Привет студент. Имидж и профессиональная культура государственных гражданских служащих современной россии Формирование профессиональной культуры государственных служащих
Применительно к государственным служащим методы управления выражаются в способах направления их деятельности на решение стоящих перед ним задач. На выбор метода воздействия на людей оказывают влияние разнообразные факторы, в том числе характер, содержание и ситуация общения (обычная, экстремальная), общественное или служебное положение (властные полномочия) и личностные качества субъектов общения.
Экономические методы призваны стимулировать деятельность служащих, повышать материальную заинтересованность в эффективности их работы. В этих целях применяются такие приемы и средства, как повышение оплаты труда в зависимости от его качества и сложности, выплата премий работникам, добросовестно и с высокой эффективностью выполняющим свой служебный долг, применение других средств стимулирующего характера, в том числе предоставление работникам различных льгот и преимуществ.
Социально-психологические методы представляют собой способы воздействия на сознание и поведение чиновников в целях социализации членов общества, формирования у персонала социальной солидарности, творческого отношения к делу, инициативы, создания деловой обстановки в трудовых коллективах. В практике управления используются методы социально-психологического анализа и проектирования развития персонала государственной службы, создания условий для индивидуального развития личности каждого работника, сочетания личных и коллективных интересов при приоритете интересов государства и его органов.
Правовые методы основаны на регулирующей роли норм права, установленных для определенных видов деятельности. Правовые методы включают в себя:
1) императивные (обязательные к исполнению);
2) диспозитивные (предписывающие, что можно делать, а что нельзя);
4) поощрительные (одобряющие деятельность служащих, творчески руководствующихся нормами права).
Правовые методы являются важным средством формирования у персонала государственных органов правосознания, правовой ответственности и культуры. Особо важны осознание всеми служащими норм права и повседневное руководство ими в служебной деятельности.
Морально-этические методы -- это способы нравственного регулирования действий человека во всех сферах жизнедеятельности, в том числе в труде, в отношениях с окружающими, в быту. Реализация морально-этических методов предполагает опору на нравственные ценности членов организации, их соответствие понятиям добра; нравственные нормы, приобретающие характер императива, долженствования, предопределяющие поведение человека в различных, в том числе служебных, обстоятельствах; нравственные санкции, связанные с одобрением или осуждением поступков человека в зависимости от того, совпадают или не совпадают они с требованиями морали.
Морально-этические методы формируют у людей, в том числе у персонала государственной и муниципальной службы, моральное сознание, нравственные убеждения, нацеливают их на частное и добросовестное выполнение служебного долга.
Административные методы -- это установление административных норм принятия решений и распоряжений, контроля за их осуществлением, работа с кадрами управленческого аппарата (отбор, подбор, ротация, управление карьерой, оценка и др.), привлечение способных работников к принятию управленческих решений, поддержание у персонала государственной и муниципальной службы высокого уровня организованности, порядка и исполнительской дисциплины. В целях дисциплинирования персонала административные методы нередко претворяются мерами принуждения, в чем-то ущемляющими интересы индивида, требующими от него действий, не всегда отвечающих его личным стремлениям. Учитывая специфику административных мер, ими следует пользоваться крайне осторожно, соблюдая правило: "не навреди".
Содержание и формы культуры управления государственной службы формировались в виде совокупности нравственных требований управляемых служащих и вообще чиновников к управлению. В эпоху возникновения институтов гражданского общества, представительной демократии с изживанием коллективистской ("соборной") идентичности управление стало утрачивать ореол сакральности и патерналистической безгрешности, появились новые способы его легитимизации, возникла профессионализация при исполнении властных, управленческих полномочий. Данные исторические обстоятельства оказались общей предпосылкой становления современной этики управления и ее последующего развития.
На основе существующего опыта управлением персоналом можно выделить ряд методов, влияющих и определяющих должное поведение государственных служащих. Среди них методы, предусматривающие:
1) разработку и утверждение правил поведения, этических норм, обязательных для соблюдения государственными служащими;
2) создание этических комиссий, задачами которых являются оценка деятельности и поступков госслужащих, их поощрение и порицание, развитие у работников потребности работать в соответствии с выработанными этическими принципами, что в свою очередь ведет к созданию благоприятного морально-психологического климата в коллективе.
Среди практических методов отбора персонала используются:
Экзамены, собеседование, тестирование, анкетирование, групповая дискуссия;
Получение согласия работника на прохождение этической учебы в процессе работы в данной организации;
Такие методы, как предварительное изучение личных дел служащих, результатов их профессиональной деятельности, характеристик.
При прохождении государственной службы учитываются:
1. уровень этической грамотности госслужащих;
2. отзывы коллег и руководителя о личностных характеристиках, которые должны влиять на оценку его профессионального соответствия той или иной должности и на систему вознаграждения, которая должна зависеть от наличия или отсутствия этических нарушений со стороны работника.
Так же, как метод управления персоналом, может выступать присяга, которая дается в момент заступления в должность государственной службы и является одним из условий пребывания в ней. Сегодня институт присяги действует во многих странах, в России же присяга произносится при поступлении на военную службу и службу, связанную с правоохранительной деятельностью.
Методики управления персоналом, влияющие на сферу нравственных отношений, должны быть особенно широко использованы при работе с руководящим составом кадрового корпуса государственной службы. Так как значительное число государственных служащих считают, что главным для них на работе являются установки и требования непосредственного начальника.
Развитие определенных духовно-нравственных качеств у государственного служащего возможно также через систему этического обучения. Это достигается, исходя из целей обучения, среди которых: определение ориентиров в служебной деятельности, развитие этической эрудиции, формирование способности давать непредвзятую оценку своим мыслям и поступкам.
Понимая необходимость осознания государственными служащими мотива своей деятельности - служение государству, обществу, повышения уровня их правовой и этической культуры, надо включить курс этики и культуры поведения в учебные планы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и в систему общего образования. Примером может послужить опыт США, где большое внимание уделяется культурному обучению государственных служащих. При этом задача заключается не только в воздействии на их поведение, но и в формировании определенной культурной среды. В процессе обучения акцент делается как на законодательстве, так и на моральных принципах, этических аспектах принятия решений. Главная цель состоит в том, чтобы служащие понимали и были согласны с этическими стандартами, принятыми на государственной службе, а также придерживались правил и норм, регулирующих их поведение.
В России такие научные дисциплины, как "Нравственные основы кадровой политики и государственной службы", "Этические проблемы государственной службы", "Культура поведения и деловой этикет" в планах многих высших учебных заведений, осуществляющих подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, пока остаются скорее исключением, чем правилом, занимают незначительное количество часов в программах обучения.
Прежде всего, необходимо еще раз подчеркнуть роль власти в формировании нравственности в системе государственной службы и в обществе в целом, необходимость ее целенаправленных действенных методов различного характера направленных на преодоление негативных процессов в среде чиновничества, на установление должных ориентиров поведения для него. По сути эффективность всех механизмов формирования и развития духовно-нравственных качеств госслужащих зависит в большей степени от воли власти, ее стремления предпринять все меры для достижения поставленных задач. Так, с одной стороны - власти необходимо сформировать в обществе атмосферу нетерпимости к аморальным проявлениям в органах государственной власти, а с другой стороны - ей надо принять действенные меры для восстановления авторитета властных структур в глазах населения.
Необходимо придать Этическому кодексу государственного служащего Российской Федерации статус нормативного правового акта, который регламентировал бы моральные нормы профессиональной деятельности и поведения госслужащего.
Это обусловлено несколькими причинами. Первая из них состоит в том, что практически невозможно составить полный и действительный перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических актов. Вторая обусловлена тем, что ряд вещей по своей природе выпадает из сферы права, зато регулируется неформальными нормами административной морали и нормами индивидуальной нравственности. Третья причина заключается в том, что профессиональная культура госслужащего, как и любая корпоративная этика, обладает существенной спецификой.
К тому же факт возникновения такого документа и его обсуждения в среде государственных служащих послужил бы повышению уровня административной морали, корпоративной этике. Проект модельного Этического кодекса государственного служащего, разработанного специалистами РАГС, наиболее подходит как образец модельного кодекса, который сможет помочь в разработке не только единого Этического кодекса для государственных служащих России, но и соответствующих региональных документов, нравственных кодексов отдельных ведомств и учреждений.
Необходимо создать специальный государственный орган (при президенте Российской Федерации, Федеральном собрании, независимой или в какой-либо другой форме), который бы рассматривал серьезные моральные проступки государственных служащих любого ранга.
В органах государственной власти следовало бы создать Комиссии по культуре и этике из наиболее уважаемых членов коллектива, людей, ранее работавших в них, а также делегированных в них представителей власти и профсоюзов. Для этого следует наделить данные Комиссии по культуре и этике воспитательными функциями и функциями контроля за уровнем нравственности поведения госслужащих.
Следует уделить особое внимание борьбе с коррупцией в органах государственной власти. Для этого необходимы:
1) прежде всего воля властей в борьбе с этим явлением, именно власти должны формировать общественное мнение, что давать взятки противозаконно и безнравственно, показать пример того, как надо бороться с коррупционерами, невзирая на их должности и общественный вес;
2) принятие пакета антикоррупционных законов;
3) установление контроля в зонах коррупционного риска (службы приватизации, таможни, налоговые структуры, правоохранительные органы и др.);
4) усиление гласности в сфере борьбы с коррупцией: обнародование выявленных преступлений, мер, принятых в отношении виновных, и т. д.
В области управления персоналом надо сделать больший акцент на значимость культуры госслужащего при поступлении на службу и в процессе ее прохождения. Для этого необходимо выработать единые критерии оценки госслужащих по профессиональным, деловым и личностным качествам в процедурах отбора, назначения, продвижения, аттестации, конкурсов, квалификационных экзаменов. Особенно важным является проведение конкурса на замещение вакантных должностей государственной службы.
Важным фактором по формированию должной нравственности является благоприятный морально-психологический климат в коллективе, здоровые в нравственном аспекте взаимоотношения между коллегами, основанные на уважении, взаимовыручке, отношении без "подставления подножек". В формировании такого рода взаимоотношений большая роль отводится непосредственно руководителю, задачами которого являются восстановление традиционных профессиональных ценностей государственной службы, стимулирование в коллективе высоконравственного поведения посредством собственного образца высоконравственного поведения, пресечением попыток непорядочного отношения в среде своих подчиненных, формированием положительной мотивации на добросовестный труд и исполнение служебного долга.
Конечно, нельзя дать исчерпывающий список механизмов формирования и развития духовно-нравственных качеств государственных служащих, так как их наличие зависит от многих факторов внешней среды. Следует только еще раз подчеркнуть, что повышение нравственности госслужащих, формирование и развитие у них определенных духовно-нравственных качеств, отвечающих требованиям государства и общества, будут способствовать повышению авторитета власти в глазах населения, следовательно, доверию последнего к представителям властных структур, к их решениям, действиям, в целом к политике, проводимой государством. Поэтому формирование высококультурной личности государственного служащего - одна из важных задач повышения эффективности функционирования всей власти в целом.
КУЛЬТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО
(Государственная служба. Учебник / Под ред. проф. В.Г. Игнатов. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2004 – 528с. Глава 13. С. 324 – 341
Государственные служащие осуществляют свою деятельность в административных организациях - органах государственной власти и государственных учреждениях. Свое общественное предназначение государственные служащие реализуют в адми¬нистрировании. Содержание администрирования составляет подготовка и реализация управленческих решений, обеспечи¬вающих реализацию прав и интересов граждан, исполнение Конституции РФ, законов и политических решений. На вы¬полнение государственными служащими своих функций существенное воздействие оказывает административная среда, под которой понимается совокупность процессов и отношений, складывающихся в административных организациях, и социально¬го окружения государственной службы, связанного с ней общностью условий и средств деятельности.
Государственный служащий, социализируясь в административной среде, осваивает различные виды культуры: политичес¬кую, управленческую, правовую, федералистскую, рыночную и другие. Они предопределены культурой общества со всеми ее материальными, духовными, социальными и иными особенностями. Переходный характер современного российского обще¬ства отражается на культуре государственных служащих, которые, как и все граждане, подвержены воздействию сложных процессов реформирования, происходящих в стране.
В административной среде осуществляется взаимовлияние культур разного уровня: организационной, профессиональной, административной, корпоративной.
1. ЗНАЧЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ КУЛЬТУРЫ ДЛЯ ПОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО В АДМИНИСТРАТИВНОЙ СРЕДЕ
Поведение государственного служащего в административной организации прежде всего определяется организационной куль¬турой, включающей доминирующие нормы и ценности, приня¬тый кодекс поведения, устоявшиеся ритуалы, профессиональ¬ный язык, определенную социальную память.
Организация может действовать эффективно при условии реализации основных функций организационной культуры:
- внешней адаптации и внутренней интеграции служащих;
- развития организации в направлении доминант социального целеполагания;
- регуляции и социального контроля;
- воспитания у персонала тех качеств, которые обеспечивают стабильность и развитие организации.
Применяя методологию целостного подхода к анализу организационной культуры1, можно определить десять характери¬стик ее содержания.
1. Осознание себя и своего места в организации. Одни культуры ценят сдержанность в проявлении служащим своих внут¬ренних настроений, другие поощряют их проявление, в одних случаях творчество выражается через сотрудничество, а в дру¬гих- через индивидуализм.
2. Коммуникационная система и язык общения. В каждой административной организации используются определенные стандарты устной;, письменной, невербальной коммуникации, открытость которой очень различна в зависимости от функци¬ональной направленности. Применяемый профессиональный жаргон, аббревиатуры, жестикуляция и стиль речи определя¬ются отраслевой и территориальной принадлежностью органи¬зации, существующими традициями, личностями руководите¬лей и неформальных лидеров.
3. Внешний вид, одежда. Разнообразие униформ и спец¬одежды, степень опрятности, применение косметики, прическа и многое другое во внешнем виде отражают наличие множества микрокультур. В одних организациях эти стандарты закрепле¬ны в документах, например, дипломатическая служба, тамо¬женная служба, органы МВД, учреждения Аэрофлота. В других - подобные правила передаются вновь принятым на служ¬бу сотрудникам руководителями или коллегами, рекомендуют¬ся через образцы. В 40-е годы, например, все советские служа¬щие стремились носить военную или полувоенную форму, как это делали руководители страны.
4. Привычки и традиции в области питания. Организация питания, наличие или отсутствие специальных мест для питания служащих, разрешение приносить с собой еду и готовить ее в перерывах, питание сотрудников разных подразделений и структур вместе или раздельно. На первый взгляд, эти правила не представляются значимыми, но это далеко не так. Работоспособность людей, их благожелательное настроение и здоровье во многом зависят от режима труда и отдыха, от рационального питания, от возможности неформального общения во время перерывов.
5. Отношение к служебному времени и его использование, степень точности и относительности времени у сотрудников, соблюдение временного распорядка и поощрение за это. Для государственных служащих, у которых может быть ненормированное служебное время, вопрос его использования является профессиональным, будучи одновременно культурным фактором. Регламентация времени проведения совещаний, собраний, конференций, приема граждан, сроков обработки служебных документов формализует многие процедуры аппаратной работы. Но еще более важным становится пример руководителей и их реакция на несоблюдение установившихся в организации традиций использования служебного времени.
6. Взаимоотношения между сотрудниками, характер отношений по полу и возрасту, статусу и роли, опыту и знаниям, рангу и протоколу, религии и гражданству. Степень формализации этих отношений, получаемая поддержка, способы разрешения конфликтов. В практике государственной службы имеют место технологии создания так называемой «сильной организацион¬ной культуры», в которой имеется набор четко определенных представлений о нормах взаимоотношений, одобряемых органи¬зацией. Такие представления вводятся и поддерживаются с помощью ритуалов и церемоний, посредством выдвижения героев, олицетворяющих общие цели, путем создания символов.
7. Ценности и нормы. Ценности - это желательное, пред¬почтительное для данной организации состояние социальных связей, принципов и практики взаимоотношений, критерий оценки реальных явлений. Ценности определяют смысл целенаправленной деятельности и тем самым регулируют взаимодействие. Нормы - набор предположений и ожиданий в отношении определенного типа поведения. Среди имеющихся в научной литературе представлений о ценностях организации можно назвать такие, как удовлетворенность неформальным общением («хороший коллектив»), справедливость распределения трудовой нагрузки, система статусов, объективность оценки вклада каждого сотрудника в общее дело, социальная защита, оптимальная структура организации (четкая и понятная система субординации и иерархии). В каждой организации есть декларируемые ценности и ценности реальные, которые можно выя¬вить с помощью конкретно-социологических исследовании. Так, например, для государственных служащих декларируемой ценностью является «служение общественному благу», а реальными ценностями можно считать карьеру, творческую самореализацию, престиж и социальный статус. Немаловажной ценностью у современных государственных служащих является и ценность материальных благ. Что касается норм организационной культуры, то для государственных служащих принципиально важны добросовестное отношение к делу, дисциплинированность, ответственность, инициативность. Именно эти нормы были на¬званы государственными служащими приоритетными во время исследования, проведенного социологами Российской академии государственной службы в декабре 2002 г2.
8. Вера в руководство, в успех, во взаимопомощь, в справедливость. Эта вера целенаправленно поддерживается за счет гуманизации статуса («коллеги», «единая команда»), путем создания и распространения служебных мифов, идеализации истории организации. Особенно важно сформировать веру у молодых начинающих чиновников. Организационная культу¬ра, разумеется, имеет объективные тенденции формирования. Но наряду с ними большое значение имеет целенаправленная деятельность самой организации по созданию, укреплению, со¬хранению и передаче достижений организационной культуры.
9. Процесс развития служащего и его обучения. Существование структур и традиций адаптации, процедуры информиро¬вания персонала, подходы к объяснению причин тех или иных событий в организации, поощрение профессионального роста, мотивация сотрудников.
10. Служебная этика, традиции отношения к выполнению должностных обязанностей, разделение и замещение работы, качество и оценка деятельности, формы вознаграждения.
Содержание организационной культуры может быть рассмотрено на трех уровнях. На первом уровне фиксируются видимые внешние факты, например, архитектура, использование пространства и времени, наблюдаемое поведение, лозунги, тради¬ционный язык. На втором уровне изучению подвергаются цен¬ности и верования, разделяемые сотрудниками, в соответствии с тем, насколько они отражены в символах и языке. На тре¬тьем уровне, включающем базовые предположения, возникает необходимость специального исследования организационного поведения3.
