Правовые основы органов местного самоуправления в рф. Субъектов российской федерации. Законодательство субъектов российской федерации

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ СРЕДНЕГО

ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ПЕНЗЕНСКИЙ ТОРГОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ КОЛЛЕДЖ»

ЗАОЧНОЕ ОТДЕЛЕНИЕ

РЕФЕРАТ

« ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ»

Выполнила: Мещерягина О.Н.

Отделение 030503, курс 3

Предмет: Муниципальное право

Преподаватель: Дембицкая Л.Р.

Введение

1. Понятие правовой основы

2. Международные правовые акты

3. Нормативно-правовые акты федерального уровня

3.1 Нормы конституции РФ о местном самоуправлении

3.2 Федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты

4. Нормативные правовые акты субъектов РФ

5. Нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления

Заключение

Список использованной литературы

ВВЕДЕНИЕ

Нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы страны и отражает всю противоречивость и неопределенность многих процессов и решений.

Российское государство объективно заинтересовано в развитии института местного самоуправления. Оно в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами. Развитие местного самоуправления содействует укреплению государства, его территориальной целостности; снижению вероятности возникновения социальных и национальных напряжений; формированию адаптированной к местным особенностям экономики.

Местное самоуправление -это реальный механизм реализации широкого круга наиболее близких населению проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей, а так же решения государственных задач силами местных органов власти путем передачи им отдельных государственных полномочий.

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.

Эта регламентация осуществляется с помощью муниципальных норм. В российском законодательстве существует отдельная отрасль права - Муниципальное право Российской Федерации, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления. Посредством норм муниципального права и на основе Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов реализуются важнейшие вопросы местного самоуправления: решение населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления, вопросов местного значения, а также вопросы реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Все отношения, возникающие в процессе организации и действие местных органов управления, и призвано регулировать муниципальное право. В частности оно регулирует:

· выбор населением организационных форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующих органов;

· управление муниципальной собственностью, хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета;

· осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствие с законодательными и правовыми актами федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации;

· реализацию органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных расходов, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

В России правовую основу местного самоуправления составляют нормативно-правовые акты, которые с учетом различных уровней правового регулирования можно разделить на четыре основные группы:

· Международные;

· Федеральные;

· Региональные;

· Местные.

В данной работе детально рассмотрены каждый из этих уровней и представлены основные нормативно-правовые акты каждого из них.

1. ПОНЯТИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ

Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления.

Правовая основа местного самоуправления - это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправлении имеет следующую внутреннюю структуру.

Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на четыре группы.

Первую группу составляют международные нормативно-правовые акты , среди которых важнейшее место занимает Европейская хартия о местном самоуправлении от 1985 года. Российская Федерация подписала ее 28 февраля 1996г. Государственная Дума ратифицировала 20 марта 1998г., а на территории России хартия вступила в силу 01 сентября 1998 года.

Вторая группа документов - это нормативно-правовые акты федерального значения. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. К нормативно-правовым актам этого уровня относятся Конституция Российской Федерации, Федеральный закон № 154 от 28.08.95г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», Федеральный закон № 126 от 25.09.97г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и другие федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации также регулируют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Третью группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации . К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Четвертую группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного самоуправления.

Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической силе на законы и подзаконные акты.

Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части противоречащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом.

Законы издаются Федеральным собранием Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации.

Главное место в системе законов занимает Конституция Российской Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления.

Это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, иными федеральными органами должны соответствовать Конституции Российской Федерации и действующим Федеральным законам.

Такое же соотношение закона и подзаконного акта должно соблюдаться и в субъектах Российской Федерации.

Кроме того, все законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, Федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Безусловно, что при этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации и Федеральными Законами.

Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.

Согласно статье 7 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, указанным Законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции Российской Федерации, Федеральному Закону «Об общих принципах...» применяются положения Конституции Российской Федерации и указанного специального, базового федерального закона.

Такой подход способствует созданию единого правового поля в системе местного самоуправления.

В-третьих, нормативные правовые акты подразделяются на специальные и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления.

Специальными законами являются, например - Федеральный Закон № 154 от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный Закон № 126 от 25.09.97 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный Закон № 138 от 26.11.96г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; Федеральный Закон № 8 от 08.01.98г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и другие.

Нормы, регулирующие отдельные виды отношений в системе местного самоуправления содержатся, например, в Конституции Российской Федерации, в ряде федеральных законов, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, а также в отдельных законах субъектов Российской Федерации, не имеющих специального для местного самоуправления предназначения.

К таким законам можно отнести Закон Российской Федерации № 21118-1 от 27.12.97 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»; Закон РСФСР 2056-1 от 18.12.91г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»; Закон Российской Федерации 2395-1 от 21.02.92 г. «О недрах»; Закон Российской Федерации № 3266-1 от 10.07.92 г. «Об образовании» и другие, а так же налоговый и бюджетный кодексы.

2. МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ

Необходимо отметить, что правовым фундаментом для муниципального законодательства стран - членов Совета Европы, к которым теперь относится и Российская Федерация, является Европейская Хартия о местном самоуправлении.

Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления. Это определение полностью соответствует тексту Статьи 3: «Понятие местного самоуправления» Европейской Хартии Местного Самоуправления.

Целью Совета Европы является построение Европы на принципах демократии и децентрализации власти, достижение прочного единства между его членами на этой основе. Поскольку местное самоуправление - одна из основ любого демократического строя, в Европейской Хартии закреплены общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты.

Хартия является документом, достаточно полно излагающим понятие и принципы местного самоуправления, и направлена на защиту прав местных органов самоуправления как наиболее приближенных к населению. Именно органы местного самоуправления предоставляют гражданам возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни.

Этот документ обязывает все стороны (государства) подписавшие его применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти.

В преамбуле хартии изложены главные принципы, на которых она базируется: органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя; граждане имеют право участвовать в управлении государственными делами непосредственно на местном уровне; государство должно наделить органы местного самоуправления реальной властью и дать им широкую автономию в решении вопросов своей компетенции.

Европейская Хартия отмечает также необходимость признания местного самоуправления в законодательстве и, по возможности, в конституции страны. В ней раскрывается понятие местного самоуправления, предусматриваются свободное, тайное, равное, прямое и всеобщее голосование, свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры.

Хартия говорит о том, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, административный контроль должен быть только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закрепляется право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться. Средства должны поступать за счет местных сборов и налогов, других источников. Местные органы согласно Хартии могут сотрудничать и объединяться с другими органами местного самоуправления, имеют право сотрудничать с другими подобными органами других государств. Местному самоуправлению гарантируется судебная защита. Российская Федерация подписала Европейскую Хартию местного самоуправления 27 декабря 1996 года.

Европейская Хартия Местного Самоуправления открыта для подписания государствами-членами Совета Европы. Для любого государства - члена Совета Европы, выразившего согласие присоединиться к Хартии. Хартия вступает в силу с первого дня месяца, следующего за истечением трехмесячного срока после даты сдачи на хранение ратификационной грамоты, документа о принятии или одобрении Хартии. Ни одна сторона не может денонсировать настоящую Хартию до истечения пятилетнего срока со дня ее вступления в силу для данной стороны. За шесть месяцев Генеральному Секретарю Совета Европы направляется предварительное уведомление. Такая денонсация не влияет на действие Хартии для других сторон, при условии, что их число никогда не будет меньше четырех.

3. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО УРОВНЯ

К этой группе, как уже отмечалось выше, относятся: Конституция РФ (1993) и федеральные законы закрепляющие основные положения и общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, государственные гарантии прав местного самоуправления. Кроме того, в эту группу входят Указы Президента, Постановления Правительства, Конституционного Суда РФ и другие.

3.1 НОРМЫ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

Безусловно, что важнейшим документом федерального значения, регламентирующим деятельность местного самоуправления, является основной закон нашей страны - Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. На основании ст.12 Конституции РФ местное самоуправления признается и гарантируется в Российской Федерации. Согласно Конституции местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и является самостоятельным в пределах своих полномочий. Общие принципы организации местного самоуправления, в соответствии со ст. 72, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Глава 8 Конституции Российской Федерации целиком посвящена местному самоуправлению. В ст. 130-133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. В Конституции отмечена обязательность учета исторических и иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления. Населению муниципальных образований дано право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Изменение границ территории муниципального образования возможно также только с учетом мнения населения. По Конституции РФ органы местного самоуправления вправе формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и решать другие вопросы местного значения. Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов для их осуществления, но контроль за их реализацией остается за государством. Конституцией РФ местному самоуправлению гарантируется судебная защита, запрещается ограничение прав, установленных Конституцией и федеральными законами, и дается право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений государственной власти.

Местное самоуправление является одним из институтов, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации.

Это придает черты устойчивого характера местному самоуправлению в обществе.

Часть вторая статьи 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления, часть вторая статьи 2 закрепляет наличие муниципальной собственности у муниципальных образований, часть вторая статьи 9 гласит, что земля и природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности.

Логическая последовательность и предназначение этих норм свидетельствуют о том, что власть народа строится не на пустом месте. Основой ее является муниципальная собственность, в том числе земля и другие природные ресурсы. Таким образом, материальную основу власти, осуществляемой гражданами в муниципальном образовании, составляет муниципальная собственность.

Статья 12 данной главы Конституции Российской Федерации, придавая особую важность местному самоуправлению, установила, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Далее статья 12 устанавливает принцип самостоятельности местного самоуправления в системе общества. Местное самоуправление имеет свои полномочия. Согласно статье 15 части 2 Конституции органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Конституция тем самым определяет условия деятельности местного самоуправления.

Таковы нормы о местном самоуправлении, содержащиеся в главе первой Конституции Российской Федерации об основах Конституционного строя в Российской Федерации.

Не менее важными являются нормы, установленные в главе второй Конституции Российской Федерации о правах и свободах человека и гражданина.

Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления. Тем самым Конституция устанавливает тесную связь между человеком и местным самоуправлением, с одной стороны, и между его правами, свободами и деятельностью местного самоуправления -- с другой. При этом основу самоуправления составляет человек, его права и свободы.

