Главная Авто Социальные институты социального контроля. Институт контроля в административном праве россии. Вопросы для самопроверки

Социальные институты социального контроля. Институт контроля в административном праве россии. Вопросы для самопроверки

Правонарушения в системе управления наносят серьезный ущерб обществу и государству, поскольку препятствуют осуществлению прав и обязанностей, справедливому распределению материальных и духовных благ. При рассмотрении контрольно-надзорной деятельности в системе государственного и муниципального управления следует выделять контроль в отношении как законности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и целесообразности. Как правило, разграничивая два данных направления контрольной деятельности, принято отмечать, что контроль за целесообразностью осуществляется в рамках той системы органов публичной власти, которые осуществляют то или иное полномочие. Так, например, в системе органов исполнительной власти субъекта РФ высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет контроль не только за законностью деятельности структурных подразделений правительства (администрации) субъекта РФ, но за целесообразностью осуществляемых полномочий. Последнее имеет значительный смысл, ибо предпринимаемые действия даже при соблюдении законности могут быть недостаточно последовательны, оправданны с точки зрения эффективности, требований управленческой науки и т. п. В этом случае руководитель субъекта РФ вправе, используя административные правоотношения, принять необходимые меры, чтобы изменить направленность и содержание осуществляемых мероприятий.

Следовательно, контроль за целесообразностью предусматривает наличие определенных административных взаимоотношений между контролирующими и подконтрольными. С учетом этого очевидно, что, например, в системе исполнительной власти федеральные органы вправе осуществлять контроль за целесообразностью деятельности соответствующих органов субъектов РФ только в отношении предметов совместной компетенции, если иное не установлено законодательством. В отношении же предметов собственного ведения субъекта РФ такой контроль возможен только в рамках соблюдения принципа законности.

В то же время данное разграничение может быть пересмотрено, когда речь идет о контроле за осуществлением переданных государственных полномочий. Наиболее ярко это демонстрирует порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Местное самоуправление, будучи формой народовластия, формой публично-правовой власти не может уже иметь ни государственной, ни государственно- общественной (общественно-государственной) природы. Однако отрицание государственной природы местного самоуправления не означает разрушения единой системы властных отношений в рамках одного государства. В рамках единой государственности обеспечивается, может быть, пока не в должной мере, взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Такое взаимодействие проявляется, в частности, также в том, что органы местного самоуправления осуществляют важные полномочия, которые в соответствии с российским законодательством были переданы им федеральными и региональными органами государственной власти. Такие полномочия обладают особенностями, связанными с их ресурсным обеспечением, порядком передачи, а также контролем за их реализацией и юридической ответственностью.

Признание муниципальной и государственной властей двумя разными формами единой публично-правовой власти создает необходимую основу для соответствующей трактовки и проблемы административного контроля. Определенное значение в связи с этим имеет обращение к Европейской Хартии местного самоуправления, в которую включена отдельная статья 8, регулирующая административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Основные положения данной статьи можно сформулировать следующим образом:

* административный контроль за органами местного самоуправления правомерен, но такой контроль может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом;
* административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предполагает контроль за соблюдением ими законности и конституционных принципов;
* административный контроль может иметь также характер контроля за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления, но такой контроль осуществляется только в от- ношении реализации ими переданных государственных полномочий;
* административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать. Федеральный закон № 131 конкретизирует данные положения: допускается возможность контроля со стороны органов государственной власти не только законности, но и целесообразности деятельности органов местного самоуправления. Но касается это только переданных государственных полномочий.

Аналогичный подход также используется в Федеральном законе № 131, когда регулируется порядок передачи отдельных полномочий органа местного самоуправления муниципального района органам местного самоуправления поселений и наоборот. Важно подчеркнуть, что порядок такого контроля наряду с нормами федерального законодательства, конкретизированными также муниципальными правовыми актами, дополняется соответствующими соглашениями между органами местного самоуправления двух уровней - районного и поселенческого.

Таким образом, правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности осуществляется достаточно объемным и разнообразным пакетом нормативных правовых актов. Это - Конституция РФ и акты международного права, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ, а также муниципальные правовые акты. Однако наряду с нормативным регулированием порядка осуществления контрольно-надзорной деятельности следует также учитывать и его договорное регулирование. При- чем внимание к последнему имеет важное значение для разработки не только соответствующей теории в силу определенной новизны проблемы, но и для практики. Как правило, если при подготовке таких договоров (соглашений) серьезное внимание уделяется при выработке их предмета, установлении сроков и материального обеспечения, определение порядка контроля за их реализацией и ответственности ограничивается устоявшейся формулой, что данные вопросы регулируются в соответствии с российским законодательством.

Однако, как показывает анализ, контроль, а соответственно и связанный с этим вопрос юридической ответственности, может весьма серьезно различаться в зависимости от того, осуществление каких по характеру полномочий подлежит такому контролю. Это приобретает особенно существенное значение, когда речь идет о взаимодействии двух разных видов публично-правовой власти - государственной и муниципальной. Большая строгость в определении данных существенных условий договоров (соглашений) и их оптимальная детализация создадут условия не только для повышения качества такой контрольной деятельности, но и обеспечат более эффективное взаимодействие разных органов публичной власти.

