Теория государства и права. Курс лекций. Понятие, принципы и формы правотворчества в российской федерации
Правотворчество - это сознательно-волевая деятельность субъектов, наделенных нормотворческой компетенцией по созданию юридических норм путем принятия, изменения или отмены нормативно-правовых актов.
Принципы правотворчества:
Демократизм - выявление и закрепление в нормах права воли и интересов народа;
Законность - соблюдение компетентности и процедуры принятия правовых актов;
Исполнимость - учет финансовых, организационных, юридических, кадровых условий, которые позволят им реализоваться.
Научность - обоснованность актов, учет доктрин, социологических данных, прогноза последствий действия норм;
Своевременность - учет степени зрелости регулируемых отношений;
Профессионализм - компетентность, общая и юридическая грамотность субъектов правотворчества;
Планирование - четкое распределение правотворческой работы по этапам, по предмету, по времени.
Виды правотворчества:
1. По способу придания правовому акту юридической силы:
Компетентное правотворчество - правотворчество компетентных государственных органов и должностных лиц;
Делегированное правотворчество - создание норм права по поручению субъектов правотворчества (законодатель в Гражданском кодексе позволяет хозяйствующим субъектам создавать обычаи делового оборота);
Санкционированное правотворчество - утверждение государственными органами нормативных актов, принятых органами местного самоуправления, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, (регистрация уставов муниципальных образований, общественных объединений, юридических лиц).
2. По виду создаваемых форм права:
Законотворчество - создание и принятие текстов законодательных актов;
Подзаконное правотворчество - создание указов, постановлений, положений и др. подзаконных и локальных актов;
создание судами и административными органами правовых прецедентов виде правоприменительных актов в англо-саксонской правовой системе;
Создание и санкционирование правовых обычаев;
Установление законодателем принципов права;
Заключение субъектами правотворчества нормативных договоров и соглашений;
Признание государством разработанных учеными правовых доктрин.
3. Самой распространенной классификацией видов правотворчества является классификация по субъектам правотворчества (см. ниже). Субъекты правотворчества:
Народ (граждане) государства на референдуме по принятию закона;
Компетентные государственные органы: законодательные органы (создают законы), исполнительные органы (создают подзаконные акты), суды в англо-саксонской правовой системе (создают прецеденты);
Компетентные должностные лица: федеральный министр, губернатор, мэр города;
Органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения;
Предприятия, учреждения, организации, их трудовые коллективы и должностные лица при создании локальных правовых актов (коллективного договора на предприятии, устава акционерного общества);
Общественные объединения - профсоюзы по вопросам трудового законодательства;
Субъекты правотворческой инициативы, круг которых определяется конституцией (глава государства, законодательные органы, исполнительные органы и высшие суды, депутаты парламента, законодательные органы субъектов федерации).
В результате правотворческой деятельности создаются акты правотворчества -юридические документы, содержащие нормы права. Это могут быть нормативно-правовые акты (законы и подзаконные акты), правоприменительные акты в англосаксонской системе права (судебный прецедент, который в дальнейшем становится нормой права), акты нормативного толкования (постановления государственного органа, осуществляющего официальное толкование).
Таким образом, правотворчество осуществляется специальными субъектами; выделяются различные виды правотворческой деятельности.
Правотворчество - это деятельность прежде всего государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм.
Субъектами правотворчества выступают государственные органы, негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы и т.п.), наделенные соответствующими полномочиями, а также граждане при принятии законов на референдумах.
Правотворчество является составной частью более широкого процесса - правообразования , под которым понимается естественно-исторический процесс формирования права, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний. Правотворчество выступает как завершающий этап правообразования.
Сущность правотворчества состоит в возведении государственной воли в нормы права, т.е. в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательный характер.
Правотворческая деятельность осуществляется в рамках установленных процессуальных норм (процедур), содержащихся в Конституции, регламентах, уставах и т.п. Правотворчество заключается в принятии новых норм права, отмене либо совершенствовании старых путем внесения изменений и дополнений.
Правотворчество характеризуется тем, что:
оно представляет собой активную, творческую, государственную деятельность;
основная продукция его - юридические нормы, воплощающиеся главным образом в нормативных актах (кроме этого, в нормативных договорах, правовых обычаях, юридических прецедентах);
это важнейшее средство управления обществом, здесь формируется стратегия его развития, принимаются существенные правила поведения;
уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных актов - это показатель цивилизованности и демократии общества.
Правотворчеству присущи следующие принципы:
научность (ибо в процессе подготовки нормативных актов важно изучать социально-экономическую, политическую и иные ситуации, объективные потребности развития общества и т.п.);
профессионализм (заниматься подобной деятельностью должны компетентные, подготовленные люди - юристы, управленцы, экономисты и др.);
законность (данная деятельность должна осуществляться в рамках и на основе Конституции, иных законов и подзаконных актов);
демократизм (характеризует степень участия граждан в этом процессе, уровень развития процедурных норм и институтов в обществе);
гласность (означает открытость, «прозрачность» правотворческого процесса для широкой общественности, нормальную циркуляцию информации).