Далее в статье 32 ч. 2 Конституции Российской Федерации за гражданами Российской Федерации закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Это означает, что граждане вправе осуществлять власть как путем непосредственного, прямого волеизъявления, так и работая в органах, в которые они могут быть избранными. Кроме того, все граждане, обладающие правом избирательного голоса, осуществляют свою власть через избираемые ими представительные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Данная норма Конституции Российской Федерации определяет формы прямого волеизъявления граждан и опосредованного осуществления ими власти через создаваемые ими органы местного самоуправления.

Статья 33 Конституции Российской Федерации вводит элемент открытости деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с указанной статьей граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.

Глава 8 Конституции Российской Федерации устанавливает содержание и предназначение местного самоуправления. В ней, равно как и в предыдущих главах, устанавливаются основополагающие нормы-принципы, раскрывающие понятие местного самоуправления, его основы, формы осуществления, пределы действия, полномочия по важнейшим вопросам, и, гарантии.

Предназначение местного самоуправления, согласно статье 130 ч. 1 Конституции Российской Федерации состоит в решении вопросов местного значения. При этом указывается, что население владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью, наличие которой закреплено в первой главе Конституции Российской Федерации. Часть вторая этой же статьи называет формы, посредством которых осуществляется местное самоуправление. Это референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, а также выборные и другие органы местного самоуправления. То есть на уровне Конституции Российской Федерации определен механизм местного самоуправления.

Статья 131 ч. 1 устанавливает территориальные пределы местного самоуправления и право граждан на установление структуры органов местного самоуправления. В части второй этой же статьи установлена норма, обеспечивающая стабильность границ муниципальных образований. Их изменение допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Важнейшее установление содержится в статье 132 Конституции Российской Федерации. В части первой названной статьи определен перечень главных полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления, от которых зависит состоятельность местного самоуправления в целом. Названная статья закрепляет за органами местного самоуправления права на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Такой подход позволяет создать органам местного самоуправления самостоятельную экономическую основу, являющуюся фундаментом местного самоуправления.

Часть вторая статьи 131 Конституции Российской Федерации расширяет сферу деятельности органов местного самоуправления тем, что они могут быть наделены отдельными государственными полномочиями. Это означает, что местное самоуправление, наряду с вопросами местного значения может решать также вопросы государственного значения. Данная норма близка по своему содержанию к статье 3 ч. 1 Европейской Хартии о местном самоуправлении, согласно которой органы местного самоуправления призваны регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ей под свою ответственность и в интересах местного населения.

Для осуществления государственных полномочий органам местного самоуправления передаются государством материальные и финансовые ресурсы.

Статья 133 устанавливает правовые и экономические гарантии местного самоуправления. В соответствии с указанной статьей местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Конституция Российской Федерации содержит основные принципы о местном самоуправлении. Нормы, установленные в ней, носят открытый характер. Это означает, что в развитие конституционных норм могут быть приняты федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и другие нормативные правовые акты.

Такая возможность закреплена, например, в статье 72 ч. 1, пункт «н», которая относит вопрос об установлении общих принципов организации местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом общества и государства, установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты.

При этом нормы Конституции Российской Федерации подразделяются на нормы:

1. разрешающие введение местного самоуправления в Российской Федерации;

2. определяющие предназначение местного самоуправления;

3. закрепляющие механизм и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления;

4. устанавливающие экономическую основу местного самоуправления;

5. закрепляющие территориальные пределы местного самоуправления;

6. устанавливающие компетенцию местного самоуправления по отдельным вопросам;

7. устанавливающие гарантии местного самоуправления;

8. устанавливающие права граждан на местное самоуправление и запрещающие ограничение прав на местное самоуправление.

Все перечисленные и другие нормы нашли свое развитие в федеральных нормативных правовых актах, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актах местного самоуправления.

3.2 ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ

И ПОДЗАКОННЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ

Базовым, специальным законом, развивающим нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, является Федеральный Закон № 154 от 28.05.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями и дополнениями ФЗ № 107 от 04.08.2000г.

В нем раскрыты основные понятия, термины местного самоуправления, обозначена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, как основы конституционного строя в России, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Закон определил полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, выделил вопросы, находящиеся в ведении муниципального образования.

В законодательных основах местного самоуправления закреплена приоритетность Конституции Российской Федерации и данного закона над законодательными актами субъектов Федерации в случаях их противоречия первым. Большое внимание в Федеральном законе уделяется вопросу об уставе муниципального образования, раскрывается основное содержание, порядок его разработки и регистрации. Закон рассматривает территориальные основы местного самоуправления, вопросы установления и изменения границ муниципального образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет основы деятельности органов местного самоуправления и подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществление органами государственной власти или государственными должностным лицами местного самоуправления не допускается.

Структура органов должна определяться населением муниципального образования. Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, выборы которых должны проводиться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Законом определены и основные функции представительных органов. Глава муниципального образования может быть избран как представительным органом из своего состава, так и непосредственно населением данной территории. Статус депутата муниципального образования также отражен в федеральном законе. Органы и должностные лица местного самоуправления наделены правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Законом предусматриваются различные формы волеизъявления граждан, такие, как местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан и другие формы осуществления местного самоуправления.

