Краткий очерк истории отечественного делопроизводства. Основные этапы развития истории делопроизводства в россии
Документы возникли вместе с письменностью вначале как средство закрепления имущественных отношений, а затем стали средством общения, передачи информации.
В Древнерусском государстве и в период феодальной раздробленности государственных учреждений не существовало. Их функции выполняли отдельные должностные лица или органы, осуществляющие свою деятельность либо вообще без штата чиновников, либо с очень ограниченным штатом. В период правления Владимира Святославовича (978 – 1015 гг.) документируются правовые отношения, создаются жалованные и вкладные грамоты, завещания. С развитием законодательных основ государства наряду с объемными многостраничными правовыми актами создаются документы, фиксирующие конкретные частные правоотношения (грамоты, записи и т. д.).
В Древнерусском государстве выработалась процедура отмены юридической силы документов (материалы уничтожались в присутствии свидетелей). Особо важные документы уничтожались специально выбранной комиссией, часто публично. Достаточно распространенная практика подделки и подчистки текстов потребовала внесения в судные грамоты указаний об аннулировании подложных документов. Появляются также элементы защиты информации от несанкционированного доступа на стадии хранения и использования.
Несмотря на постоянное расширение практики документирования управленческих действий, говорить о делопроизводстве в период Древнерусского государства и феодальной раздробленности как о системе определенных норм и правил было преждевременно.
Система государственного делопроизводства начинает складываться с середины XV века в период формирования русского централизованного государства, когда отдельные части управления, находившиеся в ведении того или иного лица, по приказу князя превратились в постоянные присутственные места – избы или приказы. Во главе отдельного приказа стоял приказной судья, назначаемый из думных чинов, в ведении которого состояли дьяки. В ведении дьяков находились подьячие. В деятельности приказов принципы коллегиального и единоличного управления четко не разграничивались. Распорядительная деятельность всецело принадлежала приказным судьям. Дьяки и подьячие занимались организацией и ведением делопроизводства. На местах в ведении приказов состояли воеводы, управлявшие территориями и выполнявшие предписания центральных властей. Воеводы имели свою «канцелярию» – приказную избу и помощников – «меньших» воевод и дьяков. В приказной избе хранились государственная городская печать, денежные суммы и велось делопроизводство. Приказы и приказные избы представляли собой одновременно и присутствие, и канцелярию, и архив.
В делопроизводстве приказов использовалась специфическая форма документа – столбец, иначе говоря, свиток из подклеенных друг к другу узких листов бумаги. Столбец являлся фактически не одним документом, а включал всю совокупность документов дела. Текст в столбцах писался только с одной стороны, оборотная сторона использовалась лишь для проставления помет, резолюции, адреса. Наряду со столбцовой формой документа в приказах зародилась и начала применяться тетрадная форма. Тетрадь – это лист бумаги, сложенный вдвое. Тетради собирались вместе, переплетались по мере необходимости и составляли книги. Бумаги, не сформированные в столбцы, тетради или книги, сгруппировывались в связки.
Все существовавшие в период приказного делопроизводства документы группируются в следующие основные виды: грамоты (царские указы или указные грамоты), приговоры, наказы, доклады, памяти, отписки, челобитные. Приказы представляли царю отписки или доклады; воеводам и другим местным начальникам царь давал наказы; приказы между собой сносились памятями; обращения граждан к центральной власти оформлялись в виде челобитных.
В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов не выделилось из текста, т. е. обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и др. и собственно содержание документа составляли один сплошной текст. Как правило, документ начинался с обращения, даты или обозначения автора и адресата документа. В заключительной части указной грамоты обозначалась дата ее составления и место, где она была написана. Челобитная заканчивалась заверительной надписью с указанием имен послухов (свидетелей), места и даты составления челобитной.
Процедура подготовки документов в приказном делопроизводстве включала следующие этапы:
поступление документа на рассмотрение;
подготовка дела к «докладу»;
рассмотрение и решение дела;
оформление документа, содержащего решение.
Рассмотрение дела в приказе начиналось по инициативе царя или по жалобе, извету, челобитной или отписке. По указу царя либо сразу готовилось решение, либо начиналось исполнение, т. е. рассмотрение вопроса и сбор необходимых материалов. Руководители приказов (судьи) не ставили своих подписей на документах. Это входило в обязанность дьяка, отвечавшего за ведение делопроизводства приказа. Царь и бояре собственноручно подписывались только на договорных грамотах, заключаемых с другими государствами.
В приказной период создается система делопроизводства, складываются кадры делопроизводственных служащих. Однако в этот период отсутствовал систематический порядок в делопроизводстве.
В результате петровских реформ в области управления сложилась новая система учреждений (Сенат, Синод, Кабинет и коллегии – в центре, губернатор, воевода, комиссары и другие органы – на местах).
Всего за 1718 – 1720 гг. вместо упраздненных приказов было создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная и Главный магистрат. Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, затем законодательной основой реформы стал «Генеральный регламент», утвержденный Петром I в 1720 г. Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название «коллежской» по названию учреждений нового типа – коллегий. Регламент подробно разрабатывает все вопросы деятельности канцелярии, вопросы регистрации документов и ответственности за принимаемые решения. В Генеральном регламенте подробно проработаны вопросы документирования и движения дел (документооборота). Введены подписи руководителя присутственного места на документе и членов коллегии, принимавших участие в решении вопроса. Генеральный регламент устанавливал процедуру рассмотрения и решения вопроса: вступление дела, подготовку дела к слушанию (рассмотрению и решению), слушание дела и принятие решения, оформление решения и доведение его до исполнителя, контроль над исполнением решения, архивное хранение дел. Разрабатываются «генеральные формуляры» – образцы, по которым следовало составлять документы. В коллежском делопроизводстве становится самостоятельным элементом формуляра дата документа, наименование документа. Кроме реквизитов, выделившихся из текста, появляется ряд реквизитов, отражающих различные стадии процесса документирования или стадии обработки документов: подписи, отметки о согласовании, регистрационные индексы, отметка о контроле, отметка о направлении в дело и др. В целом, делопроизводство коллегий характеризовалось значительным увеличением письменной работы и формальностей.
Губернская реформа 1775 г. Екатерины II внесла единообразие в устройство губерний, разграничив места на административные, судебные и финансовые. Реформа затронула и центральные учреждения, уничтожив большинство коллегий и оставив всего лишь три (Иностранных дел, Военную и Морскую). Губернские учреждения были подчинены непосредственно Сенату. Сенат и коллегии давали губернатору указы, а он, в свою очередь, представлял верховной власти рапорты и доношения. Присутственным учреждениям губернии (Губернскому правлению, палатам гражданского и уголовного суда, Приказу общественного призрения и др.) губернатор давал предложения, получая от них представления. Между собой присутственные места обменивались сообщениями, Губернское правление получало указы от Сената и раздавало указы подчиненным местам и лицам.
В XVIII в. развитие делопроизводства характеризовалось усилением законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярии и учреждения в целом, формированием и закреплением общих административных начал деятельности учреждений и, прежде всего, бюрократического начала.
Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая затронула главным образом верхний уровень управления (высшие и центральные учреждения) и вместе с реформами Екатерины II в последней четверти XVIII в. завершила формирование системы центральных и местных учреждений.
В основу всей организации министерств был положен принцип единоначалия: директора, возглавлявшие департаменты, подчинялись непосредственно министру, начальники отделений – директорам департаментов, столоначальники – начальникам отделений.
В систему делопроизводства вводилось единообразие от создания документов и до их архивного хранения. Все поступающие в министерство дела делились на три категории: текущие дела (дела, поступавшие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком), чрезвычайные дела (для решения которых требовалось принятие новых постановлений или дела по обнаруженным злоупотреблениям) и срочные дела.
Документы, создававшиеся в процессе «производства дела», можно разделить на две группы:
документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.);
документы, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе «исполнительные бумаги».
От вышестоящих учреждений министерства получали: от императора – указы, повеления; от Государственного совета – высочайше утвержденные мнения; от Сената – сенатские указы; от Комитета министров выписки из журналов заседаний. Министры в вышестоящие инстанции направляли высочайшие доклады (императору), мнения, предложения, представления. С равными учреждениями министерства обменивались посредством отношений, сообщений, официальных писем. Подведомственным местам и лицам направляли предписания министров, от них получали рапорты, донесения, представления.
Самостоятельную стадию «производства дела» составляла «отправка дел», включавшая регистрацию отправляемых документов в журналах и непосредственно отправку (запечатывание в пакет, надписание адреса и др.). Для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным местам и лицам, существовали отдельные журналы. Особенность последних состояла в том, что они предусматривали запись сведений (об исполнении отправленной бумаги), которые обязано было сообщать каждое присутственное место особыми рапортами. Эти сведения использовались для контроля исполнения документов, поскольку дело не считалось завершенным, пока не был получен рапорт об исполнении или о невозможности исполнения решения.
Ревизия дел (проверка ведения дел) предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильности составления заголовков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в рассмотрении дел.
Последняя стадия «производства дел» – отчеты: отчеты в суммах, отчеты в делах и отчеты в «видах и предположениях». Отчеты в суммах являлись финансовыми отчетами, отчеты в делах – отчетами о деятельности, последние отчеты представляли собой планы работы на следующий год. Отчеты готовились отделениями, каждым по своему направлению, затем обобщались в департаментах. На основе отчетов департаментов директор канцелярии составлял сводные отчеты по министерству.
В делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. В состав реквизитов бланка включается наименование учреждения, наименования структурных подразделений, отражающие место подразделения (автора) в структуре учреждения (департамент, отделение, стол). Дата документа также включается в состав реквизитов бланка, как и регистрационный индекс документа. Занимает свое обособленное место заголовок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка. Появилась и ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита «Ссылка на дату и номер входящего документа»). Реквизит «Адресат», появившийся еще в коллежском делопроизводстве, принял устойчивый вид – это указание должности лица в дательном падеже или наименование присутственного места. Получает определенную форму удостоверение документа: подписи и скрепы на документе включают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ, и его личную подпись.
На протяжении всего XIX и начала XX вв. осуществляется законодательная регламентация делопроизводства высших, центральных и местных учреждений. Благодаря принятой в то время системе кодификации законодательства в Сводах законов Российской империи можно было достаточно легко получить подробные сведения о законодательной регламентации делопроизводства учреждений любого уровня. Особенностью организации делопроизводства в этот период являлась не только ее четкая законодательная регламентация, но и появление достаточно обширной делопроизводственной литературы, в том числе, и работ теоретического характера. Большое значение в этот период имели письмовники (сборники образцов документов), которые появились уже во второй половине XVIII в., а с конца XVIII в. начинают издаваться регулярно. Цель издания сборников образцов документов – дать полное руководство о порядке производства дел в присутственных местах с описанием «обряда делопроизводства» и приложением форм документов. Для быстро меняющихся общественных отношений система министерского делопроизводства продолжала оставаться громоздкой и неповоротливой, несмотря на то, что в последней трети XIX в. начинают использоваться пишущие машинки. Появление телеграфа вызвало к жизни новый вид переписки – телеграммы, изобретение телефона привело к появлению телефонограмм.
Происшедший в 1917 г. социально-политический переворот (сначала Февральская буржуазно-демократическая, затем Октябрьская социалистическая революции) привели к полному слому государственного аппарата и созданию нового, который зарождался на принципиально новых основах, хотя и усвоил многие старые традиции. Постепенно документы, создаваемые в сфере планирования, становились более упорядоченными по структуре, содержанию показателей и по форме. В 1970 г. был разработан проект основных положений Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД). Авторы ЕГСД обобщили передовой опыт своего времени и предложили оптимальную технологию выполнения управленческих операций и их документирования. ЕГСД носила комплексный характер, т. е. включала не только вопросы делопроизводства, но и рекомендации по научной организации труда служащих, структуре делопроизводственных служб и их техническому оснащению. В новой редакции Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ), утвержденной в 1988 г., были учтены элементы новых информационных технологий.
Заметным явлением в истории делопроизводства 70-80-х гг. стало издание ГОСТов на управленческие документы, общесоюзных классификаторов (ОКУД, ОКПО, ОКОНХ и др.) технико-экономической (а позднее и социальной) информации, унифицированных систем документации (УСД) и серии государственных стандартов на эти унифицированные системы. Внедрение указанных материалов в практику управления значительно улучшило оформление документации, рационализировало процедуры поиска, учета и хранения разнообразной информации, подготовило почву для автоматизации управленческих функций.
АННОТАЦИЯ
Цель работы:
Выявить основные этапы развития делопроизводства в России.
ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………...3
1. ВОЗНИКНОВЕНИЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В РОССИИ.................6
2. ПРИКАЗНОЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО……………………………….8
3. СИСТЕМА КОЛЛЕЖСКОГО ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА……………10
4. СИСТЕМА МИНИСТЕРСКОГО ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА………...11
5.УПРАВЛЕНИЕ И ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В 1945 – 1990 ГГ……...21
ЗАКЛЮЧЕНИЕ …………………………………………………………..26
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК…………………………………...28
ВВЕДЕНИЕ
Необходимость создания документов возникла одновременно с появлением письменности. Более того, считают, что именно потребность в создании различных документов (соглашений, договоров и т.п.) и повлекла за собой появление письменности как способа изложения информации не только личного, но и государственного значения. Уже в V в. до нашей эры древнеримский плебс требовал введения четких «писанных» законов. Создание зафиксированных на бумаге законов и правил было также главным требованием средневековых восстаний. Когда же появились законы от делопроизводителя требовалось абсолютная точность формулировок и безукоризненное знание формы изложения, иначе документ терял силу.
С развитием письменности документы стали способом общения и передачи информации.
«Создание министерств привело к возникновению огромного бумажного делопроизводства. Отчеты, доклады, циркуляры и распоряжения стали теперь одним из главных средств управления. В результате этого выросли штаты чиновников. Возникла незримая, но достаточно могущественная власть канцелярии и бюрократии, свойственная истории XIX века».
Актуальность этих слов из монографии «Русская история. От Екатерины Великой до Александра II» (авторы И. Заичкин и И. Почкаев) очевидна и свойственна истории делопроизводства XIXи XXвеков.
Новые формы, организация и задачи центральных органов государственного управления были закреплены манифестом 8 сентября 1802 года, которым коллегии были преобразованы в министерства.
В.Ключевский писал в «Курсе русской истории»: «Прежние коллегии подчинены министерствам как их департаменты; главным отличием новых органов центрального управления была их единоличная власть: каждое ведомство управлялось министром вместо прежнего коллегиального присутствия».
