Заключения об оценке регулирующего воздействия нпа. Что такое оценка регулирующего воздействия

Процедура оценки регулирующего воздействия - особый анализ целей и проблем государственного (территориального) управления. В ее рамках осуществляется поиск альтернативных вариантов реализации поставленных задач, определение выгод и издержек субъектов коммерческой и другой деятельности, потребителей, которые подвергаются административному влиянию. Это позволяет разрабатывать наиболее эффективные программы управления. Далее рассмотрим подробнее методы оценки регулирующего воздействия.

Общие сведения

Оценка регулирующего воздействия выполняется для повышения Для реализации этой задачи используется детальный формализованный анализ последствий влияния на различные социальные группы и общество в целом. Сегодня отсутствуют единые методы оценки регулирующего воздействия. В ряде стран такой анализ закрепляется законодательно. Например, в конституции Швейцарии, Франции содержатся соответствующие положения. При этом методика оценки регулирующего воздействия различается в зависимости от политического устройства государства. Немаловажное значение при выборе того или иного пути имеют и те области, на которые непосредственно направлен данный анализ. В этой связи различается и порядок проведения оценки регулирующего воздействия.

Классификация

Виды оценки регулирующего воздействия различаются в зависимости от условий ее введения в стране. Так, в Чехии, Южной Корее, например, жесткая ОРВ не предусмотрена. Но при этом декларируются общие критерии, при которых анализ вводится при доказанности его целесообразности. Другие виды оценки регулирующего воздействия связаны непосредственно с принятием нормативных актов. В частности, в Канаде и США, например, ОРВ выполняется при издании положения, предусматривающего расходы из бюджета. В Нидерландах и Великобритании оценка регулирующего воздействия выполняется при принятии соответствующего управленческого нормативного акта.

Основные этапы

Руководствуясь методическими материалами Департамента РВ Австралии, который представляет компетентный орган, оценка регулирующего воздействия включает в себя следующие стадии:

Законодательная база

Специфика влияния

От качества государственного экономического регулирования сегодня зависит успешное социально-хозяйственное развитие страны. Органы госуправления должны использовать систематизированный подход, который позволил бы обеспечить максимальную эффективность нормотворческого процесса. Неграмотное некачественное регулирование негативнейшим образом сказывается на состоянии общества. При недостаточно четком регулирующем воздействии образуются высокие издержки соблюдения принятых для граждан и бизнеса норм, усложняется процесс госуправления, усиливается неопределенность. Все это в итоге приводит к недостижению поставленных задач.

Специфика норм

Большинство правовых актов по госрегулированию, которые разрабатываются и принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях, затрагивает интересы разных социальных слоев. В связи с этим в ходе разработки их проектов должны учитываться многие аспекты, которые связаны с вероятными последствиями их реализации на практике для той или другой категории лиц. Вместе с этим на данной стадии многие методы воздействия могут быть не видны или их достаточно сложно обнаружить на первый взгляд. Поэтому в ходе нормотворчества необходимы механизмы, посредство которых можно было бы определить непосредственно ту группу, на которую будет оказываться влияние, и его характер. В качестве одного из таких инструментов как раз и выступает оценка регулирующего воздействия.

Основные функции

Оценка регулирующего воздействия предусматривает выявление проблемы и цели влияния, идентификацию разных вариантов реализации, сравнение их и выбор наиболее оптимального. В качестве неотъемлемого элемента ОРВ выступают консультации с заинтересованными участниками процесса. Это позволяет наиболее точно определить вероятные отрицательные и положительные результаты управления. В соответствии с этим формулируется и заключение об оценке регулирующего воздействия. Следует понимать, что ОРВ не является дополнением к обычному нормотворческому процессу. Этот анализ выступает в качестве инструмента, способствующего ходу принятия решений. Несмотря на то что ОРВ требует определенных дополнительных усилий от разработчиков проектов правовых актов, в результате повышения качества эффект управления становится достаточно ощутимым.

Становление института ОРВ в РФ и прочих странах СНГ

Процедура оценки начала внедряться в государствах с В их числе и ряд стран СНГ. В каждом государстве процедура носит свое название. Например:

В РФ в на экспериментальном уровне введение ОРВ и анализа законов производилось в 2006 году в нескольких субъектах. В частности, программы внедрялись в Северной Осетии, Калмыкии, Татарстане. Также было создано несколько экспертных разработок для введения на федеральном уровне. В марте 2010-го Правительственной комиссией по административной реформе было принято решение о наделении Минэкономразвития полномочиями по разработке методов ОРВ и последующем их внедрении в практику, включая формирование нового департамента. В мае того же года было утверждено Постановление, в котором предусмотрены изменения в ряд актов Правительства РФ. Посредством его де-факто вводится институт ОРВ, а главным контролирующим органом становится Минэкономразвития. В июле 2010 года был сформирован Департамент по оценке регулирующего влияния.

Анализ выгод и издержек

Эта часть оценки регулирующего воздействия считается одной из наиболее сложных и, вместе с этим, ключевых. В общем случае предпочтительнее выполнение детального и полного анализа всех затрат и выгод для каждой конкретной из допустимых альтернатив. При практическом воплощении эксперты очень часто пытаются соблюсти баланс между важностью денежного (количественного) представления затрат и выгод и издержками непосредственно на проведение этого анализа. Традиционно оценка выполняется по отношению следующих групп, подвергающихся влиянию:

Вместе с этим категории воздействия детализируются или выделяются в отдельные подгруппы. К примеру: влияние на малый бизнес, окружающую среду и так далее. Если провести денежный анализ эффектов не представляется возможным, но при этом можно оценить физические эффекты, то может быть применен метод "издержки -продуктивность".