оперативность (предполагает своевременность издания нормативных актов).
Следовательно, принципы правотворчества - это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или с заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право.
Правотворчество -деятельность по формулированию общих правил поведения.
В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как:
1)непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);
2)правотворчество государственных органов (например, парламента, правительства);
3)правотворчество отдельных должностных лиц (например, президента, министра);
4)правотворчество органов местного самоуправления;
5)локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);
6)правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).В зависимости от значимости правотворчество подразделяется на (см. схему 36):
ВИДЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА
1)законотворчество - правотворчество высших представительных органов - парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой;
2)делегированное правотворчество - нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа;
3)подзаконное правотворчество - здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам - Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах.
Кроме всего прочего подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с «непрозрачностью» процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.
Своеобразие правотворчества субъектов Российской Федерации. Конституция РФ в соответствии с ч. 4 ст. 76 представляет субъектам Федерации право вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Такое регулирование может быть осуществлено в сфере принятия и изменения конституций республик (уставов краев и областей), территориального устройства субъектов Федерации, государственной (на уровне субъектов РФ) и муниципальной службы, бюджета, налогов и сборов субъектов РФ.
Особенности правотворчества субъектов РФ заключаются в следующем:
1)расширились полномочия в сфере правотворчества - регионы впервые получили право принимать законы как акты высшей юридической силы. Это связано с общей тенденцией децентрализации российской государственности, с укреплением в ней подлинно федеративных начал. За последние годы субъектами РФ принято уже несколько сотен законов (например, в Саратовской области - законы о государственной и муниципальной службе, о референдуме Саратовской области и т.п.);
2)все большее место в правотворчестве регионов начинают занимать соглашения и договоры между субъектами Федерации или даже отдельными администрациями, которые регулируют вопросы, возникающие в социально-экономической и культурной сферах;
3)правотворчество субъектов РФ отличает довольно значительная самобытность, отражающая специфику и статус того или иного региона (например, в республиках в большей мере принимаются кодифицированные акты - кодексы, на Северном Кавказе особую роль играют национальные и религиозные обычаи). Перед субъектами РФ стоят
цели - учитывать в правовом регулировании местные, региональные природные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития и конкретизации положений общефедерального законодательства;
4)правотворчество субъектов РФ должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Между тем на практике в современных условиях более трети нормативных актов субъектов Федерации противоречат общефедеральным актам;
5)в рамках субъектов РФ принимают нормативные акты и много численные негосударственные структуры - прежде всего органы местного самоуправления и т.д.
Таким образом, правотворчество - весьма разнообразная деятельность, каждый вид которой имеет свою природу, свое социальное назначение.
Понятие и стадии законотворчества в России
Законотворческий процесс - главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов прежде всего характеризует данный процесс в целом. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.
стадии:
1)законодательная инициатива - закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его-право законодателя. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения;
2)обсуждение законопроекта - важная стадия, которая начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до высокого уровня качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;
3)принятие закона , что достигается с помощью двух механизмов голосования (простым большинством и квалифицированным). Принятие закона - главная стадия, которая, в свою очередь, распадается на три подстадии: а)принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 50% + 1 голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы); б)одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации»; согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации»); в)подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, Президент в течение четырнадцати дней подписывает одобренный закон и обнародует его);
4)опубликование закона (как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ; неопубликованные законы не применяются)
Глава 22
ПРАВОТВОРЧЕСТВО
§ 1.
Понятие и принципы правотворчества
1.1. Понятие правотворчества. Термин «правотворчество» буквально означает не что иное, как процесс творчества, создания права. Поэтому данным термином принято обозначать деятельность, связанную с созданием права, правовых норм. Но можно ли искусственно создать право или оно возникает само по себе, естественным путем? На этот вопрос представители разных правовых школ отвечают по-разному. Например, сторонники естественно-правовых теорий считают, что право не создается теми или иными субъектами, в частности органами государства, а только возводится ими в закон, поскольку право складывается естественным путем, независимо от государства. Сторонники же позитивистских теорий, напротив, исходят из того, что право создается государством, его органами.
В отечественной юриспруденции термин «правотворчество» используется давно и, как правило, не вызывает особых вопросов. Вместе с тем в связи с определенным распространением в современной отечественной теории государства и права идей естественного права некоторые авторы стали сомневаться в правомерности использования термина «правотворчество» и предлагают заменить его термином «законотворчество», основываясь на том, что государство творит не право (право складывается естественным путем), а законы, в которых и должно закрепляться право. Думается, определенный смысл в подобных сомнениях есть. Если признавать право как данность, которая складывается в обществе независимо от государства, то государство, действительно, не может творить право. Оно может лишь закреплять его в своих законах – нормативных правовых актах и других источниках права. Но если исходить из того, что кроме естественного права существует право позитивное и под правотворчеством понимать создание именно позитивного права, то всякие сомнения относительно использования термина «правотворчество» отпадают, поскольку позитивное право не возникает само по себе, а создается государством.