Рассматривая проблему правового обеспечения контрольно- надзорной деятельности, следует также отметить большую роль нормативных актов, регулирующих субъектов такой деятельности.

Контроль деятельности и надзор за деятельностью органов государственного и муниципального управления, должностных лиц, а также исполнением ими Конституции РФ, других нормативных правовых актов, осуществляется прежде всего специально созданными для этого федеральными контрольно-надзорными органами - органами прокуратуры и Счетной палатой Российской Федерации. Важную роль в соблюдении органами государственной власти и органами местного самоуправления прав и свобод человека и гражданина выполняют Уполномоченный по правам человека РФ и Уполномоченный по правам ребенка РФ, а так- же аналогичные институты, созданные во многих субъектах РФ. На уровне субъектов РФ также для осуществления контроля законности расходования бюджетных средств создаются собственные контрольные органы - счетные палаты, ревизионные комиссии и др.

Кроме этого, следует иметь в виду, что значительные функции контрольного характера осуществляются и органами исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти. В системе федеральных органов исполнительной власти - это прежде всего созданные специально для осуществления данных полномочий государственные службы. Аналогичные функции выполняются и в системе исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии со ст. 38 Федерального закона № 131 может быть создан также контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Такой орган образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Результаты проверок, осуществляемых данным органом, подлежат опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

.
26. Понятие института контроля. Цели, задачи, функции института контроля. Правовое основание института контроля.

Контроль в административном праве
- организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины включает в себя три обязательных элемента: проверка фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми , намеченными, прогнозируемыми показателями; проверка путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности; принятие по результатам контроля соответствующих мер.

Контрольно-надзорная деятельность специальных государственных органов исполнительной власти, осуществляющих специальные узкоспециализированные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения (федеральные службы). По своему содержанию деятельность государственных контрольно-надзорных органов характеризуется интеграцией в ней элементов контроля и надзора, вследствие чего она приобретает новые качественные характеристики, позволяющие преодолевать негативные и усиливать позитивные возможности, присущие контролю и надзору по отдельности, в частности, относительную узость надзора дополнять широтой организационных возможностей контрольной деятельности.
Особенностью административного контроля является то, что это контроль внутри самой административной системы. Сущест¬вуют различные формы административного контроля. Руководи-тели административного аппарата обязаны осуществлять надзор за действиями подчиненных на предмет законности действий, их не¬обходимости, целесообразности и эффективности. Данная форма административного контроля включает в себя право отдавать при¬казы, распоряжения, предписания, право изменять или отменять решения, принятые подчиненными. Контроль вышестоящих руководителей обычно дополняется деятельностью специальных внутренних надзорных органов - инспекций.

27. Понятие института административного надзора. Цели, задачи, функции административного надзора.

Адм. надзор представляет собой специфическую разновидность гос. контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, пожарной безопасности, торговли) Субъектами адм. надзора являются органы фед. надзора, гос. инспекции.

Основной задачей органов адм надзора является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил , то есть обеспечение законности в управлении. административный надзор имеет своей

цель – обеспечение правопорядка и общественной безопасности в сфере государственного управления;

функция публичного управления, влияющая на построение и функционирование системы и структуры государственных органов исполнительной власти;

Административный надзор – вид деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц по систематическому наблюдению за точным и единообразным соблюдением, исполнением и применением юридическими и физическими лицами правовых норм в сфере государственного управления.
28. Понятие института административно-правовых режимов.

Правовой режим – особый порядок правового регулирования, выражающийся в сочетании юридических средств и направленный на создание необходимых условий для удовлетворения интересов субъектов права в определенных условиях.
Административно-правовой режим – общий режим деятельности органов государственного управления по реализации возложенных на них правомочий.
Административно-правовой режим (в узком смысле) – совокупность правил поведения, граждан, закрепленных в НПА, порядок реализации ими прав и законных интересов, направленный на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности специально создаваемыми для этой цели органами, подразделениями и службами органов государственного управления.
устанавливаются в сфере публичного управления, сфере деятельности органов исполнительной власти;

регламентируются, в основном, нормами административного права;

закрепляют правила поведения граждан, государственных органов, общественных объединений, предприятий и учреждений;

вводятся дополнительные ограничения, возлагаются дополнительные обязанности ;

в зависимости от объекта:

территориальные режимы (военного положения)

режим поведения с предметами, которые представляют собой повышенную опасность или имеют важное государственное значение (паспортный режим);

Вопрос 29 Цели задачи функции административно правовых режимов

Административно-правовые режимы - это специальный комплекс оперативных государственных управленческих решений и административно-правовых мер убеждения и принуждения, способных обеспечить достаточно оперативно стабилизацию общественных отношений в регионе или государстве в целом, и последующее упорядочивание общественных отношений, вышедших за пределы влияния обычных административно-правовых мер воздействия. Как правило, административно-правовые режимы временно ограничивают права и свободы граждан, используют в своем арсенале значительное количество методов административного принуждения