Социальный показатель дисконтирования

В связи с тем, что влияние регулирующего акта на состояние экономики не одномоментно, а распределяется во времени, то в процессе монетизации выгод и издержек, необходима соответствующая корректировка. Для этого применяется так называемая Определение ее значения также считается достаточно сложной задачей в ходе выполнения ОРВ.

Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) является одним из новейших инструментов оптимизации государственного управления, задействованных на федеральном уровне власти России.

История развития ОРВ за рубежом

Согласно определению, которое дает одно из Руководств по ОРВ (ОЭСР: Дублин, 2004), оценка регулирующего воздействия или анализ регуляторного воздействия (влияния), ОРВ/АРВ (англ. Impact Assessment, Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Analysis, RIA) представляет собой «…процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей, с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования, и, с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив…». Другими словами, под ОРВ понимается механизм систематического выявления основных проблем и целей предлагаемых норм регулирования, идентификации и оценки основных альтернатив достижения целей для принятия управленческих решений.

Индустрия оценки программ и политик, частью которой является ОРВ, имеет почти полувековую историю, и её развитие происходило волнообразно. Важной предпосылкой возникновения ОРВ можно считать период 60-х гг. XX века, когда на фоне интеграции оценивания в государственный сектор стали применяться прогнозные подходы, связанные с социальным проектированием реформ (хотя фокус исследований был в большей степени направлен на оценку результатов масштабных госпрограмм). «Вторая волна» (после 1973 г.) принесла – на фоне нефтяного шока и бюджетного дефицита – признание оценке как профессии и сформировало походы, связанные с ex-ante оцениванием и финансово-экономическими обоснованиями программно-целевых бюджетных проектировок (фокус на затраты).

На рубеже 70-80 гг. для ОРВ открылось «окно возможностей», когда «слились» потоки реформ государственного управления (т.н. New Public Management), приход к власти в крупнейших странах Запада (США, Великобритания, Германия) сторонников неолиберализма и дерегулирования, значительного продвижения в исследовательских методиках – и все это на фоне известного «привыкания» государственных служащих к процедурам и подходам оценивания.

По мнению сторонников дерегулирования, «невидимые» издержки, вызываемые регулированием у бизнеса или у граждан, зачастую оказывались выше «видимых» затрат государственного бюджета. Со временем, произошло изменение «интереса эпохи»: за истекшие четверть века: от идеи «меньшего регулирования» - к идее «лучшего регулирования», и от анализа издержек малого и среднего бизнеса – к комплексному анализу издержек и выгод в экономическом, экологическом и социальном аспектах.

Структура оценки регулирующего воздействия

Важно отметить, что не существует заданных параметров оценки регулирующего воздействия. Все зависит от того, каковы приоритеты лиц, принимающих решения. В некоторых странах акцент делается на оценку воздействия на бизнес, в других – на качество окружающей среды. В одних странах методическим ядром ОРВ является оценка выгод-издержек, в других – качественная оценка предполагаемого воздействия. Однако, в любом случае, основная роль ОРВ - принятие взвешенного, обдуманного решения на государственном уровне и отсев неэффективных решений на этапе принятия того или иного нормативно-правового акта.

Обобщая представление о практике проведения ОРВ в различных странах, процедуру проведения ОРВ можно разделить на семь ключевых этапов:

1. Формулировка и описание проблемы
2. Постановка целей оценки
3. Описание возможных вариантов достижения поставленной цели
4. Анализ представленных альтернатив
5. Консультации
6. Выводы и результаты, представление рекомендуемого варианта
7. Реализация выбранной альтернативы, последующий мониторинг.

Несмотря на то, что ОРВ преимущественно проводится на стадии проектирования и прогнозирования (предварительное оценивание), в ряде стран ОРВ будет считаться полноценной, если будет применяться и после принятия НПА (сопровождающий мониторинг, итоговая оценка).

ОРВ, как и любая оценка воздействия (impact assessment), предполагает использование своего набора методов сбора и анализа данных, и, прежде всего, методов выбора гипотетической альтернативной ситуации. Основными аналитическими методами, используемыми при проведении ОРВ, являются анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis) и анализ издержки-эффективность (cost-effectiveness analysis). Оба метода используются при рассмотрении вынесенных на обсуждение альтернатив регулирования (4 этап процедуры ОРВ). Используются также и другие методы, например, многофакторный анализ (multi criteria analysis). При этом степень детальности анализа зависит от серьезности проблемы, доступности необходимой информации, ожидаемого чистого влияния и затрат на проведение анализа.

Современные тенденции ОРВ

Рассматривая ОРВ в контексте развития реформ государственного регулирования в разных странах, можно выделить ряд современных тенденций:

• ОРВ считается необходимым условием существования регуляторной политики в государстве (т.н. "умное или качественное" регулирование), являясь общепринятым инструментом в развитых странах;
• ОРВ стала носить постоянный, а не эпизодический характер - с планами-графиками, целями и механизмами оценки;
• Отсутствие какой-либо единой модели ОРВ в различных странах. Внедрение ОРВ происходило с учетом политической, конституционной и административной среды, а также социальных, культурных и правовых особенностей той или иной страны;
• ОРВ развивается вширь, охватывая все больше и больше сфер использования. Широта использования ОРВ отличается от страны к стране. Например, есть страны (Австралия, Япония, Н. Зеландия, Норвегия, Великобритания, США), где есть похожие системы анализа воздействия, включающие контроль качества, экономическую эффективность и влияние на конкуренцию и открытость рынка;
• Тенденция в сторону бОльшей открытости и прозрачности в рамках проведения ОРВ (в т.ч. значительное внимание при проведении ОРВ уделяется публичным слушаниям и общественным консультациям при выработке решения).
• Акцент на передачу знаний по ОРВ, путем проведения обучения госслужащих, культивирования среди них технических навыков и культурного восприятия использования ОРВ в качестве средств политики.