Организационная культура любой административной организации всегда отличается конкретными особенностями. В за¬висимости от многих объективных и субъективных факторов, можно выделить следующие типы организационной культуры.
Во-первых, исторические типы организационной культуры, демонстрирующие влияние преобладающих в обществе в опре¬деленный исторический период норм и ценностей на деятельность государственных служащих.
Во-вторых, национальные типы организационной культуры, в которых доминируют принципы организации общественной жизни отдельных стран, например, японский, американский, голландский опыт.
В-третьих, типы, выделенные голландским исследователем Г.Гофштеде, который сформулировал четыре модели организа¬ционной культуры по следующим основаниям: дистанция власти, индивидуализм - коллективизм, стремление к избежанию неопределенности, мужественность - женственность.
В-четвертых, «вертикальная и горизонтальная» организационные культуры. Первая характерна для учреждений, представляющих иерархию организационных структур и систему взаимосвязанных процессов. Вторая обращает внимание на культуру рабочих процессов, которые чаще всего горизонтальны.
В-пятых, типология американского социолога С.Ханди, бази¬рующаяся на распределении власти. Первый тип - культура власти, где особую роль играет лидер. Второй тип - культурароли, где прежде всего важны функции служащих. Третий тип - культура задачи, характерная для организаций, работающих на " одну, часто экстремальную цель. Четвертый тип - культура лич¬ности, где на первом месте цели служащего.
В административной среде выделяются также профессиональная культура и административная культура. Среди государ¬ственных служащих имеются профессиональные группы, отличающиеся спецификой выполняемых функций. Культура доми¬нирующего вида деятельности и выступает как профессиональная культура.
Что касается административной культуры, то это культура определенной группы государственных служащих, сформиро¬вавшейся управленческой команды. Административная культура определяется формой реализации отношений субордина¬ции и представляет собой своеобразный синтез организационной и профессиональной культуры.
В связи с наметившейся тенденцией превращения социальной общности государственных служащих в корпорацию соци¬альных менеджеров есть основания говорить о корпоративной культуре государственных служащих. Корпоративные интере¬сы отражают устойчивые, сущностные интересы группы служащих, которые связывают совместную реализацию своих по¬требностей с государственной службой. В условиях постепенного становления в России системы социального партнерства кор¬поративная культура будет приобретать все большее значение, особенно во взаимоотношениях государственной службы с вне¬шним окружением в лице профсоюзов и предпринимателей.
Корпоративную культуру нельзя отождествлять с проявлениями негативного корпоративизма, когда отдельные государ¬ственные служащие, защищая ложно понимаемую «честь мундира» , фактически демонстрируют «круговую поруку».
2. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ СЛУЖЕБНОГО ПОВЕДЕНИЯ чиновников
В условиях повышения социальной ответственности государ¬ственных служащих в Российской Федерации большое значе¬ние имеет эффективное воздействие на поведение служащих. Одним из распространенных инструментов целевого воздействия выступает система принципов служебного поведения, или «Кодеке поведения». В Федеральном законе «Об основах государ¬ственной службы Российской Федерации» (1995 год) были сфор¬мулированы правовые и организационные принципы государ¬ственной службы. За прошедшие после принятия закона годы изменились экономическая и социальная ситуация в стране, динамично развивались политические процессы. Нравствен¬но-этические проблемы стали существенно влиять на обще¬ственные настроения граждан России, отражаться на функци¬онировании социально-правового института государственной службы. Возникла насущная необходимость обратиться к вопро¬сам служебного поведения. 12 августа 2002 г. Президент РФ В.В. Путин издал Указ Президента Российской Федерации № 885 «Об утверждении общцх принципов служебного поведе¬ния государственных служащих»5 (далее по тексту - Указ). Настоящий Указ должен решить ряд задач:
- закрепить нормы надлежащего служебного поведения государственных служащих;
- обеспечить профилактику коррупционных правонарушений, порождаемых нарушениями правил служебного поведе¬ния, в том числе конфликтами интересов;
- содействовать эффективности государственной службы за счет сокращения издержек от ненадлежащего служебного пове¬дения;
- повысить доверие граждан к органам государственной власти;
- расширить возможности влияния граждан на качество услуг, предоставляемых им органами государственной власти.
Указ не регламентирует частную жизнь государственных служащих, не ограничивает их права и свободы вне службы. В то же время в Указе определяется нравственная сторона профессиональной деятельности, устанавливаются нормы служеб¬ного поведения. Эти нормы исходят из реальных ценностей государственной службы, они не противоречат нормам права, представленным в Конституции РФ, в специальных законах, регулирующих служебное поведение отдельных профессиональ¬ных групп государственных служащих.
По своему содержанию Указ включает три типа норм: предписывающие, запретительные и рекомендательные.
Среди предписывающих норм фундаментальными основами служебного поведения выступают добросовестность и профессионализм, которые обеспечат эффективное функционирование государственной службы в интересах граждан. Вся деятельность государственных служащих должна строиться на законности и компетенции, что позволит им быть подлинно независимыми, исключит действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных и иных интересов, препятствующих ис¬полнению должностных обязанностей.
Среди запретительных норм в Указе важнейшей является недопустимость конфликта интересов и связанного с ним лоб¬бирования. Конфликт интересов - это ситуация, когда личная заинтересованность должностного лица влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей. В настоящее время в аппараты государ¬ственного управления пришли работники, которые в течение длительного времени занимались бизнесом и предприниматель¬ством, имеют в личном пользовании акции и другие ценные бумаги, активы в крупных корпорациях. Эти работники либо сами входили в руководящие органы акционерных обществ, либо имеют родственников, непосредственно осуществляющих управление различными экономическими структурами. И если личное участие государственных служащих в деятельности, не связанной с исполнением должности (кроме научной и преподавательской работы), запрещено законами, то регулирование включенности государственного служащего в сферу определенных экономических интересов его семьи осуществляется нор¬мами Указа. При угрозе возникновения конфликта интересов государственный служащий обязан сообщить об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направлен¬ное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов.
Конфликт интересов может также возникнуть объективно в связи с необходимостью выполнения государственным служа¬щим законов и иных правовых и нормативных актов, которые вступают между собой в противоречие, что имеет место в ре¬альной практике службы.
Среди рекомендательных норм Указа выделяются два принципа, исключительно важных для поведения государственных служащих в условиях современной политической ситуации в России. Это толерантность и политическая нейтральность. То¬лерантность означает терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учет культурных и иных особенностей различных этнических и социальных групп, конфессий. Толерантность неразрывно связана с объективностью и выдержкой, с корректностью, которая является абсолютным показателем поведения государственного служащего, поскольку очевидна и хорошо видна каждому гражданину, обратившемуся в государ¬ственное учреждение.
Толерантность ни в коем случае нельзя отождествлять с индифферентностью и безразличием к недостаткам, по отноше¬нию к которым и речи не может быть о какой бы то ни было терпимости.
Что касается политической нейтральности, то она означает полное исключение возможности какого-либо влияния на слу¬жебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений. Разумеется, государственный слу¬жащий, как и любой гражданин России, может иметь собствен¬ные политические убеждения. Но при разработке, принятии и реализации управленческих решений эти убеждения должны оставаться его личным делом и никак не влиять на исполнение должности.
9.3. Профессиональная культура государственных служащих
Система государственно-административного управления функционирует через интеллектуальную и практическую деятельность людей, профессионально занятых в госаппарате. Культура управления как составляющая системы во многом определяет ее целостность, организованность, зрелость, представляет собой субъективный фактор госуправления – определенное слияние интеллекта и действий. Этот фактор отражает способность государственных служащих адекватно реагировать на происходящие изменения в экономике, социальной и культурной сфере и при этом обеспечивать устойчивость в управлении, своего рода управленческую преемственность.
Система профессионально-управленческой культуры может быть понята и изучена на основе анализа ее трех уровней: 1) на общенациональном уровне государственной службы как публично-правового института и носителя специфической корпоративной культуры; 2) на уровне госучреждения с его стилем работы, который формируется из совокупности принятых, устойчивых образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм, накопленных коллективом традиций, прошлого опыта и современных ориентаций; 3) на уровне личности государственного служащего, культура которого вмещает в себя определенную совокупность профессиональных качеств и свойств, убеждений, знаний, навыков, определенный репертуар управленческих технологий.
Профессиональная культура госслужащих вычленима лишь в абстракции. В реальности она вплетена в различные другие культуры госслужащего: политическую, правовую, информационную, нравственную, которые в свою очередь связаны с культурой общества. Системный подход к профессиональной культуре государственного служащего позволяет увидеть структуру профессиональной культуры управления, состоящую из таких важных компонентов, как: политическая культура, правовая культура, нравственная культура, собственно управленческая как технологический компонент, т. е. профессионализм.
Государственная служба как социально-нравственный институт имеет важное идеологическое значение. Она носитель государственной идеологии.
В сущностной характеристике профессиональной культуры можно выделить три важнейшие составляющие. 1. Профессиональная культура – это феномен, который предстает как результат человеческой деятельности и как процесс, находящийся в постоянном развитии. 2. Профессиональная культура – показатель качественного состояния управления. 3. Это сложная самоорганизующая система, на которую воздействуют факторы, условия как извне (культура, деятельность общества, мирового сообщества), так и изнутри, т. е. закономерности развития самой системы управленческой культуры государственных служащих.
Поведение и общение людей во многом обусловлены социально-профессиональными нормами. Нет единой общепринятой классификации норм профессиональной культуры управления, но трудно отрицать вообще наличие профессионально важных качеств субъектов управления.
В зависимости от содержания деятельности набор профессионально важных качеств может меняться. Однако можно выделить личностные качества госслужащего, выступающие как универсальные. Культурные универсалии, превалирующие культурные доминанты в профессиональной деятельности на госслужбе суть нормы профессиональной культуры управления.
Модель профессионально-психологической подготовки государственного служащего можно представить в виде трех блоков:
Что должен знать специалист.
Что должен уметь специалист, какими навыками должен владеть.
Какими способностями, личностными свойствами должен обладать специалист.
Специфика профессиональной деятельности государственного служащего состоит в том, что в процессе ее осуществления реализуются функции и полномочия государственных органов власти. Фигура государственного служащего должна быть привлекательна для потребителей услуг органа власти – других органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий и организаций, населения.
Нормы любой профессиональной этики есть частное по отношению к общегражданским моральным нормам. Нормы профессиональной этики предписывают определенные стили поведения и взаимоотношений. Знания этих норм и следование им позволяет правильно ориентироваться в обстановке и вести себя так, чтобы не вызвать непонимания и осуждения со стороны окружающих.
Нормы профессиональной этики являются некоторой гарантией того, что люди могут полагаться друг на друга. Можно констатировать, что нормативная функция, нормативное предназначение морали в современном обществе являются ведущими. Включение человека в нормативный контекст – это есть его социализация.
Поэтому возможно утверждать, что норма является основной формой бытия профессиональной морали.
Есть три типа нравственных норм:
предписывающие (как требуется с точки зрения профессиональной морали государственного служащего поступать в определенных ситуациях);
запретительные (что конкретно не разрешается в рамках служебного поведения);
Все вышесказанное уже предполагает существование некоторых способов управления моралью, в том числе и моралью профессиональной. А именно – общесоциологическое управление моралью, то есть управление ею через изменения и усовершенствования различных структурных элементов социальной системы (экономики, политики, искусства, быта и др.). Оно достигает нравственного эффекта не непосредственным воздействием на мораль и непрямыми воспитательными действиями, а через посредство изменения в материальной и духовной жизни людей.
Второй способ заключается в управлении моралью, осуществляемый путем прямых воздействий на нее, непосредственных изменений в ней самой. Это управление предполагает использование специальных этических средств как средств непосредственного нравственного воспитания.
Оба способа управления моралью находятся в тесном взаимодействии и являются двумя сторонами единой общей системы социального управления моралью и нравственным воспитанием. В некоторых социальных подсистемах (например, в религии) требования, носящие нравственный характер, имеют абсолютное значение. В идеале так должно быть и в сфере государственного управления. Но в реальной жизни такая постановка вопроса представляется невозможной в силу как объективных, так и субъективных факторов. В частности, этические аспекты, разумеется, оказывают влияние на принятие управленческих решений, но степень и характер этого влияния во многом зависит от реальных условий управления и сложившейся ситуации.
Кроме этого, этические воззрения, используемые в качестве принципов деятельности, определяются ценностными представлениями конкретного человека о добре и зле, справедливости и ответственности. Эти представления придают профессиональной деятельности государственных служащих личный, индивидуальный смысл. А именно, этическая составляющая с одной стороны очеловечивает, а с другой – персонифицирует содержание управленческих целей.
Этические оценки имеют общесоциальную природу, поэтому они, с одной стороны, характеризуют государственных служащих как составную часть определенного социума, а с другой – в некоторой степени обособляют чиновничество как отдельную социальную, а также профессиональную группу. Мера нравственной ответственности человека за все, что происходит в жизнедеятельности общества, безусловно, определяется его ролью в этом обществе и степенью возможного воздействия на происходящие в обществе события.
При обобщении ценностных характеристик социального значения и многократно совершавшихся поступков образуются определенные этические стандарты. Следование этим стандартам, при исполнении служебных обязанностей, предполагает обязательный контроль, так как служебное поведение по определению должно быть контролируемым.
Формирование особой морали государственных служащих обусловлено двумя факторами – потребностью государства в оптимально функционирующем механизме принятия и исполнения властных решений и потребностью общества в осуществлении связей между ним и верхушкой государственной власти.
Принадлежность личности к некоторому социальному объединению налагает на нее свои дополнительные нравственные обязанности, которые отражают общественные требования к данному объединению. Главными качествами государственных служащих должны быть лояльность, профессионализм, нравственность.
Сегодня в литературе этические нормы государственных служащих разделяются на три основных блока: нормы общечеловеческого характера, нормы внутриаппаратного поведения и нормы разрешения служебных конфликтов .
Нормы общечеловеческого характера – честность, доброжелательность, уважение к личности, скромность и т. д. – регулируют практически весь спектр служебных отношений, но в особенности они значимы для регулирования отношений между государством и обществом, государственным аппаратом и гражданами.
Нормы внутриаппаратного поведения – дисциплинированность, коммуникабельность, умение хранить государственную тайну, лояльность и т. д. – регулируют отношения между государственными служащими внутри государственного аппарата, а также между государственными служащими и государственным аппаратом.
Нормы разрешения служебных конфликтов – отсутствие экстремизма, умение находить компромисс и т. д. – помогают не только в принятии решений, но и в их реализации.
Совокупность всех перечисленных выше норм является критерием оценки профессиональной пригодности человека к государственной службе как виду деятельности. А для самого государственного служащего эти нормы выступают как ориентир в решении возникающих по ходу деятельности нравственных проблем.
Интересы общества, отечества и государства являются основополагающим принципом, высшим критерием этики и конечной целью профессиональной деятельности государственного служащего.
Нравственное поведение государственного служащего не может складываться по формуле все, что не запрещено законом, разрешено. В деятельности государственного служащего необходимым является, следовательно, не только должностное, но и моральное регулирование. Никакая формальная процедура, никакое нормативное положение не отменяют моральных оценок, основанных на нормах нравственности.
Исследователи государственной службы неоднократно отмечали, что за последние 20 30 лет окружающая среда государственного управления претерпела значительные изменения. Новые социально-экономические условия, позволившие говорить о переходе от индустриального к информационному обществу, серьезные изменения в мировоззрении – все это не могло не отразиться и на взаимоотношениях общества и государства, и на понимании задач и принципов государственного управления.
Одной из важнейших движущих сил многочисленных реформ государственной службы, проводившихся в западных странах в последние десятилетия, стали возросшие требования со стороны общества к эффективности работы государственных органов и качеству предоставляемых ими услуг. С одной стороны – это использование в государственном управлении принципов и методов коммерческого менеджмента, а с другой стороны – к внедрению мер, направленных на улучшение образа государственных служащих в глазах граждан.
Проводилась разработка целого комплекса мер, направленных на улучшение морального климата государственного управления и повышение доверия населения к государственным органам. Были созданы стандарты поведения государственных служащих, был упрощен доступ к информации, хранившейся в государственных органах, были частично раскрыты сведения о доходах государственных служащих. Со временем эти и многие другие мероприятия составили особое направление государственного управления – управление административной этикой.
Административная этика изучает все моральные аспекты деятельности государственных служащих и руководителей и включает четыре компонента:
1. Ценности – убеждения, мнения, отношения людей, групп и общества к таким понятиям, как: свобода, справедливость, честность, лояльность, нейтральность, ответственность и др.
2. Стандарты и нормы – принципы, определяющие действия людей и служащих для руководства и контроля за из поведением (законы, кодексы, правила).
3. Внешняя среда – условия, в которых протекает деятельность государственных служащих (политические, социальные, культурные).
4. Поведение – различные формы деятельности государственных служащих, ориентированные на ценности данного общества или отдельных групп, в рамках определенных стандартов и норм.
Соответственно управление административной этикой – это определение того, что является должным поведением для государственных служащих, разработка связанных с этим стандартов и правил поведения, а также создания процедур по их реализации.
Административная этика уже достаточно давно считается в западных странах одним из важнейших способов противодействия коррупции. Разработка и совершенствование стандартов стали почти обязательной составляющий реформ государственной службы. Управление административной этикой включено в состав учебных курсов крупнейших учебных заведений, занимающихся подготовкой государственных управленцев.
На сегодняшний день в Республике Беларусь не удается решить, несмотря на целый ряд нормативных актов, многие существующие проблемы государственной службы, в том числе и коррумпированность чиновников. Коррупция стала привычным явлением в жизни граждан и общества – это с одной стороны, а с другой – одной из основных угроз национальной безопасности. Коррупция способствует сохранению и развитию выраженного социального неравенства вопреки усилиям государства.
Подобные проблемы в странах Запада во многом решаются в рамках управления административной этикой.
Следует отметить, что в Республике Беларусь сходное с западным понимание общих принципов, на которых должна строиться государственная служба, чтобы преодолеть неэффективность аппарата и недоверие граждан. Это выражается в обеспечении правовыми нормами открытости системы государственной службы непосредственно и через органы средств массовой информации, ее функционирование как демократической государственной службы; прозрачность принимаемых государственными органами решений, затрагивающих права и законные интересы граждан, включая участие граждан в процессе подготовки этих решений; этичность, наличие норм и правил поведения государственного служащего, ответственного за выполнение должностных обязанностей.