Общей целью и главным предназначением административно-правовых режимов является создание на пути преступных элементов надежных правовых барьеров, которые серьезно затруднили бы, а в ряде случаев и полностью исключили достижение ими преступных целей.Т.о. административно-правовые режимы призваны предупреждать или затруднять преступную или иную противоправную деятельность в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности.
Задачи административно-правовых режимов:
1)для обеспечения бесперебойного функционирования объектов, представляющих повышенную общественную опасность или имеющих важное государственное значение;
2)определения порядка реализации прав и обязанностей на территориях, где проводятся специальные противопожарные, санитарные, природоохранные и иные мероприятия;
3)установления особых правил пользования объектами, представляющими повышенную опасность или содержащими сведения, отнесенные к государственной тайне;
4)обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц в условиях чрезвычайного режима ;
создания условий для эффективной, правомерной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Вопрос 30 Виды административно правовых режимов

Вое́нное положе́ние - особый правовой режим в государстве, который устанавливается решением высшего органа государственной власти в случае агрессии против государства или непосредственной угрозы агрессии.

Военное положение характеризуется введением в действие определенной законом государства совокупности чрезвычайных мер по охране государственной безопасности и общественного порядка в стране. Устанавливается повышенная ответственность (по законам военного времени) за неподчинение (неисполнение) приказам и распоряжениям военных властей государства

Чрезвыча́йное положе́ние особый правовой режим деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, вводимый в стране или отдельных её районах для защиты от внешней или внутренней угрозы, поддержания общественного порядка.

Режим чрезвычайного положения предполагает ограничение прав и свобод граждан, юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

В Российской Федерации чрезвычайное положение вводит Президент страны при обстоятельствах, предусмотренных Федеральным Конституционным Законом «О чрезвычайном положении», с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе

Режим секретности - это установленный в соответствии с требованиями настоящего Закона и иных изданных в соответствии с ним нормативно-правовых актов единый порядок обеспечения охраны государственной тайны
государственная тайна - защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

Правовой основой режима секретности являются Конституция, законы Российской Федерации «О безопасности», «О государственной тайне», а также принятые на основе последнего закона акты Президента и Правительства

Режим государственной границы совокупность правил, регулирующих порядок перехода, переезда и перелета государственной границы, порядок пользования пограничными водами на речных и озерных участках границы.. Режим государственной границы устанавливаетсявзаимным соглашением (договором, конвенцией) граничащих государств. Режим морской границы, какправило, устанавливается односторонним актом правительства соответствующего государства.

Правовыми документами, являются: демаркационные документы опрохождении линии границы, договоры, протоколы демаркационной комиссии, протоколы описанияпограничных знаков, описание прохождении линии границы, договорные карты, кроки местности (планыместности, выполненные методом глазомерной съемки), эскизы пограничных знаков, договоры о режимеграницы, конвенции и соглашения по различным вопросам, касающимся режима границы, односторонниезаконные акты государств.

Паспортный режим порядок паспортизации населения, прописки и выписки, предусмотренный нормами паспортной системы для той или иной конкретной местности.

Режим закрытого административно-территориального образования устанавливается в целях обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты сведений, составляющих государственную тайну, пресечения противоправных действий в отношении охраняемых предприятий и объектов , обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан, защиты окружающей среды.

Особый режим закрытого административно-территориального образования включает:

Ограничения на въезд и постоянное проживание;

Ограничения на полеты летательных аппаратов над территорией закрытого образования;

Ограничения на ведение хозяйственной и предпринимательской деятельности, владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом.

Вопрос 31 Общая характеристика принуждения в административном праве. Классификация мер принуждения.
Административное принуждение - метод государственного управления, основанный на нормах административного права, совокупность средств психического, физического и иного воздействия, применяемых уполномоченными субъектами в установленном процессуальном порядке в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.

Решающая роль в борьбе с правонарушениями принадлежит государству. Оно имеет специальный аппарат принуждения. Правовые нормы определяют, за что государственные органы могут применять метод принуждения (основания принуждения), виды и размеры принудительных средств (санкций) и порядок их применения. Государственное принуждение, опосредствуется в праве, выступает в форме правового принуждения и, как правило, выражается в конкретных мерах принудительного характера, применяемых уполномоченными на то органами государства (должностными лицами) в связи с неисполнением правовых норм. В праве выделяют четыре вида мер юридического (правового) принуждения:

Дисциплинарное;

Материальное (гражданско-правовое);

Уголовное;

Административное.

Административное принуждение является особой, самостоятельной разновидностью правового принуждения. Административное принуждение, играет важную роль в охране правопорядка, включает в себя большое число средств пресечения, использование которых прекращает антиобщественные действия , предотвращает наступление общественно вредных последствий.
Исходя из целей применения, способов обеспечения правопорядка и общественной безопасности, специфики возникающих при этом правоотношений и особенностей применяемых мер административного принуждения, последние подразделяются на четыре группы :

– меры административного предупреждения(установленные законом способы, приемы и действия, состоящие во вторжении в сферу прав и свобод конкретного лица и направленные на выявление и устранение нарушений норм права, регламентирующих общественные отношения в сфере безопасности, предупреждение (исключение возможности совершения) правонарушений, обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, а также на минимизацию вреда, который может быть причинен в результате противоправного поведения человека или при возникновении чрезвычайных ситуаций социального, природного или техногенного характера.)

