Проведение экологической экспертизы основывается на основополагающих. Принципы экологической экспертизы

Понятие экологической экспертизы

Понятие экологической экспертизы дается в ст. 1 Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 N 174-ФЗ.

Экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды.

Цель проведения экспертизы прописана в данной норме и заключается в предотвращении негативного воздействия вышеуказанной деятельности на окружающую среду.

Экологическая экспертиза, как вид государственного контроля, позволяет установить следующие моменты:

• имеются ли противоречия между намечаемой деятельностью и действующим экологическим законодательством;
• соответствует ли деятельность всем требованиям нормативно-правовых актов в сфере охраны окружающей среды и гарантируется ли безопасность;
• оценено ли всесторонне воздействие планируемой деятельности на природу и население;
• допустимо ли реализовывать деятельность, которая является объектом исследования;
• насколько полно предусмотрены меры для предотвращения нанесения вреда окружающей среде.

Таким образом, основное значение экспертизы заключается в получении ответа на вопрос: возможно ли реализовать проект с учетом безопасности и его соответствия экологическому законодательству.

Виды экологической экспертизы

Выделяют следующие виды экологической экспертизы:

• государственная:

• - федеральная;
• - региональная;

• общественная;

• ведомственная;
• научная;
• коммерческая.

Ведомственная экологическая экспертиза может быть инициирована ведомством, если в дальнейшем потребуется представить документацию для экспертизы государственного уровня.

Научная - назначается отдельными учеными, учреждениями научного профиля или вузами и носит информационный характер.

Коммерческая - проводится по инициативе организации или учреждения с целью получения предварительных выводов о безопасности намечаемой деятельности.

Принципы проведения экологической экспертизы

Для получения наиболее полных, обоснованных и точных выводов участники экологической экспертизы при проведении исследования должны руководствоваться следующими принципами:

• 1. Принцип презумпции потенциальной опасности для экологии намечаемой деятельности означает, что эксперты должны исходить из того, что данная деятельность может нанести вред окружающей природной среде. В связи с этим, экспертам предстоит выявить всевозможные виды потенциального вредного воздействия и установить его масштабы. Исходя из полученных данных, они должны предложить меры по охране природной среды от выявленного вредного воздействия, а также рекомендовать способы рационального использования природных ресурсов.
• 2. Принцип обязательного проведения экологической экспертизы до начала деятельности по реализации объекта, если в соответствии со статьями 11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" данный объект подлежит государственной экологической экспертизе. Принцип предварительности экспертизы решению о реализации её объекта означает, что заказчик до проведения исследования не имеет права принимать решение об осуществлении планируемой деятельности и заниматься такой деятельностью. Специально уполномоченные органы в отношении объектов, перечисленных в законе, обязаны организовывать и проводить экологические экспертизы. Отказ заказчику в проведении экспертизы такого объекта является незаконным.
• 3. Принцип комплексности оценки воздействия на окружающую среду проверяемой деятельности и последствий означает обязанность экспертов изучить всесторонне виды и масштабы предполагаемого воздействия на окружающую среду. Хотя принцип распространяется как на государственную, так и общественную экологическую экспертизу, но, в первую очередь, данное требование адресовано органам и комиссиям первой.
• 4. Принцип достоверности и полноты информации, предоставляемых экспертам, адресован заказчику и обязывает его представить на экспертизу не искаженную и не вызывающую сомнений информацию, соответствующую требованиям законодательства, учитывая все особенности объекта, в объеме, достаточном для того, чтобы выполнить требования закона об охране окружающей среды. Полной считается информация об объекте, которой может и должен обладать заказчик, планирующий осуществление данной деятельности, с учетом соблюдения требований законодательства об охране окружающей среды. Также при предъявлении требования о полноте предоставления информации необходимо учитывать действующее законодательство (Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне"; Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне"). Эксперт государственной экологической экспертизы обязан обеспечить конфиденциальность сведений, представленных на государственную экологическую экспертизу. Достоверность и полнота информации - важнейший элемент проведения данной процедуры, поэтому, если данный принцип не соблюден, экспертиза не проводится.
• 5. Принцип независимости экспертов при осуществлении своих полномочий закрепляет противоправность вмешательства в работу эксперта, которую он выполняет в соответствии с требованиями законодательства об экологической экспертизе, техническим заданием на проведение экологической экспертизы либо указанием экспертной комиссии, руководителем группы. Выводы эксперта не могут быть продиктованы кем-либо или навязаны ему, он свободен в своих оценках.
• 6. Принцип научной обоснованности и объективности заключений экологической экспертизы. Принцип научной обоснованности означает, что изложенные в заключении выводы экспертов должны быть научно аргументированными, то есть соответствовать законодательству в области охраны окружающей среды, содержать собственные научные утверждения, ссылки на позиции и труды авторитетных ученых. Принцип объективности заключения экспертизы предполагает беспристрастную и непредвзятую оценку объекта, представленного на экспертизу.
• 7. Принцип законности - базовый принцип проведения экологической экспертизы. Так как именно соблюдение данного принципа обеспечивает юридическую силу заключения данного исследования. Заказчик, занимаясь планированием и проектированием будущей деятельности, обязан соблюсти все требования действующего законодательства в сфере охраны окружающей среды и природопользования. В дальнейшем, эксперты, проводящие экспертизу, при соответствии планируемой деятельности законодательству, принимают положительное решение о реализации проекта. В случае, когда выявлены нарушения экологических требований, они должны быть отображены в заключении, с четким разъяснением, в чем именно проявилось несоответствие. Государственный орган, принимающий решение по конкретному объекту экспертизы, обязан опираться на мнение экспертов. В такой ситуации уполномоченный государственный орган не вправе дать разрешение на реализацию объекта, так как не имеет законного основания и может быть оспорено в суде. Положительное решение в подобном случае свидетельствует о том, что не реализуется конституционное право граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.
• 8. Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы. Принцип гласности устанавливает обязанность субъектов экологической экспертизы выполнять требования законодательства об информировании заинтересованных сторон о проводимой процедуре, участии общественных организаций (объединений), учета общественного мнения. Несоблюдение данного принципа является правонарушением и, соответственно, основанием для привлечения виновных лиц к ответственности. Сущность гласности проявляется в информировании граждан, общественных организаций, государственных органов и населения в целом по организации экологической экспертизы. Информация должна быть направлена на удовлетворение потребностей общества - защита права на благоприятную окружающую среду, принятие решения о проведении экспертизы, сообщение о результатах.
• 9. Принцип ответственности за процесс проведения экспертизы и её качество направлен на всех участников экспертизы. Он гарантирует, что участники государственной экологической экспертизы понесут предусмотренную законодательством РФ ответственность в случае несоблюдения ими принципов и порядка проведения экспертизы.