Итак, исходя из того, что позитивное право создается государством, под правотворчеством мы будем понимать деятельность по созданию позитивного права, т. е. юридических норм. Создание позитивного права связано, прежде всего, с установлением юридических норм – их разработкой и принятием соответствующими субъектами. Вместе с тем понятием «правотворчество» охватывается не только установление юридических норм. В отечественной литературе, в том числе и в учебниках по теории государства и права, многими авторами отмечается, что правотворчество – это деятельность не только по установлению (принятию) юридических норм, но также их изменению и отмене. То есть под правотворчеством совершенно обоснованно понимается деятельность как по установлению новых, так и по изменению и отмене уже действующих норм позитивного права. Кроме того, к правотворчеству, по справедливому замечанию отдельных исследователей, следует относить также деятельность по санкционированию неюридических норм в качестве юридических (например, санкционирование обычаев или корпоративных норм).
В отдельных учебниках по теории государства и права правотворчество определяется либо как деятельность государства по изданию, изменению и отмене нормативных правовых актов , либо как деятельность компетентных государственных органов, направленная на создание, изменение или отмену правовых норм путем принятия нормативных правовых актов . Думается, что подобные определения несколько сужают содержание правотворчества, поскольку ограничивают его созданием лишь одного вида источников права – нормативных правовых актов. Между тем к правотворчеству следует относить создание и других источников права (санкционированных обычаев, юридических прецедентов, нормативных договоров и т. д.), поскольку устанавливаемые государством нормы позитивного права закрепляются и приобретают внешнее выражение не только в нормативных правовых актах, но и в других источниках права. С учетом сказанного правотворчество представляетсявозможным определить как осуществляемую уполномоченными на то субъектами или народом деятельность по установлению, изменению или отмене норм позитивного права, а также санкционированию неюридических норм в качестве юридических .
Исходя из данного определения можно выделить следующие признаки правотворчества.
Во-первых, правотворчество представляет собой определенную деятельность . Это интеллектуально-мыслительная деятельность, которая связана с созданием юридических норм и организацией правового регулирования соответствующих общественных отношений. Она носит творческий, организующий характер и относится к производству таких духовных ценностей, как позитивное право. Поскольку правотворчество является определенной деятельностью, его очень часто именуют правотворческой деятельностью.
Во-вторых, правотворчество – это государственная деятельность , одна из ее форм. Правотворчество выступает важнейшим средством государственного управления обществом и является прерогативой (исключительным правом) государства. В сущности, лишь государство в лице своих органов может создавать нормы позитивного права, хотя в отдельных случаях такую возможность оно предоставляет и некоторым другим субъектам (например, негосударственным организациям).
В-третьих, это деятельность, связанная с возведением государственной воли в закон , в общеобязательные правила поведения (нормы права). Через правотворчество государство претворяет свою волю в жизнь, определяя, какие общественные отношения и как должны регулироваться с помощью норм позитивного права. Иначе данный признак интерпретируется сторонниками теории естественного права. Они считают, что с помощью правотворчества в закон возводится не государственная воля, а право. Думается, что подобный подход, в принципе, является правильным, но все же несколько идеализирует правотворческую деятельность. Конечно, создаваемые государством нормы должны закреплять право и быть правовыми. Как отмечал еще К. Маркс, «законодатель… должен смотреть на себя как на естествоиспытателя. Он не делает законов, он не изобретает их, а только формулирует, он выражает в сознательных положительных законах внутренние законы духовных отношений» . Вместе с тем не следует забывать и то, что в позитивном праве могут закрепляться установления неправового и даже антиправового характера. Поэтому правотворческую деятельность государства точнее рассматривать как деятельность, связанную с возведением в закон не столько права, сколько государственной воли. Тем более, что во всех случаях установленные государством законы, будь они правовые или неправовые, в конечном счете выражают государственную волю.
В-четвертых, это деятельность, направленная насоздание норм права в целях урегулирования , упорядочения соответствующих общественных отношений . Создание норм права, как известно, не является самоцелью. Право создается не для украшения государственного фасада, а для регулирования общественных отношений и утверждения в обществе определенного порядка. Это является основной целью и предназначением правотворчества. Вместе с тем правотворческая деятельность преследует и некоторые другие цели. Например, совершенствование действующего законодательства и в целом системы права.
В-пятых, это деятельность, связанная как с установлением, изменением и отменой норм позитивного права (юридических норм) , так ис санкционированием неюридических норм в качестве юридических . Творить – значит создавать что-то новое. Поэтому правотворчество связано, прежде всего, с разработкой и установлением новых норм права. Но, как уже было отмечено, понятием «правотворчество» охватывается также деятельность, связанная с изменением и отменой действующих правовых норм. Практика реализации правовых норм, а также изменения, происходящие в общественной жизни, нередко требуют внесения соответствующих изменений в действующие нормы права, а нормы, переставшие быть эффективными или утратившие свою актуальность, подлежат отмене. Изменение и отмена правовых норм, как и их установление, осуществляется правотворческими органами.