– меры административного пресечения (вид мер административного принуждения, применяемых в целях прекращения противоправного деяния и предотвращения наступления вредных последствий.Основание применения мер административного пресечения – противоправное деяние, указанные меры могут применяться только в момент его совершения.)

–меры административно-процессуального обеспеченияи (Меры административно-процессуального обеспечения это вид мер административного принуждения, применяемых для достижения целей административного процесса.В зависимости от характера правоограничений могут применяться меры, содержащие ограничения личных неимущественных прав, ограничения имущественных прав, ограничения организационного характера.)

–меры административной ответственности (административные наказания) установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Административное наказание может быть осуществлено в виде предупреждения, административного штрафа, возмездного изъятия орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишения специального права , предоставленного физическому лицу, административного ареста, административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, дисквалификации, административного приостановления деятельности.
Вопрос 32 Понятие института дисциплинарной ответственности. Цели задачи функции института дисциплинарной ответственности.

Дисциплинарная ответственность - это наложение дисциплинарных взысканий на основе правовых норм субъектами дисциплинарной власти на подчиненных им членов устойчивых коллективов за дисциплинарные проступки и иные правонарушения.

Дисциплинарная ответственность - разновидность юридической ответственности. В то же время дисциплинарная ответственность по административному праву является составной частью дисциплинарного принуждения. Ее важнейшие отличительные особенности:

Применяется, как правило, за дисциплинарные проступки, но может наступить и за совершение иных правонарушений (например, на основании ст. 2.5 КоАП РФ);
состоит в применении карательных санкций - дисциплинарных взысканий;
право на ее применение принадлежит субъектам линейной власти; она, как правило, реализуется в рамках линейной власти, в отношении линейно подчиненных руководителю членов коллектива;
основания и порядок наступления дисциплинарной ответственности регулируются различными отраслями права. Но наибольшее число лиц несут дисциплинарную ответственность по трудовому и административному праву.
Как правило, рассматриваемая ответственность наступает за дисциплинарный проступок. Это вредное, антиобщественное, виновное деяние, совершенное членом устойчивого коллектива и состоящее в нарушении обязанностей, связанных с пребыванием лица в данном коллективе. За совершение дисциплинарного проступка на виновного может быть наложено дисциплинарное взыскание.

Их виды устанавливаются нормативными актами. Цель их использования - общая и частная превенция правонарушений - достигается как их содержанием, так и процедурой их применения. Дисциплинарные взыскания ухудшают правовое положение наказанного, на определенное время создают для него состояние наказанности.
Функции дисциплинарной ответственности:
Регулятивная - направлена на формирование поведения сотрудника (работника), на определение границы между правомерным и противоправным исполнением своих трудовых обязанностей.
Превентивная - предупреждение нарушения трудовой дисциплины как самим лицом, которое подвергается дисциплинарной ответственности (частная превенция), так и другими сотрудниками (работниками) (например, за счёт создания впечатления о неотвратимости наступления ответственности как результата определённых действий).
Карательная - предполагает наложение на субъекта, несущего ответственность, неблагоприятных для него моральных (выговор) или организационных (дисциплинарное увольнение) последствий. Действующим законодательством запрещается применение штрафа и перевода на нижеоплачиваемую должность в качестве дисциплинарного взыскания.
Восстановительная - восстановление нарушенных противоправным поведением общественных отношений.
Воспитательная - формированием у лица убеждения о недопустимости совершения действий, влекущих дисциплинарную ответственность.
Различают два вида дисциплинарной ответственности: общую и специальную. Общая дисциплинарная ответственность - это ответственность в рамках правил внутреннего трудового распорядка. Она может быть возложена на всех работников, за исключением тех, в отношении которых установлена специальная дисциплинарная ответственность. Общую дисциплинарную ответственность устанавливают ст. 192-194 ТК РФ и правила внутреннего трудового распорядка конкретной организации. Специальная дисциплинарная ответственность есть ответственность, предусмотренная для отдельных категорий работников специальным законодательством , уставами и положениями о дисциплине. Специальная дисциплинарная ответственность имеет особенности: строго определен круг лиц, подпадающих под действие соответствующих норм; предусмотрены специальные меры дисциплинарного взыскания; очерчен круг лиц и органов, наделенных властью применения дисциплинарных взысканий; действует особый порядок обжалования взысканий.

Контрольная функция выступает одной из ключевых функций современного государства наряду с законодательной, исполнительной и судебной. Государственный контроль является неизменным признаком государства на любом этапе его исторического развития. Объективная необходимость контроля убедительно доказана историей государств всех типов и форм, при этом налицо прямая зависимость стабильности власти от действенности и эффективности государственного контроля.