В октябре 2010 г. Европейкая комиссия опубликовала меморандум (COM #543final, 08.10.2010) об т.н. "умном регулировании" (smart regulation). Эта новая концепция регулирования Европейского Союза пришла на смену идеологии качественного регулирования (better regulation), имевшей свои корни в неолиберальной политике дерегулирования 80-90-х гг. XX века. Таким образом, вследствие мирового финансового кризиса, официально признано, что государственное регулирование в экономике не плохо, и не хорошо само по себе, а может проводиться лучше («умнее») или хуже (не эффективно). ОРВ является одним из важных элементов "умного регулирования".

Развитие направления «Оценка регулирующего воздействия» в Высшей Школе экономики

Большую роль в развитии и становлении ОРВ на практике играет и научное сообщество. Научное сообщество в данном случае является аккумулятором знаний по оцениванию. Регулярные консультации представителей регулирующих органов, ответственных за принятие и проведение политики с научным сообществом, позволяет им получать новые знания об методологических стандартах оценивания и объективный взгляд на решаемую проблему.

В Высшей Школе экономики внимание развитию данного направления уделялось еще с 2003 года – создавались интернет-проекты (Политанализ.Ру), выделялись гранты Научного Фонда (индивидуальные, гранты на академическую мобильность в филиалы и за рубеж, гранты «Учитель-Ученики»), разрабатывались и внедрялись в ткань учебных планов разных факультетов «оценочные» дисциплины, постоянно росло количество курсовых, дипломных и диссертационных работ по релевантной тематике, организовывались тренинги и вебинары для государственных служащих в российских регионах и в странах СНГ и т.д.

Создание в августе 2010 г. Центра ОРВ Института государственного и муниципального управления, ориентированного на экспертно-аналитическое сопровождение государственных органов, знаменует еще шаг по формированию в Высшей Школе экономики общероссийского центра компетенции по оценке регулирующего воздействия и управления регуляторными рисками.

Оценка регулирующего воздействия , или анализ регуляторного воздействия (влияния), ОРВ / АРВ (англ. Impact Assessment, Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Analysis, RIA , нем. Gesetzesfolgenabschätzung, GFA , фр. l"évaluation des politiques publiques et aux études d"impact ) - оценка социально-экономических последствий вводимого или введённого ранее государственного регулирования. Является разновидностью оценки программ и политик . В разных странах может существенно отличаться по охвату (видам оцениваемого регулирования), порядку проведения и методам анализа.

Энциклопедичный YouTube

1 / 4

✪ Институт оценки регулирующего воздействия правовых актов

✪ Об интимном соразделении жизни: интервью с Сергеем Куприяновым

✪ Реформа положений ГК о финансовых сделках | М.Л. Башкатов

✪ ОАО «Гипрониигаз» А.О.Хомутов: О ходе и проблемах реализации постановления РФ, №1314. Полная версия.

Субтитры

Роль ОРВ

Основная роль ОРВ заключается в отсеве необдуманных и нецелесообразных решений на этапе принятия того или иного нормативно-правового акта, оценке того, достигает ли регулирование поставленных целей, а также в оценке возможных последствий нового регулирования. Зачастую это осуществляется путём монетизации потенциальных издержек и выгод нового регулирования, а также оценки его сторонних эффектов.

В настоящее время ОРВ понимается как часть института «умного регулирования» (smart regulation).

Процедура проведения ОРВ

Основная статья: Процедура проведения оценки регулирующего воздействия

На сегодняшний день отсутствуют общепризнанные устоявшиеся универсальные методики и практики, которые бы применялись для проведения оценки регулирующего воздействия. Если в стране подобная процедура иногда законодательно закреплена на уровне конституции (например, в Швейцарии и Франции), то методика её проведения варьируется от страны к стране, и зависит от тех акцентов, на которые направлено проведение такого анализа, и от политики государства. Поэтому различаются и руководства по оценке регулирующего воздействия, принятые в различных странах.

Выделяют три группы стран :

• страны, где процедура ОРВ происходит только в случае принятия нормативного акта, предусматривающего бюджетные расходы - США, Канада;
• страны, где ОРВ происходит при принятии любого регулирующего акта - Нидерланды, Великобритания;
• страны, где жесткая процедура проведения ОРВ не вводится, но декларируются общие принципы, при которых меры регулирующего воздействия вводятся только в случае, когда доказана их целесообразность - Южная Корея, Чехия.

Обращаясь к методическим материалам австралийского Департамента регулирующего воздействия (Office of Best Practice Regulation, OBPR) , представляющим собой ведомство, занимающимся ОРВ, основные этапы процедуры проведения ОРВ можно представить следующим образом:

1. Формулировка и описание проблемы
2. Обоснование необходимости проведения оценки
3. Постановка целей оценки
4. Описание возможных вариантов достижения поставленной цели
5. Анализ представленных альтернатив (в том числе с помощью анализа издержек и выгод)
6. Консультации
7. Выводы и результаты, представление рекомендуемого варианта (альтернативы), рекомендации по предпочтительной альтернативе
8. Реализация выбранной альтернативы и последующий мониторинг

Особенности ОРВ

Основными отличиями проведения ОРВ от широко распространённой в России практики финансово-экономического обоснования и технико-экономического обоснования нормативно-правовых актов являются:

А) анализ возможных альтернатив регулирующего воздействия, в том числе с помощью анализа издержек и выгод (п.5 процедуры)

Б) проведения публичных консультаций с группами лиц, на которых направлено регулирование, а также с прочими заинтересованными группами (п.6 процедуры).