В содержание правотворческой деятельности наряду с установлением, изменением и отменой норм позитивного права входит также санкционирование неюридических норм в качестве юридических, что, к сожалению, не всегда отмечается в литературе. При поверхностном взгляде может показаться, что санкционирование не является правотворчеством, поскольку никаких новых норм в результате санкционирования не создается. Государство просто объявляет уже существующие неюридические нормы юридическими, придает им юридическую силу. Однако следует иметь в виду, что сами по себе неюридические нормы нормами позитивного права не становятся. Таковыми их делает государство, его правотворческие органы. Поэтому не только установление, изменение и отмена норм позитивного права, но и санкционирование неюридических норм в качестве юридических входит в содержание правотворчества.
В-шестых, это деятельность, которая осуществляется уполномоченными на то субъектами или народом . Правотворчество – государственная деятельность, а значит, этой деятельностью не может заниматься кто угодно. Субъектов правотворчества определяет государство. Ими становятся, прежде всего, государственные организации (органы государственной власти, государственные учреждения и государственные предприятия). Причем основными субъектами правотворчества являются высшие органы государственной власти (президент, парламент, правительство). Определяя государственные организации в качестве первостепенных субъектов правотворчества, государство наделяет их соответствующей правотворческой компетенцией, т. е. кругом полномочий по созданию тех или иных норм права. Вследствие этого каждая государственная организация может решать только определенный круг вопросов и принимать по этим вопросам правотворческие акты только определенного вида и определенной юридической силы. Так, согласно ст. 105 Конституции РФ федеральные законы в Российской Федерации, т. е. нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой и регулирующие наиболее важные общественные отношения, принимаются Государственной Думой.
Государственные организации составляют первую и наиболее важную группу субъектов правотворчества. Но это не единственная группа субъектов правотворчества. В отдельных случаях государство может наделять правотворческими полномочиями и негосударственные организации . Например, для надлежащего решения вопросов местного значения соответствующими правотворческими полномочиями наделяются органы местного самоуправления. Так, в части 1 ст. 132 Конституции РФ говорится: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Более подробно круг вопросов, решаемых теми или иными органами местного самоуправления, определен в гл. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.
Наконец, в качестве субъекта правотворчества может выступить также народ (например, в порядке референдума, принимая тот или иной закон государства).
В-седьмых, это деятельность, носящая властный характер. Правотворческая деятельность, какими бы субъектами она не осуществлялась, всегда выступает как проявление их властных полномочий. Особенно наглядно это выражено в том, что принятые правотворческими органами и вступившие в силу акты (например, нормативные правовые акты), должны соблюдаться и исполняться всеми, кто окажется в сфере их действия. В противном случае последуют предусмотренные этими актами меры государственного принуждения.
В-восьмых, это деятельность, которая регламентируется законодательством и протекает в рамках установленных им процедур . Особенно это касается такой формы правотворчества, как законотворчество, т. е. принятие законов. Законы, как уже отмечалось ранее, принимаются в особом порядке и процесс их принятия детально регламентируется законодательством, включая конституцию страны.
1.2. Правотворчество и правообразование. Теперь рассмотрим соотношение таких понятий, как «правотворчество» и «правообразование», тем более что в отечественной теории государства и права по данному вопросу нет единства мнений. В частности, одни считают, что правотворчество и правообразование – это, в принципе, одно и то же. По мнению других (а этой точки зрения придерживается большинство исследователей) – это не совсем совпадающие понятия.
Но что такое правообразование? Обычно под правообразованием понимают весь процесс формирования права с момента его зарождения и до официального юридического оформления. Этот процесс охватывает не только непосредственную деятельность правотворческих органов по созданию норм права, но и возникновение (зарождение) экономических, политических и других социальных предпосылок, которые обуславливают необходимость правового регулирования тех или иных общественных отношений.
Как представляется, процесс формирования права (правообразование) в своем развитии проходит три основных этапа. Первый этап характеризуется возникновением объективной потребности в правовом регулировании каких-то общественных отношений. Это могут быть только что возникшие общественные отношения, объективно нуждающиеся в правовом регулировании, или отношения, которые прежде правом не регулировались, но в силу опять-таки объективных причин потребовали правового регулирования, или отношения, которые регулировались правом, но опять же объективно потребовали изменения их правового регулирования. На этом этапе, разумеется, никакого позитивного права еще нет. Здесь появляется только потребность в правовом регулировании (или изменении правового регулирования) соответствующих общественных отношений. Второй этап связан с выявлением потребности в правовом регулировании соответствующих общественных отношений и осознанием необходимости такого регулирования. На этом этапе позитивное право тоже еще не появляется, но здесь формируется правосознание – определенные правовые взгляды, идеи относительно того, как и какими правовыми средствами должны быть урегулированы общественные отношения, объективно нуждающиеся в этом. Осознание необходимости правового регулирования тех или иных общественных отношений проявляется как в деятельности самих правотворческих органов, так и в деятельности других субъектов. Так, на формирование правосознания относительно необходимости правового регулирования тех или иных общественных отношений значительное влияние оказывают деятельность политических партий и других общественных объединений, юридическая наука, средства массовой информации, общественное мнение. Наконец, третий , заключительный, этап правообразования связан уже с правотворческой деятельностью. После того как наступило осознание потребности в правовом регулировании определенных общественных отношений (или в его изменении), процесс правообразования переходит в плоскость разработки и принятия соответствующих норм права правотворческими органами. Иными словами, заключительный этап правообразования связан с правотворчеством.