Актуальность темы дипломной работы. С наступлением третьего тысячелетия человечество вступило в новую эпоху, связанную с глобальными изменениями в экономике, политике, культуре, с переходом от индустриального общества к информационной цивилизации. Сложность предстоящих преобразований обусловлена влиянием таких доминирующих мировых тенденций, как нарастание неопределенности и непредсказуемости социально-экономических, политических, духовных процессов в российском и планетарном социумах; растущая свобода и ответственность субъектов управления.
Главным социальным институтом, обеспечивающим реализацию функций управления общественными процессами, является государство. Именно оно обеспечивает степень открытости общества внешнему миру, способствует проникновению элементов новых культур. Государственные и муниципальные служащие, профессионально обеспечивающие функционирование государства, первыми сталкиваются с необходимостью преодоления дезинтеграции в обществе. Однако доминирующие в их сознании линейно-монистические установки и представления, которые не сообразуются с системной трансформацией, делают невозможным претворение в жизнь выработанных сценариев социально-экономического развития общества, осуществление практических согласований нового и традиционного. В этом состоит общая причина социальных отклонений в деятельности управленцев, которая является закономерным следствием, отражающим противоречие между количеством, качеством и масштабностью социальных перемен в российском обществе и отсталостью культурно-интеллектуальных ресурсов управления. Суть кризиса можно кратко сформулировать как исчерпанность культурной адекватности управленческой парадигмы, рожденной в недрах индустриального общества, ее методологическая и мировоззренческая несостоятельность.
Неспособность государственного аппарата защищать жизненно важные интересы граждан, равно как и обеспечить устойчивое и безопасное развитие страны, находятся в противоречии, что демонстрирует кризис управления в современном российском обществе. Данная ситуация получила критическую оценку на высшем правительственном уровне, артикулированную в ежегодном Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию в 2006 г.: «Современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества, языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии…»
В российской науке обоснованно критикуется состояние профессионального управленческого сообщества, особенно его представителей – чиновников, унаследовавших из культурно-исторической традиции кастовую отчужденность, как от общества, так и от власти. В своем извечном стремлении к господству бюрократические структуры деформировали социальный и природный мир, отключив его от возможности продуктивного развития. Как справедливо пишет Г.П. Зинченко, «в культуре наших чиновников сложились устойчивые аномалии, унаследованные от прошлого, которые создают помехи для эффективного функционирования госаппарата» .
Следует отметить, что при возрастающем интересе к проблеме профессиональной культуры российских государственных и муниципальных служащих в программах реформирования системы государственного и муниципального управления и государственной и муниципальной службы РФ не находят отражения результаты социологических исследований зарубежных и отечественных ученых в данной предметной области. Такое недопонимание и недооценка, обусловленные бюрократическим подходом к разработке концептуальных документов, в свою очередь, являются свидетельством консервативности и отсталости профессиональной культуры их разработчиков. Поэтому, как отмечает Л.И. Якобсон, реформа сводится к «технократической рационализации государственного аппарата», по сути, защищая корпоративные интересы чиновничества .
В настоящее время в науке государственного и муниципального управления актуальна проблематика профессиональной культуры государственных и муниципальных служащих и это обусловлено тем, что к качеству управления в XXI в. предъявляются принципиально иные требования, удовлетворить которые способны чиновники новой генерации.
Цель исследования в дипломной работе состоит в изучении профессиональной культуры муниципальных служащих с использованием эмпирических материалов Администрации г. Нижневартовск, и условий ее современной трансформации.
В соответствии с поставленной целью выдвигаются следующие исследовательские задачи :
Рассмотреть основные теоретико-методологические подходы исследования и формирования профессиональной культуры муниципальных служащих, определение профессиональной культуры муниципальных служащих и выделение его структурных элементов;
Раскрыть сущность и содержание профессиональной культуры муниципальных служащих;
Выявить явления деформации профессиональной культуры муниципальных служащих, обусловленные современным состоянием общества и требованиями муниципального управления;
Провести исследование профессиональной культуры муниципальных служащих Администрации г. Нижневартовск;
Разработать систему показателей профессиональной культуры муниципальных служащих Администрации г. Нижневартовск;
Выявить представления муниципальных служащих Администрации г. Нижневартовск об уровне своей профессиональной культуры и степени ее соответствия идеальной модели;
Установить ценностные ориентации муниципальных служащих Администрации г. Нижневартовск, изучить их связи с представлениями о состоянии профессиональной культуры и выявить местную специфику;
Рассмотреть основные условия формирования профессиональной культуры муниципальных служащих;
Определить основные тенденции современного развития профессиональной культуры муниципальных служащих в России.
Объект исследования в дипломной работе − муниципальные служащие Администрации г. Нижневартовск как социально-профессиональная группа.
Предмет исследования в дипломной работе − профессиональная культура муниципальных служащих Администрации г. Нижневартовск и условия ее современной трансформации и развития.
Теоретико-методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных исследований в области государственного и муниципального управления, менеджмента, социологии, психологии управления, юриспруденции. В частности, при решении задач, связанных с рассмотрением профессиональной культуры муниципальных служащих, были использованы работы таких авторов, как А.М. Абадиев, О.С. Анисимов, А.В. Анохин, В.В. Антонов, В.К. Белолипецкий, А.В. Вакурин, А.А. Воротников, П.П. Гайденко, С.А. Глотов, А.С. Гусева, Ю.Н. Давыдов, А.А. Деркач, А.Ю. Ершова, Г.П. Зинченко, Н.С. Злобин, В.Б. Зотов, В.Г. Игнатов, А.Н. Ильюшин, А.И. Каптерев, Е.Ю. В.В. Китаев, Киреева, С. Ковалев, Л.М. Колодкин, И.А. Кох, Э.Б. Куприянычева, Л.В. Ладатко, С.В. Максимова, А. Мацнев, А.В. Петровский, Н.Л. Пешин, В.Г. Попов, А.А. Попова, С.Л. Рубинштейн, Г.Ф. Скрипкин, А.В. Сурин, Е.И. Темнов, В.А. Толочек, В.Ю. Туранин, М.И. Халиков, Ю. Харбих, B.C. Хохряков, Н.Г. Чевтаева, Л.И. Якобсон, М.Г. Ярошевский.
Эмпирической базой исследования являются результаты исследования, проведенных автором в Администрации г. Нижневартовск, результаты проведенных среди муниципальных служащих опросов и анкетирования по вопросам собственного представления о профессиональной культуре муниципальных служащих.
Структура дипломной работы обусловлена целью и задачами исследования. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка. В первой главе дипломной работы исследуются теоретические и методологические аспекты исследования и формирования профессиональной культуры муниципальных служащих. Раскрывается содержание и сущность понятия профессиональной культуры, выделяются ее структурные элементы. Исследуются современные явления деформации профессиональной культуры муниципальных служащих приводящие к коррупции в органах местного самоуправления и неэффективности деятельности муниципальных служащих. Исследуются принципы и методы формирования профессиональной культуры муниципальных служащих в результате получения образования и повышения собственной квалификации. Во второй главе дипломной работы проводится анализ результатов проведенного исследования профессиональной культуры муниципальных служащих Администрации г. Нижневартовск. Дается общая характеристика законодательства о муниципальной службе в Ханты-Мансийском автономном округе и в Администрации г. Нижневартовска. На основе исследования среди муниципальных служащих Администрации г. Нижневартовск анализируются представления муниципальных служащих о собственном уровне профессиональной культуры и выясняется реальный уровень их профессиональной культуры. На основе проведенного исследования характеризуются основные современные тенденции развития профессиональной культуры муниципальных служащих и вырабатываются предложения по дальнейшему совершенствованию порядка формирования профессиональной культуры муниципальных служащих.
1.1. Профессиональная культура: понятие, сущность, структурные элементы
В современной науке нет и единого мнения по толкованию термина «культура». При анализе исследователи выдвигают различные аспекты этого неоднозначного понятия. Культура понимается как определенная область человеческой деятельности (культурно-просветительская, культура обслуживания и др.), как творчество и т. д. Н.С. Злобин писал, что культура - социально значимая творческая деятельность, предполагающая «освоение богатства и опыта человеческой истории во внутреннее богатство индивидов...». Под культурой также понимается и определенная «совокупность производственных, общественных и духовных достижений людей». Но наиболее абстрактное понятие культуры заключается в сочетании первого и второго определений. Итак, культура - это освоение людьми уже имеющихся результатов творчества, т. е. превращение их в способ организации и развития человеческой жизнедеятельности. Она выражена в продуктах материального и духовного труда, в системе производственных отношений и в отношении людей к природе, в системе социальных норм и институтов, в отношении людей друг к другу и к самим себе, в их мышлении, в самооценке самих себя. Имеющиеся в обществе формы и способы мышления - это показатель культуры человека, группы индивидов и общества.
Культура характеризует особенности мышления, деятельности и результаты данной деятельности в различных сферах жизни общества. Например, в сфере филологии - культура речи и письменности, в сфере политики - политическая культура, в сфере быта - бытовая культура, в сфере профессиональных отношений - профессиональная культура и т. д.
Нет единого понимания и термина «профессиональная культура». Так, А.В. Анохин считает, что профессиональная культура - это сфера человеческой практики, представляющая собой «совокупность норм, ценностей, юридических институтов, процессов и форм поведения, выполняющих функцию социотрудовой ориентации людей в конкретном обществе (сфере деятельности)». Л.В. Ладатко пишет, что профессиональная культура - «более высокая и емкая форма правосознания и правомерного поведения в профессиональной деятельности».
Феномен культуры может оказывать самое непосредственное, часто самое непредсказуемое влияние на результат управленческих решений, достижение его промежуточных и конечных целей. В этой связи уровень профессиональной культуры в деятельности государственных и муниципальных служащих выступает как интегрированный фактор эффективности государственной и муниципальной службы.
Таким образом, под профессиональной культурой в самом общем плане следует понимать специфические, характерные для данной организации совокупность образцов поведения, системы ценностей, системы нормативно-регулирующей
Кроме того, профессиональную культуру можно рассматривать как 1) стиль управления производственным и технологическим процессом со стороны руководства организации (производственная культура); 2) способ интеграции трудового коллектива, объединенного в процессе производственной деятельности (культура управления); 3) инструмент создания имиджа в обществе (культура имиджа) и 4) средство оценки реальных достижений и потенциальных возможностей этого коллектива (деловая культура).
Анализируя структуру профессиональной культуры можно выделить три ее уровня: поверхностный, внутренний и глубинный . Знакомство с профессиональной культурой в организации начинается с поверхностного уровня, включающий все те феномены, которые можно увидеть, услышать и почувствовать при вхождении в новую группу с незнакомой культурой. Это, прежде всего, наблюдаемое поведение работников и формальное языковое общение. На этом уровне вещи и явления легко обнаружить, но не всегда их можно расшифровать и интерпретировать в терминах профессиональной культуры.
Те, кто пытаются познать профессиональную культуру в организации глубже, затрагивают ее второй, внутренний уровень. На этом уровне изучению подвергаются инструментальные ценности и нормы, разделяемые членами организации, в соответствии с тем, насколько эти ценности отражаются в символах и языке. Восприятие ценностей и норм носит сознательный характер и зависит от желания людей. Исследователи часто ограничиваются этим уровнем, так как на следующем уровне возникают почти непреодолимые сложности.
Третий, глубинный уровень включает базовые ценности, которые трудно осознать даже самим членам организации без специального сосредоточения на этом вопросе. Эти скрытые и принимаемые на веру предположения, лежащие в основе убеждений большинства членов трудового коллектива, в конечном счете, определяют и его профессиональный уровень, и манеру поведения отдельных его членов, и морально-психологический климат внутри этого коллектива.
Таким образом, ядро профессиональной культуры составляют ценности, трансформированные в определенное мировоззрение, образ мышления. В его основе лежит доминирующее мировосприятие, национальные особенности, общие задачи организации и ряд других факторов, оказывают и непосредственное, и опосредованное влияние на формирование профессионального менталитета отдельных лиц. Основополагающие ценности, которые разделяются членами организации, могут быть абсолютно разными, в том числе и в зависимости от того, что лежит в основе: интересы организации в целом или интересы ее отдельных членов. Это ядро, определяющее все остальное. Из ценностей вытекают стили поведения, общения и т.п.
Как культура вообще базируется на общепризнанных ценностях и общепринятых нормах (правилах) поведения, так и профессиональная культура формируется на основе признанных ценностей и принятых норм поведения представителей определенной профессии.
Профессиональная культура задает некоторую систему координат, которая объясняет, почему в данной профессии необходимо действовать именно таким, а не иным образом. Она позволяет в значительной мере сгладить проблему согласования индивидуальных целей с общей целью деятельности, формируя общее культурное пространство, включающее ценности, нормы и поведенческие модели, разделяемые всеми профессионалами.
Таким образом, профессиональная культура представляет собой большую область явлений материальной и духовной жизни представителей определенной профессии: с одной стороны, представленную доминирующими в ней нормами и ценностями, и принятый на их основе кодекс поведения, а с другой стороны культуральное пространство, основанное на определенной идеологии и представленное в виде ритуалов и традиций, мифов и легенд, языка и системы коммуникаций, символов и лозунгов.
Применительно к профессиональной деятельности муниципального служащего главным аспектом рассмотрения будет личностный. В соответствии с этим профессиональная культура муниципального служащего может быть представлена как культура личности субъекта − носителя определенных знаний, способностей, традиций, норм деятельности.
1.2. Сущность и содержание профессиональной культуры муниципальных служащих
Проблемы местного самоуправления, муниципальной службы были актуальными и продолжают ими оставаться в настоящее время. Для решения этих проблем необходимо сотрудничество практиков, научных работников, законодателей.
Прежде всего, хотелось бы остановиться на проблемах, связанных с определением основных категорий законодательства о муниципальной службе. Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" определяет муниципальную службу как разновидность профессиональной деятельности (ст. 2), в качестве основного принципа муниципальной службы закрепляет принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих (ст. 5).
Прошедшее реформаторское десятилетие показало, что кризис российской государственности привел к утверждению необходимости существования института местного самоуправления. Тяготы и трудности переходного периода были объективно возложены на плечи этого института. В настоящее время ситуация меняется и крепнущая российская государственность предъявляет новые требования к муниципальной службе. В юридической литературе высказывается в этой связи предположение о существовании определенной цикличности во взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления.
Отсюда становление группы муниципальных чиновников в условиях реформирования государственной и муниципальной службы выделяется в особое направление данного процесса. При этом ему должно быть уделено значительное внимание.
Местное самоуправление представляет собой институт гражданского общества, который является необходимым элементом взаимодополнения государственной и муниципальной власти, согласования общественных интересов на различных уровнях социума. Муниципальное управление обязано создавать необходимые реальные предпосылки для гражданских инициатив - от образования жилищных кондоминиумов до организации институтов территориального общественного самоуправления и многого другого. Пока что приходится констатировать, что эта работа имеет зачастую формальный характер.
Местное самоуправление - самая близкая к населению форма власти, непосредственно связанный с ним вид управления. Однако вместе с тем даже Европейская хартия местного самоуправления не отделяет местное самоуправление от системы государственной власти и ее институтов. Исследователи справедливо отмечают, что, согласно Европейской хартии местного самоуправления, нельзя разрывать институты местного самоуправления и государственной власти.
Институт местного самоуправления по своему властно-политическому предназначению является мощным консолидирующим социальным фактором, который может противостоять дезинтеграционным процессам, блокировать действие механизмов социальной напряженности, в том числе и механизмов межэтнических конфликтов, способствует социально-экономическому развитию территорий, обеспечивая устойчивое развитие государства. Особое положение местного самоуправления в системе социально-государственного устройства современной России определяет особенности взаимодействия государственного и муниципального управления.
Особый статус муниципальных образований, в котором сочетаются властные полномочия и права ведения хозяйственной деятельности, предоставляет органам местного самоуправления возможности для эффективного использования местного потенциала и уверенному социально-экономическому развитию территории. С точки зрения управления местными процессами децентрализованная власть значительно эффективнее централизованной, поскольку объект управления в данном случае максимально приближен к его субъекту.
В современных реалиях институты местного управления во многом интегрировались в государственный управленческий механизм и претерпели серьезные изменения. В результате этих изменений местные органы власти все более включаются в единый общеуправленческий механизм социума.
Отсюда, деятельность муниципального служащего следует в первую очередь рассматривать именно как деятельность чиновника, то есть управленческую деятельность в области местного самоуправления можно и нужно главным образом исследовать как обычную управленческую деятельность. На наш взгляд, правомерно утверждать, что в соответствии со своими функциональными обязанностями руководителя и служащего муниципального управления можно характеризовать как чиновника-управленца, который профессионально занимается социально-управленческой деятельностью.
Итак, возникновение системы местного самоуправления в современном российском обществе закономерно приводит к необходимости становления особой социально-профессиональной группы муниципальных чиновников. Однако это, с одной стороны, «становящаяся» группа. Поскольку ее просто не существовало в советский период, постольку процесс ее образования еще только в самом начале.
С другой стороны, ее зарождение происходит не автоматически и не на пустом месте. Эта группа реально существует и включает сегодня, прежде всего, руководителей и специалистов органов местного самоуправления.
Отсюда вполне закономерно обращение к социологическому анализу кадрового состава этих органов власти, отношения муниципальных служащих к своей профессиональной деятельности, специфике присущих им социальных и профессиональных качеств.
Муниципальный служащий подчинен комплексу норм, определенных законом, которые регулируют деятельность целостной системы муниципальной службы. В основе лежит административно-правовая регламентация: законодательные акты и положения, задающие параметры социального действия муниципальных служащих.
Деятельность в целом, а также поведение муниципального служащего регламентируется: “Основным нормативным актом … становится должностной (служебный) регламент муниципального служащего, в котором содержатся требования, предъявляемые к муниципальному служащему, замещающему соответствующую должность муниципальной службы, его должностные (служебные) права, обязанности и ответственность в зависимости от функциональных особенностей данной должности муниципальной службы и сферы ведения муниципального органа”. Таким образом, должностной регламент и установленные законом нормы - это система, регламентирующая поведение чиновника.
Взаимодействие муниципальных служащих основывается на регламенте должностной субординации при принятии и исполнении решений.
Мотивация деятельности муниципального служащего построена на следующих принципах:
Социальная ориентация: служение обществу и государству. “Муниципальные служащие при исполнении должностных (служебных) обязанностей не могут действовать в корпоративных интересах общественных объединений и религиозных организаций, иных социальных групп, коммерческих организаций и других хозяйствующих субъектов, а также в интересах отдельных лиц”.