В регулирующей практике Швеции ОРВ легко совмещается с применением методов социальной антропологии и культурологии (методы расчёта внеэкономических эффектов государственных реформ). К сожалению, в российской практике такие методы не используются.

Развитие ОРВ в России и других странах СНГ

Процедура оценки регулирующего воздействия постепенно внедряется в странах с переходной экономикой, в том числе - в большинстве стран СНГ (под разными названиями), например:

• Украина - Анализ влияния регуляторного акта (АВРА);
• Кыргызстан - Анализ регулятивного воздействия нормативных правовых актов;
• Узбекистан - Система оценки воздействия актов законодательства (СОВАЗ);
• Казахстан - Оценка социально-экономических последствий законов;

В России, в качестве эксперимента внедрение ОРВ и оценки законов осуществлялось с 2006 г. московской компанией ЦЭФК (Центр экономического и финансового консалтинга) в Республике Калмыкия. Также в 2007 г. были реализованы проекты в Татарстане и Северной Осетии-Алании при поддержке Всемирного банка. Кроме того, было сделано также несколько экспертных разработок для федерального уровня (НИСИПП, 2005; ИЭПП, 2007).

22 марта 2010 г. Правительственная комиссия по административной реформе приняла решение о наделении Минэкономразвития России полномочиями по разработке методики ОРВ и внедрения этой процедуры в практику в ближайшее время, включая создание нового департамента.

15 мая 2010 г. Правительство России приняло Постановление № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», которым де-факто вводится процедура оценки регулирующего воздействия, а головным органом по ОРВ становится Минэкономразвития России. В июле 2010 г. в Министерстве был создан Департамент оценки регулирующего воздействия .

Впервые в России, в качестве обязательной учебной дисциплины «Оценка регулирующего воздействия» преподаётся с сентября 2010 г. на факультете права Высшей Школы экономики .

Начиная с 2011 г. институт ОРВ развивается в регионах. Так, по состоянию на конец III квартала 2013 года нормативные акты, устанавливающие порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов актов, приняты в 45 субъектах Российской Федерации.

7 мая 2012 г. был принят Указ Президента Российской Федерации № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», содержащий внедрение оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации и переходе к 2014 году на работу с ОРВ в обязательном порядке. А к 2015 году ОРВ должна быть внедрена и на муниципальном уровне.

К 2014 году не все регионы Российской Федерации смогли начать работу с ОРВ. Представители региональных уполномоченных органов по оценке регулирующего воздействия постоянно обращались в адрес Минэкономразвития России с просьбой провести обучение по данному направлению. Минэкономразвития России провело серию выездных совещаний в регионах, разработало методические рекомендации по проведению процедуры ОРВ, организовало ряд видеоконференций. Но этого оказалось недостаточно для полноценного охвата всех заинтересованных участников процесса.

С целью устранения описанных выше недоработок, в 2014 году Министерство экономического развития Российской Федерации заключает контракт на разработку официального Информационного портала об Оценке Регулирующего Воздействия , основными целями которого являются:

• Создание единого информационного ресурса об оценке регулирующего воздействия для всех участников ОРВ, содержащего максимально полную информацию об ОРВ, актуальных событиях становления института, необходимые методические материалы;
• Обеспечение доступа представителей федеральных, региональных и муниципальных органов власти к возможности дистанционного обучения работе с оценкой регулирующего воздействия;
• Формирование институализированной среды для всех участников процесса, создание канала обратной связи с представителями органов власти и бизнес-сообщества для сбора и публикации лучших практик о проведении оценки регулирующего воздействия.

До 2014 г. внедрение ОРВ в регионах осуществлялось в инициативном порядке.

С принятием Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов» (далее - Закон) с 1 января 2014 г. проекты актов субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в обязательном порядке должны проходить процедуру ОРВ.

Согласно закону ОРВ и экспертиза действующих актов в субъекте Российской Федерации должны проводиться в порядке, установленном нормативными правовыми актами данного субъекта. Методическое обеспечение деятельности по проведению ОРВ и экспертизы нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти - Минэкономразвития России.

В этих целях Минэкономразвития России проводятся видеоконференции с представителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и выездные координационные совещания с организацией круглых столов по вопросам развития института ОРВ в субъектах Российской Федерации, с августа 2014 г. начала работать прямая телефонная линия с директором Департамента оценки регулирующего воздействия.

26 марта 2014 г. приказом Минэкономразвития России № 159 были утверждены доработанные (с учетом опыта проведения ОРВ на федеральном уровне) Методические рекомендации по организации проведения ОРВ проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации, которыми:

Предложены конкретные модели организации проведения ОРВ, ориентированные на уровень подготовленности отдельных регионов;

Четко определены последовательность и порядок процедур с ориентацией на проведение ОРВ, начиная с разработки идеи (концепции) нового правового регулирования;

Определены основные требования, обеспечивающие качество проведения процедуры ОРВ;

Предложен порядок действий уполномоченного органа, обеспечивающий фокусирование на рассмотрении наиболее значимых проектов актов, экономию временных и материальных ресурсов;

Определен порядок проведения экспертизы действующих нормативных правовых актов и оценки фактического воздействия;

Предложены основные формы необходимых документов для ОРВ.