Данные принципы экологической экспертизы гарантируют, что эксперты будут обеспечены информацией в достаточном объеме, чтобы обнаружить все возможные виды вредного влияния намечаемой деятельности, либо, наоборот, будут установлены признаки безопасности подобной деятельности для окружающей среды. Поэтому соблюдение перечисленных принципов всеми участниками экологической экспертизы имеет основополагающее значение.

1. Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности означает, что при оценке материалов, являющихся объектом экологической экспертизы, эксперты должны исходить из того, что реализация соответствующей деятельности может повлечь вредные воздействия на окружающую природную среду. Исходя из этой презумпции, перед лицами, участвующими в процессе экологической экспертизы, стоит первоочередная задача выявить все потенциальные виды и масштабы таких воздействий. Основываясь на полученных данных, они должны определить и оценить меры по охране окружающей среды от вредных воздействий и рациональному использованию природных ресурсов, нейтрализующие такие воздействия и адекватные требованиям действующего природоохранного законодательства.

2. Принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы адресован заказчику планируемой деятельности и органам государственной экологической экспертизы. Для заказчика данный принцип означает, что он не вправе принять решение о реализации планируемой деятельности и осуществлять такую деятельность, если она в соответствии со статьями 11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" представляет собой объект государственной экологической экспертизы. До принятия решения он обязан представить материалы на государственную экологическую экспертизу согласно п. 1 ст. 14 этого Закона.

Для специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы или их территориальных органов из этого принципа вытекает обязанность принять на экспертизу материалы, соблюдая при этом положения п. 1 ст. 14 Закона, организовать и провести государственную экологическую экспертизы.

3. Хотя принцип комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий распространяется на оба регулируемых настоящим законом вида экологической экспертизы, его в полной мере обязаны соблюсти, прежде всего, органы государственной экологической экспертизы. Требовать от общественной экологической экспертизы, проводимой инициативно, всесторонней оценки экспертируемых материалов не вправе.

Данный принцип устанавливает обязанность органов и комиссий государственной экологической экспертизы оценить полноту видов и масштабов воздействий на природную среду в процессе реализации объекта экспертизы.

С учетом того, что в законодательстве об охране окружающей среды отсутствует пока толкование требований экологической безопасности, принцип обязательности учета этих требований при проведении экологической экспертизы выглядит в известной степени абстрактно. Как минимум, данный принцип предусматривает обязанность субъектов эколого-экспертного процесса обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей природной среды, устанавливаемых на уровнях, безопасных для здоровья человека, объектов животного и растительного мира, правовых экологических требований к размещению, проектированию, строительству, эксплуатации объектов, влияющих на состояние природной среды, и в конечном счете права каждого на благоприятную окружающую среду.

4. Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, устанавливает, прежде всего, обязанность заказчика обеспечить представление на экологическую экспертизу достоверной и полной информации об объекте экспертизы.

Достоверной является бесспорная информация об объекте экологической экспертизы, не вызывающая сомнений, неискаженная, соответствующая требованиям законодательства, других нормативных правовых актов и нормативно-технических документов, с учетом специфики объекта экспертизы подтверждаемая путем проведения лабораторных исследований или специальной экспертизы, либо иным способом, установленным законодательством РФ.