XIX в. характеризуется обилием новых видов государственных документов. Многие из старых документов получили новые названия.
Так, законодательные и распорядительные акты органов государственной власти стали оформляться указами, инструкциями, регламентами, протоколами и др.
Возросло количество форм «переписки»: письма, доношения, известия, требования, рапорты, прошения и др. Большое внимание уделялось унификации документов, т. е. были подготовлены инструктивные указания с изложением по пунктам о составлении документов по определенной форме. Для ряда документов, таких, как дипломы, патенты и пр., были созданы генеральные формуляры-образцы, по которым они должны были составляться.
В конце XIX века из-за границы в Россию стали поступать, как мы сейчас их называем, «технические средства»: пишущие машины, множительные аппараты (гектографы, стеклографы, шапирографы), получила развитие стенография.
1. ВОЗНИКНОВЕНИЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В РОССИИ
Название «делопроизводство» сохранилось от дореволюционной России. История государственных учреждений в царской России свидетельствует, как шаг за шагом рос государственный аппарат, множилось чиновничество, бюрократия, игравшая важную роль в жизни государства.
В работе чиновников дореволюционной России писание документов, как тогда говорили, и бумаг, работе с ними занимали главное место. Обладая огромной властью, чиновники использовали «бумаги» в качестве орудия укрепления государства помещиков и капиталистов. Царская бюрократия была одной из опор самодержавия, являясь основной государственной машиной управления. Делопроизводство в учреждениях царской России отличалось крайне бюрократическим характером. В учреждениях царила канцелярщина и волокита. Среди чиновников процветало взяточничество. Часто дела рассматривались годами.
Понятие и слово «делопроизводство» возникли в центральных учреждениях Московского государства – приказах – несколько столетий назад (ХV – ХVI в.в.). Тогда под делопроизводством понимали письменное оформление, рассмотрение и решение вопрсов («дел») в приказе. Каждое дело начиналось подачей в приказ челобитной (в ХVIII – ХIХ и начале ХХ в.- прошение). К ней присоединялись различные справки, следственные документы, решение приказа и другие материалы. Все составляли «дело» по данному «производству», иначе – его «делопроизводство». Совокупность дел также называли делопроизводством.
В ХVIII в. правила ведения делопроизводства нашли подробное отражение в законодательстве. Особенно подробно эти правила были сформулированы в Генеральном регламенте (1720г.) Указание Генерального регламента царской бюрократии почитались за непреложный закон. В значительной мере он сохранил свою силу до падения царизма.
Но и Генеральный регламент и последующее законодательство ХIХ и начала ХХ в. под делопроизводством понимали главным образом порядок письменного оформления производства дел, а также переписку. Делопроизводство же, как система документирования самых разнообразных сторон деятельности государственных учреждений, развивалось в нескольких направлениях и было представлено несколькими системами документирования. Так, уже в приказах отчетливо обособляется система документирования административной деятельности, или административное делопроизводство. Управленческая, административная деятельность имеет место в каждом учреждении – большом малом, центральном и местном. Без администрации, которая руководит работой учреждения, оно действовать не может. В силу этого административное производство было самым распространенным. Почти параллельно с административным делопроизводством как самостоятельная развивалась система документирования учета, вначале бухгалтерского, а затем и статистического.
Отдельные системы документирования возникли в области военной, судебной и дипломатической деятельности. Все эти системы документирования носят название специальных. Развитие специальных систем документирования в дальнейшем еще более усилилось. Так, большое значение в царской России приобрела коммерческая («деловая») корреспонденция. Она широко распространена в торговых, промышленных предприятиях и частично проникла в государственные учреждения.
2. ПРИКАЗНОЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО
В конце ХV в. появляются первые приказы – центральные органы государственной власти, ведающие отдельными отраслями княжеского управления, и приказные избы – органы государственного управления на местах. Оформление приказов позволило централизовать управление страной. В деятельности этих органов и зародилась работа с документами, получившая название приказное делопроизводство. Приказы ведали управлением, сбором налогов и судом. С усложнением задач государственного аппарата число приказов росло. Ко времени преобразований, проведенных Петром I, их было более 50.
Представляет интерес и структура самого органа государственной власти – приказа:
| СУДЬЯ |
| ДЬЯКИ |
| ПОДЪЯЧИЕ |
| СТАРЫЕ | ||
| СРЕДНИЕ РУКИ | ||
| МОЛОДШИЕ | ||
Порядок составления документа в приказе был следующий: по указанию дьяка проект документа – «черное письмо» – составлял подьячий «средней руки», дьяк «черным» его, т.е. исправлял, а молодший подьячий «белил», т.е. писал начисто. Беловик сверяли с черновиком, «старый» подьячий «справлял» переписанный документ, удостоверял своей подписью соответствие его исправному черновику. «Справленные» документы подписывали дьяки. Подпись растягивали во всю ширину документа с целью охраны от подлогов. Приказы по праву можно было назвать колыбелью бюрократизма: зачастую документы проходили множество инстанций, подолгу задерживаясь без необходимости у отдельных исполнителей, прежде чем попадали по назначению.
В наследство от приказного делопроизводства получили мы и слово «волокита». Подклеенные в столбцы длинной в среднем 50 – 80 м документы наматывали на палочки в свитки. Ленты при чтении волочились, отсюда родилось и понятие. В аппарате приказного делопроизводства процветали взяточничество, чинопочитание. Не были развиты также делопроизводственные операции, такие как регистрация документов, хранение, контроль за исполнением. И все же именно на этом историческом этапе складывается первая система работы с документами, закладываются основные приемы и методы создания, оформления и обработки их.
Таким образом, в этот период управление не составляло стройной системы и строилось на системе «поручений» - какой-либо круг дел передавался в ведение определенного лица по степени близости и доверия к нему великого князя.
3. СИСТЕМА КОЛЛЕЖСКОГО ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА
Взамен устаревшей системы приказов в 1717 – 1718 г.г. было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату. Окончательно структуру коллегий определил Генеральный регламент государственных коллегий, подписанный Петром I 27 февраля 1720 г. В этом документе подробно и обстоятельно раскрываются функции каждого подразделения коллегии. В том числе имеется глава о структуре и функциях канцелярии, а также глава о секретарском чине. К секретарю предъявлялись высокие и строгие требования. Таким образом, Генеральным регламентом государственных коллегий была фактически создана канцелярия и утверждена должность секретаря. 27 февраля 1720 г. можно считать датой рождения секретарской должности на Руси. Кроме секретаря в состав канцелярии входили: регистраторы, актуариусы, архивариусы, конеисты, писцы, фискомы. В Генеральном регламенте четко определены права, обязанности, пределы компетенции и даже режим работы конторских служителей. В период коллежского делопроизводства были заложены основы организации учета и хранения документов, тогда же впервые появилось название «архив». В Генеральном регламенте предписано было иметь два архива – общий для всех коллегий в специальном ведении коллегии иностранных дел и финансовый. Развивая отдельные делопроизводственные операции по работе с документами, коллежское делопроизводство оставило без изменений его бюрократическую сущность.
Таким образом, XVIII в. в развитии делопроизводства характеризовался усилением законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярии и учреждения в целом, формированием и закреплением общих административных начал деятельности учреждений, и прежде всего, бюрократического начала.
4. СИСТЕМА МИНИСТЕРСКОГО ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА
Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая затронула главным образом верхний уровень управления - высшие и центральные учреждения, и вместе с реформами Екатерины II в последней четверти XVIII в. завершила формирование системы центральных и местных учреждений.
Новая система управления - министерская, основанная на принципе единоначалия, зародилась в недрах старой коллежской системы: в коллегиях конца XVIII в. президенты имели более широкие права, чем ранее. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления. Коллегиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: сначала коллегии ввели в состав вновь созданных министерств; позже при министрах создали советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее, отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как исполнительное.
Первыми министерствами, созданными манифестом от 8 сентября 1802 г., были: военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции и на правах министерства - Государственное казначейство. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами в 1802 г. учрежден Комитет министров - высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже - 1 января 1810 г. создан Государственный совет - высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим проведена реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзора за правительственным аппаратом.
Окончательно единоличное министерское начало победило лишь с изданием 28 января 1811 г. «Общего учреждения министерств» - законодательного акта, определившего всю систему министерского устройства, включая их делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и лицами. В соответствии с этим актом увеличилось число министерств и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними. Министры назначались самим императором и были ответственны только перед ним. Принцип единоначалия положен в основу всей организации министерств: директора, возглавлявшие департаменты, подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам департаментов, столоначальники - начальникам отделений. Совет министра состоял из руководителей основных подразделений и имел значение органа «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов. Канцелярия министра по своей структуре была аналогична и действовала на правах департамента; канцелярии департаментов имели более простое внутреннее устройство: они возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников - журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержания дел. Например, если в ведении департаментов находились финансовые средства, в состав канцелярии включались счетные отделения или столы с соответствующим штатом служащих. «Общим учреждением министерств» вводилось единообразие в систему делопроизводства министерств: от создания документов и до их архивного хранения. Особое место уделено порядку «сношений» (переписке) министерств с другими учреждениями.
Содержание «Общего учреждения министерств» свидетельствует о том, что его авторы достаточно четко различали два аспекта делопроизводственной деятельности: формы документов, по которым совершается делопроизводство (для обозначения этой деятельности в XIX в. широко употреблялся самостоятельный термин - письмоводство), и движение документов и дел («порядок течения дел»), понимая вместе с тем, что в практической деятельности канцелярии они тесно взаимодействуют. Основой этого взаимодействия является не что иное, как принятый в учреждении порядок рассмотрения и решения дел, или «производства дел» (используя современную терминологию, - процесс принятия управленческих решений). Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцелярию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали указы и повеления верховной власти, переписка министра с другими министрами и главноуправляющими, губернаторами и вообще лицами равного звания. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности. На его имя поступали отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела. Непосредственно в департаменты поступала переписка с другими учреждениями и лицами, равного положения и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра. Все поступающие в министерство дела делились на три категории: текущие дела (дела, поступавшие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком) - донесения, ведомости, представления, переписка и др.; чрезвычайные дела - для их решения требовалось принятие новых постановлений, или дела по обнаруженным злоупотреблениям; дела, «не терпящие времени», или срочные. Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь. О поступивших делах министру докладывал директор его канцелярии, директору департамента - правитель дел канцелярии департамента. Эта стадия являлась, по сути, предварительным рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве. Общий порядок движения дел в министерствах строго регламентировался, и редкое дело могло избежать участи пройти весь путь его подготовки и рассмотрения - от отдельного стола в составе того или иного отделения, через директора департамента, а нередко и общего присутствия департамента или объединенного присутствия нескольких департаментов (в случае крайней сложности дела) до министра, а иногда и совета министра, смотря по сложности дела. Это касалось и дел, поступавших на имя министра и решавшихся его властью. Кроме того, первоначально в министерском делопроизводстве преобладал «коллежский» порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало повторения «слово в слово» всех предыдущих документов. Дела при этом достигали огромных размеров. С течением времени (примерно к середине XIX в.) сложился новый порядок изложения дела в форме краткой записки - изложения только самого существа вопроса. Все это превращало документооборот учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени, учитывая, что основными инструментами канцелярии были перо и бумага, а единственной системой регистрации - журнальная. Автор известного «Руководства к наглядному изучению административного течения бумаг в России» (1856 г.) М.Н. Катков называет 54 делопроизводственных операции при рассмотрении дела в Губернском правлении, 34 - в департаменте министерства, 36 - в Комитете министров.
Документы, создававшиеся в процессе «производства дела» можно разделить на две группы:
Документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.);
Документы, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе - «исполнительные бумаги».
Поскольку еще в последней четверти XVIII в. сложилась «иерархия властей и мест», определившая систему «сношений» учреждений различных типов, то министерскому делопроизводству ничего не оставалось, как «вписаться» в эту систему, что и произошло. От вышестоящих учреждений министерства получали: от императора - указы, повеления; от Государственного совета - высочайше утвержденные мнения; от Сената - сенатские указы; от Комитета министров - выписки из журналов заседаний. Министры в вышестоящие инстанции направляли высочайшие доклады (императору), мнения, предложения, представления. С равными учреждениями министерства обменивались посредством отношений, сообщений, официальных писем. Подведомственным местам и лицам направляли предписания министров, от них получали рапорты, донесения, представления. Таким образом, система министерского делопроизводства дополнила сложившуюся еще в конце XVIII в. систему документирования местных учреждений.
Самостоятельную стадию «производства дела» составляла «отправка дел», включавшая регистрацию отправляемых документов в журналах и непосредственно отправку (запечатывание в пакет, надписание адреса и др.). До середины XIX в., когда в России появились почтовые конверты и марки, законом предусматривалось, что все исходящие бумаги должны отправляться в виде пакетов - документ складывался в виде конверта и запечатывался сургучной печатью. Для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным местам и лицам, существовали отдельные журналы. Особенность последних состояла в том, что они предусматривали запись сведений (об исполнении отправленной бумаги), которые обязано было сообщать каждое присутственное место особыми рапортами. По существу эти сведения использовались для контроля исполнения документов, поскольку дело не считалось завершенным, пока не было получено рапорта об исполнении или о невозможности исполнить решение по каким-либо причинам. Ревизия дел - проверка ведения дел - по «Общему учреждению министерств» составляла самостоятельный участок делопроизводства. Ревизия дел являлась функцией начальников отделений, директоров департаментов; в губерниях - начальников присутственных мест и самого губернатора. Начальники отделений проверяли исполнение документов по столам и сообщали сведения директору департамента, которому предписывалось каждый месяц проводить проверку исполненных и неисполненных документов по регистрационным журналам и настольным реестрам и представлять об этом ведомости министру. На основе этих ведомостей в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства. Ревизия дел предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильности составления заголовков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в рассмотрении дел. Последняя стадия «производства дел» по «Общему учреждению министерств» - отчеты. Законом устанавливалось три вида отчетов:
Отчеты в суммах;
Отчеты в делах;
Отчеты в «видах и предположениях».