В целях организации и унификации процедуры проведения оценки регулирующего воздействия в отношении проектов региональных НПА Минэкономразвития России был разработан Типовой региональный интернет-портал по ОРВ как инструмент организации и проведения всего комплекса процедур ОРВ на уровне субъектов Российской Федерации по образцу, реализованному на федеральном уровне (региональная версия интернет-портала regulation.gov.ru).

Поскольку эффективность проведения ОРВ существенно зависит от заинтересованности субъекта Российской Федерации в улучшении условий ведения предпринимательской деятельности и, в конечном счете, своего бюджета и экономики, была поставлена задача оценки качества осуществления оценки регулирующего воздействия и экспертизы в субъектах Российской Федерации.

В связи с чем Минэкономразвития России в октябре 2014 г. была разработана Методика формирования рейтинга качества осуществления оценки регулирующего воздействия и экспертизы в субъектах Российской Федерации.

Проведение такой оценки позволяет не только определить основные проблемы в развитии института ОРВ в отдельных субъектах Российской Федерации, но и выявить субъекты Российской Федерации с лучшей практикой организации данного института, что является основой для принятия эффективных мер в данной сфере.

В рамках работ по созданию Информационного портала об Оценке Регулирующего Воздействия в 2014 году была создана и утверждена Концепция информационного развития ОРВ, включающая в себя ряд мероприятий, необходимых к реализации в 2015 году с целью достижения максимального информационно-обучающего эффекта работы портала за счет организации технической, консультационной, аналитической и информационной поддержки.

С 1 июля 2015 года вступили в силу изменения порядка проведения оценки регулирующего воздействия, утверждённые постановлением Правительства Российской Федерации от 30 января 2015 г. № 83, которые внесли ряд таких доработок, как расширение предметной области ОРВ, исчисление процедур в рабочих днях, вместо календарных и т. д. Основным новшеством изменений стало появление в российском законодательстве правила «one in - one out» (вступило в силу с 1 октября 2015 года), при котором каждое вновь введенное требование должно сопровождаться отменой существующего. Причем эти требования должны быть сопоставимы в монетарной оценке.

С 1 января 2016 года вступили в силу Правила проведения оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 30 января 2015 г. № 83. Процедура ОФВ вводится взамен существующего порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, который с того же момента прекратит свое действие.

Процедура проведения ОФВ состоит из следующих этапов: - формирование проекта плана проведения ОФВ, его публичное обсуждение и утверждение Правительственной комиссией по проведению административной реформы; - подготовка отчета об ОФВ нормативного правового акта и его публичное обсуждение; - подготовка заключения Минэкономразвития России об ОФВ; - рассмотрение Комиссией отчета об ОФВ и заключения об ОФВ.

Следует отметить, что формировать отчет об ОФВ, а также проводить его публичное обсуждение будут сами федеральные органы-регуляторы, однако до 1 июля 2017 года данную функцию берет на себя Минэкономразвития России, чтобы тем самым задать нужный вектор проведения ОФВ. Оценка фактического воздействия позволит выявить взаимосвязь между целями принятия нормативного правового акта, результатами ОРВ и тем эффектом, который повлекло его принятие.

Сложности в проведении ОРВ

• Анализ издержек и выгод

Ключевой и наиболее сложной частью проведения ОРВ является анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis). В общем случае всегда предпочтительнее проведение полного и детального анализа всех издержек и выгод для каждой из возможных альтернатив регулирования. На практике же зачастую эксперты стараются найти баланс между важностью количественного (денежного) представления издержек и выгод и затратами на проведение такого анализа.

Традиционно анализ издержек и выгод проводится в отношении трёх групп воздействия:

• общество
• бизнес
• государство

При этом группы воздействия детализируют и/или выделяют в отдельные подгруппы, например, воздействие на малый бизнес, воздействие на окружающую среду и т. д.

В случае, когда денежная оценка эффектов трудноосуществима или невозможна, но есть возможность оценить физическую оценку эффектов, может быть использован анализ «издержки-эффективность» (cost-effectiveness analysis).

• Социальная ставка дисконтирования

Поскольку воздействие регулирующего акта на экономику и общество не является одномоментным, а распределено во времени, то при монетизации издержек и выгод требуется корректировка на временной фактор. Для этого используется так называемая социальная ставка дисконтирования . Определение значения социальной ставки дисконтирования также представляет собой определённую сложность при проведении ОРВ.

В Великобритании социальная ставка дисконтирования в зависимости от горизонта прогнозирования находится в интервале от 2,0 до 3,9 %. Для России исследователи определяют номинальную социальную ставку дисконтирования на уровне 7-11 % [Архипов, Емельянов, 2006]. Реальная (очищенная от влияния инфляции) социальная ставка дисконтирования оценена Коссовой и Шелунцовой на уровне 3,3%. [Коссова, Шелунцова, 2012].

Что такое оценка регулирующего воздействия?

" dojotype="dijit.layout.ContentPane" selected="true">

Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) – это экспертиза нового или действующего законодательного акта.

Зачем нужна оценка?

" style=" display: none;" dojotype="dijit.layout.ContentPane" selected="true">

Оценка регулирующего воздействия проводится для того, чтобы найти оптимальный вариант решения задачи, лежащей в основе разработки акта, исключить избыточные административные нагрузки на бизнес и предотвратить возникновение необоснованных расходов, как для бизнеса, так и для государства.

Какие акты оцениваются?