Контроль является одним из самых эффективных средств обеспечения законности, было бы не совсем верно, однако контрольные мероприятия позволяют вскрывать большое количество нарушений и упущений в деятельности того или иного органа власти и управления, а также выявлять нарушения в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел. В настоящее время отказываться от контроля, а также проведения контрольных мероприятий ни в коем случае нельзя, на повестке дня сегодня стоит задача совершенствовать контрольный механизм того или иного органа власти и управления, а также государства в целом Нестеров А.В. Еще раз о властном контроле и надзоре // Административное право и процесс. - 2011. - № 3. - С.10-11..

Контроль - многогранное явление или мероприятие, которое имеет различные аспекты своего проявления, на содержание контрольной деятельности оказывают влияние самые различные факторы и обстоятельства. В частности, на содержание контроля влияют: сфера контрольной деятельности, предмет и объект контроля, субъект осуществления контроля. От этих и ряда других обстоятельств зависят форма и методы контрольного мероприятия, а также решения, принимаемые по его окончании, и др. Контроль как функция и метод деятельности в той или иной степени присущ всем органам власти и управления. Иными словами, контроль осуществляется всеми органами исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня, органами местного самоуправления, а также иными управленческими структурами в пределах их компетенции в ходе выполнения поставленных перед ними задач и функций. Контроль осуществляется непрерывно и систематически, что дает даже возможность поставить вопрос о формировании самостоятельной ветви государственной власти, такой как контрольная власть. Во всяком случае, тезис о формировании контрольной власти может вполне успешно развиваться в юридической науке, импульс для этого в настоящее время уже задан и достаточно аргументировано обоснован. Как пишет В.Е. Чиркин, «...мировая практика развития системы контроля за государственным аппаратом пошла по пути выделения четвертой, самостоятельной ветви государственной власти - власти контрольной (наряду с законодательной властью, исполнительной и судебной властью)» Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. - 1993. - № 4. - С.10..

Контроль, осуществляемый в сфере функционирования органов власти и управления, носит государственно-властный, исполнительно-распорядительный характер. Соответственно, решения, которые принимаются в процессе и по окончании контрольных мероприятий, носят обязательный характер.

По мнению Д.Н. Бахраха, контроль является важнейшим видом обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М., 2010. - С.608..

В широком понимании контроль необходимо рассматривать как разветвленную систему государственных и общественных институтов, как совокупность социальных механизмов, воздействующих на человеческое поведение с целью устранения его отклонения от общепринятых норм.

Польский административист Е. Старосьцяк указывал, что контроль - это «наблюдение, определение и выявление фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, выступление против неблагоприятных явлений и сигнализация компетентным органам о своих наблюдениях - однако без права принимать решения об изменении направления деятельности обследованной ячейки» Старосьцяк Е. Элементы науки управления. - М., 1965. - С.199..

«Контроль, - отмечает В.Г. Афанасьев, - это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования» Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. - С.125..

Специфика контрольного правоотношения состоит в том, что оно имеет государственно-властный характер, т.е. каждый субъект контроля обеспечивается соответствующими властными полномочиями, необходимыми для выполнения целей, поставленных перед контролем.

Государственный контроль следует определять через наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов.

Вместе с тем контроль тесно связан с процессом государственного управления. А эффективное управление невозможно без наличия контроля, выступающего элементом управленческой деятельности, поскольку он играет роль барьера, препятствующего правонарушениям и направляющего весь процесс исполнения законов к установленным идеальным требованиям.

Контроль в юридической науке рассматривается либо как функция государственного управления, либо как специфическая деятельность государственных органов. Так, например, В.П. Беляев определяет контроль как форму юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики. Дис. ... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2006. - С.24..

С точки зрения ученых, занимающихся изучением проблемы административного права, контроль является методом или способом правоохранительной деятельности, который включает в себя три элемента:

Проверку фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, норматива, т.е. всей деятельности подконтрольных органов и организаций;

Проверку путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения, позволяющего оценить работу конкретных лиц, оценить, как достигнуты результаты;

Принятие мер в процессе контроля для оценки, исправления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания Адушкин Ю.С., Манохин В.М. Российское административное право: Учебник. - Саратов, 2010. - С. 242..

Однако приведенные определения не в полной мере отражают сущность надзора, но несомненно содержат в себе определенные элементы того широкого содержания, которым обладает рассматриваемое понятие.

От организации контрольно-надзорной деятельности во многом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка в стране, поэтому контроль может рассматриваться и как способ обеспечения законности и дисциплины. Так, Н.М. Конин определяет контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины Административное право России: Учебник / Под ред. Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. - Саратов, 2009. - С. 324..

Большинство признаков контроля и надзора совпадают: отсутствие организационной подчиненности, наличие специального объекта деятельности, которым являются нормативные акты, содержащие определенные требования, стандарты и т.д.; их соблюдение организациями, гражданами, предоставление права применения мер принуждения. В деятельности органов контроля и надзора выделяются также следующие сходства:

Контролирующие и надзорные органы руководствуются и добиваются исполнения закона;

Основная цель их деятельности - обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

Осуществляют свою деятельность на основе принципа гласности;

У органов надзора и контроля совпадают методы их деятельности: проведение проверок, получение объяснений, истребование и анализ документов, использование экспертных оценок Пузырев С.В. К вопросу о содержании административного контроля (надзора) органов внутренних дел // Административное право и процесс. - 2006. - № 3. - С.34..