Отчеты в суммах являлись финансовыми отчетами, отчеты в делах - отчетами о деятельности, последние отчеты представляли; собой планы работы на следующий год. Отчеты готовились отделениями, каждым по своему направлению, затем обобщались в департаментах. На основе отчетов департаментов директор канцелярии coставлял сводные отчеты по министерству. Серьезные изменения в системе управления, соответствующая перестройка системы документирования деятельности новых учреждений привели к изменениям формы документа. В делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка включается наименование учреждения, наименования структурных подразделений, отражающие место подразделения - автора в структуре учреждения (департамент, отделение, стол). Дата документа также включается в состав реквизитов бланка, как и регистрационный индекс документа. Занимает свое обособленное место заголовок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка (практически также, как и в современных документах). Появляется и ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита «Ссылка на дату и номер входящего документа»), которая не имеет пока унифицированного вида и может выглядеть по-разному: «Ответ на №...» или: «От такого-то» и т.п.
Приобретает устойчивый вид и реквизит «Адресат», появившийся еще в XVIII в. в коллежском делопроизводстве, - это указание должности лица в дательном падеже или наименование присутственного места. Получает определенную форму удостоверение документа: подписи и скрепы на документе включают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ и его личную подпись.
На протяжении всего XIX и начала XX вв. осуществляется законодательная регламентация делопроизводства высших, центральных и местных учреждений. Благодаря принятой в то время системе кодификации законодательства в Сводах законов Российской империи достаточно легко получить подробные сведения о законодательной регламентации делопроизводства учреждений любого уровня. Своды законов начинают издаваться с 1832 г. Затем, пополняясь новыми узаконениями, переиздаются в 1842, 1857 и последующие годы. Первые два тома Сводов содержат узаконения, касающиеся верховной власти, деятельности высших, центральных и местных (губернских, уездных) учреждений, включая их делопроизводство. Особенностью организации делопроизводства в этот период являлась не только ее четкая законодательная регламентация, но и появление достаточно обширной делопроизводственной литературы, в том числе и работ теоретического характера. Большое значение в этот период имели письмовники - сборники образцов документов. Первые такие сборники появляются уже во второй половине XVIII в., а с конца XVIII - начала XIX вв. начинают издаваться регулярно. Известно более ста таких сборников, изданных до 1917 г.
Цель издания сборников образцов документов - дать полное руководство о порядке производства дел в присутственных местах с описанием «обряда делопроизводства» и приложением форм документов. Предназначались такие сборники самому широкому кругу чиновников и частных лиц, которым приходится обращаться в государственные учреждения. На фоне обширной делопроизводственной литературы этого периода совершенно самостоятельное значение имеют работы Н.В. Варадинова - «Делопроизводство, или теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел» (СПб., 1857) и ее переиздания с несколько измененным названием 1873 и 1887 гг.
Делопроизводство Н.В. Варадинов разделял на теоретическое и практическое. В теоретическом значении - это «наука, излагающая правила составления деловых бумаг, актов и самих дел»; практическое делопроизводство - это «общий порядок производства дел в присутственных местах по данным законами формам и по установившимся образам деловых бумаг». К предмету теоретического делопроизводства он отнес: «наружные свойства» деловых бумаг и их «внутренние» свойства.
В разделе о наружных свойствах документов он дает: классификацию деловых бумаг с точки зрения внешней формы:
1)сношения (или отношения);
2)реестры, журналы, протоколы, ведомости, описи, отчеты, книги;
3)официальные письма;
4)записки;
5)выписки;
6) порядок написания текста документа в разного рода деловых бумагах;
7) части деловой бумаги (т.е. формуляр документа): заглавие, особенные пометки, расположение обстоятельств дела, подпись, скрепа, бланковые надписи, «кувертные» надписи;
8) титулы и формулы обращения к разным особам и другие вопросы.
К внутренним свойствам он относит стиль («слог») документов, особенности написания (орфография), принятые в деловых бумагах.
В практическом разделе работы Н.В. Варадинова чрезвычайно ценными являются: предложенная им классификация документов (канцелярские дела и бумаги, сношения присутственных мест и «просительские» дела и бумаги), детальное описание каждой разновидности документа и образцы конкретных документов по каждой разновидности, составляющие более половины его объемного труда.
Несмотря на существенные изменения, которые претерпела система министерского делопроизводства, особенно в начальный период своего становления, к концу XIX в. жизнь требовала более гибких форм делопроизводства и его ускорения. Для быстро меняющихся общественных отношений система министерского делопроизводства продолжала оставаться громоздкой и неповоротливой, несмотря на то, что в последней трети XIX в. сначала в делопроизводстве военного ведомства, а затем и в гражданских министерствах и учреждениях начинают использоваться пишущие машинки. Их появление стало поистине революционным шагом в документировании деятельности учреждений. Оно ускорило все письменные работы канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Более того, машинописный текст приобрел более компактную форму, за счет чего сократился объем документов. Появление телеграфа вызвало к жизни новый вид переписки - телеграммы, которые очень быстро сделались массовыми документами; изобретение телефона привело к появлению телефонограмм - письменной записи переданного по телефону сообщения. В конце XIX - начале XX вв. все большее внимание обращается на систему регистрации, на необходимость ее упрощения за счет ее централизации. Эта идея в корне противоречила идее, заложенной в «Общем учреждении министерств», в соответствии с которым создавалось множество пунктов регистрации документов в учреждении. Большая работа по упрощению делопроизводства велась в отдельных ведомствах, в частности военном, где в 1911 г. «Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве» введена система упрощенного делопроизводства. Положение упрощало технику переписки, сокращало количество служебных документов. Для письменных взаимоотношений чиновников военного ведомства устанавливалось три вида документов - рапорт, предписание, отношение. Регламентировались случаи обмена телеграфными сообщениями, установлены четкие значения надписей, ограничивавших доступ к документам: «секретно», «не подлежит оглашению», «спешно» и др. В положении устанавливался порядок применения пишущих машинок для изготовления документов, гектографов для копирования и других технических приспособлений, ускоряющих делопроизводственную обработку документов. Однако работа по совершенствованию делопроизводства в военном ведомстве из-за начавшейся вскоре Первой мировой войны не была заимствована другими министерствами и ведомствами царской России, а происшедший в 1917 г. социально-политический переворот - сначала Февральская буржуазно-демократическая, затем Октябрьская социалистическая революции привели к полному слому государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и усвоил многие старые традиции, но зарождался на принципиально новых основах.
5. УПРАВЛЕНИЕ И ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В 1945 – 1990-х гг.
Тяжелое состояние разрушенной войной экономики и проблемы восстановления народного хозяйства после окончания войны оттеснили на второй план вопросы документационного обеспечения управления. Повышение интереса к разработке проблем рационализации технологии и техники управления можно отнести к началу 60-х гг.
Утверждение некоторых исследователей относительно качественного повышения уровня разработок в этой области по сравнению с периодом 20-х гг. представляется малодоказательным и справедливо лишь отчасти для исследований по проблемам управления и документационного обеспечения управления, проведенных в 70-х гг. Негативная оценка базируется, прежде всего, на сопоставлении достижений мировой науки и практики по управлению и развитию информационных технологий в этой области. Особенно остро и зримо отставание нашей страны выявилось в 80-90-е гг., когда теоретические разработки в области кибернетики, математических методов управления, информатики и технической элементной базы привели к широкой информатизации общественно-политической и экономической жизни промышленно развитых стран Запада, внедрению в реальную управленческую деятельность новых технологий, к разработке концепции «безбумажного офиса». Это отнюдь не умаляет достижений отечественной науки в области управления, НОТ, документоведения, в разработке комплекса теоретических и прикладных проблем - создание системы стандартов по документации, Единой государственной системы документации (ЕГСД), общесоюзных классификаторов, унифицированных систем документации, совершенствование специальных систем документации, рекомендации НИИ труда по нормированию и оптимизации деятельности управленческих работников.
В июне 1960 г. в Москве состоялось Всесоюзное совещание по вопросам механизации труда инженерно-технических работников и работников административно-управленческого аппарата. Принятые решения по своему содержанию во многом совпали с рекомендациями совещания 1941 г. - подтверждена актуальность создания специализированного института с возложением на него задачи разработки Единой системы делопроизводства, сформулировано понятие НОТ и обозначены основные направления исследований. Бесспорно, решения этого совещания активизировали работу ученых и практиков управления. Определенной вехой в развитии вопросов работы с документами стала утвержденная постановлением Совета Министров РСФСР «Примерная инструкция о делопроизводстве для учреждений и организаций РСФСР», в которой основной акцент сделан на унификации делопроизводственных работ. В этот период усиливается влияние Главного архивного управления (ГАУ) при Совете Министров СССР. С 1958 г. ГАУ стало правомочно контролировать постановку документальной части делопроизводства учреждений, организаций и предприятий. В 1963 г. ГАУ изданы «Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций, предприятий СССР», которые на протяжении многих лет служили руководством для служб документации и архивов и способствовали упорядочению их деятельности.
На долгом и тернистом пути подготовки Государственной системы документационного обеспечения управления первым юридически важным этапом стало принятие 25 июля 1963 г. постановления Совета Министров СССР «О мерах по улучшению архивного дела в СССР». Главному архивному управлению и ряду государственных комитетов и институтов поручалась разработка ЕГСД. Первым реальным результатом этой работы можно считать подготовку в 1965 г. «Материалов к Единой государственной системе делопроизводства». В 1966 г. в рамках Архивной службы учрежден Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), которому поручалось завершить разработку данного документа. В 1967 г. ВНИИДАД разработал только методическую программу исследований. В 1970 г. создан проект основных положений ЕГСД, в подготовке которого приняли участие НИИтруда, ВНИИоргтехники, Институт государства и права Академии наук СССР, ВНИИстандартизации. После обсуждения и доработки в сентябре 1973 г. «Основные положения ЕГСД» одобрил Госкомитет СМ СССР по науке и технике и рекомендовал их министерствам, ведомствам и организациям для использования, но только как положения, не имеющие официального статуса. Авторы ЕГСД обобщили передовой опыт своего времени и предложили оптимальную технологию выполнения управленческих операций и их документирования. ЕГСД носила комплексный характер, т.е. включала не только вопросы делопроизводства, но и рекомендации по научной организации труда служащих, структуре делопроизводственных служб и их техническому оснащению. Реализация ее положений повысила общую культуру управления и качество принимаемых решений, позволила оптимизировать структуру и штатную численность управленческого аппарата. Однако элементы новых информационных технологий, частично реализовывавшиеся в практике работы ведущих зарубежных фирм, в ЕГСД представлены не были из-за полного отсутствия литературы по этим вопросам и финансирования на их практическое изучение. Этот пробел отчасти восполнен позже созданием новой редакции Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ), утвержденной начальником Главного архивного управления в 1988 г.
Заметным явлением в истории делопроизводства 70-80-х гг. стало издание ГОСТов на управленческие документы (ГОСТ 6.38-72 и ГОСТ 6.39-72 и др.), общесоюзных классификаторов (ОКУД, ОКПО, ОКОНХ и др.) технико-экономической (а позднее и социальной) информации, унифицированных систем документации (УСД) и серии государственных стандартов на эти унифицированные системы. Значение некоторых ГОСТов проявилось в полной мере позднее в 90-х гг. Внедрение указанных материалов в практику управления значительно улучшило оформление документации, рационализировало процедуры поиска, учета и хранения разнообразной информации, подготовило почву для автоматизации управленческих функций. Последний вопрос широко обсуждался научной общественностью страны в связи с планами создания автоматизированных систем управления (АСУ) и проектом подготовки общегосударственной автоматизированной системы сбора и обработки информации для учета, планирования и управления народным хозяйством (ОГАС). Концепцию ОГАС лишь частично удалось реализовать в народном хозяйстве, а унифицированные системы документации не получили достаточной поддержки в средствах научной и массовой информации и остались невостребованными. В 90-е гг. та же печальная участь постигла и концепцию информатизации нашего общества. Но если идеи ОГАС были частично реализованы, то концепция информатизации до настоящего времени окончательно не сформулирована. Отсутствие стройной теории и четкой программы информатизации сдерживают решение прикладных вопросов. В 1993 г. издан Общероссийский классификатор управленческой документации, в который включены наименования форм документов унифицированных систем, адаптированных к современным условиям, и Основные положения по ведению системы классификаторов и УСД. Поскольку в новой редакции ГСДОУ была изменена концепция подхода к определению структуры и штатной численности сотрудников служб документационного обеспечения управления, Государственным комитетом, а позднее Министерством труда выпущены типовые и укрупненные нормативы времени и выработки по подготовке типовых и творческих документов по всем основным этапам их обработки: от сверки текстов и подбора экземпляров до завершения исполнения и оформления дел для архивного хранения.
К сожалению, с начала 1980-х гг. ни одна унифицированная система документации не была издана массовым тиражом, что значительно затрудняет их внедрение. Получившие весьма широкое распространение компьютерные программы подготовки документов имеют, как правило, в своем составе комплекты шаблонов документов, адаптированные на русский язык, и полностью игнорируют отечественные нормативы и традиции в области создания и оформления документов.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
С давних времен дошли до нас различные виды документов, с помощью которых мы имеем возможность узнать историю своей страны, ее героическое прошлое, особенности быта своего народа, правовые формы и этические нормы взаимоотношений между людьми.
Роль и значение документов велики. Они служат в различных областях человеческой деятельности, поэтому содержание понятия «документ» многозначительно и является предметом изучения многих научных дисциплин. Не нужно доказывать, что знание делопроизводства, умение документально оформить управленческое решение наряду с этикой делового общения для менеджера любого уровня, специалиста стало неотъемлемым признаком профессионализма.
В заключение сформулируем выводы по работе:
1. В России к началу XVII века первым сложилось приказное делопроизводство. Приказами в то время именовались органы государственной власти. Документы имели форму свитка, составлявшего иногда в длину десятки и даже сотни метров.
2. При Петре I было введено коллежское делопроизводство, более прогрессивное по сравнению с приказным. Коллегиями назывались центральные учреждения, ведавшие отдельными отраслями государственного управления. В коллегиях были созданы канцелярии, введена должность секретаря, сложилась журнальная форма регистрации документов.
3. В начале XIX века коллегии были заменены министерствами, коллегиальность в руководстве сменилась единоначалием. Сложилось исполнительное делопроизводство. Появились бланки служебных документов, началось внедрение механизации конторского труда.
4. В годы Советской власти было выработано делопроизводство, характерное для централизованного управления народным хозяйством. В практике делопроизводства был установлен единый порядок документирования, внедрены стандартные требования к форме и структуре документов. Установлен типовой состав информационных элементов документов. Была предпринята попытка внедрения Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД). В целях применения средств вычислительной техники в ряде отраслей осуществлялось освоение унифицированных систем документации, позволяющих одновременно использовать их и при традиционных методах обработки документов.