Финансово-экономическая основа местного самоуправления законодательно регулируется в соответствии со статьями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем определены понятия экономической основы местного самоуправления, муниципальной собственности, рассмотрены порядок управления муниципальной собственностью, отношения органов местного самоуправления и предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности. Также в законе раскрываются финансовая основа местного самоуправления, местный бюджет, источники его формирования и отмечена самостоятельность органов местного самоуправления в распоряжении средствами местного бюджета. Минимальные местные бюджеты обеспечиваются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с одной стороны, гарантируется организационная, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления. С другой стороны, Законом предусмотрены ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц и контроль за их деятельностью.

04.08.2001 г. был принят Федеральный закон № 107 от "О внесении изменений и дополнений в ФЗ № 154 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Эти изменения в основном направлены на сохранение единого правового пространства Российской Федерации, а именно:

· предусмотрены случаи, когда представительный орган местной власти или глава муниципального образования принимают нормативные акты, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, нормативным актам субъектов РФ и Уставу муниципального образования;

· предусмотрена процедура отмены этих незаконных нормативных актов;

· принятие соответствующих мер органами государственного управления в случае, если органы местного самоуправления не отменили незаконный акт после решения суда в установленные сроки, вплоть до отрешения главы муниципального образования от занимаемой должности и роспуске представительного органа местного самоуправления.

Направления дальнейшего развития местного самоуправления в Российской Федерации нашли отражение в Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 года. Программа предполагала постепенный переход от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для решения вопросов местного значения, создания условий для дальнейшего развития местного самоуправления. Одной из главных задач этого документа являлась разработка правовых основ деятельности местного самоуправления. Программой предусматриваются внесение изменений и дополнений, определяющих права муниципальных образований, в бюджетное и налоговое законодательство, в природоохранное законодательство о земле, разработка законодательных и нормативных актов по порядку землепользования и недропользования, а также закрепление прав на распоряжение муниципальной собственностью. В рамках этой программы законодательно разрабатываются вопросы муниципальной службы, основах деятельности муниципального здравоохранения, о муниципальных банках в Российской Федерации.

Среди правовых актов выделяется Указ Президента от 15.10.1999г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ», который призван разработать дальнейшие необходимые шаги для развития системы местного самоуправления.

Одним из важнейших актов федерального уровня является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 19.09.1997г., который существенно расширил и усилил эти гарантии граждан по сравнению с предыдущим законом. С вступлением в силу этого закона принцип выборности органов местного самоуправления получил более широкую демократическую основу путем усиления федеральных гарантий избирательных прав граждан.

Не менее важным является Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в РФ» от 08.01.1998г., в котором установлены порядок финансирования, а так же статус муниципальной службы и муниципального служащего, как разновидности публичной службы. Закон предоставляет соответствующие гарантии муниципальным служащим.

Остается неразрешенной в практике ядро проблемы местного самоуправления - источники его материальных и финансовых ресурсов. Центральной проблемой в этой сфере выступает решение о доходных источниках местного самоуправления: или эти доходы будут и далее иметь регулируемые органами государственной власти субъектов Федерации источники поступлений посредством налогов на деятельность и доходы в частной сфере или местные сообщества приобретут, наконец, постоянные и не изымаемые источники, реально им подконтрольные (рентные платежи).

В первом случае муниципальный уровень управления останется местным уровнем государственного управления, во втором появляется надежда на то, что этот уровень станет уровнем местного самоуправления, т.е. уровнем, на котором граждане реально осуществляют (в рамках законодательства) принадлежащую им власть по решению вопросов местного значения под свою ответственность.

Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” от 29.09.1997г., при всех его слабостях, является несомненным фактом позитивного движения во втором направлении. Но без закрепления указанных в законе финансовых основ местного самоуправления в Налоговом и Бюджетном кодексах Российской Федерации, вряд ли можно рассчитывать на реальное их осуществление.

Сохраняется в отношении органов местного самоуправления концептуальная неясность относительно пределов их вмешательства в экономическую деятельность на территории муниципального образования. Или органы местного самоуправления выступают самостоятельными хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования, подчиняясь нормам гражданского права, или это организации, в пассивном режиме оказывающие услуги гражданам (оплаченные последними посредством налогов, сборов и платежей за услуги), или, наконец, это субъекты публичного права, активно воздействующие (управление посредством вмешательства, ограниченное принципом субсидиарности) на сферы материального воспроизводства в рамках их публично правовых полномочий и обладают адекватными инструментами такого воздействия.

В первом случае, органы местного самоуправления признаются субъектами частного права и не нуждаются в публично-правовых (властных) полномочиях.

Во втором - они превращаются, по существу, в “благотворительные” органы.

Лишь в третьем случае органы местного самоуправления становятся публично-правовым институтом, который реально может “под свою ответственность” разрешать разнообразные задачи, признаваемые в качестве вопросов местного значения. Решению в пользу последнего варианта соответствует необходимость разработки (или применения известных) методов и инструментов управления в сфере экономики муниципального образования, инструментов взаимодействия с частными хозяйствующими субъектами, с одной стороны, с органами государственного управления, действующими на данной территории, с другой.