Таким образом, правообразование – понятие более широкое, чем правотворчество. И хотя правотворчество является главным этапом в процессе правообразования, поскольку именно на этом этапе создается позитивное право как таковое, тем не менее – это только часть данного процесса.
1.3. Принципы правотворчества. В основе правотворчества лежат определенные принципы, которыеможно определить как руководящие идеи, начала, на которых основывается правотворческая деятельность и которые составляют ее главное содержание . В различных государствах действуют самые разные принципы правотворчества, однако многим государствам (в частности, демократическим) присущи такие принципы, как демократизм, гласность, законность, научность, профессионализм, связь с практикойиоперативность.
Демократизм правотворчества проявляется, прежде всего, в участии народа в правотворческой деятельности. Участие народа в правотворчестве может приобретать самые разнообразные формы. Так, народ может быть непосредственным субъектом правотворчества в порядке референдума и участвовать в голосовании за тот или иной законопроект. Правда, возможности использования такой формы крайне ограничены, поскольку референдум, как уже отмечалось, является достаточно дорогостоящим мероприятием, и проводится он для принятия только наиболее важных законов (например, конституции). Далее, народ может принимать участие в обсуждении законопроектов и проектов других нормативных актов в средствах массовой информации, трудовых коллективах, общественных объединениях. Кроме того, граждане могут обращаться в правотворческие органы с предложениями, пожеланиями, замечаниями относительно принятия тех или иных нормативно-правовых актов или совершенствования уже действующих.
Демократизм правотворчества проявляется также в том, что правотворческие органы, устанавливая нормы права, должны исходить из интересов и потребностей общества. Особенно это относится к высшим представительным (законодательным) органам государственной власти, которые, как известно, принимают законы – нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой и содержащие первичные нормы права.
Гласность правотворчества тесно связана с его демократизмом, вследствие чего некоторые авторы не выделяют ее в качестве самостоятельного принципа правотворчества, а рассматривают в составе принципа демократизма. Между тем, будучи тесно связанной с демократизмом, гласность в правотворческой деятельности имеет самостоятельное значение. Этот принцип проявляется в первую очередь в том, что деятельность правотворческих, в особенности законодательных органов, должна освещаться в средствах массовой информации, чтобы население имело представление о принимаемых правотворческими органами законах и иных нормативных правовых актах.
Другое проявление принципа гласности состоит в том, что принимаемые правотворческими органами нормативно-правовые акты, как правило, подлежат обязательному опубликованию. Так, в части 3 ст. 15 Конституции РФ говорится: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Кроме того, в каждом государстве действует презумпция знания закона, согласно которой считается, что граждане и другие лица должны знать действующие в стране нормы права, особенно, если возникает вопрос о юридической ответственности. Вследствие этого незнание закона не освобождает от ответственности. Данная презумпция лишний раз подтверждает необходимость опубликования принимаемых правотворческими органами нормативных правовых актов. Исключение составляют лишь нормативные правовые акты, содержащие государственную или военную тайну.
Законность правотворческой деятельности тоже имеет несколько аспектов. Во-первых, она проявляется в том, что правотворческие органы должны осуществлять свою деятельность, как правило, в пределах предоставленной им правотворческой компетенции. Исключение составляют случаи так называемого делегированного правотворчества, когда те или иные органы или организации осуществляют правотворческую деятельность в связи с передачей им другими субъектами определенных правотворческих полномочий. Но и в этих случаях действует принцип законности, поскольку делегированное правотворчество осуществляется на вполне законных основаниях.
Во-вторых, согласно принципу законности правотворчество должно осуществляться в строгом соответствии с установленной законодательством процедурой подготовки, обсуждения, принятия и опубликования нормативных правовых актов, устанавливающих, а также изменяющих или отменяющих нормы права.
В-третьих, нормативные и иные правовые акты должны приниматься в соответствующей, установленной законом форме (закона, указа, договора и т. д.) и с указанием всех необходимых реквизитов.
В-четвертых, вновь принятые нормативные правовые акты, содержащие нормы права, не должны противоречить конституции страны, ее законам, общепризнанным принципам и нормам международного права.
Научность как принцип правотворчества проявляется в использовании данных науки, и, прежде всего, юридической науки, при подготовке и принятии нормативных и иных правовых актов. «Выработанные в результате аналитических проработок научные обобщения, определения, сравнительные характеристики, классификации, – отмечает С. С. Алексеев, – нередко воспринимаются законодателем, переносятся в законы, особенно в кодексы, иные кодифицированные акты, воспринимаются судебной практикой, становятся нормативными обобщениями» . И хотя на правотворческую деятельность оказывают влияние различные политические и иные силы, а принятие некоторых законов и подзаконных нормативно-правовых актов обусловлено подчас конъюнктурными соображениями, принцип научности должен рассматриваться в качестве одного из ведущих начал современного правотворчества. Вследствие этого вновь принимаемые нормы права в процессе их подготовки должны опираться на данные науки и проходить научную экспертизу.