Справедливость оплаты: “Обеспечивается единство основных условий оплаты служебной деятельности муниципальных служащих независимо от места муниципальной службы … Дополнительные условия оплаты служебной деятельности муниципальных служащих устанавливаются с учетом особенностей муниципальной службы”.
Качество жизни: “Оплата служебной деятельности муниципального служащего … является основой его стимулирования и должна обеспечивать муниципальному служащему и его семье качество жизни, соответствующее уровню развития общества и государства”.
Уровень жизни: “Денежное содержание … муниципальных служащих должно соотноситься на рынке труда с заработной платой работников соответствующей специальности и квалификации негосударственного (коммерческого) сектора экономики, обеспечивая привлекательность муниципальной службы и конкурентоспособность муниципалитета как работодателя”.
Карьерный рост: “Размер должностного оклада … муниципального слудащего служащего … зависит от объема полномочий и возложенной на него по этой должности ответственности и стимулирует его стремление к должностному … росту”.
Стимулирование качества и эффективности деятельности: оплата труда предполагает “эффективность деятельности муниципального служащего, условия муниципальной службы, а также выплаты стимулирующего характера” ; стимулирование индивидуальной и коллективной деятельности в целях повышения ее эффективности предполагает дифференциацию оплаты, апробируются механизмы, непосредственно связывающие уровень получаемого денежного содержания с результатами деятельности.
Компенсация законодательных ограничений осуществляется в обеспечении социальных гарантий.
Таким образом, собственно правовая регламентация предполагает две основные позиции относительно поведения и взаимодействия муниципальных служащих:
В целом, такие формы социального действия, как поведение и взаимодействие индивидов, право регулирует лишь от части. В полной мере регламентируется мотивация поведения муниципального служащего, поэтому правовая регуляция дополняется этической.
Исходя из вышеизложенного, отметим основные требования профессии к поведению муниципального служащего:
Рациональное планирование деятельности и неукоснительное следование технологической дисциплине, регламентирующим нормам. Эти качества в свое время М.Вебер назвал целерациональностью ;
Мотивация на выполнение служебного долга;
Субординация служебных отношений, предполагающая реализацию иерархической формы взаимодействия.
Актуальной проблемой организации деятельности системы местного самоуправления является наполнение ее организационных структур кадрами, пользующимися доверием населения и способными эффективно решать задачи, стоящие перед муниципальными органами. Это касается как выборных, так и должностных лиц, работающих в органах местного самоуправления. Проблем в этом отношении за последние годы накопилось немало. Среди них хотелось бы выделить следующие.
Во-первых, в современных условиях от членов представительных органов местного самоуправления и муниципальных служащих требуются иные качества, чем в прежние годы. В настоящее время муниципальный служащий помимо знания своей предметной области должен обладать знаниями и навыками эффективного менеджмента, иметь юридическую, психологическую подготовку, уметь использовать современные информационные технологии, должен постоянно обновлять свои знания и профессиональные умения. В противном случае рост численности кадрового аппарата муниципальных органов, происходящий в последние годы, не приведет к качественному улучшению их работы, а наоборот, сработает один из законов Т. Паркинсона, и число управленцев станет обратно пропорционально эффективности работы аппарата.
Отработана система подготовки молодых специалистов для замещения муниципальных должностей. Выпускники школ по рекомендациям территориальных органов местного самоуправления направляются в высшие учебные заведения для получения высшего образования по специальностям, соответствующим требованиям к муниципальным служащим. При этом муниципальные администрации берут на себя обязательства по трудоустройству этих выпускников после окончания ВУЗа для работы в органах местного самоуправления.
Однако на этом данная проблема не решается. Муниципальные служащие должны быть заинтересованы в получении новых знаний и навыков. Для этого необходимо разработать и внедрить программы профессионального роста муниципальных служащих. Контракты служащих должны включать конкретные стимулы, соответствующие этой программе. Подобные программы широко используются за рубежом и признаны необходимым условием осуществления эффективного менеджмента.
Во-вторых, необходимо упорядочить систему ротации служащих муниципальных органов. Дело в том, что за последние годы во многих муниципальных образованиях этот процесс происходил хаотично: с одной стороны на ответственные должности в муниципальных органах назначались люди, не имеющие необходимой профессиональной подготовки и опыта работы, с другой, происходил кадровый застой в ряде муниципальных органов. В системе местных и государственных органов нередко нет той вертикальной мобильности, которая является условием развития любой организованной системы.
Это обстоятельство негативно сказывалось на работе муниципальных органов, из которых уходили в первую очередь самые инициативные, подготовленные и квалифицированные кадры, которые переходили в различные коммерческие структуры, банки и тому подобное. В частности, притоку толковых, добросовестных работников препятствует социальная и юридическая незащищенность муниципальных служащих, инициативность руководителей при выдвижении и подборе кадров, неоправданно частая смена аппарата.
Для решения этой проблемы нужна незамедлительная разработка кадровой политики для местных органов власти, государственный контроль за ее реализацией и регулированием. Современная кадровая политика должна быть ориентированна на подбор, прогнозирование, планирование и анализ кадрового потенциала, его подготовку и переподготовку. Следует вводить в практику давно существующее в ряде стран планирование карьеры, управление мотивацией служащих при выполнении работы, критерии оценки управленческого труда, системы непрерывного обучения.
В-третьих, актуальной проблемой организации деятельности аппарата органов местного самоуправления является упорядочение системы зарплат и иных выплат муниципальным служащим.
В настоящее время нередки случаи, когда более высокую зарплату и иные выплаты получают управленцы в тех муниципальных образованиях, которые являются дотационными, численность населения которых относительно невелика. Оптимальной в данном случае является модель, когда выплаты будут напрямую коррелироваться с масштабами и сложностью выполняемой работы, конкретными результатами управленческой деятельности.
В-четвертых, многие депутаты представительных органов местного самоуправления строили свои избирательные компании на обещаниях решить конкретные проблемы избирателей. Однако решение этих проблем чаще всего входит компетенцию не органов представительной власти местного самоуправления, а местных администраций. Порой, ни вновь избранные депутаты, ни избиратели этого не осознают. Представляется, что в современных условиях вся вертикаль муниципальных органов исполнительной власти должна замыкаться на главе местного самоуправления. Необходимо создание соответствующей нормативно-правовой базы на федеральном, региональном и местном уровне, поскольку деятельность государственных и муниципальных служащих, составляющих аппарат администрации, регулируется в Российской Федерации преимущественно в законодательном порядке. В этом состоит одно их основных отличий российской государственной и муниципальной службы от аналогичной ей общественной службы за рубежом, где она регулируется не только и не столько нормативными актами, сколько политическими традициями и соглашениями, заключаемыми между профсоюзами и муниципальными органами управления.
В заключение хотелось бы сказать, что работа по созданию системы муниципального управления и модернизации управленческих процессов неразрывно связана с выработкой современной кадровой политики, отвечающей задачам укрепления российской кадровой политики, становления гражданского общества и демократического развития. Россия нуждается в новом поколении профессиональных кадров, и особенно муниципальных служащих. Такую задачу невозможно выполнить без научно обоснованной кадровой политики, опирающейся на принципы профессионализма и культуры.
1.3. Явления деформации профессиональной культуры муниципальных служащих
Успехи и неудачи в деле реформирования муниципальной службы во многом определяются состоянием профессиональной культуры. Данный фактор трудно уловить. Однако он оказывает существенное воздействие на процесс преобразований. В культуре наших чиновников сложились устойчивые аномалии, унаследованные от прошлого, которые создают помехи для эффективного функционирования аппаратов администраций муниципальных образований.
Обычно об этом говорят, как о бюрократизме, вкладывая в это слово негативные эмоции. Между тем, интересы дела требуют рационального объяснения данного явления. Определённый вклад в это вносит теория социальных отклонений. Понятие «социальное отклонение» чаще всего определяется, как нарушение нормы. Но что есть норма для аппарата муниципального образования? Ведь абсолютно нормальных организаций не бывает. То, что ещё вчера рассматривалось, как норма, сегодня приобретает характер отклонения, и наоборот. Поэтому применительно к муниципальной службе в институциональном аспекте точнее использовать термин «дисфункция», а в поведенческом - «девиация».
В механизме социальных отклонений выделяются ценности, нормы, институты и связи. Деформация хотя бы одного элемента неизбежно влияет на другие. Смена ценностных ориентаций должностных лиц вызывает напряженность публично-правовых связей и нарушение административных норм, что, в свою очередь, расстраивает функционирование института муниципальной службы и продуцирует девиации чиновников.
Сложная система взаимосвязи указанных элементов раскрывает социальную природу бюрократизма. Совокупность смыслозначимых представлений о муниципальной службе, убеждения и ценности должностных лиц, наработанные годами нормы администрирования, привычная манера исполнения служебных обязанностей образуют своего рода решетку бюрократического управления.
Как правило, дисфункции и девиации муниципальной службы берут свое начало в структуре административных ценностей, внутреннее ядро которых составляют ценности права и политики. В отечественной практике политика всегда доминировала над правом, а должно быть наоборот. Ведь политика «генетически» сориентирована на групповые интересы, а право - на общесоциальные. Несмотря на культивирование в последние годы ценностей демократии и законности, сложившийся перекос так и не удалось устранить. Более того, закон превратился из слуги в заложника политики.
В результате резкого снижения статуса права ослабло уважение к таким ценностям, как дисциплина, подчинение, исполнение долга, самоотверженность, скромность, бескорыстие и, напротив, усилилось стремление к таким ценностям, как «свобода» (от ответственности), «автономия» (от общества), «неприкасаемость» (для закона).
В структуру современных административных ценностей проникает выгода, жажда наживы. Многие служащие ориентированы исключительно на материальный достаток, они все больше приобщаются к ценностям «новых русских». Совпадение психологии дельцов и чиновников обостряет противоречие между конституционными требованиями государства и предписаниями (полу)криминального бизнеса. Свидетельство тому и принятая сейчас профессиональная лексика - «беспредел», «крыша», «наезд», «разборка» и пр.
Расхождение между декларируемыми и реально действующими ценностями закрепляет у служащих двойные стандарты морали и ответственности. Поскольку демократия как ценность остается фикцией профессиональной культуры, постольку чиновники до сих пор относятся к гражданам, как к верноподданным, а не равноправным партнёрам. Лицемерие проявляется в фактическом игнорировании прав и свобод человека. Должностные лица испытывают избирательное «уважение» к тем, у кого есть власть, деньги, сила.
В условиях искажения профессиональных ценностей извращаются и соответствующие нормы. Специалисты отмечают такой порок современного нормотворчества, как неадекватность конструкции нормы реальным потребностям общества. Складывается впечатление, что законодатели не понимают того общества, в котором живут, не знают и не учитывают общественное мнение. Почему плохо «работают» даже самые «умные» законы? Видимо, потому, что они не отвечают социальным ожиданиям.
Следует отметить несовершенство системы законодательства в нашей стране, при которой указы противоречат законам, законы - Конституции, инструкции - и указам, и законам, и Конституции. Все это является причиной дискреции, т.е. вольного толкования административно-правовых норм: как, когда, в какой мере, какими средствами они должны реализовываться. В силу этого чиновники обретают свободу в истолковании и решении жизненно важных вопросов по отношению к конкретным гражданам, организациям и превращаются в «продавцов» самостийных норм на административном рынке. Нередко должностные лица создают лишь видимость каких-то норм, не существующих в природе. В этом случае они говорят: «у нас так принято».
Фактическая незыблемость положения чиновников в социальной структуре общества вызывает у них ощущение первичности групповых норм поведения и вторичности общесоциальных. Такая подмена снимает у служащих нравственные ограничения, создает самодостаточную корпоративную систему нормативных действий. То, что со стороны общества считается криминальным отклонением, со стороны чиновничества - нормой. Это и псевдоприватизация, и «выжимание» ведомствами огромных бюджетных субсидий, и взвинчивание цен «естественными монополиями» на топливно-энергетические ресурсы, транспортные услуги.
Деформация норм и ценностей ведет к дисфункциям института муниципальной службы. Он перестает исправно выполнять свои задачи. Внешне дисфункции административных учреждений чаще всего выражаются в недостатке подготовленных кадров, средств и т.п. С содержательной точки зрения они проявляются в неясности целей деятельности, несоблюдении принципов организации, неточном определении компетенции органов управления, круга обязанностей должностных лиц и др.
В литературе описано множество примеров дисфункций института государственной и муниципальной службы. Укажем основные. Самая распространенная дисфункция - господство структуры над функцией: появилась проблема - значит надо создать структуру для её решения. Так, в результате «суверенизации» субъектов РФ в рамках региональных администраций появились собственные правительства, министерства и ведомства, находящиеся в процессе перманентного объединения и разъединения.
Разрастанию административных структур муниципалитетов способствует стремление федерального и региональных центров усилить надзор за работой муниципальной службы посредством создания контрольных управлений в президентских и губернаторских администрациях. В силу своей инерционности оргструктуры стремятся к самодовлеющему поведению, нередко превращая цель в средства, и наоборот. В нормальном соотношении функция первична, она определяет структуру. Источником дисфункций становится формализация правил служебного поведения. Правила, предназначенные лишь для достижения организационных целей, превращаются в самоцель. Нередко это ведет к дублированию установленного порядка, когда чиновнику приказывают выполнять то, что он и так обязан делать по должностной инструкции. В данном случае работник делит свои обязанности на основные (о которых ему напоминают) и второстепенные. Однако любое напоминание ситуативно и вовсе не означает важность соответствующих дел.
Формализация правил культивирует церемониальные формы организационного поведения служащих: с кем и как здороваться, в какой форме обращаться с просьбой к начальнику и т.п. В служебном церемониале особое место занимает ритуал. Как форма демонстративного поведения, он связан со своеобразным пониманием чиновниками служебной иерархии, статуса, престижа, авторитета. Ритуал освящает обычные действия, придаёт им значимость, зачастую влияет на конкретный выбор работником того или иного варианта действий, исходя из принципа «что понравится начальнику». Иногда ритуал чинопочитания выглядит унизительно, к примеру, потереть руководителю спинку в бане, сбегать в магазин, решить его личный вопрос и т.п.
Дисфункции муниципальной службы проявляются в результате бессубъектности, т.е. когда должностное лицо не в состоянии принять самостоятельного решения. В аппарате всё предопределено: штатное расписание, размер зарплаты, режим работы и т.д. Всё это оборачивается для администрации муниципалитета безынициативностью персонала, формированию у него самоощущения «бессилия» и «беспомощности».
Дисфункции возникают в силу стагнации административной организации, т.е. неспособности к изменениям. Стагнация представляет собой пассивный риск, который происходит от дефицита преобразований, в отличие от риска активного, стремящегося к обновлению. Причина неподвижности аппарата связана с доминированием консервативных стереотипов поведения, таких как перестраховка, ритуализация заведенного порядка, боязнь утраты подконтрольных сфер деятельности. Другая причина застоя состоит в неумении перевести организацию из исходного состояния в желаемое. Для этого нужна особая технология и специалисты по изменениям. Но в нашей административной культуре пока не принято приглашать для этих целей консультантов. Наконец, еще одна причина стагнации заключается в (полу)закрытости административного аппарата муниципальной службы. Здесь многое засекречено: информация, управленческие технологии, отбор и расстановка кадров. Все это создает благоприятную почву для застоя и деградации бюрократии.
Как только административный аппарат застоялся, во главу угла ставится не эффективность, а лояльность. Чиновники превращаются в замкнутую корпорацию бюрократов, выделенную из массы граждан высоким статусом, окладами и привилегиями, кастовой солидарностью. На первый план выдвигаются ценности, чуждые профессиональной системе управления. Аппарат комплектуется по принципу личной преданности. Поиск кандидатов идет в основном через знакомых по правилу: «скажи, что ты пришел от меня».
В результате разрушается система публично-правовых связей и устанавливается цепь опосредованно-личных связей.
В этих условиях постепенно формируется механизм коррупции. Коррумпированная бюрократия подчиняет себе административный аппарат на основе ведомственных или узкогрупповых интересов. В коридорах власти разворачивается «подковерная» борьба за сферы влияния. Чиновники выдают частные интересы своего ведомства за государственные. Они игнорируют общественные запросы, используют зависимое положение граждан в корыстных целях. Осознание своей, пусть даже ничтожной власти (выдать или нет справку, разрешить что-либо или запретить), возможность повлиять на судьбу просителя, бесконтрольность «снизу» и «сверху» развращает чиновника. Наиболее злостная форма преувеличения своей власти - чванство и хамство.
Муниципальная должность представляет собой определенный стандарт на исполнение. Но ее невозможно формализовать так, чтобы не оставалось амплитуды колебаний для осуществления функций по усмотрению исполнителя. Служащий может использовать этот зазор свободы в личных интересах: поставить других в зависимость от себя, искусственно приподнять собственный статус, усилить свое влияние. Так создается «бюрократическое право» не рассматривать вопрос, «спихнуть» его по другому адресу и т.п. Отписки, рутина согласований, культ процедур - все это следствие бюрократизма. Причины же самого явления кроются в дисфункциях и девиациях муниципальной службы.
Для устранения этих причин необходима такая институциональная среда, которая максимально ограничит распространение бюрократизма и коррупции. Подсчитано, что в среднем 10-15% населения страны законопослушны. Такое же количество людей отличаются антиобщественными наклонностями. Остальные - носители промежуточных медиальных свойств. Они адаптируются в зависимости от того, какая социальная среда превалирует в обществе. Если слабы демократические институты, доминируют теневые отношения, процветает коррупция, в социуме проявляют активность лица антиобщественного склада, и промежуточное большинство поддерживает их. Следовательно, сокращение коррупции во многом зависит от упрочения демократических ценностей, способствующих становлению правового государства и гражданского общества, адекватных норм их взаимодействия.
Несмотря на разочарование в демократических преобразованиях большинство россиян устремлены к уважению человеческого достоинства, прав и свобод личности, равенства всех перед законом. В обществе сложились устойчивые ожидания чёткого исполнения административным аппаратом посреднических функций между властью и народом. Именно в этом и состоит глубокий смысл современных реформ.
По мере разгосударствления власти и собственности, децентрализации управления, перераспределения функций и передачи полномочий в пользу местной власти произойдёт разворот административного аппарата к людям, их интересам и потребностям.