Кроме того, на федеральном уровне принят ряд принципиальных решений, способствующих повышению роли федеральных органов в организационно-правовом и финансовом обеспечении регулирования местного самоуправления:

· 29.05.1997г. Указом Президента РФ №531 образован Совет по местному самоуправлению.

· 22.10.1998г. Указом Президента РФ №1281 учрежден Конгресс муниципальных образований РФ.

· 15.08.1997г. Постановлением Правительства РФ №1023 утверждено Положение о Совете руководителей органов местного самоуправления.

4. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Если на федеральном уровне закрепляются исходные начала, общие принципы правового регулирования, выделяются основы, гарантируются права местного самоуправления, то конкретные организационно-правовые формы и содержание местного самоуправления определяются на уровне субъекта Федерации, с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей и это отражается в нормативно-правовых актах - конституциях, законах, постановлениях, положениях и уставах о местном самоуправлении субъектов Федерации.

Положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются основой правовых актов субъектов Федерации, в которых они получили развитие, спроецировавшись на конкретную территорию, трансформировались применительно к конкретным местным условиям. Сравнительный анализ правовых основ местного самоуправления на уровне субъектов Федерации показывает, что многие субъекты Федерации, несмотря на общую правовую основу, по-разному трактуют и развивают многие аспекты местного самоуправления.

К нормативно-правовым актам регионального уровня относятся:

· конституции республик, входящих в состав РФ;

· уставы;

· законы субъектов РФ.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации также подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы издаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы.

Законы субъектов Российской Федерации также подразделяются на специальные, посвященные полностью местному самоуправлению, а также содержащие отдельные нормы о местном самоуправлении. К специальным законам относятся: законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении; о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления; о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления; о местном референдуме; о собраниях (сходах) граждан; о порядке формирования муниципальной собственности, управления и распоряжения муниципальной собственностью; о территориальном общественном самоуправлении. В большинстве субъектов Российской Федерации основная часть названных законов принята в 1995-1997 годах.

Нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, закреплены в конституциях республик в составе Российской Федерации, в уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, других законах, не имеющих специального предназначения для регулирования отношений в системе местного самоуправления.

Большие дискуссии вызывает различное решение вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Существуют одноуровневая и многоуровневая концепции территориальной организации местного самоуправления. Часть субъектов придерживается мнения о необходимости параллельного существования государственного управления и местного самоуправления.

Уставы субъектов Федерации редко, когда противоречат Конституции России. Однако и они учитывают специфику организации муниципальной власти на соответствующей территории. Так, Устав Ленинградской области предусматривает смешанную систему управления на местном уровне: государственное управление (главы администраций районов, назначаемые губернатором области) и местное самоуправление (осуществляемое городскими муниципалитетами, волостными управами, и сельскими старостами).

Таким образом, уставы субъектов РФ, будучи учредительными нормативно-правовыми актами регионального уровня, являясь источниками муниципального права, устанавливают конкретную модель организации местного самоуправления на территории соответствующего субъекта.

Также дискуссионным является вопрос об организационных формах местного самоуправления. Более всего местному самоуправлению как форме народовластия соответствуют формы непосредственной демократии, такие, как местные референдумы, собрания, сходы граждан. Большинством субъектов Федерации разработаны специальные законы о проведении референдума. Но по таким важным вопросам, как «Кто принимает решение о необходимости проведения референдума?», «Какие вопросы должны решаться референдумом?», «Каковы правовые последствия принятого решения?» и многим другим, решения субъектами Федерации принимаются однозначно.

Большое разнообразие наблюдается и в решении вопросов о формах представительной власти, о соотношении представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Недостаточно еще проработан вопрос на уровне субъектов Федерации о системе взаимоотношений государственных органов и местного самоуправления, о возможности отзыва депутатов представительных органов.

На уровне субъектов Федерации должны быть приняты правовые акты, закрепляющие разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления; порядок формирования финансовых ресурсов местного самоуправления; формирование муниципальной собственности; конституционные нормы при формировании финансово-экономической основы местного самоуправления; статус муниципального служащего. Эти и многие другие еще предстоит решать субъектам Федерации. Система местного самоуправления в России находится пока на этапе начального развития и становления, тем не менее, уже сейчас ясно, что необходима некоторая унификация в решении основных вопросов местного самоуправления.

В целом же к предметам законодательства субъектов Федерации относятся:

· организация и деятельность местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством;

· порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

· порядок регистрации уставов муниципальных образований;

· порядок проведения муниципальных выборов;

· проведение местных референдумов;

· осуществление права местного самоуправления на законодательную инициативу в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации;

· порядок передачи объектов собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность;

· межбюджетные отношения между бюджета субъекта Федерации и бюджетами муниципальных образований;

· установление нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

· установление минимальных государственных (субъекта Российской Федерации) социальных стандартов;

· обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов;

· наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

· муниципальная служба (в соответствии с федеральным законом);

· административные правонарушения по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

· плата за использование природных ресурсов на территории муниципального образования.

5. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ,

ПРИНИМАЕМЫЕ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

местный самоуправление европейская хартия правовой

В четвертую группу входят нормативно-правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления или населением непосредственно.

Это прежде всего уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусмотрено уставом муниципального образования.

Кроме того к ним относятся решения местных референдумов, обладающих высшей юридической силой по отношению к другим нормативным правовым актам местного самоуправления, решения собраний (сходов) граждан, решения представительных органов местного самоуправления, решения исполнительных органов местного самоуправления, постановления должностных лиц местного самоуправления.

Правовые акты местного самоуправления делятся на нормативные и ненормативные.

Нормативные акты содержат общие правила поведения (нормы, права). С их помощью регулируются муниципальные отношения, устанавливаются нормы муниципального права на местном уровне. В соответствии со ст.15 Конституции Российской Федерации и ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования);

Ненормативные (индивидуальные) акты необходимы для осуществления организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (приказы о назначении на муниципальную должность, о мерах воздействия на нарушителей дисциплины и проч.)

Представительные органы местного самоуправления принимают правовые акты, обычно называемые решениями, устанавливающие для всех обязательные правила по предметам ведения муниципального образования: регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении, местные налоги и сборы, порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью и т.п. Все эти решения принимаются только коллегиально.

Руководитель исполнительного органа местного самоуправления, глава муниципального образования издают постановления, имеющие нормативное содержание, и распоряжения.

Руководители структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления обычно издают приказы по вопросам своего ведения.

Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, их наименование, виды, порядок принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования.

Согласно ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения имеет и население в соответствии с уставом муниципального образования. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).

В том случае, если для реализации решения, принятого на местном референдуме, требуется издание нормативного правового акта, то орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт (ст.22).

Статья 44 соответствующего закона гласит, что решения, принятые путем волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых норм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Важной проблемой является отсутствие опыта работы по подготовки нормативно-правовых актов местного значения, отсутствие рекомендаций по разработке системы документов, регламентирующих и обеспечивающих местное самоуправление. На практике самым сложным оказывается разработка устава муниципальных образований. Необходимо усиление методического обеспечения местного самоуправления. В решении этой задачи важную роль должны сыграть ассоциации и союзы муниципальных образований. Кроме того, в Министерстве РФ по делам национальностей и федеративным отношениям налаживается работа по оказанию постоянной методической и экспертной помощи органам местного самоуправления.

Устав муниципального образования является важным нормативным правовым актом, входящим в правовую основу местного самоуправления.

Каждое муниципальное образование должно иметь свой устав, разработанный на основе действующего законодательства о местном самоуправлении.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8), законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении имеют отдельные статьи, устанавливающие обязательность наличия у муниципальных образований их уставов.

Законы о местном самоуправлении предусматривают различный подход к разработке устава муниципального образования.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» (ст. 8 ч. 2) указывает лишь на то, что устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. При этом не называются субъекты, обладающие правом разработки устава. Закон закрепляет только принцип, на основе которого субъекты Российской Федерации вправе сделать самостоятельный выбор в определении перечня субъектов-разработчиков устава муниципального образования.

Такой подход способствовал закреплению двух вариантов разработки уставов в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Одна группа законов воспроизводит норму федерального закона, без указания перечня разработчиков.

Другая группа законов имеет конкретное название субъектов, обладающих правом разработки и внесения проектов уставов на рассмотрение представительного органа (Республика Адыгея, Карачаево-Черкесская Республика, Приморский край, Оренбургская, Рязанская области, Ямало-Ненецкий автономный округ и другие).

Точно такой же перечень субъектов Российской Федерации, наделенных правом разработки и внесения проектов уставов, закреплен в законах о местном самоуправлении Карачаево-черкесской Республики, Оренбургской области, Ямало-Ненецкого автономного округа.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8 ч. 2) установил, что устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Данная норма нашла воспроизведение во всех законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации.

Подобные документы

Понятие и развитие правовой основы местного самоуправления. Конституция РФ, федерельные законы, правовые акты органов государственной власти в системе нормативно-правовых актов о местном самоуправлении. Основные принципы местного самоуправления РФ.

реферат , добавлен 02.06.2008


Система подготовки, принятия и действия актов органов местного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении. Процесс осуществления муниципальных правовых актов. Экспертиза проектов нормативных правовых актов и ее роль.

курсовая работа , добавлен 19.05.2010


Понятие местного самоуправления, анализ его правовых основ. Положение местного самоуправления в государственном устройстве страны и политической системе общества. Конституция Российской Федерации, законы и правовые акты о местном самоуправлении.

курсовая работа , добавлен 26.05.2010


Источники муниципального права, три уровня. Нормативные правовые акты Российской Федерации и субьектов. Специфика муниципально-правовых норм. Нормативные правовые акты местного самоуправления. Муниципально-правовые отношения.