В то же время основное отличие контроля от надзора заключается в том, что контроль преследует не только достижение законности и правопорядка, но и обеспечение эффективности и целесообразности. А целью надзора является точное и неуклонное исполнение законов, которое не сопровождается оценкой целесообразности принятых актов и совершенных действий. При осуществлении надзора невозможно вмешательство государственного органа в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора.

Вместе с тем нельзя утверждать, что надзор не интересуется результатом, возникающим в поднадзорных отношениях. В ходе надзора происходит наблюдение за реализацией прав в субъективном смысле. Особенно четко это прослеживается при проведении прокурорского и судебного надзора.

В процессе проведения надзора, в отличие от контроля, существует возможность оценки соответствия деятельности управляемого объекта определенным требованиям норм с наличием строгих юридических санкций за их неисполнение. Из этого следует, что надзор как функция управления имеет исключительную юридическую природу и сущность, в то время как контроль может осуществляться и по иным, не юридическим, основаниям.

Следовательно, надзор можно определить как ограниченный контроль, а основные различия между ними можно свести к следующему:

Органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех субъектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;

В процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; а в процессе надзора - меры административного воздействия, политической ответственности;

Органы контроля осуществляют проверку различных сторон деятельности подконтрольных объектов, а органы надзора проверяют соблюдение специальных правил Андреева Ю.А. К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор» // Административное право и процесс. - 2009. - № 2. - С.21..

Таким образом, органы исполнительной власти осуществляют контроль и административный надзор как две самостоятельные функции. Различия между ними обусловлены объективными законами исторического развития государственной власти и управления и заключаются в следующем.

1. Контроль свойственен управлению в целом и осуществляется всеми субъектами управления, но по отношению к постоянно или временно находящимся в подчинении у них объектам управления (органам, организациям, лицам), в том числе и в системе субъектов административного надзора.

Административный надзор как самостоятельная правоохранительная функция осуществляется только специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами по отношению к индивидуально неопределенному кругу неподчиненных им граждан и организаций.

2. Предметом контроля является законность, целесообразность, эффективность деятельности объекта управления, достижение целевых прогнозных показателей, выполнение планов, поручений и распоряжений.

Предметом административного надзора является исключительно законность (соответствие обязательным требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов) поведения объекта управления.

3. Административный надзор осуществляется в целях поддержания установленных федеральными законами специальных правовых режимов, направленных на обеспечение отраслевой безопасности личности, общества и государства.

Контроль осуществляется в целях, прежде всего, «настройки» функционирования объекта управления, корректировки управляющего воздействия и, посредством этого, в целях обеспечения законности и безопасности.

4. Система субъектов административного надзора, их компетенция, перечень мер административного принуждения, основания и порядок их применения устанавливаются федеральным законом, а система субъектов регионального административного надзора - законами субъектов Российской Федерации. Осуществление административного надзора подлежит нормативной правовой регламентации принимаемыми на основе федеральных законов административными регламентами осуществления государственных функций.

Контрольная функция обеспечена нормативной правовой регламентацией в значительно меньшей степени и, преимущественно, ведомственными нормативными правовыми актами, которые, не нуждаются в государственной регистрации и не публикуются.

5. В системе федеральных органов исполнительной власти контрольные полномочия наиболее ярко представлены в статусах федеральных министерств (по отношению к подведомственным им федеральным службам и федеральным агентствам) и федеральных агентств (по отношению к подведомственным им государственным учреждениям и предприятиям). Надзорные полномочия характерны федеральным службам, и реализуются в правоотношениях с участием неподчиненных им граждан и организаций Зырянов С. М. Административный надзор полиции: учебное пособие - М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА, Закон и право, 2012. - С27..

Сравнение контроля и надзора приводит к вполне конкретному выводу о том, что понятие контроля является более широким, чем понятие надзора, и имеет свои, специфические, признаки; а органы, осуществляющие государственный контроль, наделены более широкими полномочиями, нежели надзорные органы.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в юридической науке до настоящего времени не существует строгого толкования и единой точки зрения на место и роль контроля и надзора в государственном регулирующем механизме, что затрудняет правоприменение в рассматриваемой сфере деятельности государства. А причиной отсутствия научного единообразия по вопросу соотношения контроля и надзора можно назвать многоаспектность исследуемых понятий, сопоставление которых приводит к не вполне корректным выводам об их соотношении, а также отсутствие в действующем законодательстве определенности в вопросе правового содержания указанных понятий Погодина Н.А. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе // Гражданин и право. - 2010. - №9. - С.12..

Для выхода из сложившейся ситуации необходима унификация подходов и терминологии, выработанных как в науке, так и в законодательстве для определения контроля и надзора. Для этого следует произвести оценку действующего законодательства на предмет выявления пробелов, противоречий, которые создают препятствия на пути осуществления государственными органами контрольно-надзорной деятельности.