Ориентация муниципальной службы на рынок общественных интересов определяет приоритет профессиональных качеств муниципальных чиновников. Для этого необходима законодательно закрепленная рекрутация и ротация кадров: конкурсный отбор муниципальных работников, контрактный механизм взаимоотношений муниципального служащего и администрации муниципалитета, периодическая оценка персонала.
Для управленца-профессионала есть смысл установить такой уровень оплаты труда, который бы успешно конкурировал с теневыми привилегиями и взятками. Следует взять под особый контроль должностных лиц, занимающихся лицензионно-разрешительной деятельностью, налогами, сборами и пошлинами. Особую роль здесь играет социальный контроль. Граждане должны иметь информацию о «тайнах» административной машины. Это необходимо подкрепить аудиторской и судебной практикой, деятельностью СМИ, общественных объединений.
1.4. Принципы и методы формирования профессиональной культуры муниципальных служащих
Повышение уровня профессиональной культуры муниципальных служащих имеет важнейшее функциональное значение, потому что от ее состояния зависит не только наполняемость муниципальной службы высококвалифицированными кадрами, но и уважение, доверие населения к органам местного самоуправления, то есть, как будут восприняты в общественном мнении их законы и предписания.
Обеспечение качественного, профессионального отбора и подбора кадров в органы местного самоуправления;
В деле формирования профессиональной культуры муниципальных служащих приоритетная роль нами отводится именно их профессиональному отбору, так как процедура отбора осуществляется практически на протяжении всего периода активной профессиональной деятельности муниципальных служащих. Она предполагает систему мероприятий, обеспечивающих формирование такого состава муниципальных служащих, количественные и качественные характеристики которого отвечали бы важнейшим целям и задачам муниципальной службы .
В целом профессиональный отбор призван играть роль защитного механизма, ограждающего систему муниципальной службы от непрофессионалов, то есть людей, не только не владеющих соответствующими профессиональными качествами и высоким уровнем профессиональной культуры, но и не способных их приобрести в будущем.
Следовательно, при приеме граждан на муниципальную службу необходимо использовать весь арсенал доступных методов оценки профессиональной пригодности и профессиональной направленности личности.
Естественно в формировании профессиональной культуры муниципальных служащих значительное место отводится обеспечению продвижения муниципальных служащих преимущественно на основе конкурса и сложных экзаменов. Согласно Конституции РФ п. 4 ст. 32 граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной и муниципальной службе. К средству, обеспечивающему равенство соискателей муниципальных должностей, относится процедура конкурсного отбора. Но отсутствие открытых конкурсов и экзаменационных процедур приводит к тому, что ключевые должности муниципальной службы, как правило, занимают не самые талантливые, а те, кто ориентирован на интересы представителей торгового, финансового и промышленного бизнеса и вышестоящей бюрократии.
Еще одним важным направлением формирования профессиональной культуры муниципальных служащих является их аттестация независимыми аттестационными комиссиями. В составе этих комиссий должны находиться наиболее авторитетные представители гражданского общества, научных, а также образовательных учреждений.
В ходе аттестации рассматриваются и анализируются профессиональные и личностные качества, определяются целесообразные формы повышения квалификации, устанавливается вклад муниципальных служащих при решении различных местных проблем. Однако, принятая сегодня практика, когда муниципальные служащие аттестуют сами себя, придает самой процедуре аттестации чисто формальный характер.
Впрочем, Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" сделал шаг в нужном направлении, но в целом проблема остается нерешенной, поскольку аттестационные комиссии по прежнему формируются руководителями муниципальных органов, в которых проводится аттестация.
Система аттестации должна стать механизмом мобилизации внутренних ресурсов сферы профессионального образования; оптимизации организационных форм, экономических и управленческих механизмов; использования разнообразных форм обеспечения обновления профессиональной культуры муниципальных служащих.
Она должна способствовать:
Во-первых, развитию профессиональной культуры муниципальных служащих;
Во-вторых, ориентации кадров муниципальной службы на освоение современных инновационных, информационных технологий мирового уровня;
В-третьих, апробации современных моделей образовательных комплексов;
В-четвертых, инициации и реализации профессионально-личностного потенциала специалистов;
В-пятых, выходу на развивающие программы в системе повышения профессиональной культуры муниципальных служащих.
Следовательно, основными целями аттестации являются:
Выявление фактического уровня профессиональной культуры муниципальных служащих;
Определение стратегических областей профессионального роста;
Определение путей повышения профессиональной культуры муниципальных служащих;
Обеспечение условий и объективных данных для социальной защищенности муниципальных служащих, дифференциация оплаты их труда в условиях рыночных отношений.
Результаты аттестации следует анализировать и далее систематизировать в банке кадровой информации и использовать при работе с кадровым резервом. Важную роль здесь могла бы сыграть разработка учеными РАГС при Президенте Российской Федерации профессиограммы муниципальных служащих.
Совершенствование системы профессионального развития муниципальных служащих, на наш взгляд, предусматривает два основных направления: оптимизацию системы управления профессиональной подготовкой муниципальных служащих и совершенствование методик и форм профессиональной подготовки.
Первое направление реализуется на основе определенных принципов, которые характеризуют, с одной стороны, организацию управления профессиональным обучением, с другой, - подходы к обеспечению высокого качества подготовки специалистов. Эти принципы, с нашей точки зрения, должны находиться в контексте принципов муниципального управления.
Поэтому, приняв за основу комплекс принципов муниципального управления, предложенный В.Б. Зотовым , мы считаем целесообразным выделить собственный комплекс образовательных принципов: приоритета самостоятельного обучения; совместной деятельности; опоры на опыт обучающихся; персонализации обучения; контекстности обучения; развития творческого потенциала человека; психологической комфортности обучения, непрерывности процесса обучения, опережающего характера обучения, единства и взаимосвязи общей базовой подготовки и углубленной специализации.
Отметим, что реализация вышеперечисленных принципов должна носить системный характер, предусматривающий обязательность реализации каждого из них в процессе подготовки муниципальных служащих, что позволит получить их новые интегративные качества: профессиональную готовность к конструктивной деятельности и дальнейшему профессиональному развитию.
Практическая реализация предложенных принципов, по нашему мнению, возможна лишь тогда, когда существует система специализированных учебных заведений, для которых повышение профессиональной культуры муниципальных служащих является основной или, даже, единственной задачей. Подобные учебные заведения должны иметь ряд особенностей, а именно:
1. Академические «свободы» учебных заведений, связанные с определением содержания профессиональной подготовки, организации ее прохождения и методов обучения должны быть серьезно ограничены;
2. Организация профессиональной подготовки должна быть жестко подчинена требованиям процесса реформирования государственной и муниципальной службы Российской Федерации, причем при необходимости соответствующий орган местного самоуправления должен иметь возможность на нее решающим образом влиять;
3. Руководящий состав и основная часть преподавательского состава образовательных учреждений должны быть государственными или муниципальными служащими или иметь опыт государственной или муниципальной службы;
4. Условия профессиональной подготовки и, в том числе, повышения профессиональной культуры, муниципальных служащих должны быть максимально приближены к условиям прохождения государственной службы.
Фактически речь идет о том, что формирование и совершенствование профессиональной культуры муниципальных служащих должно обеспечиваться за счет централизованно управляемой системы специализированных учебных заведений, которые работают по единым учебным планам, программам и иным учебно-методическим документам, регламентирующим, в том числе, формы и процедуры проверки знаний, навыков и умений муниципальных служащих, а также наделены правом присвоения первичных для соответствующих групп должностей квалификационных разрядов. Это обстоятельство обуславливает необходимость определенной корректировки методик и форм, самого содержания профессиональной подготовки.
Для современной России порядочность в нравственных позициях профессиональной подготовки специалистов, в выполнении своих функций, стала стратегическим фактором выхода государства из сложной социально-экономической и политической ситуации. Формирование в социальной рефлексии российского муниципального служащего максимально высокой ответственности перед гражданами, добросовестности – во многом предопределяется мерой осознанности ими такого понятия как профессиональная культура.
То есть, муниципальных служащий должен обладать не только совокупностью таких служебно-профессиональных черт, как компетентность и квалификация, но и целым рядом социальных и нравственно психологических черт.
К общим социальным чертам, важным для муниципального служащего, относятся патриотизм, гуманистическое мировоззрение, интересы, запросы, стремления и др. Они формируются на протяжении всей жизни человека. Служебно-социальные черты характеризуют муниципального служащего как сознательного гражданина, понимающего реалии социально-политической обстановки и обладающего достаточными способностями и готовностью выполнять свой гражданский долг.
Важной совокупностью черт, характеризующих личность муниципального служащего, являются морально-психологические черты. Трудно себе представить личность муниципального служащего без таких волевых черт, как целеустремленность и самообладание, самостоятельность и решительность, настойчивость и инициативность. Обладая этими качествами, муниципальный служащий способен систематически направлять свои действия на достижение определенных целей, управлять своими чувствами и эмоциями, принимать своевременные, обоснованные и устойчивые решения, работать с большим напряжением духовных и физических сил.
В связи с этим, важным компонентом системы профессиональной подготовки и развития муниципальных служащих становится их воспитание. Здесь вполне уместно привести утверждение О.С. Анисимова о том, что если ценностью образования считать создание условий для развития гармоничной личности, единицей проявления которой выступает поступок, тогда свободе как ведущему фактору поступка обучить нельзя, ее можно только воспитать.
Существует мнение, что употреблять термин «воспитание» применительно к взрослым людям некорректно. Однако, мы согласны с мнением А.В. Петровского и М.Г. Ярошевского, которые считают, что воспитание – это «…процесс социализации индивида, становления и развития его как личности на протяжении всей его жизни в ходе собственной активности и под влиянием природной, социальной и культурной среды» .
Это значит, что процесс воспитания носит перманентный характер, то есть постоянно присущий социальному бытию личности. Взрослым людям свойственна такая, уже не педагогическая, а андрагогическая, функция как актуализация жизненного опыта, и на этой основе самовоспитание необходимых качеств.
Такие качества, как "честь служащего", "чувство профессионального долга", "профессиональная солидарность", всегда воспитывались и воспитываются в крупных стабильных структурах и организациях мира. Так, например, в развитых странах - Франции, Германии, Японии, Великобритании - честь и ответственность государственного служащего являются неотъемлемыми профессиональными качествами, регламентирующими стиль профессиональной деятельности.
Возникновение в каждой культуре идеального образа культурности, воспитанности личности специфично сочетает идеи человека как существа общественного и как неповторимой, самореализующейся индивидуальности. Вместе с тем при всей специфике национальных приоритетов в воспитательной практике можно говорить о взаимодополняемости национальных систем воспитания. Человечество существует, развивается как совокупность цивилизаций, наций, не смешивающихся друг с другом, но и не самоизолирующихся друг от друга.
Особенностью отечественная система воспитания является то, что в качестве идеальной цели нашел свое отражение специфический национальный образ культурной, воспитанной личности - личности ярко индивидуальной, своеобразной, сосредоточенной на внутреннем самосовершенствовании и во внешних проявлениях, в поведении направленной на служение другим, обществу, человечеству в целом.
В качестве мировоззренческой основы воспитания муниципальных служащих, на наш взгляд, необходимо использовать идеи философии гуманизма, поскольку они более всего могут выступать в качестве идеалов демократического общества и быть приемлемыми для воспитания студентов и слушателей. Идеи гуманизма позволяют осуществлять вариативное воспитание студентов очного и заочного отделений, учитывая их интересы и конкретные личностные и социальные, в том числе возрастные особенности.
В состав мировоззренческой основы воспитания специалистов муниципального управления входят идеи, определяющие отношение человека к миру и его познаваемости, идеи, которые положены в основу формирования единого национального самосознания личности, а также идеи, на основе которых будут формироваться общие психологические и гражданские качества личности специалиста, жизнеспособного и конкурентоспособного в условиях переходного периода построения демократического общества в России.
Важную роль играет воспитательная деятельность как процесс передачи, наследования ценностей, идеалов, принципов, адаптации и самореализации личности в обществе, процесс систематизации, структурирования, оценки информации, превращения ее в культуру личности. Критериями этой культуры выступают с внешней стороны преодоление элементарности и переход к неоднозначности, вариативности поведения человека в разных жизненных обстоятельствах, а с внутренней - целостность представлений о мире, способность выделять главное и служить ему, определять иерархию ценностей, смысл явлений. Исходя из этого положения, в качестве интегральной цели воспитания муниципальных служащих будет становление культурной личности.
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
1. Управление процессом целенаправленного формирования профессиональной культуры муниципальных служащих осуществляется по трем направлениям: обеспечение качественного, профессионального отбора и подбора кадров в органы местного самоуправления; совершенствование системы профессионального развития муниципальных служащих; аттестация муниципальных служащих независимыми аттестационными комиссиями. Контролировать эффективность процесса управления позволяет разработанная система критериев сформированности профессиональной культуры муниципальных служащих, включающая три блока: профессиональная направленность личности муниципального служащего, его профессиональная компетентность и личностно-деловые качества.
2. Обеспечение качественного профессионального отбора и подбора муниципальных служащих предполагает разработку системы мер, направленных на корректировку существующих критериев отбора граждан на муниципальную службу, а также на развитие методов отбора, в том числе в процессе конкурсного отбора или экзаменов.
Совершенствование процедуры аттестации муниципальных служащих связано, с одной стороны, с ее превращением из формальной процедуры в реальный механизм профессионального развития, а, с другой, - с дальнейшей разработкой перечня профессионально-важных качеств муниципальных служащих и их фиксацией в административных регламентах и профессиограммах должностей муниципальной службы.
3. Совершенствование системы профессионального развития муниципальных служащих реализуется на основе следующих принципов: приоритета самостоятельного обучения; совместной деятельности; опоры на опыт обучающихся; персонализации обучения; контекстности обучения; развития творческого потенциала человека; психологической комфортности обучения, непрерывности процесса обучения, опережающего характера обучения, единства и взаимосвязи общей базовой подготовки и углубленной специализации и предполагает два направления: оптимизация системы управления профессиональной подготовкой муниципальных служащих и совершенствование методик и форм профессиональной подготовки.
Первое направление связано с созданием национальной системы учебных заведений, специализирующихся на профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации муниципальных служащих. Второе направление связано с изменением государственных образовательных стандартов, программ профессионального образования в сторону его дальнейшей гуманизации, индивидуализации и дифференциации.
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ КУЛЬТУРЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ (НА МАТЕРИАЛАХ АДМИНИСТРАЦИИ Г. НИЖНЕВАРТОВСК)
2.1. Структура и общая характеристика Администрации г. Нижневартовск
Общественные отношения, складывающиеся в области местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, имеют свои особенности и традиции, связанные с проживанием на его территории коренных малочисленных народов Севера. Эти особенности подкреплены соответствующими полномочиями местных органов власти и учитываются практически в каждом окружном законе, касающемся организации и функционирования системы местного самоуправления, а также в отраслевых законах автономного округа. Здесь в полной мере проявилась процедура опережающего нормотворчества субъекта РФ, предусмотренная ст. 76 Конституции РФ, когда принятие аналогичного федерального закона отменяет закон субъекта.
Правовую основу местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре составляют: Устав автономии , законы автономного округа, постановления окружной Думы, постановления Губернатора ХМАО - Югры, постановления Правительства ХМАО - Югры, договоры автономного округа, заключенные с органами государственной власти РФ и субъектами РФ.
По состоянию на 1 января 2009 г. в Ханты-Мансийском автономном округе принят и действует ряд специализированных законов, регулирующих муниципальные правоотношения, и в частности, вопросы муниципальной службы:
Закон от 25 ноября 2004 г. № 63-оз "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" ;
Закон от 7 июля 2004 г. № 43-оз "Об административно-территориальном устройстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и порядке его изменения" ;
Закон от 18 июня 2003 г. № 33-оз "О выборах глав муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе населением" ;
Закон от 18 июня 2003 г. № 35-оз "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях" ;
Закон от 09 декабря 2004 г. № 78-оз "О наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" ;
Закон от 20 июля 2007 г. N 113-оз "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" ;
Закон от 6 декабря 2005 г. №128-оз "О муниципальных должностях и реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" .
Законодательная основа автономного округа в области местного самоуправления далеко не исчерпывается приведенным перечнем, так как практически в каждом отраслевом законе округа указываются полномочия органов местного самоуправления по реализации соответствующих правоотношений. Учитывая, что Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не относит к полномочиям субъекта РФ принятие законов о статусе депутатов и выборного должностного лица местного самоуправления, соответствующие окружные законы были признаны утратившими силу.
Исследуя современное состояние законодательной базы Ханты-Мансийского автономного округа, автор приходит к выводу, что совокупность организационно-правовых форм осуществления населением своего конституционного права на местное самоуправление в рамках муниципальных образований обусловила создание в автономном округе определенной региональной правовой подсистемы местного самоуправления, которая составной частью входит в федеральную правовую систему.
Особенности проживания и жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера на территории автономного округа предопределяют тот факт, что местное самоуправление здесь тоже достаточно специфично.
Между органами государственной власти автономного округа и органами местного самоуправления разграничены предметы ведения и полномочия по их реализации. Построенная в округе система взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления опосредствует тесную взаимосвязь между ними.
В период становления новой системы местного самоуправления в автономном округе практически повсеместно вновь была использована организационная модель построения органов местного самоуправления с "сильным" главой муниципального образования при второстепенном представительном органе местного самоуправления, где во многих случаях избран руководитель, но не на освобожденной основе.
Город Нижневартовск как административно-территориальная единица Ханты-Мансийского автономного округа - Югры образован 09 марта 1972 года Указом Президиума Верховного Совета РСФСР путем присвоения статуса города селу Нижневартовское, основанному в 1909 году. Город Нижневартовск в соответствии с Законом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 07 июля 2004 года № 43-оз «Об административно-территориальном устройстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и порядке его изменения» является административно-территориальной единицей Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, непосредственно входящей в состав Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, и наделен статусом городского округа.
Нижневартовск - один из крупнейших городов Ханты-Мансийского автономного округа. Его население - 240,4 тыс. человек. Среди 22-х муниципальных образований ХМАО Нижневартовск занимает второе место по численности населения, третье место - по объёму инвестиций в основной капитал, четвёртое - по добыче нефти. 18 декабря 2003 года в должность главы города вступил Борис Сергеевич Хохряков.
Лидирующее место в структуре промышленного производства Нижневартовска занимают нефтедобывающие предприятия, более 80 % из них приходится на структурные подразделения компании «ТНК-ВР». Нижневартовск является крупным транспортным узлом, обслуживающим грузопассажирские перевозки железнодорожным, авиационным и речным транспортом. В 2005 году городскому аэропорту присвоен статус международного.