контрольная работа , добавлен 03.08.2007


Понятие местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Конституция РФ, законы и правовые акты Российской Федерации о местном самоуправлении. Устав муниципального образования. Экономические основы местного самоуправления. Местный бюджет.

курсовая работа , добавлен 21.11.2008


Предпосылки формирования современной российской модели муниципального самоуправления, исследование особенностей каждого исторического периода. Конституционные нормы и международно-правовые акты о местном самоуправлении, их роль в правовой системе РФ.

реферат , добавлен 16.02.2015


Структура органов местного самоуправления. Особенности законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации. Местное самоуправление - результат децентрализации государственной власти. Проблемы участия населения России в местном самоуправлении.

курсовая работа , добавлен 18.07.2016


Понятие, принципы и функции системы местного самоуправления в России. Нормативно-правовые акты местного самоуправления как предмет правоохраны. Нормативно-правовые акты федерального уровня, субъектов российской федерации, и систем местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 12.11.2008


Органы местного самоуправления: структура, основные выполняемые функции и взаимосвязь с государственными органами. Структура системы нормативных правовых актов и норм о местном самоуправлении. Реализация вопросов местного значения городского округа.

курсовая работа , добавлен 04.06.2009


Деятельность органов местной власти. Нормативные правовые акты субъектов РФ: конституции и уставы, законы о местном самоуправлении. Производственно-финансовый потенциал. Источникам муниципального права. Осуществление муниципального лесного контроля.

Министерство образования и науки Российской Федерации

ГОУ ВПО "Чувашский государственный педагогический университет имени И.Я. Яковлева"

Курсовая работа

По дисциплине "Инфраструктура муниципальных образований"

Правовые основы местного самоуправления

Выполнила студентка Vкурса

ГМУ-02-06 группы очного отделения

Факультета Управления

Код специальности 080504

Яковлева Анна Анатольевна

Руководитель: Кириллова Анна Александровна

Введение

Российская Федерация - демократическое государство, в котором действенность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, в целом государственной власти и управления не может быть обеспечена в полной мере без совершенствования правовой системы управления и самоуправления на местном уровне, так как российское общество слагается из сотен тысяч местных сообществ, а местное самоуправление в системе органов управления есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении локальных проблем.

Совсем недавно российское местное самоуправление переступило важный рубеж в своем развитии, что заставляет переосмыслить многие ключевые вопросы муниципальной теории и практики и обозначить горизонты дальнейшего совершенствования этого важного социального института

Во-первых, с момент образование местного самоуправления в современной России были созданы законодательные основы местного самоуправления, сформирована его финансово-экономическая база (пусть пока явно недостаточная), накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

Во-вторых, 1 января 2009г. закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в результате чего все его положения вступили в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ разработан с учетом необходимости решения проблем правового регулирования, выявившихся в правоприменительной практике. Закон направлен на приведение существующей системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией РФ, создание условий эффективного функционирования муниципальных образований, обеспечение гарантированного и качественного оказания органами местного самоуправления услуг населению. Закон направлен на решение проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления в Российской Федерации, ее развитию.

Следует учесть то, что современная правовая система местного самоуправления России не проста. Местное самоуправление, в правовом аспекте, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

Поэтому целью данной работы является изучение правовой основы местного самоуправления в России. Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

1. Рассмотреть теоретические основы местного самоуправления.

2. Изучить основные правовые акты местного самоуправления в России.

3. Проанализировать современное состояние правового аспекта местного самоуправления и определить основные направления его совершенствования.

Таким образом, объектом исследования в данной работе является правовая основа местного самоуправления, а предметом исследования - общественные отношения, связанные с определением правовых основ местного самоуправления.

При написании работы использовалась следующая литература: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", учебный материал по курсу истории государства и права Исаева И.А., Титова Ю. П.; истории государственного управления Игнатова В.Г., Куликова В. И.; системы государственного и муниципального управления Роя О.М., Чиркина В. Е.; труды по местному самоуправлению и муниципальному управлению и праву Баранчикова В.А., Выдрина И.В., Кошевникова Е.М., Курочкина А.А., Кутафина О.Е., Лапина В.А., Постовой, Н.В., Зотова В.Б., а также докладов по проблематике местного самоуправления под общей редакции Юргенса И. Ю.

Глава 1. Формирование и понятие правовой основы местного самоуправления России

1.1 Формирование правовой основы местного самоуправления в России

В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х гг., приведших к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы демократически избранные советы неизбежно вступали в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все нагляднее становилась необходимость реформирования сложившейся практики местного управления, выведения местных органов власти из строгой иерархии государственных органов.

Полное разделение государственной власти и местного самоуправления в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21 апреля 1992г. Согласно ст.85 государственная власть в РФ существует только на двух уровнях - федеральном и субъектов РФ. Что же касается местных Советов народных депутатов - районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских, то они согласно ч.2 этой же ст.85 входят в систему местного самоуправления .

В соответствии с Указами Президента РФ от 9 октября 1993г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" и от 26 октября 1993г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" была прекращена деятельность районных и городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов, а их функции переданы соответствующим администрациям, так как они не сумели проявить себя. Также были приняты при реформировании местного самоуправления следующие указы от 23 октября 1993г. "Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления"; от 22 декабря 1993г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"; от 21 марта 1994г. "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления" и ряд других .