5. В настоящее время сложившаяся система обработки документов развивается с учетом специфики рыночных отношений, механизации и компьютеризации делопроизводства.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. 1. Басаков М.И. Делопроизводство и корреспонденция.- Ростов на/Дону: «Феникс», 2001.
2. Басаков М.И. Основы делопроизводства для менеджера.- Ростов на/ Дону: РГЭЛ, 1995.
3. Белов А.Н., Белов А.А. Делопроизводство и документооборот. – М.: ЭКСМО, 2006.
4. Бондырева Т.Н. Секретарское дело. – М.: 1999.
5. Стенюков М.В. Делопроизводство на малом предприятии. Документы по личному составу.- Москва: «Приор», 1999.
Документы появились с возникновением письменности. Документы, сохранившиеся на территории нашего государства с древнейших времен, свидетельствуют о документировании различных сторон жизнедеятельности отдельных людей и государства.
Летопись, повествуя об отношениях Древнерусского государства (IX-XII вв.) и Византии, сообщает содержание договоров, заключенных между ними. Это свидетельствует о наличии дипломатической документации. Дипломатические отношения фиксировались также в грамотах. Грамота удостоверяла личность посла, его полномочия для подписания договора .
Складывается система правовой документации. В XI в. были созданы выдающиеся письменные памятники русского права: Русская Правда, Правда Ярослава, Правда Ярославичей. К началу XII в. они были объединены в Краткую правду.
Большое значение, придававшееся охране частной собственности, вызвало необходимость фиксировать факт владения ею в различных грамотах. В грамотах фиксировались также привилегии купцов, доходы церкви, различные соглашения, завещания.
В период феодальной раздробленности (XIII-XV вв.) развитие феодальных отношений фиксировалось в частноправовых актах (вкладные, купчие грамоты на землю и иное имущество, кабалы закладные, заемные, служилые, на заем денег, движимого и недвижимого имущества, полные грамоты на продажу в рабство, отпускные грамоты при отпуске на свободу и др.). Отношения между княжествами закреплялись в договорах великих и удельных князей. Создаются письменные памятники права - судные грамоты. Властные указания подчиненным верховная власть фиксировала в указных грамотах. Судебная деятельность сопровождалась составлением судных списков, правовых грамот, бессудных грамот, мировых .
Появляются дьяки - лица, владеющие приемами работы с документами.
Документы писали на дорогостоящем материале - пергаменте. Он изготовлялся из козлиной или телячьей кожи, а лучшие сорта доставляли из ганзейских городов и Греции. В целях экономии текст, утративший ценность и значение, счищали, а лист пергамента использовали заново.
Это время накопления опыта в области составления документов, когда формировались традиции в оформлении документов, устанавливались приемы их удостоверения - подписи, скрепы, печати, возникали стадии написания документа - черновик и беловик. Однако говорить о делопроизводстве как о системе определенных правил в период существования Древнерусского государства и во время феодальной раздробленности нельзя. Это период накопления традиций и обычаев в работе с официальными документами.
История отечественного делопроизводства складывается из нескольких периодов:
- дореволюционного делопроизводства (XVI - начало XX в.);
- советского делопроизводства (октябрь 1917-1991 г.);
- постсоветского периода (1991 - по настоящее время).
Делопроизводство дореволюционной России включает три этапа:
- первый этап - приказное делопроизводство (XVI - XVII в.);
- второй этап - коллежское делопроизводство (XIII в.);
- третий этап - исполнительное делопроизводство (XIX - начало XX в.).
Приказное делопроизводство как система начинает складываться после образования в конце XV в. Русского централизованного государства и активно развивается на протяжении XVI-XVII вв.
Образование Русского государства потребовало создания специальных органов для реализации властных полномочий. Во главе государства стоял царь. Высшим органом управления в XVI-XVII вв. стала Боярская дума, представлявшая собой собрание представителей старинных боярских фамилий и позднее, в XVII в., выслужившихся приказных чинов - дьяков. Местные органы в лице воевод, городовых приказчиков, губных и земских старост, целовальников осуществляли свою деятельность в избах (губной, приказной, земской). Во главе приказной избы стоял воевода, ему подчинялись дьяки и подьячие, которые вели делопроизводство в избе.
1. Наиболее четкая система делопроизводства в XVI-XVII вв. сложилась в центральных учреждениях - приказах, поэтому делопроизводство этого периода называют приказным.
Для приказного делопроизводства характерно появление штата «служилых» людей, обязанностью которых была работа с документами. Во главе приказов стояли судьи из думных чинов, а при них дьяки (их могло быть несколько). В подчинении у дьяков находились подьячие, подразделявшиеся на «старых» (старших), «средней руки» (средних) и «молодших» (младших). Структурными подразделениями приказов были столы или повытья.
Ответственность за всю работу с документами, т.е. за делопроизводство, возлагалась на дьяка. Старшие подьячие заведовали структурными частями приказов, готовили проекты документов (черновики), средние подьячие делали выписки и наводили справки по рассматриваемому вопросу, хранили дела в сундуках и ларях, опечатывали их, младшие - переписывали документ набело.
В приказном делопроизводстве складывается система видов и разновидностей документов, в которых фиксируются и передаются решения по управлению государством.
От верховной власти в лице царя и Боярской думы подчиненным направлялись грамоты, указы и приговоры Боярской думы. Для переписки между приказами применялся такой документ, как «память». Также памяти направляли подчиненным, например воеводам. Из местных учреждений в приказы посылали «отписки». Формой письменного обращения частных лиц в государственные учреждения были челобитные. В зависимости от назначения документ имел разновидности. Например, были грамоты: вестовая, бессудная, отказная, окружная; памяти: высолочная, наказная, указная и др.
Перечисленные виды документов составляли систему делопроизводства, предназначавшуюся для общения государственных учреждений между собой, а также частных лиц с государственными учреждениями. Наряду с ней существовали системы документации, в которых фиксировались отдельные функции управления: военная, дипломатическая, статистики, бухгалтерского учета, хозяйственного учета и др. Например, дипломатические отношения с иноземными государствами оформлялись договорами, грамотами главам государств, грамотами на проезд по территории государства и др.; статистические данные заносили в книги - писцовые, дозорные, переписные, приправочные и др.; хозяйственный учет требовал ведения книг по учету, сметных списков, судебная деятельность нашла отражение в правовых и судебных грамотах, судебных приговорах, судных списках, сказках, сыскных, распросных, пыточных речах.
Текст документов писался на узких полосках бумаги (шириной 15-17 см) на одной стороне; оборотная сторона использовалась для проставления помет, резолюций, написания адреса . Если текст занимал несколько листов, их склеивали по узкому краю в ленту, иногда очень большой длины (например, Соборное уложение 1649 г. имело длину около 309 м), которая скатывалась в свиток, получивший название «столбец». Поэтому и система делопроизводства этого периода называется «столбцовой». Если документ состоял из нескольких склеенных листов, дьяк проставлял свою подпись (называемую «припись») по слогам на оборотной стороне документа по всем местам склейки листов так, чтобы буквы захватывали оба конца склеенных листов. Место склеивания листов называли «сстав».
Такой способ подписания обеспечивал охрану документов и затруднял их фальсификацию. Он был узаконен Судебником 1550 г.
Удостоверение документа было весьма своеобразным. Ни царь, ни бояре свои подписи на них не ставили. Официальные документы могли удостоверяться печатью. В этот период применялись две государственные печати - большая и малая. В XVII в. существовал печатный приказ, ведавший приложением печати.
Формуляр документов периода приказного делопроизводства представлял сплошной текст, реквизиты из него практически не выделялись, однако в зависимости от вида документа они располагались в строго определенной последовательности. Расположение реквизитов и словесные формулировки служат критерием определения вида документа. Иногда в самом тексте документа называли его вид:
«Как сия грамота к вам придет...», «Царь государь указал, а бояре приговорили...»
Сложившиеся правила составления и оформления документов, придававшие им устойчивую форму, привели к появлению «образцовых книг», включавших образцы некоторых видов документов .
В приказах сложились определенные традицией правила формирования документов в дела: документы склеивались в столбцы, в которых отражалось последовательное «производство» по конкретному вопросу. Такие столбцы начинались инициативным документом (челобитной, памятью и т.д.), за которым следовали, как правило, в хронологическом порядке другие документы, возникшие в ходе рассмотрения данного дела (распросные речи, сказки, выписки и др.). В то же время сохранились столбцы, представлявшие собой комплекы документов, подклеенных без какой-либо системы, по мере их накопления. Таким образом, при формировании документов в дела, так же как в процессе документирования, применялась «столбцовая техника делопроизводства».
Наряду со столбцовой техникой делопроизводства в приказах зародилась и применялась книжная форма делопроизводства. Например, в приказах велись боярские книги (списки бояр), писцовые книги. Ветхие столбцы переписывались в тетради.
В делопроизводстве приказов зарождается организация архивов. Появляется описание и учет документов. Начинают составляться описи документов.
Главная особенность делопроизводства приказов заключалась в том, что его организация в своей основе не регулировалась законодательством, а основывалась на традициях, обычаях, передаваемых из поколения в поколение приказными служилыми людьми. Однако в середине XVI в. усиливается законодательная деятельность государства. В 1550 г. был издан Судебник, представлявший акт кодификации правовых отношений; в 1649 г. Земским собором утверждается выдающийся памятник русского права - Соборное уложение. Устанавливая законодательным порядком организацию деятельности судебных органов, они регламентировали состав документов, правила оформления некоторых из них, порядок рассмотрения, а также, что представляется очень важным и необходимым для делопроизводства,
Рис. 1.1.
устанавливает ответственность должностных лиц за недобросовестную работу с документами и меру ответственности за допущенные нарушения.
Коллежское делопроизводство значительно отличается от приказного. Изменения связаны, прежде всего, с административными реформами Петра I, коренным образом изменившими систему государственных учреждений и управления, а также принцип принятия решений, который стал коллегиальным, что означало принятие решения голосованием.
Кроме того, указом 1700 г. столбцовая форма делопроизводства отменена и заменена листовой.
В результате реформ высшим светским учреждением стал Сенат, церковным - Синод. Центральные учреждения приказы были заменены коллегиями. Преобразованы местные учреждения. Созданы бурмистерские избы, городовые магистраты, ратуши губернские и провинциальные канцелярии.
По принципу принятия решений (коллегиальному) делопроизводство XVIII в. стало называться коллежским.
Основой деятельности системы государственных учреждений России XVIII в. стало законодательство. Законодательными актами закреплялся как факт создания учреждений, так и их функции, штатный состав, должностные обязанности чиновников, организация делопроизводства.
28 февраля 1720 г. был издан Генеральный регламент, по которому в законодательном порядке была определена внутренняя организация коллегий, их структура, штатный состав, должностные обязанности чиновников, правила внутреннего распорядка и поведения чиновников, убранство «камор» - присутственных мест. Организация работы с документами: правила регистрации, контроля за исполнением документов, порядок их составления, удостоверения.
В соответствии с его требованиями аппарат коллегии включал присутствие, канцелярию, контору (рис. 1.1).
Присутствие коллегии состояло из президента, вице-президента, четырех советников и четырех асессоров. Президент мог иметь личного секретаря. Канцелярия коллегии состояла из секретаря, нотариуса, регистратора, актуариуса, канцеляристов, копиистов, переводчиков, толмачей и вахмистра. Конторы создавались для ведения «счетных дел». Возглавлял контору камерир, в его подчинении находились камор-шрейберы.
В коллегиях также предусматривались должности вахмистра, фискала.
Порядок рассмотрения дел в коллегиях и должностные обязанности чиновников по Генеральному регламенту представлены на рис. 1.2.
Генеральный регламент узаконил необходимость регистрации и контроля за исполнением документов и регламентировал технологию их ведения.
Была введена обязательная регистрация документов, которые регистрировались в журналах, названных: «повседневная записка», «росписи», «регистратура» - книги А.В.С.Д.
Генеральный регламент ввел понятие об архивах. В 44-й главе установлено, что архивы делятся на три категории:
- текущие, создаваемые при канцеляриях;
- ведомственные (архивы коллегий);
- государственные (исторические), в которые всеми коллегиями передавались документы, нужны для справок.
Документы хранились в текущем архиве три года и помещались в обложку, на которой указывалось краткое содержание дела, даты его начала и окончания. На все документы дела составлялась внутренняя опись.
Рис. 1.2.
по Генеральному регламенту 1720 г.
Реформаторская деятельность в административной сфере оказала большое влияние на состав официальных документов и их формуляр.
Возникло много новых видов документов, некоторые получили новые наименования. Их определения даны в Генеральном регламенте.
Виды документов, служившие для обмена информацией между учреждениями, определялись их соподчиненностью.
От царя и Сената в коллегии и из коллегий в местные учреждения направлялись распорядительные документы в форме указов. Подчиненные учреждения и должностные лица посылали в вышестоящие учреждения (например, коллегии в Сенат, местные учреждения в коллегии) рапорты и доношения.
В XVIII в. появляется новый вид документа - протокол. Его назначение, правила составления и оформления подробно изложены в специальной статье Генерального регламента.
Частные лица продолжали обращаться в государственные учреждения в форме челобитных, затем их стали называть «прошения челобитчиковы». В последней четверти XVIII в. за этим видом документа прочно закрепилось наименование «прошение» 1 .
Продолжают развиваться другие системы документации.
Для переписки между военными в XVIII в. характерны такие виды документов, как рескрипты, реляции, рапорты, донесения, приказы, ордера, предписания. Учет численного состава фиксировался в штатах, табелях, списках, ведомостях. Ход военных действий отражался в дислокациях, диспозициях, предположениях и др. Договорные отношения с иностранными государствами закреплялись в трактатах, договорах, конвенциях, инструментах, протоколах. Для переписки с иностранными государствами использовали ноты, мемуары, меморандумы, письма; дипломаты отправляли на родину реляции, письма, депеши. Судебная документация состояла из допросов, клятвенных обещаний, показаний; результат судебного разбирательства отражался в приговорах, определениях, выписках из журналов. Для бухгалтерского учета вели баланс - особую таблицу, показывающую состояние хозяйственной деятельности на определенную дату, главную книгу, где систематизировали все хозяйственные операции. В этот период в России начинают применять термины «баланс», «дебет», «кредит», «бухгалтер».
Статистический учет вели в подушных переписях, названных ревизиями. Результат ревизий фиксировался в «ревизских сказках», на основании которых составлялись губернские сводки.
В XVIII в. складывается система документации по личному составу. Введены формулярные (послужные) списки - документ, дающий полное представление о находящемся на государственной службе (от семейного положения до выхода в отставку или на пенсию).