" style=" display: none;" dojotype="dijit.layout.ContentPane" selected="true">

Федеральные органы исполнительной власти обязаны направлять в Минэкономразвития России разработанные ими проекты актов, если они регулируют отношения в следующих областях:
а) организации и осуществления государственного контроля (надзора);
б) установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессом проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;
в) оценки соответствия;
г) безопасности процессов производства.
Все акты, которыми вводится новое правовое регулирование, предполагается возникновение у предпринимателей существенных расходов, имеющие противоречия в правовом регулировании, из-за чего предприниматель не сможет осуществлять свою деятельность, исполнение которых невозможно из-за отсутствия необходимых организационных или технических условий у органов власти.

Кто инициирует проведение оценки?

" style=" display: none;" dojotype="dijit.layout.ContentPane" selected="true">

Оценка проводится по инициативе разработчика нормативно-правового акта.

Есть ли критерии оценки?

" style=" display: none;" dojotype="dijit.layout.ContentPane" selected="true">

Набор параметров определяется по каждому проекту акта индивидуально. Но обязательно оценивается, достигается ли цель законодателя в случае принятия правового акта, выявляются несоответствия или пробелы в законопроекте, дополнительные издержки бюджета, насколько меняются условия деятельности для тех, кто попадет под действие проекта акта. В случае если предварительные результаты экспертизы обнаруживают несущественное негативное влияние, экспертами будут оцениваться экономические результаты деятельности предпринимателей в связи с принятием рассматриваемого правового акта.

Как проводится ОРВ?

" style=" display: none;" dojotype="dijit.layout.ContentPane" selected="true">

В течение пяти рабочих дней после поступления проект акта в Минэкономразвития России проводится предварительная оценка. В ходе которой устанавливается, относится ли проект к актам, которые требуют подготовки заключения. Также выявляется, содержит ли он «новое» правовое регулирование, которое может привести к избыточным административным и другим ограничениям в деятельности предпринимателей, а также к необоснованным расходам.
Если в ходе предварительного анализа устанавливается необходимость проведения углубленной оценки регулирующего воздействия, министерство инициирует проведение публичных консультаций. Полученные комментарии и сведения прилагаются к заключению об оценке регулирующего воздействия и направляются разработчику нормативно-правового акта.

Каковы сроки подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия?

" style=" display: none;" dojotype="dijit.layout.ContentPane" selected="true">

В срок не более 30 дней с даты поступления проекта акта в Минэкономразвития России на заключение об ОРВ.

Что такое публичные консультации?

" style=" display: none;" dojotype="dijit.layout.ContentPane" selected="true">

Публичные консультации организуются Министерством экономического развития Российской Федерации с целью собрать информацию и мнение участников рынка, которые обладают актуальными практическими знаниями в рассматриваемой области. Публичные консультации организуются путем размещения проект акта и перечня вопросов по нему на официальном сайте министерства.
Также направляются письма в крупнейшие российские деловые ассоциации: ТПП РФ, РСПП, «ОПОРУ РОССИИ» и «Деловую Россию». Задача этих организаций при проведении публичных консультаций заключается в том, чтобы собрать максимальное количество мнений об акте. Кроме того, в данных организациях созданы профильные комитеты, и их представители являются членами консультативных органов при Минэкономразвития России.

Почему они проводятся не всегда?

" style=" display: none;" dojotype="dijit.layout.ContentPane" selected="true">

Публичные консультации не проводятся, когда решение по проекту акта принимается по результатам предварительной экспертизы. Т.е. определяется, что проведение ОРВ не нужно, либо устанавливается, что новое регулирование не приведет к негативным последствиям.

Спросят ли бизнес?

" style=" display: none;" dojotype="dijit.layout.ContentPane" selected="true">

Суть процедуры ОРВ – формирование объективного мнения. Под ОРВ попадают отношения, возникающие либо между бизнесом и государством, либо между хозяйствующими субъектами. В связи с этим, мнение бизнеса является важной составляющей при подготовке заключения об оценке регулирующего воздействия. Министерство в сотрудничестве с крупнейшими бизнес-ассоциациями предлагает бизнесу активно участвовать в публичных консультациях через оперативные каналы связи – Интернет, электронную почту и факсимильную связь.
В ряде случаев в ходе составления заключения проводятся адресные опросы экспертов, представивших свою позицию с целью получения дополнительной информации.

Спросят ли разработчика?

" style=" display: none;" dojotype="dijit.layout.ContentPane" selected="true">

Разработчик проект акта должен предоставить сопроводительную записку. В ней он указывает сведения о проблеме, которая решается с помощью предлагаемого правового регулирование, как соотносятся цели проекта акта с программными документами президента РФ и правительства РФ, оценку расходов бюджетов в связи с введением нового регулирования, описание новых обязанностей или изменения существующих для предпринимателей. Также в записке дается описание основных групп предпринимателей, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, оценка изменений их расходов, связанных с необходимостью соблюдать нововведенные обязанности, оценка рисков недостижения целей правового регулирования, а также возможные негативные последствия для экономического развития России в целом или отдельных отраслей экономики.

В каких случаях заключение об ОРВ не нужно?

" style=" display: none;" dojotype="dijit.layout.ContentPane" selected="true">

Если проект акта не предусматривает новое правовое регулирование в части прав и обязанностей предпринимателей. Такая предварительная оценка дается в течение 5 рабочих дней с даты поступления проекта акта в Минэкономразвития России.

Как можно узнать о результатах?

" style=" display: none;" dojotype="dijit.layout.ContentPane" selected="true">

Заключение об ОРВ направляется разработчику проекта акта и размещается на сайте Минэкономразвития России в разделе «Заключения об ОРВ».

Результаты проведения ОРВ?