Устав - основной нормативный правовой акт местного самоуправления в муниципальном образовании, принят в г. Нижневартовске в новой редакции 20 июня 2005 г. В нем прописаны все основные вопросы организации и деятельности местного самоуправления на территории города Нижневартовска. Предмет регулирования устава муниципального образования предопределяет его особую юридическую силу: он является базовым для всей системы нормативных правовых актов местного самоуправления на конкретной территории.
Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования г. Нижневартовск, наделенным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения является администрация города, которой руководит глава города на принципах единоначалия. Администрация города обладает правами юридического лица и является муниципальным учреждением, образуемым для осуществления управленческих функций, действующим на основании Положения об администрации г. Нижневартовск от 19 декабря 2005 г. № 581. Структура администрации численность штата муниципальных служащих г. Нижневартовск утверждена одновременно с Положением об администрации г. Нижневартовск 19 декабря 2005 г. постановлением городской Думы № 580 , и представляет собой:
Департаменты:
Департамент финансов администрации города;
Департамент экономики администрации города;
Департамент муниципальной собственности и земельных ресурсов администрации города;
Департамент жилищно-коммунального хозяйства администрации города;
Департамент образования администрации города;
Департамент здравоохранения администрации города.
Управления:
Юридическое управление;
Управление по информационной политике администрации города;
Управление по вопросам муниципальной службы и кадров администрации города;
Управление по потребительскому рынку администрации города;
Управление по информационным ресурсам администрации города;
Управление архитектуры и градостроительства администрации города;
Управление по физической культуре и спорту администрации города;
Управление бухгалтерского учета и отчетности администрации города;
Управление по обеспечению работы руководства;
Управление записи актов гражданского состояния администрации города;
Управление по работе с общественностью и молодежными проектами администрации города;
Управление по жилищной политике администрации города;
Управление культуры;
Управление по природопользованию и экологии администрации города;
Управление по опеке и попечительству администрации города;
Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям.
Организационный отдел администрации города;
Отдел делопроизводства и контроля администрации города;
Архивный отдел администрации города Нижневартовска;
Отдел по обращениям граждан;
Отдел труда администрации города;
Отдел транспорта и связи администрации города;
Отдел по организации деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав администрации города;
Отдел цен и тарифов администрации города;
Отдел контроля в сфере размещения муниципального заказа;
Отдел специальных мероприятий;
Первый отдел;
Отдел координации строительного комплекса;
Административная комиссия.
Административно-хозяйственная служба;
Служба автохозяйства.
Администрация города обеспечивает в городе Нижневартовске права, свободы и законные интересы человека и гражданина, исполнительно - распорядительные функции по эффективному решению вопросов местного значения в интересах населения города, осуществление задач социально-экономического развития города, исполнение законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, принятых в пределах их компетенции; осуществляет координацию и связь между органами государственной власти и местного самоуправления на территории города; способствует привлечению населения к управлению городом.
Муниципальные должности подразделяются на выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутат Думы города, глава города), а также замещаемые на основании решений Думы города (председатель Думы города) и на иные муниципальные должности (муниципальные должности муниципальной службы), замещаемые путем заключения контракта (трудового договора).
Муниципальными служащими являются лица, замещающие муниципальные должности муниципальной службы в Думе города Нижневартовска, администрации города Нижневартовска и исполняющие обязанности по исполнению и обеспечению полномочий данных органов местного самоуправления, а также лица, замещающие муниципальные должности муниципальной службы в Думе города, администрации города и исполняющие обязанности по непосредственному обеспечению исполнения полномочий главы города, председателя Думы города.
Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.
Городской Думой и Главой г. Нижневартовска утверждены перечни муниципальный должностей муниципальной службы г. Нижневартовска , которые делятся на четыре основные группы: муниципальные должности муниципальной службы категории "руководители"; муниципальные должности муниципальной службы категории "помощники"; муниципальные должности муниципальной службы категории "специалисты"; муниципальные должности муниципальной службы категории "обеспечивающие специалисты".
Наиболее важными и значимыми для нашего исследования являются мониторинги, позволяющие анализировать деятельность власти города по социально-политическим направлениям, избирательным кампаниям, реализации национальных проектов, ситуации по наркотизации молодежи города, отношение жителей города к деятельности власти, рейтинг СМИ города.
Аналитическим отделом социальных процессов администрации г. Нижневартовск ежедневно анализируются и направляются в отдел по обращениям граждан администрации города письма от жителей Нижневартовска, поступающие на Web-сайт администрации и Думы города в раздел "Общественная приемная". Каждое полугодие проводится анализ поступивших обращений. Наибольшее количество - 159 (68,5%) обращений горожан связано с решением жилищных проблем (чаще всего это обращения молодых семей), в том числе: снос ветхих домов, ипотечное кредитование, качество услуг, предоставляемых организациями жилищно-коммунального хозяйства. На втором месте, как и в 2007 году, находятся обращения горожан, не поддающиеся группировке, - 90 (37,8%) жителей Нижневартовска обращались к городской власти со специфичными и глубоко личными проблемами. Третье место - 48 обращений (19,2%) - в рейтинге обращений горожан к власти города занимает состояние дорог, тротуаров и микрорайонов города.
Результаты анализа поступающих на Web-сайт администрации и Думы города писем, а также мониторинги СМИ, социально-экономической и общественно-политической ситуации на территории города Нижневартовска за истекший 2008 год показали, что ситуация в городе по указанным направлениям находится в состоянии устойчивого равновесия, социально-экономическое развитие города продолжает набирать темп. Общественно-политическая ситуация на территории города Нижневартовска традиционно носит характер согласованности действий общественно-политических партий и движений, национальных общественных объединений, религиозных организаций, что подтвердили выборы в Государственную Думу пятого созыва. Все вышеперечисленное способствовало в 2008 году сохранению в городе политической и экономической стабильности.
2.2. Профессиональная культура муниципальных служащих: система показателей
Восприятие социумом образа государственного и муниципального служащего – это многоплановое явление, которое не позволяет однозначно оценивать его профессиональную и социальную успешность без учета индивидуально-психологических особенностей.
В ходе исследования, проведенного В.Г. Поповым, В.В. Китаевым, B.C. Хохряковым и Н.Г. Чевтаевой был задан ряд специальных вопросов, направленных не только на получение словесно выраженных «мнений», но и на зондирование ассоциативных рядов массового сознания и выявление характерных для него образных представлений. В опросе участвовало более 200 человек разного возраста и пола.
В частности, респондентам был предложен список из 15 человеческих качеств, из которого требовалось составить социально-психологический портрет современного российского чиновника. Технически для этого надо было просто отметить, какие качества из упомянутого списка ему присущи, а какие нет. Особо отметим, что вопрос этот ставился в сравнительной плоскости – при помощи той же самой технической процедуры – одновременно надо было реконструировать образ современного западноевропейского чиновника и чиновника недавнего советского прошлого. Общая статистика ответов на данный вопрос по основной выборке («население») представлена ниже на таблице 1.
Таблица 1
|
|
Советский чиновник |
Современный российский чиновник |
Западно-европейский чиновник |
|
Деловитость, компетентность |
|||
|
Патриотизм, чувство долга |
|||
|
Ответственность, надежность |
|||
|
Культура, образованность |
|||
|
Творческий потенциал, способность к инновациям |
|||
|
Неподкупность |
|||
|
Косность, узость мышления |
|||
|
Равнодушие к людям, формализм |
|||
|
Низкие деловые качества, некомпетентность |
|||
|
Продажность |
|||
|
Необразованность, бескультурье, грубость |
|||
|
Безответственность |
|||
|
Безразличие к интересам своей страны |
|||
|
Способность использовать зарубежный опыт |
|||
|
Способность опереться на национальные традиции |
Представления населения о деловых и нравственных качествах современного российского, советского и западноевропейского чиновника (в %)
Как видим, полученная картина очень красноречива и, к сожалению, не может служить поводом для радости и оптимизма. На первое место среди человеческих качеств, которыми в глазах населения наделены сегодня работники многочисленных бюрократических учреждений, наши респонденты значительным большинством голосов (почти 2/3) поставили равнодушие к людям, на втором месте оказалась продажность (это мнение 58,5% опрошенных), на третьем – безразличие к интересам страны (41,1%). Вообще, вся верхняя часть таблицы в данном случае оказалась занята сугубо отрицательными характеристиками. Первая положительная аттестация («деловитость, компетентность») появляется только на 7 строчке, причем она собрала в свою пользу лишь пятую часть от общего числа поданных голосов.
Нечего и говорить, что при таком распределении мнений российский чиновник полностью проигрывает европейскому, у которого 8 первых строчек заняли сугубо положительные качества – компетентность и деловитость (63,5% полученных в ходе опроса ответов), культура, образованность (39,9%), ответственность, надежность (37,5%), патриотизм, чувство долга (30,5%), творческий потенциал, способность к инновациям (28,2%), способность опереться на национальные традиции (23,3%) и в то же время использовать зарубежный опыт (22,9%), неподкупность (21,9%). Конечно, можно сказать, что россияне плохо знают действительные проблемы Запада и, руководствуясь старым принципом «лучше там, где нас нет», склонны несколько идеализировать евробюрократию. Допустим. Но мы анализируем лишь социальные представления в том виде, как они фактически сложились, и не претендуем на объективное сопоставление качества управленческих кадров. А на уровне образных представлений разрыв в показателях получился громадным; другой вопрос, что природа этого разрыва сложна, в какой степени он идет от знания ситуации, а в какой – от недовольства тем, как вершатся дела у нас в стране.
Выявленные характеристики личностного и профессионального ресурса обследованных персоналий фиксировались в определенной иерархической и ранговой последовательности согласно частоте информации о них в источниках анализа. Полученные на уровне социального восприятия приоритеты личностных и профессиональных характеристик государственных и муниципальных служащих можно представить четырьмя блоками: блоком профессиональных данных, блоком психологических характеристик, блоком профессиональной культуры и блоком нравственных качеств.
Эмпирически А.С. Гусевой подтверждено, что приоритетными в массовом сознании и общественном мнении являются психологические, культурологические, в т.ч. мировоззренческие, нравственные, а также профессиональные характеристики чиновников, которые влияют на их имидж, конкурентоспособность и определяют результативность деятельности.
Блок профессиональных данных, составляющих профессиональную культуру, характеризует целый спектр способностей, общих и специальных навыков и умений муниципальных служащих. Приоритет имеет технологическое мастерство муниципальных служащих, которое воспринимается социумом как “высокий профессионализм деятельности”. К искусству профессионального мастерства относятся: владение механизмами реализации принимаемых решений, владение стратегией и тактикой деятельности, воздействие на общественные явления, социальные группы, отдельного человека, владение конкретными способами деятельности в зависимости от ситуации, эффективное самовыражение личностно-деловых качеств, гибкость поведения и др.
Кроме того, в профессиональной культуре выделяются характеристики индивидуального стиля и способов деятельности, которые можно отнести к технологическим способностям, а также профессиональная работоспособность, как одна из технологических возможностей реализовать цели и задачи деятельности. В первом случае показателями эффективности является способность к диалогу и сотрудничеству, практицизм, конструктивность и конкретность, прагматизм. Профессиональная работоспособность воспринимается массовым сознанием как “основательность” и имеет такую систему показателей: инициативность, основательность, энергичность, организованность, деловитость. Кроме того среди “организованных” и “деловитых” больше всего тех, кого отличает целеустремленность. Для “энергичных” устойчивыми показателями профессионализма являются целеустремленность, эмоциональная устойчивость, напористость, показателями “основательности” становятся упорство и неотступность, настойчивость, напористость.
В группе психолого-педагогических характеристик профессиональной культуры выделяются такие критерии как коммуникативность, эмпатичность, визуальный эффект и личный магнетизм. Более всего психолого-педагогические способности соотносятся с критериями и показателями искусства спича и способностью быть лидером во взаимодействии.
Критериями организаторских способностей выступают способности, связанные с умением подбирать людей по личностно-деловым качествам, знающих дело профессионалов и создавать атмосферу сотрудничества. К инновационным способностям относятся поиск новых решений; умение прогнозировать и предвидеть результаты деятельности; отсутствие боязни риска; способность к экспериментаторству и др.
Сложный психический процесс - воля, вызывающий активность субъекта и побуждающий его действовать направленно, выглядит как эмоциональная устойчивость и уравновешенность, способность владеть собой, выдержка, кроме того, отмечены собранность, внимательность, терпение.
Среди основных характеристик мышления муниципальных служащих является последовательность и логичность мыслительных действий, а также индивидуальные особенности мышления: живость и гибкость ума, остроумие, нестандартность, критичность ума. Подобные качества ума не возникают из усваиваемой человеком системы знаний, правил мышления, а являются личностными особенностями, которые развиваются в процессе деятельности. “Степень критичности ума, - писал С.Л. Рубинштейн, - бывает очень разной у разных людей. Критичность - существенный признак зрелого ума. Некритический, наивный ум легко принимает любое совпадение за объяснение, первое подвернувшееся решение - за окончательное” .
В блоке характеристик профессиональной культуры муниципальных служащих под пристальным вниманием находятся их ценностные ориентации, мировоззренческая позиция, которые измеряют социальный эффект их профессиональной деятельности. В общих оценочных суждениях социального восприятия образа чиновника 85% составляют своеобразные черты его имиджа. Формирующими факторами социальной успешности выступают нравственные принципы, особенности мыследеятельности и ее масштабность, особенности индивидуальности, волевые усилия. Среди основных оценочных критериев - популярность в народе и доверие людей, доступность, простота, открытость, неординарность и яркость, обаяние и визуальность, чувство юмора и самоирония.
Не менее важным компонентом профессиональной культуры муниципального служащего выступает критерий образованности. Образованную личность характеризует прежде всего широкий кругозор, разнообразие интересов и разносторонность способностей, эрудиция, компетентность, интеллигентность.
Для субъекта, который выступает “носителем” образованности прежде всего показательно то, что его культурно-интеллектуальные возможности позволяют наилучшим способом овладеть стратегией и тактикой деятельности на высоком профессиональном уровне. Основной характеристикой стиля деятельности такого субъекта становится способность к диалогу и сотрудничеству, каждого четвертого отличает широкий кругозор и незаурядность, а один из трех обладает или особой политической мудростью, или политическим чутьем.
Блок нравственных качеств муниципальных служащих представляют характеристики их моральной позиции и основных принципов руководства: патриотизм и гуманизм. Моральную позицию характеризуют и определяют индивидуально-психологические и общественно-психологические качества. Среди первых выявлены такие ее показатели как скромность и щедрость души, отмечаются искренность и откровенность. В общественно-психологическом измерении нравственности личностного и профессионального “Я” проявляются справедливость, благородство, бескомпромиссность к нравственным порокам и злоупотреблениям, ответственность и долг перед людьми.
Из приведенных данных видно, что социальная оценка деятельности субъекта, являющегося признанным и успешным в социальном восприятии, основывается на признании его личностью незаурядной, действующей эффективно в силу своих нравственных принципов, неординарных способностей, профессионального искусства и технологического мастерства. Критерий социальной успешности на фоне социального восприятия профессионализма муниципальных служащих прежде всего отражает гуманистическую сущность и направленность деятельности, общественный резонанс которой определяют народное признание и доверие к личности и средствам ее деятельности.
В рамках социального восприятия критерий социальной успешности характеризует и “измеряет” ценностно-мировоззренческую и нравственную сущность муниципального служащего, его незаурядность, популярность, с точки зрения общей и профессиональной культуры, определяя тем самым социальную востребованность или невостребованность с учетом веяний времени. Социально успешный чиновник – это конкурентоспособный субъект профессиональной деятельности, это лидер, имеющий явные преимущества среди других людей, вызывающий у них доверие и признание.
Таким образом, среди основных системных показателей профессиональной культуры муниципальных служащих выделяются профессиональные данные (способности, навыки и умения, работоспособность муниципальных служащих), психолого-педагогические характеристики (коммуникативность, эмпатичность, визуальный эффект и личный магнетизм, индивидуальные особенности мышления), образованность, нравственные качества и моральные позиции.
2.3. Исследование профессиональной культуры в администрации г. Нижневартовск
Для реализации задач дипломного проекта нами был проведен опрос служащих Администрации г. Нижневартовск. Всего в исследовании участвовало 30 муниципальных служащих разного пола, возраста и с разным стажем муниципальной службы. Все опрошенные согласились с тем, что огромное значение в современных условиях приобретает рассмотрение профессиональной культуры муниципальных чиновников.
В первую очередь обратим внимание на качества служебного этикета, наиболее важные, по мнению участников опроса, для работы на занимаемой ими должности. (см. таблицу 2).
Таблица 2
|
Качества |
% ответивших |
|
|
1. Доброжелательность |
||
|
2. Способность брать на себя ответственность |
||
|
3. Честность |
||
|
4. Дисциплинированность |
||
|
5. Неподкупность |
||
|
6. Принципиальность |
||
|
7. Справедливость |
||
|
8. Склонность к взаимопомощи |
||
|
9. Способность к компромиссу |
||
|
10. Признание свобод и прав окружающих |
||
|
11. Служебный педантизм |
||
|
12. Предприимчивость |
||
|
13. Терпимость к «чужим» жизненным идеалам |
||
|
14. Открытость |
||
|
15. Лояльность к власти |
||
|
16. Другое |
||
|
17. Затрудняются ответить |
Приоритетные качества служебного этикета муниципальных чиновников
Как видим на таблице 2, в число главных элементов служебного этикета муниципальных чиновников вошли прежде всего такие ценности, как доброжелательность, способность брать на себя ответственность, честность, дисциплинированность, неподкупность, а затем уже называются принципиальность, справедливость и др.
Что включает в себя профессиональная культура работника муниципального органа власти? Этот вопрос был поставлен в открытой форме и преследовал главную цель - выявить, насколько этические и профессиональные аспекты сочетаются в содержании жизнедеятельности муниципальных чиновников. Вот какие элементы содержания профессиональной культуры были названы муниципальными служащими администрации г. Нижневартовск (см. таблицу 3).