Коренным образом изменился формуляр документа в связи с переходом на листовую форму ведения делопроизводства.
Из текста выделяются реквизиты: адресат, автор, вид документа, подпись, дата составления (подписания), дата получения документа, скрепы, регистрационные номера (исходящий и входящий). Легко определить вид документа в XVIII в., так как наименование вида почти всегда указано в документе.
Документ начинали с обозначения адресата, который писали вдоль верхнего поля листа: «В Правительствующий Сенат», «В Государственную Юстиц-коллегию». Автор указывался под адресатом: «Из Тульского уездного суда».
Введение в 1722 г. в действие «Табели о рангах» повлияло на документирование, так как с этого времени при письменном обращении к должностному лицу стали употреблять титулы 1: высокопревосходительство, превосходительство, высокородие, высокоблагородие, благородие. Писали также частные титулы, присвоенные по должности (господин генерал, господин тайный советник и т. д.). Третий вид титулов был связан с происхождением. Такими титулами были: «светлость» (для князей), «сиятельство» (для князя и графа), «благородие» (для дворян, включая баронов).
В XVIII в. на документе перед текстом стали указывать наименование вида документа и, иногда, его краткое содержание: «рапорт о получении указа».
Документы в XVIII в. обязательно подписывались должностными лицами.
В левом нижнем углу документа проставляли дату подписания: «Генваря 21 дня 1753 года».
Рис.
Исходящий регистрационный номер писали вдоль поля документа.
При получении документа в левом верхнем углу проставляли входящий регистрационный номер и дату получения: «Получено июля 15 дня 1745 года».
Документы в ряде случаев скреплялись печатью. В Генеральном регламенте в 13-й главе определен порядок пользования печатями.
Образец документа XVIII в. см. на рис. 1.3.
В 1775 г. Екатериной II осуществлена административная реформа, в результате которой был издан закон, названный «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 1 .
Губернская реформа 1775 г. в корне изменила систему центрального управления в Российской империи. В ее основу было положено разделение функций управления: административных, финансовых, судебных. Были созданы: губернские правления, казенные палаты, нижние земские суды, уездные казначейства, палаты уголовного и гражданского суда, сословные суды.
В результате реформы в 1775 г. были ликвидированы все коллегии (за исключением Военной, Морской и Иностранных дел), а их функции переданы местным учреждениям. В созданных учреждениях сохранилась структура коллегий, состав чиновников, организация работы с документами. Все решения принимались в общем присутствии, а технологический процесс обработки документов осуществлялся в канцелярии. Сохранился коллегиальный принцип принятия управленческих решений.
Закон 1775 г. особенно четко установил определенный порядок «для сообщения властей и мест», т.е. порядок переписки между государственными учреждениями различных уровней. От вышестоящих подчиненным направлялись указы; подчиненные направляли в вышестоящие инстанции рапорты и доношения; равные инстанции посылали друг другу предложения и сообщения.
Главная особенность коллежского делопроизводства заключается в том, что в этот период начинается последовательное регулирование делопроизводства законодательством.
Исполнительское делопроизводство возникло в результате административных реформ Александра I. В начале XIX в. система государственных учреждений России была подвергнута серьезной корректировке. Высшими государственными учреждениями стали: Правительствующий Сенат, Комитет Министров, Государственный совет, позже во второй половине XIX в. создан Совет Министров. Коллегии были заменены новыми центральными учреждениями - министерствами. Местные учреждения осуществляли свою деятельность в соответствии с законом 1775 г. и почти не претерпели изменений.
Высшие государственные учреждения: Сенат, Комитет Министров, Государственный совет, основывали свою деятельность на принципе коллегиальности. Делопроизводство в них велось в соответствии с законами, названными «учреждения»: «Учреждение Правительствующего Сената», «Учреждение Комитета Министров», «Учреждение Государственного совета». 1
Создание министерств положило начало новому этапу развития системы управления и делопроизводства в России. Основой организации деятельности новых центральных органов управления стал принцип единоначалия. В основу было положено точное исполнение указаний руководства. Коллегиальное обсуждение и принятие решений, характерное для коллегий XVIII в., стало тормозить управленческий процесс, которому требовалась гибкость и оперативность.
В 1811 г. издано «Общее учреждение министерств», которое законодательно закрепило единообразие в организационном устройстве министерств. Принцип единоначалия, положенный в основу министерской системы, означал, что управленческие решения принимаются единолично конкретным должностным лицом в рамках его компетенции.
Второй важный принцип, положенный в систему министерской реформы, - принцип иерархии означал строгое распределение функций управления между структурными подразделениями и обязанностей чиновников по их реализации. Принцип иерархии означал последовательность подготовки решения и обязательное участие в этом процессе всех структурных подразделений и должностных лиц - от нижестоящих к вышестоящим.
Внедрение этих принципов в организацию управления оказало влияние на структуру и делопроизводство министерств.
Возглавлял министерство министр. Он назначался императором и нес ответственность только перед ним. У министра могли быть заместители (один или несколько) - товарищи министра и обязательно создавалась канцелярия министра. Министерство делилось на департаменты, которые, в свою очередь, состояли из отделений, отделения - из столов. Во главе их соответственно стояли: директор департамента, начальник отделения, столоначальник.
При необходимости разрешалось образовывать «особенные установления»: канцелярию при директоре департамента, счетные столы, ученые комитеты, чертежные, лаборатории.
«Общее учреждение» узаконило введение в аппарат министерств двух коллегиальных органов: при министре - Совет министра, при департаментах - Общее присутствие департамента, носивших совещательный характер. Наряду с чиновниками министерства в их состав включались представители крупного капитала и представители науки и искусства. Их знания и практический опыт способствовали всестороннему и профессиональному обсуждению конкретных вопросов и принятию наиболее верных решений. Сочетание принципа единоначалия с коллегиальным обсуждением сложных управленческих проблем должно было способствовать оптимизации управления в целом.
Единство структуры, штатного состава чиновников и их должностных обязанностей позволило установить единый порядок в организации делопроизводства.
Компетенция должностных лиц в вопросах управления определила состав управленческих документов министерств. «Общее учреждение министерств» 1811 г. прямо указывало, что «различная степень власти» - главная причина разделения прав и обязанностей чиновников в процессе создания документов. Поэтому достаточно четко были определены виды документов, которыми сообщались между собой органы власти и управления.
Министр получал:
- от императора указы и повеления, направлял ему доклады (или записки) и представления;
- от Государственного совета - высочайше утвержденные мнения, направлял - представления;
- от Сената - сенатские указы, а в Сенат направлял - представления, рапорты, доношения;
- от Комитета министров - выписки из журналов заседаний, направлял - записки и представления.
Для получения денег из Государственного казначейства министр посылал отношение 1 .
Между собой министерства обменивались отношениями, сообщениями, официальными письмами. Подчиненным, как служащим в стенах министерства, так и вне их, направлялись предписания. Подчиненные посылали в вышестоящие инстанции рапорты, доно- шения, представления.
Директор департамента обладал правом направлять министру записки (докладные записки), представления; в департаменты других министерств - отношения, подчиненным - предписания.
Начальник отделения обращался в другие отделения своего министерства в форме записки, в отделения других министерств - в форме отношения.
Начальники отделений имели право подписывать запрос в архив о необходимости получения из него сведений. Ход заседания совещательных органов (Совета министра, Общего присутствия департамента) фиксировался в журналах.
В параграфе 262 «Общего учреждения министерств» впервые регламентирована зависимость юридической силы документа от правил его оформления: «Предписания Министров только тогда признаются действительными, когда они имеют установленную форму».
К «Общему учреждению» приложены четыре формы переписки, служившие эталоном для составления и оформления официальных документов. Они составлены на бланках с угловым расположением реквизитов. Бланк включал: наименование учреждения-автора, наименования структурных подразделений, дату подписания документа, исходящий регистрационный индекс, краткий заголовок к тексту. Позже появляется ссылка на номер инициативного документа. В правом углу документа указывался адресат.
При анализе переписки следует иметь в виду, что на одних документах наименование вида обозначалось, а в других «беззаглавных», оно отсутствовало. Его можно определить, зная соподчиненность автора и адресата.
Высшие учреждения и должностные лица, обращаясь к нижестоящим, адресовали документ в дательном падеже: «Калужскому губернскому правлению». Равные друг с другом и нижестоящие учреждения, обращаясь в вышестоящие, использовали предлог «в»: «В Калужское губернское правление».
Если документ адресовался конкретному лицу и нижестоящее должностное лицо обращалось к вышестоящему, в адресат включалось обращение, соответствующее титулу: «Его превосходительству», «Его благородию». При общении равных должностных лиц и вышестоящих с нижестоящими титул опускался.
Документы в XIX в. обязательно имеют подпись и скрепу, в которых указывают наименование должностей. Первоначально бланки писали от руки, но с 20-х годов XIX в. их стали изготовлять типографским способом (рис. 1.4, 1.5).
Организация работы с документами, названная в «Общем учреждении» «образ производства дел», включала пять составных частей:
- порядок вступления дел;
- движение их, или собственно так называемое производство;
- отправление дел;
- ревизию;
- отчеты.
Первые три части устанавливали путь прохождения документов от момента их получения или создания до завершения исполнения и отправки, причем в каждом структурном подразделении, начиная от канцелярии министра и заканчивая столом и «особенными установлениями». Структура документопотоков, как входящих, так и исходящих документов, ставилась в зависимость от заключенной в них информации. Например, вся переписка министерства делилась на два потока:
- переписка министра;
- переписка департамента.
«Общее учреждение министерств» определило компетенцию министра и директоров департаментов в рассмотрении управленческих ситуаций, поэтому распределение всех входящих и исходящих документов между ними не вызывало особенных затруднений.
В XIX в. документы регистрировались в журналах. Ежемесячно в структурных подразделениях проводилась «ревизия дел», т.е. был внедрен систематический контроль за исполнением документов. По его результатам составлялись «ведомости» о количестве исполненных и неисполненных документов. В конце года составлялась общая ведомость по министерству.
Рис. 1.4.
Рис. 1.5.
Ежегодная деятельность министерств заканчивалась отчетом. Отчетов было три: отчет в суммах, отчет в делах, отчет в видах и предположениях к усовершенствованию каждой части. Для каждого отчета существовал особый порядок составления и представления.
Со всех исходящих документов снимались копии (“отпуски»), которые сдавались в архив министерства, где на них составлялись описи.
«Общим учреждением министерств» установлены единые принципы организации деятельности министерств и делопроизводства. Специфика каждого из них нашла отражение в положении о каждом министерстве («частные учреждения») 1 .
На всем протяжении XIX в. активно развивались другие системы документации. Для XIX в. характерно то, что некоторые из них приобретали законченную форму в виде Уставов, в которых подробно регламентирован состав документов системы, правила их составления и оформления, а также приложены образцы форм документов. Например, вопросы бухгалтерского учета закреплены в 1848 г. в «Общем счетном уставе» , документирование прохождения государственной службы в «Уставе о службе гражданской» 1832 г.
С середины XIX в. неоднократно предпринимались попытки сокращения числа документов. Данные меры по сокращению делопроизводства закреплены в специальных законодательных актах, изданных в 1831, 1852, 1860 гг.
Изобретение в последней трети XIX в. пишущих машин, гектографов, вывело на новый уровень культуру документирования, ускорило изготовление документов, что позволило экономить время и средства. Появление телеграфа, телефона привело к появлению новых видов документов: телеграмм, телефонограмм. Общегосударственные нормы в делопроизводственной сфере, заложенные в «Общем учреждении министерств», требовали изменений и развития. Отдельные ведомства пытались самостоятельно упростить делопроизводственный процесс. Например, к канцелярии попечителя Московского учебного округа внедряются элементы механизированной обработки документов: пометки на них (о получении, регистрации, направлении на исполнение, об исполнении и др.) наносились с помощью механических нумераторов или штампов.
Наиболее четко направления и способы совершенствования делопроизводства отражены в «Положении и письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве», изданном в 1911 г.
На всем протяжении XIX в. издавались сборники образцов документов, называемых «письмовники», с целью помочь чиновникам и частным лицам составить документ в соответствии с существующими правилами .
В XIX в. начинается процесс формирования теории делопроизводства. Он связан с именами М. М. Сперанского, Ф. Русанова, Н. В. Вара- динова, К. Зосимского, В. Вельбрехта .
В начале XX в. Россия стояла на пороге новых преобразований в области делопроизводства. Однако смена государственного строя в результате Февральской буржуазно-демократической революции и Октябрьской социалистической революции привела к коренным изменениям в государственном устройстве России и организации делопроизводства.
Делопроизводство в советскую эпоху (1917 - 1991 гг.)
События октября 1917 г. в корне изменили систему государственных учреждений в России. Высшим органом государственной власти стал Всероссийский съезд Советов. Исполнительным органом между съездами был Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Высший орган управления был назван Совет народных комиссаров (Совнарком). Отраслевыми органами управления являлись народные комиссариаты (наркоматы). Органами государственной власти на местах были губернские и уездные Советы, а органами государственного управления - их исполнительные комитеты (исполкомы).
Первые годы советской власти ознаменованы поисками правил организации делопроизводства, отвечавших задачам, которые ставила новая власть.
Были изданы декреты, регламентировавшие порядок законотворческой деятельности (декрет СНК от 30 октября 1917 г. «О порядке утверждения и опубликования законов», декрет СНК от 18 ноября 1918 г. «О времени вступления в силу узаконений и распоряжений правительства»). Порядок оформления официальных советских документов был установлен постановлением СНК от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений»; порядок использования печатей декретами ВЦИК и СНК от 6 июля 1922 г. «О порядке пользования печатями с государственным гербом». Постановление Совета Рабочей и Крестьянской Обороны от 8 декабря 1918 г. «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты» было направлено на сокращение потока документов и предписывало заменить переписку переговорами по телефону, деловые бумаги -- телефонограммами и установить контроль за всеми распорядительными документами. Всем советским учреждениям вменялось в обязанность исполнять постановления и распоряжения центральной власти точно и беспрекословно. Ту же цель преследовал декрет «Об упрощении делопроизводства и переписки в советских учреждениях», подготовленный в декабре 1918 г. Совещанием по вопросу упрощения делопроизводства в советских учреждениях при Юрискон- сульском отделе Наркомата госконтроля.
1920-1930-е годы особый период в развитии советского делопроизводства, так как это время массового движения, названного научной организацией труда (НОТ) и научной организацией управленческого труда (НОУТ). Движение за НОУТ оказало значительное влияние на формирование и развитие делопроизводства.
