправового регулирования.

ст. 6 БК: государственные (муниципальные) услуги – услуги, оказываемые в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственными муниципальными органами, учреждениями, иными юридическими лицами.

Государственное муниципальное задание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству, объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг. Т.е. задание – это поручение государственным (муниципальным) органам, учреждениям и иным юр.лицам осуществить какую-либо деятельность корреспондирующую публичным службам и на которую выделяется финансирование.

Указ Президента «О системе и структуре» от 9 марта 2004 года: определение гос.услуг применительно к федеральному уровню:

Гос.услуги – услуги, оказываемые федеральными агентствами, иными органами, подведомственными им организациями, другими юр.лицами в сфере образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, в других сферах, предоставляемые бесплатно или по регулируемым ценам.

Федеральный закон 2010 «Об организации предоставления гос. и мун. услуг» № 210 ФЗ:

Государственные (муниципальные) услуги – это деятельность по реализации функций исполнительных органов государственной власти, государственных внебюджетных фондов, ОМС, осуществляемая по запросам заявителей. В этом законе, получается, урегулированы ТОЛЬКО услуги, предоставляемые ОРГАНАМИ власти (административные услуги), т.е. не регулирует социальные услуги в отличие от Указа.

Признаки государственных муниципальных услуг:

1. их предоставление является функцией государства или муниципалитета

2. предоставление таких услуг является обязательным

3. осуществляются по запросам заявителей , т.е. направлены на удовлетворение потребностей населения