Таблица 3.
|
Качество |
% ответивших |
|
|
1. Квалификация, компетентность |
||
|
2. Этика, честность |
||
|
3. Умение работать с людьми |
||
|
4. Ответственность, дисциплина |
||
|
5. Доброжелательность |
||
|
6. Образование, навыки |
||
|
7. Коммуникабельность, культура речи |
||
|
8. Знание законов |
||
|
9. Справедливость |
||
|
10.Хорошие отношения с коллегами |
||
|
11. Демократичность |
||
|
12.Принципиальность, упорство |
||
Основные элементы содержания профессиональной культуры муниципальных чиновников (в %% от числа ответов)
Как видно в таблице 3, доминируют в содержании профессиональной культуры муниципальных чиновников профессиональная компетентность, квалификация, умение работать с людьми, чувство справедливости и вновь подчеркивается значение доброжелательности, этики, нравственности. Практически мало значимыми оказываются такие ценности, как знание законов, установление хороших отношений с коллегами по работе, принципиальность, упорство, образование, навыки в работе и т.п.
Формирование ценностей профессиональной культуры непосредственным образом зависит от характера и стереотипов профессиональной деятельности муниципальных чиновников. Каким образом чаще всего выполняется работа в администрации г. Нижневартовск? Анализ полученных ответов на данный вопрос убеждает в доминировании достаточности постановки в работе только общей задачи. Все остальное чиновники реализуют самостоятельно. В то же время для 31% опрошенных среди чиновников весьма значимым является детальная проработка каждого задания. Только 7% опрошенных чиновников способны самостоятельно ставить задачи.
«При принятии решения на чье мнение Вы чаще всего ориентируетесь?» Ответы на этот вопрос для нас весьма важны, поскольку в них выражается субъектная направленность профессиональной деятельности муниципальных чиновников.
Ответы отчетливо выявили три профессиональные ориентации муниципальных служащих:
На мнение других работников,
На собственное мнение,
На мнение руководителя.
В первом случае речь идет об ориентации на «команду». Это ориентация на чиновника-менеджера (социальный менеджеризм). Во втором случае акцент сделан на самого себя в соответствии с четко сформулированными служебными обязанностями. Это ориентация чиновника-«бюрократа» (рациональная бюрократия). В третьем случае ориентация связана исключительно с особенностями управленческой деятельности руководителя. Здесь речь идет о чиновнике консервативного, патриархального типа (патримониальная бюрократия).
Преобладание в сознании и поведении муниципальных чиновников той или иной отмеченной выше профессиональной ориентации в значительной мере, зависит от четкости определения их должностных обязанностей. Как показывает анализ, только от 3 до 5% от числа опрошенных муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск работают без четко определенных должностных инструкций. С плохо проработанными инструкциями работает каждый пятый опрошенный чиновник. Точно так же обстоит ситуация с «очень четко» определенными инструкциями. Наконец, чиновников с «достаточно четкими» обязанностями - 59% от числа опрошенных.
Значит, правомерно утверждать, что в ежедневной практике управления муниципального служащего администрации г. Нижневартовска доминирующим является рационально-бюрократический тип деятельности, который проявляет себя порой вопреки установке на патримониальный тип профессиональной культуры. Современный муниципальный служащий г. Нижневартовска работает в парадигме рациональной бюрократии, но объективные условия российской практики управления вынуждают его следовать традициям патримониальной бюрократии. Это является проблемой и для руководителя, и для подчиненного. Руководителю мешают постоянная оглядка на его мнения, отсутствие инициативы, патерналистские ожидания подчиненных становится тормозом для принятия эффективных управленческих решений. В то же время подчиненные боятся проявлять инициативу, высказывать несогласие с мнением руководителя.
«Как в Вашем органе власти относятся к проявлению со стороны работников инициативы? » Ответы на этот вопрос в значительной степени объясняют характер профессиональной ориентации муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск.
Насколько учитываются их инициативы в работе? Более трети опрошенных утверждают, что чаще всего их инициативы находят поддержку, а более половины опрошенных заявили, что к инициативам иногда могут прислушаться. Неодобрение инициатив подтвердили только по 7% опрошенных чиновников.
Важную роль в оценке содержания профессиональной деятельности муниципальных служащих играют их профессиональные знания. Они, по существу, составляют ядро профессиональной культуры чиновника. Как показывает анализ, чаще всего чиновники пользуются знаниями, полученными из практики своей профессиональной деятельности. Несколько меньше опираются на собственный жизненный опыт профессиональной деятельности в органах муниципальной власти. Поэтому среди них немало занимающихся самообразованием.
Таким образом, можно заметить, что систематическими формами образования и формами повышения квалификации охвачено сравнительно немного муниципальных служащих.
«В какой степени Вы знакомы с законодательной базой Вашей профессиональной деятельности?» Ответы на этот вопрос должны были помочь уточнить степень профессиональной подготовленности муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск. Если внимательно посмотреть на ответы, то можно посчитать, что муниципальные служащие выглядят специалистами, в правовом отношении подготовленными к своей профессиональной деятельности. При этом «хорошо знакомы с законами», по собственным самооценкам, примерно 40% чиновников и только 3–5% откровенно признались в своем правовом невежестве либо уклонились от ответа. Следовательно, около 60% опрошенных муниципальных служащих не в полной степени знакомы, либо совсем не знакомы с необходимыми в работе законодательными нормами.
В такой ситуации закономерен вопрос: «Достаточно ли муниципальным служащим имеющегося образования для выполнения своих профессиональных обязанностей?» В ответах отчетливо выделяется в целом позитивный настрой чиновников в отношении достаточности своего образования для выполнения профессиональных обязанностей. В то же время лишь примерно каждый третий чиновник уверенно заявил о полной достаточности своего образования.
Тем не менее видно, что муниципальные служащие настроены в целом весьма положительно относительно перспективы получения образования по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Изменение профессиональных ценностей муниципальных служащих связано с такой проблемой становления современной муниципальной службы в России, как профессиональное развитие и должностное продвижение работников муниципалитетов. В частности, принцип приема на работу уже сказывается на степени приоритетности направлений усвоения профессиональных знаний и опыта. Поэтому прежде всего реципиентам был задан вопрос: «Каким образом Вы были приняты на ныне занимаемую должность?» Вот как распределились «голоса» среди опрошенных (в %):
Нет ответа - 5
Непосредственно по приглашению руководителя органа власти - 46
Прошли конкурс на вакантную должность - 13
Перешли из резерва на эту должность - 13
Другое - 7
Из полученных данных можно сделать вполне определенный вывод: почти для половины опрошенных муниципальных служащих прием на работу в органы местного самоуправления - это результат исключительно воли одного человека, одного из руководителей этих органов. Если эти данные связать в единое целое с «протекцией» друзей и знакомых, то доля муниципальных служащих, прием которых в администрацию г. Нижневартовск в огромной степени зависел от субъективных, интуитивных способов и приемов подбора персонала, составит почти две трети.
Более объективный характер носит подбор кадров в администрацию г. Нижневартовск из «резерва» и по конкурсу на вакантную должность. Общая численность наших респондентов, предпочитающих такие способы подбора кадров и приема на работу в органы местного самоуправления, составляет почти по 30%. Это при том, что знают о собственном включении в «резерв кадров», к примеру, среди «северян» только 12% от числа опрошенных в группе. Каждый четвертый в группе опрошенных совершенно четко дал отрицательный ответ. Остальные - около двух третей опрошенных - затруднились с ответом либо вообще уклонились от него. Принципы подбора кадров зачастую укладываются в нормы патримониальной бюрократии.
Из сказанного следует, что становление современного муниципального служащего в условиях преодоления кризиса общества и стабилизации экономической, политической и социальной ситуации коррелирует с основными детерминантами формирования и развития муниципальной службы. В то же время тендерный подход существенно не влияет на оценку результатов становления профессиональной культуры муниципальных служащих. В большей степени уровень профессиональной культуры дифференцируется в зависимости от возрастной группы муниципальных служащих.
В содержании жизненных ценностей муниципальных служащих два главных приоритета - семья и интересная работа. При этом последняя связана в первую очередь с социальными гарантиями, включая достаточную зарплату, и хорошими условиями труда, близостью к месту жительства. В то же время высокое материальное положение не входит в число приоритетов. Поэтому повышение уровня профессиональной культуры напрямую не зависит у большинства муниципальных служащих от увеличения зарплаты. Можно предположить, что важно не само по себе повышение заработной платы, а разработка системы оценок, которые бы позволяли выявить индивидуальный вклад работника в результаты труда. Нынешняя система оценок часто обезличена и мало зависит от результатов труда.
В число главных элементов содержания профессиональной деятельности муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск на первое место попадают этические нормы, выполнение профессиональных требований поведенческого характера. Они воспринимаются как аксиомы: аккуратность, исполнительность, четкость в работе. Другие элементы связаны с более сложными отношениями ценностной и деятельностной природы чиновничества и оказываются менее востребованными. Поэтому большинство муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск ощущают свою неполную востребованность как профессионалы управленцы, менеджеры в сфере муниципального управления.
Доминирование «кризисного» сознания муниципальных служащих в оценке социально-экономического, политического положения российского общества, развития ситуации в своем городе Нижневартовск, связано с формированием жизненных ориентации на ценности и социальное самочувствие населения. Муниципальные служащие администрации г. Нижневартовск относят себя не к «элите» и даже не всегда к «средним» слоям, а в большинстве своем - к слабо определившемуся «среднему-низшему классу». Это способствует закреплению недостаточно четкого дифференцированного отношения с их стороны к формирующимся профессиональным и жизненным ценностям, восприятие которых у них практически не отличается от многих других социально-профессиональных групп населения.
Вместе с тем достаточно значительная часть опрошенных муниципальных служащих ориентируется в своей деятельности на интересы населения. Можно сделать вывод, что эти ориентации останутся лишь благими пожеланиями, если не будет разработана система критериев, оценивающая труд муниципального служащего по конечному результату (по удовлетворению потребностей населения), если люди с подобной установкой не будут получать преимущества в карьерном продвижении. Какая ценностная установка будет определяющей: удобство сотрудника для начальника или (как в бизнесе) оценка его труда в зависимости от удовлетворения потребностей клиентов (т.е. населения)?
Практически для половины опрошенных муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск прием на работу в органы местного самоуправления осуществляется руководителями этих органов. Если связать в единое целое эти данные с «протекцией» друзей и знакомых, то доля муниципальных служащих, прием которых в органы местного самоуправления в огромной степени зависел от субъективных, интуитивных способов и приемов подбора персонала, составит почти две трети. Личные полезные связи оказываются более значимым фактором, нежели профессионализм, объективные критерии. Не конкурсный отбор, не результаты аттестации и квалификационных экзаменов, а личная воля руководителя, умение подчиненного быть лично преданным руководителю оказываются порой решающим фактором его карьерного роста.
Таким образом, проведенное исследование при подготовке настоящей дипломной работы показало, что в число главных ценностей муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск вошли, прежде всего, профессиональная компетентность, квалификация, умение работать с людьми, чувство справедливости и особо подчеркивается значение доброжелательности, этики, нравственности. Практически малозначимыми оказались такие ценности, как знание законов, установление хороших отношений с коллегами по работе, принципиальность, упорство, образование, навыки в работе и т.п. Наиболее низко в развитии своих профессиональных навыков муниципальные служащие администрации г. Нижневартовск оценили инновационную деятельность, исследовательскую практику, контроль и мотивацию труда других чиновников, консалтинг, методическую и образовательную деятельность. Организационная деятельность муниципальных служащих была оценена достаточно высоко. Выше, чем другие виды профессиональной деятельности, оценены координация работы, умение планировать деятельность, представлять интересы организации.
Главным же направлением формирования профессиональной культуры муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск выступает организационно-управленческая упорядоченность отношений в муниципальной службе.
2.4. Тенденции развития профессиональной культуры муниципальных служащих в России
Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и – в этом качестве – составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).
Президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства – «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху» . В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.
В настоящее время российское местное самоуправление находится на пороге важного рубежа в своем развитии.
Во-первых, в декабре 2008 г. отмечалось 15-летие действующей Конституции Российской Федерации, заложившей основы новой модели организации местного самоуправления в стране. 15 лет – срок, небольшой в общеисторическом масштабе, но значительный для развития современного нового общественного института. За прошедшее с тех пор время были созданы законодательные основы местного самоуправления (причем принятие федеральных законов в 1995 и 2003 гг. дает почву для сравнительного правового анализа даже в сугубо федеральном разрезе), сформирована его финансово-экономическая база (пусть пока явно недостаточная), накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.
Во-вторых, 1 января 2009 г. закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в результате чего все его положения вступили в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации (кроме Чечни и Ингушетии).
При разработке, принятии и введении в действие данного Федерального закона в качестве основных целей реформы обозначались:
Приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня – сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;
Четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов – муниципальных районов, сельских и городских поселений);
Разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.
Сегодня уже можно оценить практику реализации нового Федерального закона №131-ФЗ, учитывая, что в 46 субъектах Российской Федерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные его положения действуют еще с октября 2003 г., диагностировать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы.
Именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности социально-экономического и инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений на федеральном уровне, возможно – через создание муниципальной секции в Государственном Совете России, представленность в Общественных палатах федерального и регионального уровня, усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества.
Необходимо создать максимально благоприятные условия для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.
Проведенные при подготовке настоящей работы исследования по вопросам местного самоуправления и профессиональной культуры муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск позволяют выделить основные черты российской профессиональной культуры муниципального служащего. Оговорившись, что такая культура явно неоднородна и в территориальном, и в социальном разрезе, попробуем назвать здесь хотя бы некоторые распространенные характеристики и посмотреть, как они повлияли на реальную муниципальную практику.
По результатам исследования в предыдущей главе мы сделали вывод о том, что в профессиональной среде муниципальных служащих еще сохранились многие черты традиционного (позднесоветского) менталитета.
Опрошенные в ходе проведения исследования муниципальные служащие администрации г. Нижневартовск отмечали, что многие граждане продолжают относиться к местной власти как к «исполкому». Муниципалитет – это место, где, по мнению обывателей, должны решаться все их основные вопросы: выдача справок, рассмотрение жалоб по любой проблеме, регистрация документов и прав и т.д. Таким образом, людьми далеко не всегда воспринимается разграничение полномочий между уровнями публичной власти, они полагают, что каждый уровень власти должен заниматься всем и решать все под контролем вышестоящего, только применительно к разному масштабу территории и населения.
Такая позиция характерна в основном для пожилых граждан и для лиц, которые не включились в новые экономические, социальные и политические процессы в постперестроечное время (либо включились в них на общей волне, бессознательно и пассивно).
Традиционными особенностями российского общественного сознания являются противопоставление власти и населения, недооценка возможности и ограниченность стремления влиять на власть и участвовать в принятии ею решений, высокий уровень иждивенческих настроений. Особенно сильны подобные мировоззренческие установки в традиционалистской провинции – малых городах, рабочих поселках, сельской местности, т.е. именно в тех территориях, которые оказались охвачены муниципальной реформой последних лет.
Это формирует своего рода глубинный пласт ограничений для проводимых изменений. Общество опирается на моноцентрический образ власти, апеллируя преимущественно к высшим эшелонам власти.
Как показали проведенные в г. Нижневартовск исследования, большинство опрошенных респондентов считают, что весь потенциал местного самоуправления в настоящее время не используются: многие территории существуют за счет финансирования из регионального и федерального бюджета. Причины кроются как в неэффективной организации и недостатке финансовых ресурсов власти, так и в безынициативности граждан, спровоцированной, в свою очередь, дезориентацией в новой для себя ситуации поиска приложения своих социальных усилий.
Респонденты отмечали, что на практике наделения действенными полномочиями муниципальной власти не происходит. Причину респонденты видят, прежде всего, в том, что представители более высоких уровней не хотят и «не будут делиться своими полномочиями и ресурсами добровольно».
Расширение возможностей и ресурсной обеспеченности местной власти вызывает у населения солидарную реакцию. Особенно твердую позицию в защиту местной власти занимают представители бизнеса. По их мнению, если ресурсов у местной администрации станет больше, то результативность деятельности местного самоуправления города заметно возрастет.
Большинство респондентов уверены в необходимости совершенствования местного самоуправления. Нынешнее состояние местной власти, незавершенность реформы респонденты связывают с сопротивлением вышестоящих структур и нежеланием их делиться ресурсами и властью. По мнению опрошенных, ситуация может измениться в лучшую сторону со временем – в данный период местное самоуправление переживает этап становления.
Таким образом, по мнению большинства респондентов, нынешняя местная власть, даже со столь недостаточными полномочиями, востребована. Отсюда можно с известной осторожностью сделать вывод о том, что потенциал доверия к местному самоуправлению среди населения страны является законсервированным и может быть использован при соответствующих трансформациях системы распределения власти и собственности на локальном уровне.
В соответствии с реформой муниципальной службы жесткая иерархия, формализм, строгая дисциплина должны замениться гибкостью в применении официальных норм и правил, а замкнутость бюрократической касты, возвышение ее над другими работниками трансформироваться в демократические принципы и гуманистические ценности. Именно эти признаки положены в основу современной модели профессиональной культуры муниципального чиновника.
По результатам проведенного в работе исследования можно сделать вывод, что современная профессиональная культура муниципальных служащих − это особый тип профессиональной культуры, который характеризуется: знанием современных теорий и технологий управления; умениями осуществлять профессиональную деятельность в сфере муниципальной службы в современных условиях, владением инновационными управленческими технологиями, приемами творческой неалгоритмизируемой деятельности; наличием гуманистических, демократических, интеракционистских и социализационных ценностей, способностью быть лидером, организатором; обладать творческим складом ума, стратегическим мышлением, склонностью к инновациям, готовностью находить оптимальные пути выхода из неординарных ситуаций.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основании теоретического анализа литературы, представленной в дипломной работе и проведенного социологического исследования по вопросам профессиональной культуры муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск можно сделать следующие выводы.
Культура в современном понимании - это освоение людьми уже имеющихся результатов творчества, т. е. превращение их в способ организации и развития человеческой жизнедеятельности. Она выражена в продуктах материального и духовного труда, в системе производственных отношений и в отношении людей к природе, в системе социальных норм и институтов, в отношении людей друг к другу и к самим себе, в их мышлении, в самооценке самих себя. Имеющиеся в обществе формы и способы мышления - это показатель культуры человека, группы индивидов и общества.
Профессиональная культура представляет собой большую область явлений материальной и духовной жизни представителей определенной профессии: с одной стороны, представленную доминирующими в ней нормами и ценностями, и принятый на их основе кодекс поведения, а с другой стороны культуральное пространство, основанное на определенной идеологии и представленное в виде ритуалов и традиций, мифов и легенд, языка и системы коммуникаций, символов и лозунгов.