" style=" display: none;" dojotype="dijit.layout.ContentPane" selected="true">

Результатом проведения ОРВ является заключение, в котором указывается, соответствуют ли предлагаемые в акте решения поставленным задачам, нет ли дублирующих или противоречащих пунктов акта другим актам в данной области, насколько понятны и корректны формулировки, выводы об эффекте принимаемого акта для отрасли/граждан, степени обоснованности нагрузки на бизнес (как административной, так и финансовой).

Оценка отрицательная: что потом?

" style=" display: none;" dojotype="dijit.layout.ContentPane" selected="true">

Проект нормативно-правового акта направляется на доработку разработчикам, сопровождается заключением, в котором изложены варианты изменения пунктов, по которым были замечания. После доработки вновь направляется на ОРВ.

Стенограмма выступления А.Р.Белоусова о развитии института ОРВ на заседании Правительства РФ 13 июля 2012 года :

Уважаемый Дмитрий Анатольевич, уважаемые члены Правительства! Оценка регулирующего воздействия для нашей страны – это сравнительно новый, но уже достаточно динамично развивающийся институт. Сразу хотел бы сказать: главная задача ОРВ – это не только и, может быть, даже не столько адаптация нормативных актов к условиям ведения бизнеса, как многие думают. Главная задача – это прежде всего повышение качества принимаемых регуляторных решений, прежде всего в системе исполнительной власти, с учётом интересов и мотиваций тех, на кого эти решения направлены, то есть это население, различные социальные группы, предпринимательское сообщество, другие субфедеральные уровни власти. То есть задача оценки регулирующего воздействия – это искать баланс интересов, оценивать эффективность регуляторного воздействия с позиций такого баланса и предлагать различные варианты решений.

Что представляет собой оценка регулирующего воздействия в самых общих чертах? ОРВ – это набор регламентированных процедур, позволяющий в первую очередь оценить возможные последствия принятия регуляторных решений. Кроме того, ОРВ позволяет рассмотреть максимально широкий спектр возможных решений проблемы и выбрать наиболее эффективный из них, а также оценить возможные затраты и выгоды как со стороны бизнеса, так и бюджетов всех уровней и населения. Важным элементом процедуры ОРВ является проведение публичных консультаций. Введение данного института позволило вынести процесс проектирования решения за пределы ведомственных кабинетов, создать эффективную площадку для обсуждений проектов нормативных актов. Эта практика сегодня крайне востребована, прежде всего предпринимательским сообществом. Хотел бы повторить: тезис о том, что институт ОРВ действует в интересах только предпринимателей, справедлив, но не вполне. Процедуры ОРВ устроены таким образом, что в ходе проведения оценки анализируются выгоды и издержки и иных адресатов регулирования, проводится комплексная оценка экономических и социальных последствий. Главным бенефициаром, если можно так выразиться, института ОРВ являются, по сути, сами разработчики нормативных актов, поскольку процедура оценки позволяет им вырабатывать наиболее эффективные и современные решения. Хотел бы также отметить, что институт ОРВ не является российским изобретением: оценка регулирующего воздействия была введена в практику западноевропейских стран с 70-х годов ХХ века.

Именно с целью определения эффектов предполагается регулирование до того, как будет принято такое решение. В России в последние годы процедура ОРВ стала неотъемлемым этапом процесса подготовки и принятия нормативно-правовых актов, причём вначале ОРВ была создана как барьер на пути появления неоправданных расходных обязательств Российской Федерации, хотя так он тогда не назывался. Этим, как известно, занимается Минфин.

С середины 2010 года начался новый, второй этап внедрения института ОРВ, на этот раз как преграды для создания неоправданных административных ограничений, барьеров для предпринимательской деятельности в сферах осуществления контроля и надзора, лицензирования, оценки соответствия, установления требований к продукции и связанных с ним процессов.

За два года, как сказал Дмитрий Анатольевич, из 1100 проектов нормативно-правовых актов в перечисленных областях по 387 (более трети) были даны отрицательные заключения, то есть эти нормативно-правовые акты реально в явном или скрытом виде содержали в себе новые административные барьеры и тем самым вели к ухудшению предпринимательского климата. Подавляющее большинство проектов актов, получивших отрицательные оценки, были впоследствии доработаны либо работа по ним была приостановлена. В течение 2011 года стремительно росло число проектов нормативных актов, направляемых в Минэкономразвития России на оценку регулирующего воздействия. Если в начале 2011 года на оценку ежемесячно направлялось 20–30 документов, то к концу года эта цифра достигла 120 и сейчас держится на уровне 110–130 проектов актов в месяц. Мы считаем, что результат оценки не служит абсолютным препятствием для принятия нормативного акта, но необходимо навести порядок в данном вопросе, и принцип информирования лиц, принимающих окончательное решение обо всех возможных последствиях введения нового регулирования, должен быть, безусловно, соблюдён, так же как и принцип информирования общества о таких последствиях.

Сейчас, по сути, начинается третий этап развития ОРВ, его цели и задачи были сформулированы в 601-м указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Новый подход включает четыре основных момента. Первый – это прежде всего переход к проведению оценки регулирующего воздействия непосредственно самими ведомствами, это так называемые ОРВ на ранней стадии, второй – это расширение предметной области оценки на налоговое и таможенное законодательство, третий – это распространение процедуры ОРВ на законопроекты, подготовленные ко второму чтению, и четвёртый – это продвижение института ОРВ на уровень субъектов Российской Федерации.