Общество представляет собой саморазвивающуюся сложную систему. В связи с этим, уже на самом раннем этапе развития возникает потребность в формировании механизма саморегуляции, как в обществе в целом, так и в отдельных группах. В современной социологии этот механизм называется социальным контролем. Его деятельность осуществляется через посредство нормативного регулирования поведения людей. Причем, дробясь на подсистемы, например, по сферам жизнедеятельности, общество в каждой из них не обходится без функционирования механизмов социального контроля. Можно говорить о социальном контроле на самых различных уровнях общества - на уровне межличностных отношений в семье, социальной группе, в сфере экономики, политики, культуры, науки.

Это связано, прежде всего, с теми функциями, которые выполняют механизмы и институты социального контроля. В целом функции социального контроля могут быть разделены на две основные группы: регулятивные и конструктивные. Суть первой сводится к обеспечению стабильности функционирования общества через механизмы саморегуляции. К таким механизмам следует отнести регламентацию и консолидацию деятельности индивидов. Действенность этих механизмов выражается в выработке как институциональных, так и неинституциональных стандартов деятельности индивидов в социальной системе, а также регламентацию и оценку реальной деятельности людей, и стандартизацию этой деятельности при помощи системы социальных санкций. Здесь особым предметом, на который направлен механизм социального контроля, является девиантное поведение. Иными словами, именно через посредство институтов и механизмов социального контроля общество узнает и оценивает вредоносность или, наоборот, полезность, конструктивность того или иного проявления деятельности его членов. Институты социального контроля призваны, с одной стороны, оберегать общество от отрицательных, деструктивных форм девиации, с другой, обеспечивать прогресс общества в сфере формирования новых социальных норм, отражающих действительные реальные социальные отношения, особенно это касается институциональных правовых норм. Отсюда вырисовывается вторая основная группа функций социального контроля – функции конструктивные.

Обе эти группы функций теснейшим образом связаны и взаимообусловлены. Суть второй группы функций сводится к обеспечению развития общества. Социальный контроль призван разрешать в каждой конкретной ситуации противоречие между функционированием и развитием общества.

Исходя из своих функций, социальный контроль подразумевает наличие санкционного механизма. Санкционный механизм относится к внешней форме социального контроля. Он состоит из системы правовых и неправовых мер, запретов и воздействий. По характеру социальные санкции разделяются на санкции, основанные на принуждении, то есть такие меры физического или психологического воздействия, которые вопреки воле человека или даже под страхом наказания заставляют придерживаться определенных стереотипов и правил поведения, а также санкции, которые основой своей имеют убеждение, осуществляющееся на доверии. Возможность и действенность второго рода санкций связана с личностными качествами человека, его моральной мотивацией, сознанием и чувствам индивида как члена общества посредством рационального разъяснения или эмоционального влияния.

Самоконтроль личности или внутренний контроль является другой, называемой социологами формой социального контроля. Самоконтроль понимается как способ саморегуляции поведения индивида. Основу этого способа составляет процесс социализации личности – то насколько, и в какой мере личностью усвоены социально одобряемые ценности, нормы, образцы поведения в обществе и в своей социальной группе.

Прежде всего, к такого рода институтам следует отнести правоохранительные органы государства: милицию, внутренние войска, суды, прокуратуру. Каждый из названных органов имеет свою функцию в системе правоохранительной деятельности, однако, все они связаны с реализацией одной главной функции – обеспечением безопасности граждан и государства в целом. Деятельность этих органов строго регламентирована соответствующими правовыми документами, такими как «Закон о милиции», закон «О прокуратуре РФ» и другими документами. Так, одними из основных функций милиции является предотвращение, пресечение, выявление и раскрытие преступлений, и проведение в этой сфере профилактической работы, оказание помощи гражданам, пострадавшим от преступлений. К функциям милиции относится также обеспечение правопорядка в публичных местах, охрана собственности граждан, регламентация разного рода отношений граждан и государства (выдача и регистрация паспортов, пропусков, вопросы прописки) и прочие. Во многом схожие функции выполняют внутренние войска, участвуя в охране общественного порядка, а также охране важных государственных объектов, специальных грузов, обеспечивая конвоирование осужденных, обеспечивая режим чрезвычайного положения. Имея в своем составе соответствующие подразделения, внутренние войска участвуют в территориальной обороне государства, тесно контактируя с пограничниками.

Основной функцией института прокуратуры как института социального контроля является осуществление прокурорского надзора. Основная цель прокурорского надзора состоит в том, чтобы в государстве реально обеспечивалось верховенство закона, провозглашенное Конституцией. В этом смысле прокурорский надзор имеет отношение, прежде всего, к механизмам внешнего контроля. Причем объектом прокурорского надзора выступают в основном не действия частных лиц, а деятельность тех или иных государственных органов и организаций или лиц, представляющих эти организации.