В рамках этого движения были открыты научно-исследовательские институты: Тагонрогский и Казанский институты научной организации труда. Координация работы по НОТ была возложена на Совет по научной организации труда (Совнот), созданный при коллегии Наркомата Рабоче-Крестьянской инспекции (НК РКИ) в 1923 г.
В этот период были созданы общественные организации, занимавшиеся вопросами управления: Клуб работников административного дела, Объединение работников учета, Ассоциация работников управленческого дела.
Кроме того, в рамках движения за НОУТ в каждом крупном учреждении и на предприятии создаются ячейки (бюро, сектора и др.) НОУТ.
Издавались журналы, на страницах которых рассматривались проблемы управления и работы с документами: «Техника управления», «Вопросы организации и управления», «Система и организация», «Время», «Организация труда». Издается много литературы по вопросам делопроизводства. Среди них были и фундаментальные теоретические исследования и пособия по делопроизводству для учащихся и практиков 1 .
В 1920-х годах издаются правовые акты, в которых нашли отражение наряду с прочим и вопросы документирования: Конституция СССР 1924 г. уточнила виды документов, издаваемых органами государственной власти и управления, порядок их издания. Декреты ВЦИК СССР установили право национальных республик и областей вести делопроизводство в государственных органах на национальных языках. Документы, направляемые за пределы республики, должны были писаться на двух языках: русском и национальном или только на русском языке 2 .
Большое значение для развития советского делопроизводства имело создание при НК РКИ в 1925 г. акционерного общества - Государственного бюро организационного строительства (Оргстрой).
Главным направлением деятельности Оргстроя была рационализация делопроизводства.
Борзенко Б. К. Новое в организации канцелярии. М., 1930; Бызов Л. А. Пути рационализации учреждений. Методологические очерки. М., 1925; Васильев М. И. Обследование и реорганизация предприятий и учреждений. М., 1925; Верховской П. В. Делопроизводство госучреждений. М.; Л., 1929; Голубев С. Н. Структура и документация. М., 1930; Дре- зен 3. К. Основы оперативного делопроизводства. М., 1923; Майзельс Р. С. Организация делопроизводства и канцелярия. М., 1923; Мейлъман В. И. Руководство по делопроизводству учреждений и предприятий. М., 1930; Нефедов Г. А. Канцелярское дело. М.; Л., 1926. Декрет ВЦИК от 14 апреля 1924 г. «О мерах по переводу делопроизводства государственных органов в национальных областях и республиках на местные языки» // СУ РСФСР. 1924. № 41. Ст. 391; Декрет ВЦИК от 22 декабря 1924 г. «О переводе делопроизводства на соответствующие местные языки в автономных республиках и областях» // СУ РСФСР. 1925. № 3. Ст. 20; Декрет ВЦИК от 5 октября 1925 г. «О переводе на русский язык делопроизводственных бумаг, направляемых с мест в Президиум ВЦИК» // СУ РСФСР. 1925. № 71. Ст. 317
Для внедрения результатов разработок, которыми занимался Оргстрой, требовалось их теоретическое обоснование, основанное на серьезной научной базе.
Таким учреждением стал созданный в 1926 г. при НК РКИ Институт техники управления (ИТУ).
ИТУ теснейшим образом сотрудничал с Оргстроем. Методики и обследования, научно обоснованные методы совершенствования делопроизводства, разработанные ИТУ, Оргстрой применял на практике, внедрял их в деятельность учреждений: метод непосредственных наблюдений, опроса (интервьюирования), актирования, фотографии, самофотографии рабочего дня, хронометража. Все эти методы и в настоящее время применяются при изучении системы делопроизводства, его анализе и разработке предложений по рационализации.
В 1928 г. ИТУ совместно с Центрархивом РСФСР подготовил «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР». Правила имели большое значение для организации текущего хранения документов в делопроизводстве, а также устанавливали порядок их уничтожения.
В 1931 г. ИТУ разработал проект «Общих правил документации и документооборота», предполагающий введение единых правил делопроизводства в общесоюзном масштабе. Это была первая попытка создания единой системы делопроизводства, так как «Общие правила...» должны были стать нормативной основой разработки инструкций по делопроизводству для каждого советского учреждения и предприятия. Но вследствие ликвидации ИТУ в апреле 1932 г. правила не были доработаны и утверждены. После ликвидации ИТУ в СССР не стало единого центра научной разработки постановки делопроизводства .
В истории делопроизводства начался длительный период ведомственного регулирования работы с официальными документами, в это время каждое ведомство решало вопросы организации делопроизводства по-своему.
Значительное влияние на процессы документирования оказала Конституция 1936 г., впервые за годы советской власти законодательно закрепившая иерархию управленческих документов, четко определив, какие виды распорядительных документов должен издавать конкретный орган власти и управления, а также учреждения, организации и предприятия.
В 1943 г. Главное архивное управление СССР предприняло еще одну попытку создать единые нормы в работе с официальными документами. Был подготовлен проект «Инструкции по постановке документальной части и охране документальных материалов в текущем делопроизводстве учреждений, организаций и предприятий СССР». Однако и в этот раз документ не был утвержден.
В том же году издан первый перечень типовых управленческих документов, установивший сроки их хранения 1 . Перечень стал основой экспертизы ценности документов и в делопроизводстве, и в архиве.
Важной вехой для развития советского делопроизводства явилось решение Правительства СССР 1959 г. о разработке единой государственной системы делопроизводства для учреждений и предприятий страны на основе широкого использования технических средств. Постановлением Совета Министров СССР от 25 июля 1963 г. «О мерах по улучшению архивного дела в СССР» 2 головной организацией по разработке Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД) назначается Главное архивное управление при Правительстве СССР (ГАУ СССР). При ГАУ СССР в 1966 г. был создан Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), основной целью которого была разработка ЕГСД.
Одновременно начинается решение вопроса о подготовке кадров: в ряде средних школ с 1962/63 уч. г. начата подготовка учащихся по специальности «Делопроизводство». В 1964 г. в Московском государственном историко-архивном институте (МГИАИ) был открыт первый в СССР факультет государственного делопроизводства (ФГД), готовящий специалистов с высшим образованием для работы по документационному обеспечению управления.
С этого времени ВНИИДАД разрабатывал нормативно-методическую базу делопроизводства, ФГД (в настоящее время - факультет документоведения РГГУ) готовил специалистов для работы с документами.
Тесное сотрудничество МГИАИ и ВНИИДАД дало значительный эффект для развития отечественного делопроизводства уже в 1970 - 1980-е годы. Начались систематические, целенаправленные исследования теоретических и методических проблем документове- дения, находившие воплощение в конкретных прикладных разработках общегосударственного характера.
Важнейшей из них стала Единая государственная система делопроизводства (ЕГСД), одобренная Комитетом по науке и технике СССР в сентябре 1973 г. Основные положения ЕГСД - это научно упорядоченный комплекс правил, нормативов, рекомендаций, определивших и регламентировавших организацию делопроизводственных процессов в учреждениях, организациях, предприятиях СССР. Ее главная цель - усовершенствовать на единой основе организацию делопроизводства путем внедрения единых форм и методов работы с документами. Основные положения ЕГСД установили правила документирования управленческой деятельности (которые распространялись только на организационно-распорядительные документы), содержали рекомендации по организации работы с документами, определяли основы организации труда делопроизводственного персонала и механизации делопроизводственных процессов. Впервые за прошедшие десятилетия была создана комплексная система делопроизводства, носившая общегосударственный характер, но, к сожалению, не получившая официального статуса.
В 1988 г. руководство Главархива СССР утвердило ее вторую редакцию, названную Единая государственная система документационного обеспечения управления (ЕГСДОУ) . Положения ЕГСДОУ распространялись на все системы документации, включая документы, создаваемые средствами вычислительной техники и микрографии.
Вторым значительным направлением совершенствования делопроизводства стала унификация и стандартизация состава и правил оформления управленческой документации, активно развивающаяся с 1970-х годов.
Первые ГОСТы на организационно-распорядительную документацию (ОРД) были введены в действие в 1972 г. - ГОСТ 6.38-72 «Система организационно-распорядительной документации. Основные положения» и ГОСТ 6.39-72 «Система организационно-распорядительной документации. Формуляр-образец».
В связи с разработкой Унифицированной системы организационно-распорядительной документации (УСОРД) эти ГОСТы были в 1978 г. утверждены в новой редакции и в 1990 г. переработаны и объединены в ГОСТ 6.38-90 «Унифицированная система документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов». Стандарты на ОРД установили состав реквизитов, правила их оформления и расположения, требования к бланкам, к текстам документов и документам, изготавливаемым с помощью печатающих устройств.
Отдельным направлением совершенствования работы с документами стала унификация терминологии, применяемой в делопроизводстве и архивном деле. Толкование терминов стало однозначным вследствие введения ГОСТ 16487-70 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» (переработан в 1983 и 1998 гг.). Единая терминология позволяет однозначно воспринимать как нормативно-методические документы, так и специальную литературу. Официальные термины используют и при разработке локальных нормативных документов в любой организации.
С 1970-х годов в управление стали внедрять средства вычислительной техники и в этой связи начинается разработка автоматизированных средств управления (АСУ) для решения управленческих и производственных задач. Внедрение АСУ потребовало унификации документов. В середине 1970-х годов были утверждены первые унифицированные системы документации (УСД). УСД представляют собой комплексы взаимоувязанных документов, созданных по единым правилам и требованиям, содержащих информацию, необходимую для управления в определенной сфере деятельности.
Полный перечень УСД дан в Общесоюзном классификаторе управленческой документации (ОКУД) , изданном в 1983 г.
В состав УСД вошла Унифицированная система организационно-распорядительной документации (УСОРД). Она включала ГОСТ
6.15.1-75 «Основные положения», установивший назначение и состав УСОРД, требования к формам и текстам документов, правила их утверждения и регистрации; ГОСТ 6.38-75, ГОСТ 6.39-75 , а также Альбом унифицированных форм документов и Методические указания по их применению.
Особое значение этой системы заключается в ее практически повсеместном применении в учреждениях, организациях и на предприятиях.
В 1980-е годы переработана нормативно-методическая база хранения документов в делопроизводстве и архиве. В 1986 г. изданы «Основные правила работы ведомственных архивов», которые содержали правила хранения документов, формирования документов в дела, их экспертизы, учета и комплектования архива. В 1989 г. издан «Перечень типовых документов, образующихся в деятельности госкомитетов, министерств, ведомств, учреждений, организаций и предприятий, с указанием сроков хранения», который также явился практическим пособием каждой делопроизводственной службы при организации хранения документов.
В 1980-е годы разрабатывались нормативы времени на делопроизводственные операции. На основе установленных формул трудозатрат можно было рассчитать количественный состав работников делопроизводственной службы. Основанием для этого служили вышедшие в 1988 г. Укрупненные нормативы времени на работы по делопроизводственному обслуживанию и Единые нормы времени (выработки) на машинописные работы, разработанные Центральным бюро нормативов по труду Государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам.
Развитие делопроизводства в 1970-80-е годы явилось основой для постановки делопроизводства в Российской Федерации.
Этот третий этап истории делопроизводства характеризуется, прежде всего, существенными изменениями в социальной и экономической сферах. С 1990-х годов в России началось активное создание негосударственных организаций (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, унитарные предприятия и др.). В большей части этих организаций делопроизводство создавалось заново. С начала 1990-х годов в Российской Федерации стала развиваться законодательная и нормативная правовая база, которая установила требования как к документам, так и к работе с ними.
Требования действующих законодательных актов к документам изложены в соответствующих разделах учебника.
Контрольные вопросы и задания
- 1. Назовите периоды истории отечественного делопроизводства.
- 2. Назовите виды и особенности формуляров документов XVI-XVII вв.
- 3. Перечислите основные делопроизводственные операции приказного делопроизводства.
- 4. Назовите основные законодательные акты, определившие организацию делопроизводства в учреждениях XVIII в.
- 5. Назовите отличительные черты делопроизводства XIX в. от делопроизводства XVIII в.
- 6. Какие нововведения появились в делопроизводстве в конце XIX в.?
- 7. Что такое НОТ и НОУТ?
- 8. Какие основные разработки в области делопроизводства были выполнены в 1920-1930-е годы?
- 9. Каково назначение Единой государственной системы делопроизводства?
- 10. Укажите основные направления совершенствования работы с документами в 1970-1980-е годы.
- Сахаров А.Н. Дипломатия Древней Руси IX-X вв. М.: Мысль, 1980. С. 116. СЗРИ.СПб., 1848. Т. IX, кн. 1.
- СЗРИ.СПб., 1832. ТЛ.
- ПСЗ РИ. Собр. И. Т. VI. Ч. 1. № 4323; Т. XXVII. Ч. 1. № 25944; Т. XXXV. Ч. И. № 361105.
- Марков И. Всеобщий стряпчий или поверенный, показуюгций формы, примеры и обряды, как на какой бумаге пишутся или следует писать и прочее. СПб., 1820-1821; На-
- ливкин Ф. Н. Руководство к сочинению писем и деловых бумаг. - М., 1847; Неустроев А. Н. Руководство к наглядному течению бумаг в России. - М., 1858; Магницкий М. Л. Краткое руководство к деловой и государственной словесности длячиновников, в вступающих в службу. - М.: Тип. Лазаревых ин-та воет, яз., 1835 и др.Сперанский М. М. Записка об устройстве судебных и правительственных учрежденийРоссии // Проекты и записка. М.; Л., 1961; Русанов Ф. Основания письмоводства или общее изложение теории и практики канцелярского дела. М., 1839; Варадинов Н.В. Делопроизводство или теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг. СПб., 1857. Ч. 1-2; Зосимский К. Руководство кизучению форм и порядка делопроизводства. 2-е изд. СПб., 1855; Вельбрехт В. Общиеосновы русского делопроизводства с приложением основных форм. СПб., 1854.
- Подробнее о деятельности ИТУ и причинах его ликвидации см.: История делопроизводства в СССР: учеб, пособие. М., 1974. С. 105-113; Кузнецова Т.В., Подольская ИЛ.Методические разработки Института техники управления по рационализации делопроизводства // Делопроизводства. 2002. №2. С. 75-81.
- С этого времени понятие «делопроизводство» обозначается и термином «документационное обеспечение управления» (ДОУ). В 1991 г. ЕГСДОУ была преобразована в государственную систему документационного обеспечения управления (ГСДОУ).