Профессионализм в правотворческой деятельности выражается в том, что подготовкой и созданием нормативных и других правовых актов нормативного характера должны заниматься квалифицированные специалисты, обладающие специальными познаниями в соответствующей области общественной жизни. Ими должны быть представители самых различных специальностей, в том числе и юристы.
Связь правотворчества с практикой. Суть этого принципа состоит главным образом в том, что правотворческая деятельность должна быть жестко привязана к практике, к практическим потребностям общества. Нормы права – это регуляторы общественных отношений, и чем больше они опираются на практику и учитывают практические потребности общества, тем эффективнее они выполняют свое предназначение. Поэтому при создании норм права всегда должна учитываться их практическая обоснованность. Нормы, не опирающиеся на практику, не учитывающие практических потребностей общества, не приносят ожидаемого результата и, как правило, попадают в разряд мертворожденных норм, лишь захламляющих систему права.
Принцип связи правотворчества с практикой имеет и другую сторону, которая выражается в так называемой обратной связи. Правотворческие органы в своей деятельности должны не только учитывать практические потребности общества, но и опираться на практику действия и реализации норм права, которая сигнализирует о том, насколько эффективны действующие нормы права и не нуждаются ли они в изменении или отмене.
Оперативность правотворчества предполагает своевременное внесение соответствующих изменений в действующую систему права. Жизнь, как известно, на месте не стоит, и изменения в системе общественных отношений нередко вызывают необходимость в создании новых норм права, изменении или отмене уже действующих. Правотворческие органы должны своевременно реагировать на подобные изменения и вносить коррективы в действующую систему права. Это позволит повысить эффективность правового регулирования и избежать социальной напряженности в той или иной сфере общественной жизни. Оперативность правотворчества предполагает также своевременное устранение коллизий и пробелов в действующем позитивном праве, поскольку они создают определенные сбои в правовом регулировании общественных отношений и снижают его эффективность.
Помимо рассмотренных, в литературе называются и некоторые другие принципы правотворчества (гуманизм, справедливость, системность и т. д.).
ПРИНЦИПЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА
Правотворчество - это одно из основополагающих направлений деятельности, прежде всего, государственных органов. В связи с этим данная деятельность должна строиться на рациональных и эффективных принципах, соблюдение которых, однозначно поможет законодателю избежать большого количества законотворческих неточностей и ошибок, снизит вероятность уровня создания ненужных правовых норм, а в итоге поспособствует формированию роста правовой культуры физических лиц и организаций. Принципы правотворчества - это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или с заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право.
В связи с этим, в научной литературе, указывается на то, что правотворческая деятельность Российской Федерации должна осуществляться на базе ряда общих основополагающих принципах, которые определяют существо, характерные черты и общее направление этой деятельности.
Выделим такие принципы как: демократизм, предполагающий активное участие представителей различных слоев общества и всех ветвей власти в правотворческой деятельности; законность и конституционнальность, означающие строгое и неуклонное следование конституции и законам в процессе правотворческой деятельности; гуманизм, выражающийся в направленности издаваемых нормативных актов на защиту прав и свобод граждан, на максимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей; профессионализм, проявляющийся в обязательном участии квалифицированных, высокопрофессиональных специалистов на всех стадиях правотворческого процесса. Общая теория права / Отв. ред. А. С. Пиголкин. - М. 2014. - С. 215-216
Теперь хотелось бы остановиться на каждом и уже поподробнее рассмотреть каждый из них в отдельности и попытаться выделить, на мой взгляд не менее важные. Итак, принцип демократизма, характеризует степень вовлеченности граждан, общественных формирований, политических партий и многих других субъектов правотворчества, для более полного и всестороннего развития норм и институтов в обществе. Одним из способов придания нормативно-правовому акту высшей юридической силы является референдум. Законы создаются именно для общества, ради общества, и при игнорировании общественного мнения, существует большая вероятность того, что какая-то конкретно созданная норма, без учета общественного мнения, пойдет ему не на благо, а во вред.
Следующим принципом, является законность. Каждый нормативно-правовой акт должен приниматься государственным органом или иными субъектами в соответствии с пределами его компетенции, с обязательной ссылкой на конституцию и закон, он не должен нести в себе противоречий с уже действующим законодательством. Не менее важным критерием оценки законности, является соблюдение определенной процедуры принятия нормативных актов. Законы должны приниматься в соответствии с правовым регламентом и только теми субъектами, которые наделены соответствующими полномочиями, и в таком же объеме, закрепленным за этими субъектами.
Принцип гуманизма предусматривает непосредственный учет интересов и благ человека, максимальное удовлетворение его материальных и духовных ценностей при создании и реализации нормативно-правовых актов. При этом важным критерием считается соблюдение не только частных, но и публичных интересов, а в конечном счете они должны быть в балансе. Данный принцип всегда был предметом жарких споров экспертов, политиков и законодателей, так как при решении вопросов об удовлетворении потребностей возникает вопрос о пределах человеческих потребностей. Конечно же пределы данного принципа весьма условны, так как в иностранных государствах само понятие «гуманизм» несет в себе, зачастую, несколько иное содержание, как например в Российской Федерации.