Ядро профессиональной культуры составляют ценности, трансформированные в определенное мировоззрение, образ мышления. В его основе лежит доминирующее мировосприятие, национальные особенности, общие задачи организации и ряд других факторов, оказывают и непосредственное, и опосредованное влияние на формирование профессионального менталитета отдельных лиц. Из ценностей вытекают стили поведения, общения и т.п.
Деятельность муниципального служащего следует в первую очередь рассматривать именно как деятельность чиновника, то есть управленческую деятельность в области местного самоуправления можно и нужно главным образом исследовать как обычную управленческую деятельность. На наш взгляд, правомерно утверждать, что в соответствии со своими функциональными обязанностями руководителя и служащего муниципального управления можно характеризовать как чиновника-управленца, который профессионально занимается социально-управленческой деятельностью.
Правовая регламентация деятельности муниципального служащего предполагает две основные позиции относительно поведения и взаимодействия муниципальных служащих:
Подчинение должностному регламенту и служебной субординации;
Адекватное реагирование на мотивационные стимулы, принятые в муниципальной службе.
Ориентация муниципальной службы на рынок общественных интересов определяет приоритет профессиональных качеств муниципальных служащих. Для этого необходима законодательно закрепленная рекрутация и ротация кадров: конкурсный отбор муниципальных работников, контрактный механизм взаимоотношений муниципального служащего и администрации муниципалитета, периодическая оценка персонала.
Для управленца-профессионала есть смысл установить такой уровень оплаты труда, который бы успешно конкурировал с теневыми привилегиями и взятками. Следует взять под особый контроль должностных лиц, занимающихся лицензионно-разрешительной деятельностью, налогами, сборами и пошлинами. Особую роль здесь играет социальный контроль. Граждане должны иметь информацию о «тайнах» административной машины. Это необходимо подкрепить аудиторской и судебной практикой, деятельностью СМИ, общественных объединений.
Важным условием дебюрократизации и изменений существующих отрицательных деформаций муниципальной службы является совершенствование профессиональной культуры, стиля управления и манер поведения муниципальных служащих. Практический подход к решению данного вопроса связан с разработкой этического профессионального кодекса муниципального служащего, выражающего в общей форме ценности, нормы и требования к назначению и характеру его деятельности как посреднику между государством и обществом.
На наш взгляд, совершенствование механизма управления процессом формирования профессиональной культуры муниципальных служащих должно вестись по трем направлениям:
Обеспечение качественного, профессионального отбора и подбора кадров в органы местного самоуправления;
Аттестация муниципальных служащих независимыми аттестационными комиссиями на основе разработанных критериев;
Совершенствование системы профессионального развития муниципальных служащих.
Для современной России порядочность в нравственных позициях профессиональной подготовки специалистов, в выполнении своих функций, стала стратегическим фактором выхода государства из сложной социально-экономической и политической ситуации. Формирование в социальной рефлексии российского муниципального служащего максимально высокой ответственности перед гражданами, добросовестности – во многом предопределяется мерой осознанности ими такого понятия как профессиональная культура. То есть, муниципальный служащий должен обладать не только совокупностью таких служебно-профессиональных черт, как компетентность и квалификация, но и целым рядом социальных и нравственно психологических черт.
К общим социальным чертам, важным для профессиональной культуры муниципального служащего, относятся патриотизм, гуманистическое мировоззрение, интересы, запросы, стремления и др. Они формируются на протяжении всей жизни человека. Служебно-социальные черты характеризуют муниципального служащего как сознательного гражданина, понимающего реалии социально-политической обстановки и обладающего достаточными способностями и готовностью выполнять свой гражданский долг.
Важной совокупностью черт, характеризующих личность муниципального служащего, являются морально-психологические черты. Трудно себе представить личность муниципального служащего без таких волевых черт, как целеустремленность и самообладание, самостоятельность и решительность, настойчивость и инициативность. Обладая этими качествами, муниципальный служащий способен систематически направлять свои действия на достижение определенных целей, управлять своими чувствами и эмоциями, принимать своевременные, обоснованные и устойчивые решения, работать с большим напряжением духовных и физических сил.
Проведенное социологическое исследование при подготовке настоящей дипломной работы показало, что в число главных ценностей муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск вошли, прежде всего, профессиональная компетентность, квалификация, умение работать с людьми, чувство справедливости и вновь подчеркивается значение доброжелательности, этики, нравственности. Практически малозначимыми оказываются такие ценности, как знание законов, установление хороших отношений с коллегами по работе, принципиальность, упорство, образование, навыки в работе и т.п. Наиболее низко в развитии своих профессиональных навыков муниципальные служащие администрации г. Нижневартовск оценивают инновационную деятельность, исследовательскую практику, контроль и мотивацию труда других чиновников, консалтинг, методическую и образовательную деятельность. Организационная деятельность оценивается достаточно высоко. Выше, чем другие виды профессиональной деятельности, оцениваются координация работы, умение планировать деятельность, представлять интересы организации.
Практически для половины опрошенных муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск прием на работу в органы местного самоуправления осуществляется руководителями этих органов. Если связать в единое целое эти данные с «протекцией» друзей и знакомых, то доля муниципальных служащих, прием которых в органы местного самоуправления в огромной степени зависел от субъективных, интуитивных способов и приемов подбора персонала, составит почти две трети. Это подтверждает нашу гипотезу о доминирующем авторитарно-функциональном типе чиновника, питательной почвой для которого остаются господствующие патримониальные традиции. Личные полезные связи оказываются более значимым фактором, нежели профессионализм, объективные критерии. Не конкурсный отбор, не результаты аттестации и квалификационных экзаменов, а личная воля руководителя, умение подчиненного быть лично преданным руководителю оказываются порой решающим фактором его карьерного роста.
В числе составляющих профессиональной культуры, которые, по мнению респондентов, в меньшей степени нуждаются в корректировке, оказались умения отстаивать разумные, основанные на правовой основе, правила внутреннего распорядка; предприимчивость; умения организовать работу, стимулировать и развивать самоуправление; умения мотивировать сотрудников к эффективной трудовой деятельности; умения передавать информацию (вести телефонные переговоры, правильно составлять документы); умение оценивать реакцию окружающих (психологическая проницательность); и др. Качества, отмеченные как положительные, т.е. не нуждающиеся в существенной корректировке, занимают значительное место в содержании деятельности муниципального служащего. Причиной этому является, по нашему мнению, тот факт, что названные составляющие профессиональной культуры − это, по сути, его основные служебные обязанности, которые он выполняет изо дня в день. Возможно, именно с этим связано представление чиновника об их развитости и доступности в овладении.
Исследование профессиональной культуры показывает, что в настоящее время наблюдается трансформация прежних ценностей. Сегодня многим людям, в том числе и руководителям органов муниципальной власти, открывается знание того, насколько их сознание неадекватно современной жизни. Поэтому происходит отказ от прежних ценностей и принятие новых, в связи с чем наблюдается противоречивая картина полученных результатов.
Объяснить это можно тем, что современное российское чиновничество как профессиональное сообщество сформировалось, с одной стороны, из людей, чье становление пришлось на советский период. Как правило, это бывшие партийные и комсомольские работники, что объясняет сохранение многих прежних традиций в среде чиновников, их приверженность лозунговым призывам. С другой стороны − в числе муниципальных служащих уже есть представители, чье становление приходилось на время эпохи кризиса, поэтому их индивидуальные ценностные системы были подвергнуты значительному влиянию внешних, во многом противоречивых сил. В связи с этим значительная часть респондентов продолжает считать, что человек – это послушный «винтик» в бюрократической машине, другие - уже отдают приоритет творческому работнику, поддерживая его инновационный поиск и создавая условия для удовлетворения его потребности в самореализации.
Как показал анализ деятельности муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск, в профессиональной культуре муниципальных служащих типичными являются установки, связанные с готовностью следовать нормам права, инструкциям и служебным традициям: исполнительская готовность, способность выполнять служебные задания в срок, готовность реализовывать указания руководителя без их критической оценки, добросовестность, что совпадает с результатами масштабных общероссийских исследований. Это вполне соотносится с такими ценностями, как дисциплинированность, безотказность в выполнении любого поручения, жесткий контроль.
Совершенно
очевидно, что в России необходимо создавать собственные уникальные
управленческие технологии в государственном и муниципальном управлении, способные
учесть специфику развития трансформирующегося социума.
1. Нормативно-правовые акты
1.1. Страсбург. Европейская хартия местного самоуправления: хартия от 15 октября 1985 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – 07 сентября. – № 36. – Ст. 4466.
1.2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. [по состоянию на 30 декабря 2008 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. – 26 января. - N 4. - Ст. 445.
1.3. Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ [по состоянию на 25 декабря 2008 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. – 06 октября. – № 40. – Ст. 3822.
1.4. Российская Федерация. Законы. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ [по состоянию на 25 декабря 2008 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007. – 05 марта. – № 10. – Ст. 1152.
1.5. Российская Федерация. Президент. Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 10 мая 2006 г. // Российская газета. - 2006. – 11 мая. - N 97.
1.6. Российская Федерация. Президент. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 05 ноября 2008 г. // Российская газета. - 2008. – 06 ноября. - N 230.
1.7. Ханты-Мансийский автономный округ - Югра. Дума автономного округа. Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа - Югры: постановление Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 26 апреля 1995 г. [по состоянию на 21 юля 2006 г.] // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. - 2005. – № 4. – Ст. 345. с дальн. изм.
1.8. Ханты-Мансийский автономный округ - Югра. Дума автономного округа. О выборах глав муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе населением: закон от 18 июня 2003 г. № 33-оз [по состоянию на 21 июля 2008 г.] // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. - 2003. – № 5. Ч. 1. – Ст. 623. с дальн. изм.
1.9. Ханты-Мансийский автономный округ - Югра. Дума автономного округа. О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях: закон от 18 июня 2003 г. № 35-оз [по состоянию на 21 июля 2008 г.] // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. - 2003. – № 5. Ч. 1. – Ст. 625. с дальн. изм.
1.10. Ханты-Мансийский автономный округ - Югра. Дума автономного округа. Об административно-территориальном устройстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и порядке его изменения: закон от 7 июля 2004 г. № 43-оз [по состоянию на 21 июля 2008 г.] // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. - 2004. – № 5. – Ст. 819. с дальн. изм.
1.11. Ханты-Мансийский автономный округ - Югра. Дума автономного округа. О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа – Югры: закон от 25 ноября 2004 г. № 63-оз [по состоянию на 18 февраля 2005 г.] // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. - 2004. – № 11. – Ст. 1610.; 2005. - № 11. – Ст. 1290.
1.12. Ханты-Мансийский автономный округ - Югра. Дума автономного округа. О наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре: закон от 9 декабря 2004 г. № 78-оз [по состоянию на 19 декабря 2005 г.] // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. - 2004. – № 12. Ч. 1. – Ст. 1780. с дальн. изм.
1.13. Ханты-Мансийский автономный округ - Югра. Дума автономного округа. О муниципальных должностях и реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре: закон от 6 декабря 2005 г. № 128-оз [по состоянию на 17 июля 2006 г.] // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. - 2005. – № 12. Ч. 1. – Ст. 1416. с дальн. изм.
1.14. Ханты-Мансийский автономный округ - Югра. Дума автономного округа. Об отдельных вопросах муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре: закон от 20 июля 2007 г. № 113-оз [по состоянию на 22 декабря 2008 г.] // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. - 2007. – № 7. – Ст. 927. с дальн. изм.
1.15. Ханты-Мансийский автономный округ - Югра. Дума г. Нижневартовск. О внесении изменений и дополнений в Устав города Нижневартовска: постановление от 20 июня 2005 г. № 502 [по состоянию на 06 февраля 2009 г.] // Официальный сайт администрации и Думы г. Нижневартовска [Электронный ресурс]. Режим доступа // Российская Федерация. Президент. Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 10 мая 2006 г. // Российская газета. - 2006. – 11 мая. - N 97.
Укрепление государственности в России и становление гражданского общества предъявили принципиально новые требования к системе государственного управления и ее функциональному ядру - государственной службе. Вопрос о государственной службе как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов приобрел особую актуальность в связи с решением задач по формированию правового, социально ориентированного демократического государства. От государственных служащих во многом зависит судьба реформ в России, формирование гражданского общества и его взаимоотношений с государством.
В этом аспекте все большее внимание исследователей и практиков управления привлекает социологический, управленческий и социально-психологический феномен, именуемый имиджем. Особое значение имеет социологический аспект, позволяющий рассматривать соотношение взглядов на государственную службу и государственных служащих - населения и самих работников органов государственной власти.
Проблема имиджа государственной службы - это проблема восприятия государственного служащего, как со стороны общества, так и со стороны его коллег и вышестоящих лиц. Кроме того, это проблема ассоциативных связей, которые вызывает образ госслужащего в целом у подавляющей части населения страны. Именно имидж еще на бессознательном уровне либо пробуждает желание сотрудничать, либо приводит к отторжению самой мысли о сотрудничестве.
По данным социологического опроса Института социологии РАН, проведенного в 2005 году, на первое место среди человеческих качеств, которыми в глазах населения наделены работники бюрократических учреждений, две трети респондентов поставили равнодушие к людям. На втором месте - продажность, а на третьем - безразличие к интересам страны. При таком распределении мнений российский чиновник проигрывает европейскому, у которого первые строчки заняли сугубо положительные качества: компетентность, деловитость, культура, образованность, ответственность, патриотизм, творческий потенциал, способность к инновациям и неподкупность.
Формирование социально-конструктивного имиджа государственной службы в современный период реформирования государственного управления в России является первостепенной задачей.
Главным средством формирования положительного имиджа чиновника является повышение эффективности государственного управления.
Наиболее прогрессивным методом повышения эффективности деятельности чиновничества является применение бизнес-инжиниринга к задачам государственного управления. Конструктивная польза от взгляда на государство как на бизнес-организацию заключается именно в том, что это переводит сферу государственного управления во вполне прагматическую область, где есть представление об эффективности и технологизированное знание о том, как ее можно повысить. И такой подход уже используется в мировой практике.
Государство, с некоторыми оговорками, - это корпорация, занимающаяся оказанием услуг своим гражданам-клиентам. Часть государственных функций, например внешнеполитическая, остается за пределами такого подхода, однако в остальном аналогия почти полная. Корпорация эта сверхкрупная и не вполне обычная - обслуживание клиента она совмещает с контрольно-надзорными функциями за ним же. Тем не менее на уровне государства реализуются все основные направления деятельности типичной компании: стратегическое планирование, управление структурой и бизнес-процессами, финансовый и коммерческий менеджмент, управление персоналом и т. д.
В международной практике государственного управления эксплуатируются самые разные элементы бизнес-подхода. Эффективность применения системных решений в государственном управлении доказал, например, практический опыт Соединенных штатов Америки, реализовавших в конце девяностых годов XX века на государственном уровне модель оптимального проектирования организаций, предложенную профессором Захманом.
В Новой Зеландии, к примеру, исполнительные органы заключают друг с другом договоры по оказанию взаимных услуг, а система политического руководства отделена от системы менеджмента, то есть министр - политический руководитель, а оперативными делами распоряжается главный менеджер министерства.
Технологии бизнес-инжиниринга опираются на создание и поддержание в актуальном состоянии информационных моделей, которые полностью отражают организацию деятельности корпорации на стратегическом, структурном, функциональном и процессном уровне. После создания информационных моделей реализации государственных функций становится возможной адекватная автоматизация процессов и их постоянное совершенствование.
Интерес к процессам бизнес-инжиниринга применительно к государственному управлению в России возник в связи с административной реформой и поэтапным созданием «электронного правительства», для чего была разработана и осуществляется Федеральная целевая программа «Электронная Россия».
В тесной взаимосвязи с имиджем государственной службы состоит понятие профессиональной культуры чиновников. Именно профессиональная культура значительно влияет на эффективность деятельности государственных служащих и, как следствие, на общественное мнение о них.
Профессиональная культура - это мера, качество деятельности человека в определенной, строго ограниченной области его профессии.
Важнейшими слагаемыми профессиональной культуры являются освоение общей культуры, приобщение к ее достижениям, овладение профессиональным мастерством, полная творческая реализация профессиональных навыков, профессиональная компетентность в своем виде деятельности, грамотное, эффективное использование средств и методов при достижении цели, рациональность, расчетливость при осуществлении своей работы, возможность предвидения результатов труда. Также важными составляющими профессиональной культуры являются способность и желание передать свои умения, знания, навыки, а также культура общения и, главное, нравственно-профессиональная этика.
Одним из законодательно закрепленных в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон) принципов гражданской службы является профессионализм и компетентность. Этот принцип обязывает гражданских служащих иметь профессиональное образование, соответствующее должностной компетенции, владеть процедурой деятельности органов государственной власти, знать свои права и обязанности; активно и в полной мере осуществлять функции и полномочия, предусмотренные законодательством и должностными регламентами.
Закрепляя принцип профессионализма и компетентности, Закон признает, что положение гражданских служащих в значительной степени зависит от них самих, и все они должны квалифицированно выполнять возложенные на них обязанности, стремиться к достижению требуемых результатов своей деятельности. На повышение профессионализма и компетентности гражданских служащих направлены профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка.
Как видим, профессиональна культура гораздо шире по содержанию, чем законодательно закрепленный профессионализм государственных служащих.
В современной России в качестве нормативного ориентира служебного поведения желательно ввести в действие этический кодекс государственного служащего. Подобный документ существует во многих странах и даже в некоторых субъектах Российской Федерации (среди них Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Бурятия, Алтайский край и др.). Проект этического кодекса государственных служащих разработан Общественной палатой Российской Федерации.
Какие доводы можно привести в пользу принятия этического кодекса? Это то, что:
- практически невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических документов;
- многие действия по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами, а регулируются неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой (в данном случае административной) морали, а также индивидуальными нормами нравственности;
- профессиональная этика государственного служащего обладает своей спецификой, как и любая корпоративная этика. Между тем многие служащие имеют довольно смутное либо искаженное представление о профессиональных этических нормах и вынуждены вырабатывать собственную версию этического кодекса путем проб и ошибок. Поэтому важно разработать документ, который задавал бы систему нравственных ориентиров.
Таким образом, на современном этапе развития России профессиональная культура гражданских служащих является одним из ключевых составляющих успешного реформирования системы государственного управления. Ее высокий уровень позволит изменить существующий на сегодняшний день негативный имидж государственной службы и настроит общество на конструктивное сотрудничество с властными институтами.