- Унифицированная система плановой документации, унифицированная система организационно-распорядительной документации, унифицированная система первичнойучетной документации, унифицированная система расчетно-денежной документации,унифицированная система финансовой, первичной и отчетной бухгалтерской документации бюджетных учреждений и организаций, унифицированная система отчетно-статистической документации.
С древнейших времен дошли до нас различные виды документов, с помощью которых мы узнаем историю своей страны, особенности быта людей и различных отношений, складывавшихся в далекие времена. Документы возникли вместе с письменностью, вначале как средство закрепления имущественных отношений, а затем, с развитием письменности, стали средством общения, передачи информации. Документы являются одним из важнейших хранилищ человеческой памяти, по которым мы можем изучить в том числе и историю делопроизводства.
Условиями необходимости и возможности становления делопроизводства являются развитая письменность, овладение ею правящей элитой общества, установление государственности.
История делопроизводства в России насчитывает столетия. В конце XV в. появляются первые приказы - центральные органы государственной власти, ведающие отдельными отраслями княжеского управления, и приказные избы - органы государственного управления на местах. В процессе деятельности этих органов и зародилась работа с документами, получившая название приказное делопроизводство. Приказное делопроизводство - работа с документами, проводившаяся в приказах (Поместный приказ, Разрядный приказ и т.д.)
В приказах постепенно формировался слой профессиональных чиновников из незнатных служилых людей, прекрасно знающих свое дело и со временем начавших оказывать влияние на решение государственных вопросов. Производство дела в приказах начиналось либо с момента поступления входящего документа, либо с подготовки инициативного документа по указанию царя или боярина. На входящем документе указывались дата поступления и автор. Если по делу требовалась справка, то дьяк делал на обороте документа пометку - «выписать», а после исполнения - «вклеить в столб» (подклеить к делу). Документы, относящиеся к одному делу, подклеивались один к другому, места склеек заверялись дьяком с обратной стороны подписью. Чтобы ознакомиться с делом, надо было развернуть столбец, а читая, сворачивать его. Документы этого периода имели форму свитка, длина свитка часто была значительной.
Указы, жалованные грамоты, акты - это документы, издаваемые царем в период приказного делопроизводства. Приговоры - документы, издаваемые Боярской Думой. Характерная особенность документов этого периода - безмерное возвеличивание власть имущих путем перечисления всевозможных титулов, званий и полномочий.
В наследство от приказного делопроизводства получили мы и слово «волокита». Подклеенные в столбцы длиной в среднем 50-80 м, документы наматывали на палочки в свитки. Ленты при чтении волочились, отсюда и родилось понятие, обозначающее сегодня несвоевременное и не по существу решение того или иного вопроса. В аппарате приказного делопроизводства процветали взяточничество, чинопочитание, формализм. Еще не были развиты такие делопроизводственные операции, как регистрация документов; их хранение; контроль над исполнением. И все же именно на этом этапе складывается первая система работы с документами, закладываются основные приемы и методы создания, оформления и обработки их на Руси.
Взамен устаревшей системы приказов в 1717-1718 гг. царем - реформатором Петром I было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью, или сферой управления, и подчинялась Сенату. Генеральным регламентом государственных коллегий была фактически создана канцелярия и утверждена должность секретаря; 27 февраля 1720 г. можно считать датой рождения секретарской должности в России. Кроме секретаря, в состав канцелярии входили: регистраторы, актуариусы (составители актов), архивариусы (работники архивов), копиисты (изготовители копий документов), писцы, фискалы (надзиратели за деятельностью госучреждений). В Генеральном регламенте четко определены права, обязанности, пределы компетенции и режим работы конторских служителей.
С 1972 г. в СССР стали действовать единые правила подготовки и оформления организационно - распорядительных документов и единые правила организации работы с документами. Началась активная разработка отраслевых стандартов и стандартов предприятий, содержащих требования к документам. Постановлением от 04.09.73 №435 Госкомитет СССР по науке и технике ввел в действие основные положения ЕГСД. В 1975 г. был принят ГОСТ 6.15.1-75 «Унифицированные системы документации. Система организационно - распорядительной документации. Основные положения», определяющий основные требования к унифицированным фондам организационно - распорядительных документов.
Общее научно - методическое руководство работами по унификации и стандартизации документов, разработке соответствующих унифицированных систем документации и унифицированных форм документов осуществляет Госстандарт. К началу 1984 г. было разработано и утверждено 16 УСД общесоюзного значения, 27 государственных стандартов на УСД и 26 общесоюзных классификаторов технико-экономической информации. Всего унифицировано более 4,5 тыс. форм документов.
В начале 1970 г. в Ленинграде началось комплексное повышение квалификации секретарей - практиков. В 1984-1986 гг. ВНИИДАД разработал стройную систему документационного обеспечения управления, получившую название «Единая государственная система документационного обеспечения управления» (ЕГСДОУ).
В условиях кардинальной перестройки экономики России резко возросли роль и значение документационного обеспечения управления, которое постепенно переходит на машинную основу.
Систематизация документов в организации
Важной функцией делопроизводственной службы является систематизация и хранение документов. Массив исполненной документации - это своеобразная память организации, обращение к которой дает возможность анализировать работу коллектива, решать спорные вопросы, принимать новые решения. Для текущего и длительного хранения документы комплектуются в дела.
Дело - это совокупность документов, относящихся к одному вопросу или участку деятельности организации и помещенных (подшитых) в отдельную обложку с соответствующим заголовком - этикеткой (например, «Приказы ректора академии за 2000 г.», «Переписка с предприятиями о поставке комплектующих» и т.п.). Систематизированный перечень наименований дел, заводимых в организации, с указанием сроков их хранения, составляет номенклатуру дел.
Номенклатура дел оформляется как для структурных подразделений, так и для организации в целом (сводная номенклатура). Номенклатура дел (первый лист) печатается на общем бланке ОРД формата А4 и утверждается руководителем организации, форма номенклатуры дел выглядит следующим образом:
документация делопроизводство приказной боярский
Основное назначение номенклатуры дел - служить руководством для группировки исполненных документов. Номенклатура дел используется также при индексации документов. Индекс дела входит составной частью в регистрационный номер документа
Лица, ответственные в организации или структурном подразделении за ведение дел, обязаны обеспечить сохранность документов.
В целях обеспечения физической сохранности, документы подшиваются в твердые обложки или папки-регистраторы. Для предупреждения утери документов с момента их заведения и до сдачи в архив или уничтожения они должны храниться в рабочих помещениях или в специально отведенных местах.
По окончании делопроизводственного года дела постоянного и временного хранения (свыше 10 лет), а также дела временного хранения (до 10 лет) по указанию руководства организации передаются в архив организации. В ряде случаев документы могут передаваться на хранение в ведомственный или государственный архивы. Процедура передачи дел, порядок использования документов, хранящихся в архивах, оговорены в нормативных документах.
На рабочих местах исполнителей документы хранятся в папках, скоросшивателях, папках-регистраторах. В свою очередь для хранения последних служат лотки, блоки подвесные, которые устанавливаются на конторских столах или встраиваются в них.
В текущих архивах подразделений, для размещения большого количества укомплектованных в деле документов, применяются стеллажи и шкафы с подвижными и неподвижными секциями.
В архивах организации, в специальных архивах документы хранятся в особых помещениях, обеспечивающих условия хранения, с использованием металлических стеллажей различных размеров и разной степени механизации.
Систематизация документов любой организации является одной из важнейших задач делопроизводственной службы. Ведь очень часто для анализа работы компании и принятия верных решений в ведении дел приходится обращаться к уже исполненной документации. Но возможно ли в куче различных разрозненных бумаг, скопившихся в офисе за годы активной работы, быстро найти нужный? Для решения данной проблемы и необходима систематизация документов.
В первую очередь, это подразумевает под собой комплектование документов в дела. Дело - это совокупность различной документации, относящейся к одному участку или периоду работы организации. Документация подшивается в отдельную обложку с заголовком - этикеткой. Дела же, в свою очередь, регистрируются в специальном перечне с обязательным указанием наименования и срока хранения. Данный перечень носит название «номенклатура дел». По истечении определенных сроков, дела, соответственно правилам, установленным в нормативных документах, передаются либо в архив организации, либо в государственный архив.
Систематизация документов включает в себя не только правильную формальную регистрацию, но и такой аспект, как физическая сохранность документации. Для этого бумаги подшиваются в специальные папки-регистраторы или твердые обложки. К тому же, с момента заведения дела и до момента его сдачи в архив, рекомендуется хранить документы в специально отведенных местах. За обеспечение сохранности документов в организациях, как правило, отвечают сотрудники отдела делопроизводства.
Систематизация документов применяется не только для дел постоянного хранения, но и для дел, срок хранения которых менее 10 лет (дела временного хранения).
Систематизация документов значительно облегчает процесс работы. Данная процедура способствует возможности оперативного обращения к любому нужному документу и сводит риск потери важных бумаг почти к нулю
Список литературы
- 1. Быкова Т.А., Емышева Е.М., Мосягина О.В. Подготовка документов к последующему хранению и использованию: Учеб.-метод. пособие. М., 1996. 67 с.
- 2. Вялова Л.М., Санкина Л.В., Шатина Н.В., Документы. Современные требования к оформлению. М.: РГГУ, 1994. 66 с.
- 3. Варадинов Н.В. Делопроизводство или теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному коллективному и одноличному письмоводству. СПб. 1857. Ч. 2. Изд.1.
- 4. Вельдбрехт В. Общие основания русского делопроизводства с приложением основных его форм. СПб. 1854.
- 5. Государственные учреждения России XVI-XVIII в. М. 1991.
- 6. Гальперин Г.Б. Форма управления Русским централизованным государством. М.1964.
- 7. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений России. М., 1968.
- 8. Илюшенко М.П. Возникновение и развитие делопроизводства на Руси. // Делопроизводство, 1998.? 2.
- 9. Илюшенко М.П. История делопроизводства в дореволюционной России: Учеб. Пособие. М.: РГГУ. 1993. 79 с.
- 10. История государственного учреждения в России. М. 1997.
- 11. История делопроизводства в СССР: Учеб. Пособие /Под ред. Я.З. Лившица, В, А, Цикулина. М.: МГИАИ, 1974, 168 с.
- 12. Кузнецова Т.В. Делопроизводство (документациооное обеспечение управления). М.: ЗАО «Бизнес-школа Интел-Синтез» 1999, 320 с.
- 13. Каштанов С.М. Из истории средневекового источника. Акты Х-XVI в. М., 1996.
- 14. Леонтьев А.К. Образование приказной системы в Русском государстве МГУ, 1961.
- 15. Митяев К.Г. История и организация делопроизводства в СССР. М. 1956.
- 16. Новгородские грамоты на бересте. М. 1986.
- 17. Организация работы с документами: Учеб. М.: Инфра-М, 1998, 566 с.
- 18. Павленко Н.А. Развитие письма. М., 1987.
- 19. Памятники литературы Древней Руси. М. 1969.
- 20. Сазонов, Бельский Полный русский письмовик. Сборник образцовых писем, деловых бумаг и коммерческой переписки. 1887.
- 21. Сахаров А.М. Образование и развитие Российского государства в Х! У-XVII вв. 1969.
- 22. Тихомиров М.Н. Российское государство ХУ-XVII вв. М., 1973.
- 23. Шмидт С.О., Князьков С.Е. Документы делопроизводства правовых учреждений России ХVI - ХVII век. М., 1985.
1.Краткая история развития делопроизводства.
Определение делопроизводства по ГОСТу (название ГОСТа).
Взаимосвязь вопросов усовершенствования делопроизводства с вопросами развития и усовершенствования управления.
Определение делопроизводства по ГОСТу «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения»:
Настоящий стандарт устанавливает основные термины и определения понятий, применяемые в области делопроизводства и архивного дела.
Термины, установленные стандартом, обязательны для применения в документации всех видов, учебной и справочной литературе .
Делопроизводство – деятельность, охватывающая документирование и организацию работы с документами.
Документ – материальный объект с информацией, закрепленной созданным человеком способом для ее передачи во времени и пространстве.
С давних времен дошли до нас различные виды документов, с помощью которых мы имеем возможность узнать историю своей страны, ее героическое прошлое, особенности быта своего народа, правовые формы и этические нормы взаимоотношений между людьми.
Необходимость создания документов возникла одновременно с появлением письменности. Более того, считают, что именно потребность в создании различных документов (соглашений, договоров и т. п.) и повлекла за собой появление письменности как способа изложения информации не только личного, но и государственного значения. Уже в Vв. до нашей эры древнеримский плебс требовал введения четких «писанных» законов. Создание зафиксированных на бумаге законов и правил было также главным требованием средневековых восстаний. Когда же появились законы от делопроизводителя требовалось абсолютная точность формулировок и безукоризненное знание формы изложения, иначе документ терял силу.
С развитием письменности документы стали способом общения и передачи информации.
До конца ХVв. государственных учреждений еще не существовало, их функции выполняли отдельные должностные лица или органы, осуществляющие свою деятельность или с очень ограниченным штатом чиновников, или вообще без штата. Единая система делопроизводства не была востребована самой системой управления.
Однако, письменные документы, дошедшие до нашего времени, доказывают что, уже в Хв. была культура написания документов. Это договоры с Византией 911и 945гг.
Документы хранились в центральных храмах, в крупных городах существовали хранилища документов, а местом создания документов стали храмы, посвященные покровителям цеховых ремесел-рыбаков, торговцев различным товаром. В этих храмах велись судебные дела и книги записи торговых операций, а хранение документов в храмах придавало юридическую силу. Большой юридической силой обладали церкви.
С увеличением числа создаваемых документов, накопились и традиции в сфере документирования, что привело к созданию штата профессиональных специалистов в области создания и обработки документов. Этот штат состоял из псаломщиков и дьяков. Также стали формироваться устойчивые образцы обращений и завершений в документах, формуляры, т. е. типовые устойчивые формы отдельных документов, из которых составлялись своеобразные пособия по делопроизводству – «формулярники». Документы скрепляли буллами - свинцовые печати.
Со временем менялась и графика письменности, первоначально документы составлялись уставной манерой письма, выписыванием букв с прямыми очертаниями. Позже использовался полуустав, который позволил ускорить процесс письма за счет выносных букв и сокращений отдельных слов. Документ составлялся сплошным текстом, без разделения на отдельные слова, а знаком препинания стала использоваться точка в конце предложения.
Сформировавшиеся практикой традиции постепенно становились нормами обычая, закладывая основу будущей системы делопроизводства.