Полной является информация об объекте, передаваемой на экологическую экспертизу в объеме, в котором может и должен обладать ею заказчик планируемой деятельности для того, чтобы выполнить адресованные ему требования законодательства об охране окружающей среды.

Если объект экологической экспертизы несет конфиденциальную информацию (государственную, производственную и иную установленную законом тайну), требование о полноте представления информации выполняется в соответствии с действующим законодательством РФ - Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне"; Федеральным законом от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне"; другими нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в данной сфере.

П. 5 ст. 16 Федерального закона "Об экологической экспертизе" установлена обязанность эксперта государственной экологической экспертизы обеспечивать конфиденциальность сведений, представленных на государственную экологическую экспертизу. Что же касается общественной экологической экспертизы, то в соответствии со ст. 21 данного Закона она не может проводиться по объектам, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.

Соблюдение заказчиком принципа достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, согласно п. 1 ст. 14 комментируемого Закона является условием проведения государственной экологической экспертизы. При невыполнении заказчиком данного принципа орган государственной экологической экспертизы не вправе проводить такую экспертизу, так как достоверная и полная информация составляет важнейший элемент содержания представляемых заказчиком материалов. Если нарушение заказчиком принципа обнаруживается по ходу проведения экологической экспертизы, то с учетом характера нарушения эколого-экспертный орган может, либо затребовать представления достоверной и полной информации, либо вернуть заказчику материалы экспертизы на доработку.

5. Принцип независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы означает, что никто не вправе вмешиваться в работу эксперта, выполняемую в соответствии с требованиями законодательства об экологической экспертизе, техническим заданием на проведение экологической экспертизы, задачами, которые ставятся перед экспертом руководителем экспертной комиссии или руководителем группы. В соответствии с этим принципом эксперт свободен в оценках экспертируемого объекта и выводах по нему. Оказываемое в любых формах давление на эксперта является противоправным действием.

Применительно к последовательной реализации данного принципа органами государственной экологической экспертизы по объектам экспертизы с участием Правительства, можно говорить лишь условно. Нахождение Ростехнадзора, уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы, в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ специалистами также оценивается как фактор отсутствия независимости государственной экологической экспертизы и как один из ее недостатков*(12).

6. Не умаляя значение других принципов, принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы - один из основных. Каждая из составных частей этого принципа имеет собственное содержание.

Заключения экологической экспертизы должны быть научно обоснованными. Это требование касается как индивидуальных заключений экспертов, так и сводных заключений экологической экспертизы. Содержащиеся в заключении суждения и выводы должны быть научно аргументированными. Критериями при этом могут служить не только собственные научные утверждения, ссылки на позиции и труды авторитетных ученых, но главным образом положения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.

Заключения экологической экспертизы должны быть объективными. Объективность в области экологической экспертизы проявляется в непредвзятой, беспристрастной оценке объекта экологической экспертизы и подготовке включаемых в заключения выводов по нему каждым участником эколого-экспертного процесса и комиссией в целом.

7. Принцип законности заключений экологической экспертизы - сердцевина эколого-экспертной деятельности. При проведении экологической экспертизы соблюдение этого принципа определяет масштаб обеспечения реализации экологического права. Соблюдение принципа законности при проведении государственной экологической экспертизы действительно имеет особое значение с учетом обязательной юридической силы заключения этого вида экспертизы.

Заключение экологической экспертизы, которое в соответствии с данным принципом должно быть законным, касается, прежде всего, выводов экспертизы, составляющих ее суть. Согласно ст. 1 настоящего закона экологическая экспертиза направлена на установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

С учетом этого содержание принципа законности заключений экологической экспертизы означает следующее. При планировании, проектировании деятельности, представляющей собой объект будущей государственной экологической экспертизы, заказчик (проектировщик) обязан учесть (выполнить, соблюсти) экологические требования, в том числе требования, предусмотренные законодательством об охране окружающей среды и природопользовании.

Если в процессе проведения государственной экологической экспертизы данного объекта эксперты устанавливают, что планируемая деятельность соответствует экологическим требованиям, это в дальнейшем процессе государственной экологической экспертизы дает основание принять решение о допустимости реализации объекта. Если заказчиком не выполнены (не соблюдены) экологические требования, то комиссия в своем заключении четко формулирует свои позиции и демонстрирует, в чем проявляется несоответствие. В дальнейшем, государственный орган, принимающий решение по данному объекту экспертизы, обязан основывать его на позициях экспертов. Если эксперты выявили несоответствие правовым экологическим требованиям, а уполномоченный государственный орган принимает положительное решение о реализации проекта, то такое решение не имеет законного основания и может быть оспорено в суде. Если принимается в таком случае положительное решение, то это означает, что настоящий Федеральный закон не обеспечивает реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, что декларировано его преамбулой.