Заключительным принципом, в правотворческом процессе, является принцип профессионализма. Данный принцип особо важен для правотворческой деятельности, поскольку данная деятельность требует особых навыков, умения и талантов. Для принятия эффективных нормативных актов, необходим учет разнообразных факторов, как субъективного, так и объективного свойства, владение правилами юридической техники.
По моему мнению, в правотворческой практике необходимо расширить перечень принципов, в соответствии с которыми и принимаются все нормативно-правовые акты. Свяжу я это в первую очередь с тем, что в данный вид деятельности необходимо привлекать представителей различных наук на стадии подготовки и принятия актов. Кто как не ученые смогут выявить те или иные потребности в регулировании общественных отношений, не менее важна и прогностическая составляющая этой потребности.
Не малую роль, в век информационных технологий, играет техническое совершенствование принимаемых актов. Это имеет огромное значение для повышения качества всего рассматриваемого процесса. Суть заключается в том, что в процессе подготовки и принятия нормативно-правовых актов в максимальной степени использовать предложенные юридической наукой и апробированные правотворческой практикой наиболее эффективные методы и приемы разработки проектов, оптимального изложения их содержания технического оформления, отвечающего общепринятым в мире стандартам.
Субъектами правотворчества выступают: народ, государственные органы (органы власти и управления), должностные лица. В зависимости от этого следует различать следующие виды правотворчества.
Непосредственное правотворчество народа. Наиболее ярким его проявлением является референдум - всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. Как вид правотворчества референдум представляет собой непосредственное волеизъявление народа по установлению правовых норм. Именно поэтому результаты референдума не подлежат какому-либо утверждению органами государственной власти и вступают в силу в день опубликования, если в самом решении референдума не предусмотрен иной срок. Нормативные акты, принятые путем референдума, обладают, как и законы, высшей юридической силой.
Референдум может быть эффективной разновидностью правотворчества. Он позволяет прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового урегулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять по нему окончательное решение. Однако референдум - весьма дорогостоящая процедура, требующая больших организационно-технических затрат. Проводиться ежемесячно или ежеквартально он не может.
Правотворчество государственных органов. Это основной вид правотворчества. Им занимаются практически все государственные органы, каждый на своем уровне. Уровень и объем полномочий государственного органа определяют соответственно и юридическую силу принимаемого им нормативно-правового акта.
Правотворчество должностных лиц. В современном российском законодательстве нет универсального определения должностного лица, которое бы в полной мере отражало правовой статус руководящих работников государственных и негосударственных организаций.
Представляется, что должностное лицо - это гражданин, занимающий определенную должность в органах государственной власти, управления либо в негосударственной организации, наделенный правом принимать для осуществления возложенных на него функций правовые акты и обеспечивать их реализацию.
Полномочия руководителей негосударственных организаций (хозяйственных, коммерческих, творческих и пр.) по принятию и реализации правовых актов вытекают из трудового, гражданского, финансового и другого отраслевого законодательства.
Правотворчеством является лишь деятельность должностных лиц по подготовке и принятию нормативно-правовых актов. Их правоприменительные акты к правотворчеству, естественно, отношения не имеют.
Должностными лицами являются: министры, руководители управлений, отделов, предприятий, учреждений, негосударственных организаций, депутаты и т.д. Высшим должностным лицом в нашем государстве является Президент (ст. 1 Закона о Президенте).
2. В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды , как:
1) непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);
2) правотворчество государственных органов (например, парламента, правительства);
3) правотворчество отдельных должностных лиц (например, президента, министра);
4) правотворчество органов местного самоуправления;
5) локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);
6) правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).
3. В зависимости от значимости правотворчество подразделяется на:
┌────────────────────────────────────┐
│ ВИДЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА │
└──────────────────┬─────────────────┘
┌────────────────────────┼────────────────────────┐
┌───────┴────────┐ ┌───────┴───────┐ ┌────────┴──────┐
│Законотворчество│ │Делегированное │ │ Подзаконное │
│ │ │правотворчество│ │правотворчество│
└────────────────┘ └───────────────┘ └───────────────┘
1) законотворчество - правотворчество высших представительных органов - парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой;
2) делегированное правотворчество - нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа;
3) подзаконное правотворчество - здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам - Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах.
Кроме всего прочего, подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с "непрозрачностью" процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.
Своеобразие правотворчества субъектов Российской Федерации . Конституция РФ в соответствии с ч. 4 ст. 76 представляет субъектам Федерации право вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Такое регулирование может быть осуществлено в сфере принятия и изменения конституций республик (уставов краев и областей), территориального устройства субъектов Федерации, государственной (на уровне субъектов РФ) и муниципальной службы, бюджета, налогов и сборов субъектов РФ.