Система государственного делопроизводства начала формироваться с середины ХVв. Управление государством сложилось из удельного княжества, хотя это нельзя было назвать государством, это было хозяйство князя. Некоторые поручения выполняли бояре, приближенные к князю. Вся деятельность по вопросам государственного управления объединялась высшим правительственным учреждением - Боярской Думой. Удалось создать сильную централизованную систему управления. Боярская Дума и приказы выполняли все важнейшие функции административного управления, поэтому этот период называют приказным.
Однако в этот период не было отлаженной системы управления. Для ведения, дела передавались определенным лицам, или в управлении участвовало несколько ведомств , что приводило к неразберихе.
Организацией и ведением делопроизводства занимались дьяки и подьячие, распорядительная деятельность всецело принадлежала приказным судьям.
В приказной избе хранилась государственная городская печать, денежные суммы и велось делопроизводство. Приказная изба делилась на столы, она представляла собой и канцелярию, и архив. Документы размещались на столах или на скамьях, особо ценные помещали в сундуках-ларях, там же и велась текущая работа и прием посетителей.
В делопроизводстве приказов использовалась очень интересная форма документа – столбец (столп, столпик), т. е. свиток из подклеенных друг к другу узких листов бумаги, вместе с этим зарождалась и начала применяться тетрадная форма. По мере необходимости тетради собирались вместе, переплетались и составлялись книги. В книгах велись списки, финансовые, учетные, регистрационные записи и др.
Важным признаком официального документа являлся его формуляр. Это определялось наличием устойчивых информационных элементов документа (реквизитов, языковых формул), расположенных в определенной последовательности, специфической для каждого вида документа.
В документах этого периода, большинство реквизитов еще не выделялось из текста, т. е. обращение, адресат , дата документа, обозначение автора и др., содержание документа составлял сплошной текст. В заключительной части документа обозначалась дата ее составления и место, где она была написана.
В приказной период постепенно создается система делопроизводства центральных и местных учреждений, складывается штат, создаются устойчивые формы документов и приемы их составления. Однако государство не принимало во внимание общие административные правила , поэтому не могло ввести систематического порядка в организацию учреждений и их делопроизводство.
Отсутствие в прежних учреждениях установленного законом порядка, общих письменных форм документов, постоянных сроков, для производства дел, правительство вынуждено было искать новые формы государственного устройства. Появляются новые учреждения бюрократического типа и регламенты для них, точно определяющие состав, организацию, компетенцию и делопроизводство.
Сенат стал первым законосовещательным органом и органом надзора за правительственными учреждениями. В то время всего было создано 12 коллегий . Каждая коллегия руководилась своим регламентом. После чего законодательной основой реформы стал « Генеральный регламент», который ввел систему делопроизводства, которая получило название « коллежское» делопроизводство.
С созданием Генерального регламента делопроизводство узаконивается. Делопроизводственная деятельность закрепляется за самостоятельным подразделением-канцелярией. Были разработаны вопросы о правильном ведении регистрации документов, что обеспечивало сохранность документов, оперативное ведение справочной работы, контроль за движением документов и их исполнением. Также были подробно проработаны вопросы документирования и движения дел (документооборота).
В коллежском делопроизводстве возникало большое число новых документов, появились и новые названия документов, такие как векселя , облигации, реляции, мемории, рапорты, журналы, протоколы, корреспонденция, инструкции и другие.
В это время происходят большие изменения в форме документов. Самостоятельными элементами формуляра становятся дата документа и наименование документа. Появляются ряд реквизитов, отражающих различные стадии процесса документирования или стадии обработки документов: подписи, отметки о согласовании, регистрационные индексы, отметка о контроле, отметка о направлении в дело и другие.
С увеличением документооборота значительно поднялся объем письменной работы у канцелярских чиновников, что привело к медлительности делопроизводства и волоките.
Большое значение для организации делопроизводства имеет установленная «Учреждением для управления губерний» «иерархия властей и мест», определившая порядок отношений между собой высших центральных и местных учреждений. Этот иерархический порядок взаимоотношений учреждений присутствует в некоторой степени и в современном делопроизводстве.
Начало ХIХ века встретило новые реформы государственного управления и делопроизводства, которая затронула главным образом верхний уровень управления – высшие и центральные учреждения и завершило формирование системы центральных и местных учреждений.
Новая система управления – министерская, была основана на создании министерств с управляющими министрами, что было необходимо для более низкой и оперативной системы управления.
В 1802 году были созданы первые министерства. Комитет министров стало высшим административным учреждением.
Позже, в 1910 году, был создан Государственный Совет – высшее законосовещательное учреждение. Вместе с этим была проведена реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняющая функцию надзора за правительственным аппаратом. «Общие учреждением министерств» принималось единообразие в систему делопроизводства министерств, а именно: создание документов, архивное хранение, формы документов, по которым совершается делопроизводство, движением документов и дел.
Существенные изменения в системе управления потерпели и формы документов. Появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. В состав реквизитов бланка включались наименование учреждения, наименование структурных подразделений, отражающие место подразделений – автора в структуре учреждения (департамент, отделение, стол). Также включаются в состав реквизитов бланка дата документа, регистрационный индекс документа, заголовок к тексту документа. Появляется ссылка на поступивший документ.
Несмотря на глобальные изменения в системе управления, жизнь требовала более гибких форм делопроизводства и его ускорения. Система министерского делопроизводства оставалась громоздкой и неповоротливой, несмотря на использование пишущих машинок. Появление телеграфа и телефона воплотила в жизнь новый вид переписки как телеграммы и телефонограммы. Это был поистине революционный переворот в документировании деятельности учреждений.
Октябрьская революция 1917 года привела к слому старого государственного аппарата , что кардинально изменило строй: высшим органом государственной власти стал Всероссийский Съезд Советов. Для управления страной образовано первое советское правительство – Совет Народных Комиссаров (Совнарком). Отраслями государственного управления постановлением Съезда были созданы первые 13 народных комиссариатов (наркоматов).
Отстранение от власти бывших помещиков, дворян, представителей купечества было закреплено декретом ВЦИК и СНК РСФСР. Для работы в советских учреждениях были привлечены солдаты, рабочие, не имеющие специального образования, что привело к понижению уровня документационного обеспечения управления. В 1917 году СНК издает декрет « О порядке утверждения и опубликовании законов». В 1918 году было принято постановление СНК для оформления административных документов, «О форме бланков государственных учреждений». В этом постановлении перечислялись обязательные реквизиты бланка документов, что привело к упрощению и рационализации делопроизводства.
В 1926 году был создан Государственный институт техники управления (ИТУ) в котором велись перспективные разработки проблем делопроизводства. Проект «Общих правил документации и документооборота» был подготовлен ИТУ и издан 1931 году. Предполагалось ввести «Общие правила» в качестве типовых единых для всех учреждений. В этих правилах определялись функции работников, их обязанности и содержание работ.
Несмотря на разнообразия видов и форм документов, которые вращались в советских учреждениях оставались неупорядоченными по форме и содержанию потоки документации. Поэтому остро встала проблема их унификации и стандартизации . Кабинетом стандартизации были разработаны стандарты служебных писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов, извещений и др. Также стандартизировались материалы (бумага, чернила, ленты для пишущих машин и т. п.), средства и предметы конторского труда.
В 1921 году была создана Государственная общеплановая комиссия (Госплан), которая занималась разработкой общехозяйственного плана с учетом текущего развития отраслей и отдельных предприятий. Документы постепенно становились более упорядоченными по структуре, содержанию показателей и по форме.
Конституция 1936 года существенно изменила политическую систему, иерархию и полномочия высших органов власти. Верховный Совет СССР стал высшим и единственным законодательным органом . Установилась система полномочий в издании видов документов для каждой иерархической структуры. Новые введения упростили и упорядочили процессы документирования в высших органах власти.
В 1941 году на первом межотраслевом совещании по оргтехнике была выдвинута программа по вопросу документационного обеспечения управления, но этой программе ВОВ.
Экономический упадок и проблемы восстановления народного хозяйства отодвинули на второй план проблему документационного обеспечения управления.
В 1960 году состоялось Всесоюзное совещание по вопросам механизации труда инженерно-технических работников и работников административно-управленческого аппарата. Поднятые вопросы во многом совпадали вопросами межотраслевого совещания 1941 года.
С 1958 года Главное архивное управление (ГАУ) при Совете Министров СССР стало правомочно контролировать постановку документальной части делопроизводства учреждений, организации и предприятий.
В 1963 году ГАУ изданы № Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов, учреждений, организаций, предприятий СССР», которые на протяжении многих лет служили руководством для служб документации и архивов и способствовали упорядочению их деятельности.
В 1965 году была разработана единая государственная система делопроизводства (ЕГСД), а в 1973 году « Основные положения ЕГСД» одобрил Госкомитет СМ СССР по науке и технике и были использованы в министерствах, ведомствах и организациях, как положение не имеющее официального статуса. В 1988 году была создана новая редакция государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ).
Важным событием 70-80-ых годов в делопроизводстве стало издание ГОСТов на управленческие документы (ГОСТ 6.38-72 и ГОСТ 6.39 – 72 и др.), общесоюзных классификаторов (ОКУД, ОКПО, ОКОНХ и др.) технико-экономической информации, унифицированных систем документации (УСД) и серии государственных стандартов на эти унифицированные системы. Это значительно улучшило оформление документации, облегчило процессы поиска, учета и хранения разнообразной информации.
В 1991 году с распадом СССР в республике были созданы самостоятельные структуры, которые занимались проблемами научного и нормативно-методического обеспечения делопроизводственных служб. Главное управление при Совете Министров БССР было преобразовано в Комитет по архивам и делопроизводству в Республике Беларусь.
Белорусским государственным институтом стандартизации и сертификации (БелГИСС) в 1995 году был утвержден и введен в действие стандарт Беларуси СТБ 6.10.1-95 «Унифицированные системы документации Республики Беларусь. Основные положения». В 1996 году был введен в действие СТБ 6.38-95 «Унифицированные системы документации Республики Беларусь. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов», который был разработан Белорусским научно-исследовательским институтом документоведения и архивного дела.
Современное белорусское делопроизводство находится на стадии развития. С ростом развития и усовершенствования делопроизводства в системе управления, усовершенствовалось и само управление, и развитие технологии управления государственного аппарата. Стремительный рост в усовершенствовании делопроизводства привело к снижению излишних документов, к снижению объемов информации, снижение затрат труда на все виды работ с документацией, повысилась оперативность, надежность, экономичность и организация управленческого труда, культура работы аппарата, возможность использования в будущем информации, зафиксированной в документах.
2. Определение УСОРД по ГОСТ 6.10.1 –88 (название ГОСТа).
Основания для разработки УСОРД, ее основная цель. Порядок применения и ведения УСОРД.
Определение УСОРД по ГОСТ 6.10.1 –88 « Унифицированная система документации, используемые в АСУ. Основные положения»
УСОРД – унифицированная система организационно-распорядительной документации.
Для повышения эффективности производства, в целях сокращения количества применяемых в деятельности учреждений, организаций и предприятий документов, типизации их формы, снижение трудовых временных и материальных затрат на их подготовку и обработку, достижения информационной совместимости автоматизированных без данных в народном хозяйстве проводятся работы по унификации документации (УСД) – совокупность взаимоувязанных унифицированных форм документов, обеспечивающих документированное представление данных в определенных видах хозяйственной деятельности, средств их ведения, нормативных и методических материалов по их разработке и применению. В основе создания УСД лежит метод унификации – установление единообразия состава и форм управленческих функций и задач. Одновременно разрабатываются классификаторы технико-экономической и социальной информации, обеспечивающие интегрированную автоматизированную обработку данных, содержащихся в УСД. Унификация управленческих документов повышает уровень и производительность управленческого труда.
Основные принципы и основания для разработки УСОРД являются:
v Создание общей модели построения документов. Заключается в построении формуляра-образца документов для конкретной системы документации и установлении на его основе состава реквизитов для данной системы документации, отдельных видов документов, конкретного документа и т. д. Построение отдельных систем документации оказалось очень эффективным не только как направление, но и стало основным методом унификации документов;
v Единообразие форм документов и правил их построения, составление, оформление. Обеспечивается путем максимальной типизации и трафаретизации документов, унификации расположения данных на полях документа, выработки терминологии и условных сокращений.
v Комплексность унификации. Унификация показателей и реквизитов должна предусматривать все требования к документу на всех стадиях его создания, обработки и хранения. Кроме того, должны учитываться психофизиологические возможности человека и параметры технических средств. Эта унификация должна предусматривать классификацию показателей по содержанию, установление единой структуры показателей, применение единых методов расчета одних и тех же показателей при их использовании в различных системах управления, единообразие формулировок наименований реквизитов, входящих в состав показателей, расчленение показателей и реквизитов на постоянную и переменную части с целью воспроизведения постоянной части в бланках документов, кодирование показателей с помощью ЭВМ.
v Информативность. Означает включение в документы только тех реквизитов, которые нужны для решения конкретных задач, для поиска и подтверждения юридической силы документов. К группе реквизитов, подтверждающие юридическую силу документов, относятся: подпись, печать, грифы согласования и утверждения и т. д.
v Сокращение числа видов документов. Достигается за счет совершенствования методов управления, например, в направлении исключения многоступенчатости в системе управления или широкого и повсеместного применения организационной и электронно-вычислительной техники.
v Стабильность требований к документам. Для придания максимальной стабильности требований к документам необходимо установить государственные и отраслевые стандарты, т. к. формы документов используют достаточно длительное время.
v Сопряжение с действующими системами классификации и кодирования технико-экономической информации. Должны быть составлены классификаторы показателей, допустимых к применению на различных уровнях управления в разных системах управления, и в надлежащем порядке утверждены, т. е. стандартизированы. Кроме того, должна быть обеспечена система ведения показателей, которая бы позволила вносить необходимые изменения в эти классификаторы.
v Экономичность. Достигается за счет обоснованного включения документов в систему документации, широкого применения бланков, рациональной группировки форм документов, установления оптимального объема реквизитов и их логического расположения на бланке. Также снижаются затраты на составление, изготовление и оформление документов, их передачу, обработку, хранение и уничтожения.
Основная цель унификации управленческой документации – создание системы документов, внедрение которой даст значительный экономический эффект в народном хозяйстве. Использование таких документов способствуют росту творческих элементов в управленческом труде, повышению его культуры. Сокращаются операции, требующие ручного малоквалифицированного труда, сокращается время на составление и изготовление документов, снижается количество ошибок в документах, повышается информационная ценность документов, что облегчает их поиск.