Таким образом, при проведении государственной экологической экспертизы должны быть выполнены не только требования Федерального закона "Об экологической экспертизе", но и требования иных актов законодательства об охране природы России. Нарушение этого правила приведет к нарушению п. 2 ст. 15 Конституции России, в котором устанавливается обязанность субъектов права соблюдать Конституцию РФ и законы.

При оценке объекта экологической экспертизы и подготовке экспертного заключения эксперты и экспертные комиссии должны при этом руководствоваться не соображениями политической, экономической и иной целесообразности того или другого решения, вывода, заключения, а соображениями научной обоснованности, объективности и законности выводов.

8. Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы является проявлением демократизации российского экологического права и средством реализации права граждан на благоприятную окружающую среду.

Данный принцип устанавливает обязанность других субъектов эколого-экспертного процесса выполнить требования законодательства в области экологической экспертизы относительно информирования заинтересованных сторон о проводимой экологической экспертизе, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы. Невыполнение ими этой обязанности является правонарушением и соответственно основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.

Требование гласности экологической экспертизы направлено на информирование отдельных граждан, общественных организаций и населения по вопросам экологической экспертизы, а также государственных органов. Такая информация может удовлетворять различные потребности названных субъектов. Она может быть необходимой для защиты права на благоприятную окружающую среду, для принятия решения о проведении общественной экологической экспертизы, иных целей.

Требование гласности экологической экспертизы получило в настоящем Федеральном законе закрепление в ряде статей. Так, ст. 6 к ведению субъектов РФ в области экологической экспертизы относит информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах.

Участие общественных организаций (объединений) в экологической экспертизе регулируется главой IV комментируемого Федерального закона. Участие общественных организаций в разных формах в экологической экспертизе представляет собой их участие в подготовке и принятии экологически значимых хозяйственных и иных решений.

9. Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы, думается, адресован в основном участникам государственной экологической экспертизы. Он означает, что в случае невыполнения ими требований организации и проведения экспертизы, они будут нести ответственность, предусмотренную в действующем законодательстве Российской Федерации.

В последние годы во всем цивилизованном обществе вопросы эффективности экологического контроля и управления занимают одну из основополагающих позиций. Главную роль здесь играет не только соблюдение предписанных норм и принципов по охране окружающей среды на каждой из стадий реализации того или иного объекта, но и выявление возможных негативных воздействий на человека. Бесспорно, что выбирать основные способы деятельности, а также принимать технологические и технические заключения необходимо еще до введения объекта в эксплуатацию во время разработки проектной и предпроектной документации. Именно на этом этапе необходимо дать оценку будущему влиянию планируемой деятельности на объекты природы и человека, а также выработать пути, которые позволят максимально снизить негативные стороны воздействия.

Экологическая экспертиза – это проверка соответствия документации, на основании которой будет производиться хозяйственная деятельность, установленным законодательством требованиям. В ходе экспертизы определяют, допустима ли реализация объекта. Цель такой проверки – предотвращение негативного влияния деятельности человека на окружающую среду. Так определяет это понятие закон «Об экологической экспертизе».

Экологическая экспертиза – это самостоятельный вид экологического контроля и наблюдения, так как ее назначение состоит в выявлении и предупреждении негативных воздействий. По этой причине в большинстве случаев она производится до начала экологически неприемлемой деятельности, в то же время выступая гарантией выполнения эколого-правовых норм.

В законе «Об охране окружающей среды» можно встретить такую трактовку понятия государственной экологической экспертизы, как: экологическая экспертиза – обязательная мера охраны окружающей среды, проводимая для проверки соответствия деятельности хозяйственного и иного характера экологической безопасности; предшествует принятию решения, которое может быть потенциально вредным для природы. В комментариях к этому закону сказано, что экологическая экспертиза – это организационно-правовая форма контроля и вид управленческой деятельности.

Виды экологической экспертизы

1. Государственная экологическая экспертиза. Это мероприятие обязательно проводится для всех объектов строительства. Экспертизу осуществляет экспертная комиссия, созданная органами власти.
Объекты государственной экологической экспертизы большой частью связаны с проверкой на соответствие отдельным правовым актам (нормативно-технической, инструктивно-методической документации и различных целевых программ), с обеспечением экологической безопасности (технические документы на новые технологии, технику или вещества – к примеру, проекты по локализации и уничтожению вредных отходов, аргументирование некоторых лицензий, наноматериалы), с охраняемыми в особом порядке природными объектами, территориями экологических катастроф, а также с некоторым перечнем природных ресурсов.

2. Общественная экологическая экспертиза . Такая экспертиза проводится по инициативе общественных объединений, органов местного самоуправления либо отдельных граждан.

Субъекты организации и осуществления общественной экологической экспертизы.

Общественная экологическая экспертиза может осуществляться общественными организациями или объединениями, деятельность которых в соответствии с их уставом направлена на охрану окружающей среды, включая подготовку и осуществление экологической экспертизы. Такие организации должны быть зарегистрированы в соответствии с правилами, предписанными законодательством Российской Федерации.