Подводя итог вышесказанному, отметим, что фундаментальное противоречие для любой социальной системы, связанное с ее функционированием и развитием, наиболее успешно будет разрешаться в том случае, когда в обществе надежно и динамично будет действовать естественным образом сложившаяся (а не навязанная кем-то) система социальных норм, когда будут легитимные институты и механизмы социального контроля. В этом случае действия отдельных людей и их объединения станут предсказуемыми, и, так сказать, вписанными в общий сценарий путей и способов развития общества. В особенности это касается такого важного для любого общества вида социальных норм, как правовых. Безусловно, не может быть речи о создании общества абсолютно законопослушных граждан – девиация столь же естественно присуща обществу, как и норма. Однако, как мы выяснили, виды и типы девиации могут быть различными, и доминирующие из них в обществе непосредственно обусловлены сложившейся системой социальных норм. Пример современного состояния российского общества представляет собой яркую тому иллюстрацию – разрушив отжившую систему социальных норм, мы до сих пор находимся на этапе формирования новой. Как представляется, этот процесс займет значительное время и потребует от всех граждан значительной выдержки и самоотдачи, но за этим видится будущее.

Вопросы для самопроверки

1. Что называют социальной нормой?

2. Какова природа социальных норм?

3. Какие факторы влияют на происхождение социальных норм?

4. Какие виды социальных норм существуют в обществе?

5. В чем заключаются особенности институциональных социальных норм, какова их связь и взаимодействие с неинституциональными социальными нормами?

6. Всякая ли институциональная норма является правовой?

7. Какие из числа социальных норм относят к группе правовых, каковы их функции в обществе?

8. В чем отличие моральных норм от норм нравственности?

9. Могут ли этические нормы быть правовыми?

10. Какие факторы влияют на формирование эстетических норм, и что они собой представляют?

11. Что собой представляет процесс институализации социальных норм?

12. Почему для успешного и стабильного функционирования и развития общества необходимо наличие в нем механизмов деинституализации социальных норм?

13. Что называют социальным отклонением и какова природа этого феномена?

14. Какие причины и факторы влияют на девиацию?

15. Какие существуют виды девиантного поведения?

16. Что такое социальный контроль? Каковы его основные функции?

17. Какие существуют институты социального контроля? Каковы их основные цели и функции?

Литература

Гилинский Я.И. Социология девиантного поведения и социального контроля: краткий очерк // Рубеж. Альманах социальных исследований. 1992, №2.

Горяинов В.П. Групповая солидарность и ценностные ориентации // Социс, №3, 1997.

Дюркгейм Э. Норма и патология // Рубеж. Альманах социальных исследований. 1991, №2.

Дюркгейм Э. Самоубийство. Социологический этюд. М. 1994.

Клейберг Ю.А. Социальные нормы и отклонения. М. 1997.

Кудрявцев В.Н. Социальные деформации. М. 1992.

Лапин Н.И. Ценности, группы интересов и трансформация российского общества // Социс, №3, 1997.

Лебон Г. Психология народов и масс. СПб. 1995.

Мертон Р. Социальная структура и аномия: социология преступности. М. 1966.

Ольков С.Г. Социальные отклонения. Тюмень, 1994.

Социология преступности. М. 1996.

Социальный Контроль.

Механизм саморегуляции системы, обеспечивающий упорядоченное взаимодействие составляющих ее элементов посредством нормативного регулирования.

Формы социального контроля.

В социологической науке известно 4 принципиальные формы социального контроля:

Внешний контроль;

Внутренний контроль;

Контроль через отождествление с референтной группой;

Контроль через создание возможностей добиться социально значимых целей средствами, наиболее подходящими для данного человека и одобряемыми обществом (так называемое "множество возможностей").

1) Первая форма контроля - внешний социальный контроль - это совокупность социальных механизмов, которые регулируют деятельность индивида. Внешний контроль может быть формальным и неформальным. Формальный контроль основан на инструкциях, предписаниях, нормах и нормативных актах, а неформальный базируется на реакциях окружения.

Эта форма наиболее известна и понятна, но в современных условиях представляется неэффективной, так как предполагает постоянное отслеживание действий отдельного человека или социальной общности, следовательно, требуется целая армия контролеров, за которыми тоже кто-то должен следить.

2) Вторая форма контроля - внутренний социальный контроль - это осуществляемый человеком самоконтроль, направленный на согласование собственного поведения с нормами. Регуляция в данном случае осуществляется не в рамках взаимодействия, а в результате чувства вины или стыда, которые возникают при нарушении усвоенных норм. Для успешного функционирования такой формы контроля в обществе должна быть устоявшаяся система норм и ценностей.

3) Третья форма - контроль через отождествление с референтной группой - позволяет показать деятелю возможные и желательные для общества модели поведения, внешне вроде бы не ограничивая свободу выбора деятеля;

4) Четвертая форма - так называемая "множество возможностей" - предполагает, что, показав деятелю разнообразные возможные варианты достижения цели, общество тем самым оградит себя от выбора деятелем тех форм, которые нежелательны для общества.

Основными институтами социального контроля следует назвать государство, институты права и правоохранительные органы, на уровне межличностных отношений институт семьи и брака. Вообще говоря, любой социальный институт, выполняя свою основную регулятивную функцию, в той или иной мере выступает и институтом социального контроля, устанавливая и регламентируя поведение людей в той или иной плоскости в соответствии с социально одобряемыми принципами и нормами.