Позвольте кратко охарактеризовать каждое из этих направлений. По первому направлению — ключевое направление работы за всё время существования института ОРВ в России – это последовательный переход к проведению оценки самими ведомствами. Основным аргументом такого перехода является то, что только само ведомство (регулятор) является наиболее компетентным экспертом в определённой области и способно надлежащим образом провести оценку и предложить наилучшее решение. Наша работа по оценке проектов на стадии уже готового документа – это только фильтр для задержки наихудших решений. Требуется кардинальное преобразование сложившейся процедуры, когда подготовка каждого нормативного акта будет основана на анализе существующих альтернатив и осознанном выборе наилучших из них. Это современный общепринятый подход к нормотворчеству. Безусловно, эта часть процесса подготовки нормативно-правового акта должна быть максимально прозрачной и максимально публичной.

Первый шаг в этом направлении уже сделан: 2 мая 2012 года принято постановление Правительства Российской Федерации, в соответствии с которым разработчики нормативных актов, устанавливающих целый ряд обязательных требований, должны перейти к самостоятельному проведению процедур ОРВ начиная с 1 октября текущего года. И чуть позже я скажу о методическом обеспечении этой работы.

По второму направлению – оптимизации предметной области. По собственному опыту мы знаем, что основное негативное воздействие несёт малая часть правовых норм. Важной задачей в этой связи является отбор сфер и нормативных актов, оказывающих наибольшее регулирующее воздействие. Мы стремимся сосредоточить наши ресурсы именно на таких сферах. В этой связи нами было инициировано принятие постановления Правительства об исключении административных регламентов из сферы оценки как актов, в которых не должно содержаться дополнительного регулирования и оценка которых проходит в рамках других видов экспертизы. При этом в предметную область оценки должны войти проекты нормативно-правовых актов в области налогового контроля и таможенного администрирования. Необходимый проект постановления Правительства же подготовлен и проходит согласование.

По третьему направлению – распространению процедур ОРВ на законопроекты, подготовленные ко второму чтению, – хотел бы отметить, что этот вид ОРВ является наиболее чувствительным для предпринимательского сообщества. Предприниматели выступают за проведение ОРВ таких законопроектов, поскольку ко второму чтению они зачастую существенно изменяются, и в них включаются недостаточно обоснованные требования и ограничения.

Для решения этого вопроса необходимо найти подход к гармонизации регламентных процедур Государственной Думы и Правительства, поскольку, безусловно, конституционный принцип разграничения властей остаётся незыблемым. Мы решили искать решение в рамках этого принципа, мы решили проводить эту работу в рамках совместной рабочей группы представителей Государственной Думы и Правительства, а об итогах мы доложим Правительству в конце текущего года. При этом в отношении правительственных законопроектов и поправок к ним ко второму чтению, которые готовятся Правительством, мы готовы ввести процедуру ОРВ в самое ближайшее время, здесь, как говорится, всё находится в руках самого Правительства.

По четвёртому направлению – о развитии ОРВ в регионах. Перспективность данного направления связана не только с ожидаемым повышением качества регионального нормотворчества, но и с улучшением в рамках инвестиционного климата и деловой среды. Некоторые субъекты Российской Федерации по собственной инициативе уже проводят ОРВ региональных проектов. В пилотном режиме ОРВ внедрили Вологодская область, Ульяновская область, Республика Башкортостан и ряд других. Такую практику мы приветствуем и поддерживаем, уже разработаны методические рекомендации по проведению региональной ОРВ. Кроме того, до конца года мы планируем разработать проект типового интернет-портала для организации публичной консультации в субъектах Российской Федерации в соответствии с принятыми на федеральном уровне стандартами. Всё это позволит подготовить регионы к введению с 2014 года обязательной для них процедуры ОРВ.

И совсем коротко остановлюсь на наших совсем близких планах. Нами, как я уже сказал, подготовлен и проходит согласительные процедуры проект правительственного постановления, в соответствии с которым с 2013 года намечен переход к проведению ОРВ на ранней стадии непосредственными разработчиками нормативных актов. Такой подход предполагает несколько этапов. Первый этап – это принятие ведомством решения о необходимости разработки нового регулирования в определённой области и обсуждение этой инициативы с профессиональным сообществом на специальном интернет-сайте. Для таких обсуждений уже подготовлен к запуску и работает в пилотном режиме единый портал для размещения проектов актов федеральных органов исполнительной власти – regulation.gov.ru. Разработчики нормативных актов смогут начать размещение проектов нормативно-правовых актов уже с начала IV квартала текущего года. Второй этап – это разработка самого текста проекта нормативно-правового акта с учётом высказанных на первом этапе позиций и его публичное обсуждение на едином портале. Третий этап – это подготовка сводного отчёта о проведении ведомством необходимых для оценки процедур и подготовка заключения об оценке регулирующего воздействия.

Наш подход нацелен на создание у ведомств стимула к выработке наилучших решений. Инструментом при этом является применение понятных технологий разработки нормативных актов, которые позволяют разработчику сфокусировать своё внимание на главном, на существе проблемы, её реальных масштабах, альтернативных вариантах решения. Одновременно должно произойти значительно усиление экономической составляющей процедур оценки, включая анализ качественных и количественных эффектов. Подготовленный нами проект постановления Правительства в настоящее время проходит согласительные процедуры, в ходе которых ведомствами был высказан ряд замечаний. Замечания, как мы считаем, достаточно технические, принципиально не противоречащие духу проекта постановления, и мы считаем, что большинство из них могут быть учтены.

На прошлой неделе мы провели совместное заседание консультативного совета по ОРВ при Минэкономразвития России и экспертов «Открытого Правительства». В ходе состоявшегося обсуждения наши подходы к проведению ОРВ на ранней стадии были в целом поддержаны участниками заседания. Предложил бы концептуально одобрить представленные сегодня подходы к развитию института оценки регулирующего воздействия и зафиксировать это в итоговом решении. Прошу поддержать.