Объекты общественной экспертизы

Объекты общественной экологической экспертизы в целом совпадают с объектами ее государственного аналога. Иначе говоря, осуществить общественную экспертизу документации, не подверженной государственной процедуре соответствия, не представляется возможным.

Сроки проведения общественной экологической экспертизы

Общественная экологическая экспертиза должна осуществляться до или непосредственно во время государственной экологической экспертизы. В реальности общественная экспертиза редко проходит до государственной, так как общественность зачастую узнает о планируемой деятельности в связи с осуществлением государственной процедуры соответствия.

Выводы и заключение такой экспертизы получают силу с юридической точки зрения после их подтверждения федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим экологическую экспертизу или органом государственной власти субъекта РФ.

Решение общественной экологической экспертизы законно только в том случае, когда данная процедура производится по отношению к одному и тому же объекту и до окончания срока проведения государственной экспертизы.

Выводы общественной экспертизы могут быть представлены на суд общественности в средствах массовой информации, а также сообщаться и передаваться органам местного самоуправления, организациям государственной экспертизы, заказчикам документации, предполагающей проведение общественной экологической экспертизы, и остальным заинтересованным лицам.

Экологическая экспертиза преследует следующие цели и задачи:

• исследование прогнозируемой деятельности на предмет соответствия правилам охраны окружающей среды, предписанным нормативно-правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов, санитарными нормами и правилами строительства;
• установление уровня безопасности и экологического риска производимой или запланированной деятельности;
• осуществление комплексной, научно подтвержденной оценки объектов экологической экспертизы;
• оценка влияния деятельности объектов;
• экспертиза степени воздействия на окружающую среду, состояние здоровья человека и качество природных ресурсов;
• определение обоснованности, полноты, эффективности и нужного количества мероприятий по защите окружающей среды и здоровья человека;
• составление объективных и полностью обоснованных выводов экологической экспертизы.

Экологическая экспертиза: организация и проведение

Проведение экспертизы осуществляется в 5 стадий:

• назначение экспертизы;
• сбор, обобщение, анализ и оценка сведений;
• составление предварительных выводов и заключения и их оглашение;
• формирование и предоставление окончательного заключения и утверждение его уполномоченным компетентным органом;
• разрешение споров.

Оценка воздействия на окружающую среду

Это смежное с экологической экспертизой понятие регламентирует утверждённое ещё в 1994 году Положение «Об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации». В этом нормативном документе оно трактуется как процедура учёта законодательных экологических требований на этапах подготовки и принятия решений, касающихся социально-экономического развития общества, для предупреждения возможных нежелательных экологических, а также экономических и социальных последствий хозяйственной и другой деятельности человека.

От экологической экспертизы (ЭЭ) оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) имеет три основных отличия:

1. Если ОВОС учитывает требования экологии на стадии проектирования и служит информационной мерой, то ЭЭ устанавливает соответствие тем же требованиям уже реализованного проекта и определяет допустимость решения о реализации, то есть выступает административной мерой.
2. ОВОС – это процесс исследования воздействия планируемого предприятия на окружающую среду и здоровье, прогноз последствий будущей деятельности. Экологическая экспертиза, прежде всего государственная, выполняет функцию предварительного контроля решений. Она устанавливает, насколько они соответствуют требованиям законов.
3. Разнятся эти два мероприятия и по целям: ОВОС имеет целью разработку природоохранных мер, а ЭЭ – запрет вредных воздействий на природу.

Правовая база экологической экспертизы в России

На сегодняшний день систему законодательства в области оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы в нашей стране составляют следующие документы:

• пункт третий статьи 41 и статья 42 Конституции Российской Федерации;
• федеральный закон «Об экологической экспертизе»;
• статьи с 35 по 39 российского закона «Об охране окружающей природной среды»;
• постановления Правительства, конкретизирующие законы;
• указы Президента России, дополняющие законы.

Основные принципы экологической экспертизы

1. Презумпция экологической опасности, которую может представлять планируемая человеком деятельность для природы и здоровья людей.
2. Провести государственную экологическую экспертизу объекта обязательно до принятия решения о его реализации.
3. Комплексный подход к оценке воздействия деятельности человека и её последствий на природу.
4. При проведении ЭЭ обязательно учитываются требования экологической безопасности.
5. Информация, предоставляемая на экологическую экспертизу, должна быть полной и достоверной.
6. Эксперты при проведении экспертизы обязаны быть независимыми.
7. Заключения ЭЭ должны быть объективны, научно обоснованны и законны.
8. Экологическая экспертиза – процедура гласная, учитывающая общественное мнение и допускающая участие общественных организаций.
9. За качество экспертизы, её организацию и проведение ответственны её участники и заинтересованные лица.