Особенности правотворчества субъектов РФ заключаются в следующем:
1) расширились полномочия в сфере правотворчества - регионы впервые получили право принимать законы как акты высшей юридической силы. Это связано с общей тенденцией децентрализации российской государственности, с укреплением в ней подлинно федеративных начал. За последние годы субъектами РФ принято уже несколько сотен законов (например, в Саратовской области - законы о государственной и муниципальной службе, о референдуме Саратовской области и т.п.);
2) все большее место в правотворчестве регионов начинают занимать соглашения и договоры между субъектами Федерации или даже отдельными администрациями, которые регулируют вопросы, возникающие в социально-экономической и культурной сферах;
3) правотворчество субъектов РФ отличает довольно значительная самобытность, отражающая специфику и статус того или иного региона (например, в республиках в большей мере принимаются кодифицированные акты - кодексы, на Северном Кавказе особую роль играют национальные и религиозные обычаи). Перед субъектами РФ стоят цели - учитывать в правовом регулировании местные, региональные природные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития и конкретизации положений общефедерального законодательства;
4) правотворчество субъектов РФ должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Между тем на практике в современных условиях более трети нормативных актов субъектов Федерации противоречат общефедеральным актам;
5) в рамках субъектов РФ принимают нормативные акты и многочисленные негосударственные структуры - прежде всего органы местного самоуправления и т.д.
4. Можно выделить следующие виды правотворчества:
1) принятие нормативных правовых актов уполномоченными органами государства;
2) непосредственное правотворчество народа путем всенародного волеизъявления на референдуме;
3) санкционирование государственными органами обычаев;
4) создание судебного прецедента.
Принятие нормативных актов является наиболее распространенным видом правотворчества. Круг государственных органов, имеющих право на такой вид деятельности, исчерпывающим образом закреплен в законодательстве. В частности, это глава государства, представительные (законодательные) органы государственной власти всех уровней, некоторые исполнительные органы государственной власти (правительство, министерства и т.д.).
Референдум - это всенародное голосование по вопросам, имеющим наиболее важное государственное значение. Принятые на референдуме решения обладают высшей юридической силой и не нуждаются в последующем утверждении каким бы то ни было государственным органом. Так, на референдуме в 1993 году была принята ныне действующая Конституция Российской Федерации.
Одним из способов правотворчества является санкционирование государством обычаев. Это могут быть нормы, признанные населением данной местности (местные обычаи) или сложившиеся в практике деятельности некоторых организаций (например, обычаи морского порта).
В ряде стран, принадлежащих к англо-саксонской правовой семье, правотворчеством могут заниматься судебные органы, создающие судебные прецеденты в процессе рассмотрения конкретного дела. В российской практике правотворчества судебные прецеденты не признаются.
5. Традиционно в отечественной теории права выделяют три вида правотворчества: 1) правотворчество компетентных государственных органов; 2) «непосредственное правотворчество народа» (референдум); 3) санкционирование норм, при котором процесс их создания проходит вне государственных органов.
Правотворчество (законотворчество) высших представительных органов . Главным и самым распространенным видом правотворчества является создание законов парламентами. Механизм законопроектной работы парламентов отличается следующими особенностями: 1) ограниченным кругом субъектов законодательной инициативы; 2) строгой процедурой прохождения проекта в парламенте; 3) последовательной сменой стадий правотворчества; 4) множественностью средств юридического реагирования, находящихся в распоряжении законодателя; 5) обусловленностью юридического содержания правотворческого акта кругом регулируемых отношений.
Подзаконное правотворчество . Оно имеет место в случаях, когда нормы права принимаются и вводятся в действие органами государства, не относящимися к его высшим представительным органам. Акты подзаконного правотворчества необходимы для обеспечения применения закона.
К субъектам подзаконного правотворчества относятся: президент, правительство, иные высшие органы государства, обладающие по закону правом создания юридических норм и нормативных актов. Основная причина существования этого вида правотворчества заключается в сложности вопросов, которые должны решать органы государства. Парламент не всегда достаточно компетентен, чтобы принять к своему рассмотрению какой-либо сложный технический вопрос, требующий усилий специалистов, а кроме того, не все сложные вопросы современного общества должны рассматриваться парламентом. Есть ситуации, когда решение целесообразнее передать на более низкий уровень, как того требуют нормы, регулирующие компетенцию и прерогативы правотворческих органов.
Другая причина наличия подзаконного правотворчества заключается в том, что парламент часто испытывает дефицит времени, который не позволяет принять соответствующее правовое решение (хотя это и желательно). Вследствие этого происходит передача правотворческих полномочий другим субъектам нормотворчества. Тенденция увеличения подзаконного нормотворчества наблюдается во всех странах. По подсчетам разных исследователей, на 10 законов, принятых парламентом, приходится от 100 до 140 нормативных актов правительства.
Разумеется, подзаконное правотворчество имеет как положительные, так и отрицательные стороны.
К достоинствам его относятся оперативность; гибкость и меньшая формальность; компетентность соответствующих органов, их знание местных и иных условий, увеличивающих эффективность принятого юридического решения.
К недостаткам подзаконного правотворчества можно отнести закрытость процесса принятия правового решения, сложность обзора и применения норм из-за большого числа нормативных актов, отсутствие контроля общества за правотворческой работой бюрократии и др. Особый вид правотворчества, примыкающий к подзаконному правотворчеству,- правотворчество органов местного самоуправления и негосударственных юридических лиц.