Экологические требования, учитываемые при проведении экспертизы

В ходе проектирования и строительства сооружений, предприятий и других объектов в энергетике, промышленности, сельском, коммунально-бытовом, водном хозяйстве, на транспорте, линиях связи и электропередачи, каналов, трубопроводов и прочих объектов, воздействующих на окружающую среду, необходимо выполнять требования охраны здоровья человека и экологической безопасности, планировать рациональное использование и воспроизводство ресурсов природы, проводить мероприятия по охране и оздоровлению окружающей среды. Если требования нарушены, то деятельность вредного объекта будет приостановлена.

Помимо перечисленных выше требований экологическая экспертиза должна учесть ещё немало вопросов. Например, обязательно рассчитать возможные экономические, экологические, нравственные и демографические последствия деятельности, как ближайшие, так и отдалённые.

При определении места для строительства предприятия или другого объекта руководствуются:

• статьей 11 Закона РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», статьей 28 Земельного кодекса РСФСР и другими документами;
• решением органов местного самоуправления;
• положительным заключением уполномоченных органов по охране окружающей среды и санитарно-эпидемиологического надзора;
• при необходимости – решением референдума.

В технико-экономическом обосновании должны быть предусмотрены действенные методы по предупреждению и устранению загрязнений природы отходами проектируемого предприятия. На этом этапе разрабатывают безотходные, малоотходные и ресурсосберегающие технологии, меры по обезвреживанию и утилизации вредных отходов.

Методы и объекты оценки воздействия на окружающую среду при проведении экологической экспертизы

I. Экологическая экспертиза при оценке воздействия на атмосферу

Воздушную среду рассматривают в двух аспектах:

• Возможные изменения климата: естественные, антропогенные и из-за конкретного проекта. Экологическая экспертиза предусматривает и обратный процесс: влияние изменений климата на проектируемую деятельность.
• Загрязнения атмосферы: оценка возможности с помощью показателей рассеивающей способности атмосферы или потенциала её загрязнения, оценка реальной степени загрязнения в регионе. Данные об особенностях климата и исходном загрязнении предоставляет региональный Росгидромет, санэпидслужба и аналитические инспекции Госкомэкологии.

Специальные компьютерные программы помогают обработать полученные данные. С их помощью рассчитывают уровень потенциального загрязнения воздуха и составляют карто-схему полей концентраций.

Рассчитанная концентрация загрязняющих веществ в атмосфере сравнивается с предельно допустимой, что позволяет измерить загрязнение в долях.

II. Экологическая экспертиза при оценке воздействия на поверхностные воды

Состояние рек и озёр в экологической экспертизе также оценивается в двух аспектах.

• Качественный аспект оценивает прежде всего степень загрязнения воды. Базируется на внушительном пакете документов, применяющих гидрологические и гидрохимические методы оценки.
• Количественный аспект. Преследует две цели: оценить, насколько водные ресурсы способны удовлетворить потребности будущей деятельности и рассчитать, как повлияет изъятие и загрязнение водоёмов на человека и другие предприятия.

При оценке экологическая экспертиза исходит из данных о режиме водных объектов, гидрологических особенностях, реальном уровне потребления воды и том её количестве, которое понадобится для работы будущего предприятия.

Воздействие на водные ресурсы может быть не только прямым, но и косвенным. Такие действия, как вырубка леса, распашка земель, нарушение русла рек, подтопление или понижение грунтовых вод, могут иметь серьёзные последствия. Все возможные воздействия должны быть проанализированы заранее.

III. Экологическая экспертиза при оценке воздействия на литосферу

В этой сфере экологическая экспертиза оценивает мощность возможных землетрясений и других природных катастроф, способных разрушить будущие постройки и привести к антропогенной катастрофе (например, если речь идёт о газопроводе, нефтепроводе и АЭС). Анализируют также литологию пород, особенно поверхностных. Это нужно для того, чтобы предвидеть их реакцию на воздействия различного рода: физические, химические, контакт с водой и другие. Рассматривают процессы и последствия ветровой и водной эрозии, многолетней мерзлоты, карстообразования.

IV. Экологическая экспертиза при оценке воздействия на почвенный покров

Почва – особый объект природы, в отличие от горных пород наделённый плодородием, а потому относящийся к производительным силам. Особенно ценна почва в тёплых и влажных земледельческих районах. Но плодородие почвы может быть снижено под влиянием внешних воздействий, которые могут быть:

• механическими – разрушение гумуса в процессе строительства с применением тяжёлой техники, эрозия почвы из-за неправильной распашки или ликвидации растительности, изъятие земли;
• химические – например, загрязнение почвы продуктами деятельности предприятия промышленности. Задачей экологической экспертизы в этой сфере считается нахождение оптимального участка земли для реализации каждого конкретного проекта.

V. Экологическая экспертиза при оценке воздействия на растительный покров

Из школьного курса биологии все мы знаем, насколько важна растительность на планете. Именно благодаря ей существует обмен веществ в природе и люди имеют возможность жить на Земле. Зелёные растения регулируют работу всех компонентов окружающей среды: от состава атмосферы до урожая в сельском хозяйстве. Не стоит пренебрежительно относиться к «каким-то цветочкам» и ставить коммерческие интересы превыше всего, ведь в конечном счёте от проблем с экологией страдает и человек.

В каждом регионе имеется свой перечень растений, занесённых в Красную книгу. Необходимо выявить места обитания таких видов и в случае надобности провести коррекцию проекта для сохранения редкой растительности.

Позаботиться стоит не только о сохранении уникальных экземпляров, но и о самых привычных растениях. Для этого оценивают воздействие проекта на растительность региона. Оно может быть:

• прямым (распашка лугов, вырубка лесов, выжигание участков, снятие дёрна);
• косвенным (изменение микроклимата, уровня грунтовых вод, загрязнение почвы и воздуха).

VI. Экологическая экспертиза при оценке воздействия на животный мир

Так же, как в вопросе о растительности, сохранять необходимо не только редкие виды или животных, полезных в хозяйстве, но и диких зверей, обычных для данной полосы.

В процессе строительства и функционирования предприятия площадь воздействия на фауну будет значительно превышать реальную площадь, занимаемую объектом. Привычная жизнь животных нарушается шумом от строительства, движением транспорта, ночным освещением, возникновением незнакомых вещей. Всё это заставляет зверей и птиц изменить место обитания, а возможно, и образ жизни.

Косвенные последствия от хозяйственной деятельности человека влияют на животный мир даже больше, чем прямые. Нарушаются трофические цепи, сокращаются экологические ниши, уменьшается запас корма и прочее. Экологическая экспертиза предписывает принять меры по сохранению животного населения при реализации проекта.

VII. Экологическая экспертиза при оценке антропоэкологических аспектов

В ходе оценки экологической экспертизой воздействия на окружающую среду учитывают следующие социально-экономические характеристики населения:

• демографические показатели;
• условия труда, отдыха, быта, питания, воспроизводства, воспитания и образования, уровень жизни людей;
• техногенные и природные факторы среды обитания.

Чтобы оценить, насколько комфортны природные условия, специалисты анализируют более 30 параметров среды. Около десятка из них характеризуют климат, остальные – природные предпосылки болезней.

Принципы экологической экспертизы закреплены в Законе РФ "Об экологической экспертизе", хотя и сформулированы применительно к основному виду экологической экспертизы - государственной экспертизе, но, за незначительным исключением, они могут быть использованы и в иной эколого-экспертной деятельности.

Экологическая экспертиза основывается на принципах:

· презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

· обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

· комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

· обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

· достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

· независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

· научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;

· гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

· ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за

организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

Принцип обязательности в государственной экологической экспертизе имеет два значения: во-первых, как обязательность ее проведения в отношении тех проектов, программ, сооружений, материалов и т. д., которые способны оказать негативное влияние на окружающую среду и здоровье человека. Закон предусматривает открытие финансирования и осуществление самих работ по всем проектам и программам только после положительного заключения государственной экологической экспертизы; во-вторых, как обязательность выполнения тех выводов, которые содержатся в заключении экспертизы.

Принцип научной обоснованности означает, что все выводы экологической экспертизы должны быть научно аргументированы, базироваться на принципах охраны окружающей природной среды и, прежде всего, на научно обоснованном сочетании экологических и экономических интересов, обеспечивающем приоритет охраны жизни и здоровья человека, реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду.

Разумеется, как и все общественные отношения, эколого-экспертный процесс должен развиваться на твердой законодательной основе, т. е. необходимо наличие правовых норм, регулирующих порядок назначения и проведения экологической экспертизы: это Закон РФ об охране окружающей природной среды, Положение о государственной экологической экспертизе, утверждаемое Правительством РФ, ведомственные инструкции Минприроды России, имеющие обязательное значение для всех министерств и ведомств. На основе этих норм разрабатывается Закон РФ об экологической экспертизе.

Независимость и вневедомственностъ экологической экспертизы призваны обеспечивать свободу волеизъявления эколого-экспертной комиссии. Она должна руководствоваться только фактами, научными принципами их обоснования и действующими законами. Экологическая экспертиза (надведомственная, ведомственная, общественная, научная и т. п.) во всех случаях должна отстаивать принципы охраны окружающей среды, нормативы качества окружающей природной среды, а не интересы, позиции отдельного ведомства, даже если проводится ведомственная экологическая экспертиза.

Широкая гласность в существовании и функционировании объекта при предполагаемом его появлении, назначении по данному поводу государственной экологической экспертизы вытекает из обязанности государственных органов охраны окружающей природной среды об обеспечении населения необходимой и своевременной экологической информацией.

Гласность экологической информации тесно связана с привлечением общественности к участию в проведении экологической экспертизы. Формы такого участия многообразны: рассмотрение предложений граждан и общественных объединений о проведении экологической экспертизы экологически вредного объекта; включение представителей общественности в состав экспертных комиссий, ознакомление населения, общественных объединений с результатами экологической экспертизы, проведение референдумов и др.

Виды экологической экспертизы.

ФЗ «Об экологической экспертизе» различает 2 вида экологической экспертизы: государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза. Проведение первой обязательно для всех строительных объектов и проводится экспертной комиссией (экспертная комиссия), которая формируется федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы. Вторая организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями).

Государственная экспертиза – осущ. Госкомы для комплексной эк. оценки особо значимых объектов, имеет право проводить Министерство охраны природной среды и природных ресурсов РФ и его территориальные органы. срок проведения не более 6 месяцев. Повторная экспертиза проводится на основании решения суда или Арбитражного суда. Обязательной проверке подлежат проекты правовых актов; прогнозы развития производительных сил на территории РФ, проекты деятельности, реализация которых может оказать воздействие на окружающую среду, проекты технической документации на новую технику, производство; проекты городов, поселений, реконструкции, строительство.

Представители заказчика и разработчика не входят в состав экспертов. Эксперты в отчетах не учитывают своё особое мнение. Заключение экспертизы имеет юридическую силу на указанный комиссией срок, если проект или техническая документации не будет дорабатываться.

Ведомственная – проводят специальные структурные подразделения по охране природы ведомств и санитароно-эпидемические учреждения.

Общественная – проводят организации с уставом, в которых основной деятельностью является охрана окружающей среды. Её можно запретить при повторном проведении.

Лица, виновные в нарушении законодательства государственной эк. экспертизы несут уголовную, административную, материальную и моральную ответственность.

Понятие экологического контроля. Цель, формы, методы, объекты.

Экологический контроль – важнейшая правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, функция государственного управления и правовой институт права окружающей среды. Основываясь на роли экологического контроля в механизме охраны окружающей среды, его можно оценивать как важнейшую правовую меру. Именно посредством экологического контроля в основном обеспечивается принуждение соответствующих субъектов права окружающей среды к исполнению экологических требований. Меры юридической ответственности за экологические правонарушения применяются либо в процессе экологического контроля, либо с привлечением иных государственных органов.

Экологический контроль осуществляется с целью обеспечения деятельности экологопользователей в соответствии с экологическими условиями и требованиями, содержащимися в нормативной документации, утвержденной в установленном порядке.

Формы две – предупредительная и карательная. Соответственно применяются различные методы осуществления контроля.

Предупредительная форма экологического контроля включает в себя разработку и введение, и действие нормативов качества окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов. Карательная форма экологического контроля применяется в тех случаях, когда последствия правонарушения не позволяют ограничиться только предупреждением. Она выражается в различных видах юридической ответственности.

Государственная экологическая экспертиза – один из важнейших и эффективных правовых инструментов, с помощью которого удается предотвратить нанесение вреда окружающей среде. Она выполняет функции предупредительного контроля, служит инструментом обеспечения выполнения экологических требований, является правовым средством реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и способствует учету общественного мнения при принятии экологически значимых решений.

Один из основных принципов экологической экспертизы – принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений.

Объекты экологической экспертизы делятся на две группы – федерального уровня и уровня субъектов Федерации – и перечислены соответственно в ст. 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе».

Государственная экологическая экспертиза проводится при выполнении заказчиком двух необходимых условий: предоставление всех материалов и предварительная оплата. Государственный орган, уполномоченный на организацию и проведение экспертизы, обязан начать ее не позднее чем через один месяц после выполнения заказчиком указанных условий: создать экспертную комиссию, как правило, из внештатных экспертов; утвердить персональный состав комиссии, ее руководителя и секретаря, организовать получение экспертами материалов, заседания экспертной комиссии, подготовку сводного заключения. Срок проведения государственной экологической экспертизы не должен превышать шести месяцев.

В настоящее время функции проведения государственной экологической экспертизы осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования , находящаяся в ведении Министерства природопользования России. Часть проектов рассматривает Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору при Правительстве РФ .

Результатом экспертизы является заключение , которое содержит выводы: во-первых, о допустимости воздействия на окружающую среду хозяйственной или иной деятельности, во-вторых, о возможности реализации объекта экспертизы. Заключение может быть положительным или отрицательным и считается одобренным , если с его выводами согласно квалифицированное большинство списочного состава экспертной комиссии.

Экологическая экспертиза может быть:

– по субъекту организации и проведения – государственной и общественной ;

– по времени и процедуре рассмотрения – первичной и повторной (повторная делится на добровольную и по решению суда);

– по результатам – пришедшей к положительному и к отрицательному заключению .

Государственная и общественная экологические экспертизы занимают ведущее место в системе экспертных работ. Они дополняются:

– ведомственными экспертизами;

– обследованиями;

– испытаниями;

– исследованиями;

– заключениями;

– расследованиями.

Ответственность за нарушение законодательства об экологической экспертизе установлена Законом «Об экологической экспертизе». В ст. 30 даны перечни составов нарушений, разделенные на группы в зависимости от субъекта (заказчики, руководители специально уполномоченного органа в области экологической экспертизы и руководители экспертных комиссий, эксперты и др.), совершившего противоправное действие.