Правовые основы становления современного местного самоуправления в России были заложены Конституцией Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993г. Она отнесла местное самоуправление к одной из основ конституционного строя России и установила принципиальные положения о местном самоуправлении.

После принятия Конституции РФ в 1993-1995гг. наблюдается тенденция принятия положений о местном самоуправлении в краях, областях. Целые разделы о местном самоуправлении появились в Уставах краев, областей. В них были воспроизведены статьи Конституции РФ и положения Указов Президента Российской Федерации.

Только после принятия в 1995г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" началось возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. В конце 1995г. Правительством РФ была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. После выполнения ее основных мероприятий в 1999г. была принята вторая программа - Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. В 1996г. был принят Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". В 1997г. принят Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", в 1998г. - Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в РФ". В том же году Россия ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. В 1999г. Указом Президента РФ были утверждены "Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ". Для организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в РФ, возглавляемый Президентом России, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ

В 2003г. был принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ, который вступил в силу с 1 января 2009г.

1.2 Понятие и состав правовой базы местного самоуправления

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития правовой базы.

Правовая база местного самоуправления - это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует.

Рис.1 Состав правовой базы местного самоуправления РФ

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления, иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ), конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты. Это исчерпывающее перечисление правовых источников местного самоуправления содержится в ст.4 Федерального закона от 6 октября 2003г. (рис 1.) .

На основании части 4 статьи 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Эти нормы и принципы закрепляются в международных пактах, конвенциях, иных международно-правовых документах. Они могут непосредственно применяться при рассмотрении и разрешении юридических споров и служить основанием для возникновения у граждан России, создаваемых ими объединений и у органов власти юридических прав и обязанностей. Следует особо выделить такие документы, как Европейская хартия местного самоуправления. Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1994г., решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия.

Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является, согласно Конституции, предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.

Правовая база местного самоуправления находится в стадии формирования. Но в системе правовых знаний уже выделилась особая отрасль - муниципальное право. Оно регулирует отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Это комплексная отрасль, появившаяся на стыке нескольких отраслей права: конституционного, административного, финансового, земельного, экологического и др. Комплексный характер муниципального права отражает многогранность муниципальной деятельности .

Глава 2. Основные правовые акты системы местного самоуправления России

2.1 Конституционные основы местного самоуправления

Местное самоуправление относится к числу важнейших элементов государственного устройства России, предусматриваемого Конституцией Российской Федерации, принятой в 1993г. Основной закон России содержит ряд концептуальных положений, принципиально отличающих настоящее государственное устройство России от ранее существовавшего в части вопросов осуществления местного самоуправления. В первую очередь к указанным положениям относятся конституционные нормы, устанавливающие:

· гарантированность местного самоуправления со стороны государства (статьи 12, 133);

· самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132);

· организационную обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (статья 12);

· осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131);

· возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для реализации передаваемых полномочий материальных и финансовых средств (статья 132).

Особого внимания заслуживает также статья 15 Конституции, установившая обязательность соблюдения органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации и законов.

Согласно части 2 статьи 3 Конституции России "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления". Статьи 3, 32, 131 Конституции предусматривают осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей. Эти нормы позволяют утверждать, что местное самоуправление является одной из форм осуществления народовластия. Специфика этой формы раскрывается в части 1 статьи 130 Конституции, согласно которой местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Квалифицирующим признаком вопросов местного значения, указанным в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 1), является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования .

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом общества и государства установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты.

2.2 Федеральное и региональное законодательство в сфере местного самоуправления в Российской Федерации

Федеральный закон 2003г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления:

· определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;

· правовое регулирование деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

местное самоуправление конституционный правовой

· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения и при осуществлении переданных государственных полномочий.

Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Ко второй относятся федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.

В первой группе главным является Закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления. В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена его роль в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Структура Федерального закона 2003г. представлена в табл.1.

Таблица 1. Структура Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ

Главы	Статьи	Наименование
1	1 - 9	Общие положения
2	10 - 13	Принципы территориальной организации местного самоуправления
3	14 - 18	Вопросы местного значения
4	19 - 21	Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
5	22 - 33	Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления
6	34 - 42	Органы и должностные лица местного самоуправления
7	43 - 48	Муниципальные правовые акты
8	49 - 65	Экономическая основа местного самоуправления
9	66 - 69	Межмуниципальное сотрудничество
10	70 - 78	Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью
11	79 - 82	Особенности организации местного самоуправления
12	83 - 86	Переходные положения

К другим Федеральным законам этой группы относятся Законы "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (ред. от 09.11.2009г.), "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ред. от 17.07.2009г.).

Из второй группы федеральных законов особенно важны Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления. В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законов - от воинской службы до здравоохранения. В период реформы местного самоуправления законотворческая деятельность муниципальных образований значительно активизировалась .

Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта РФ.

Федеральный закон 2003г. относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ правовое регулирование вопросов, связанных с организацией местного самоуправления в субъектах РФ, правами и обязанностями органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления, правами и обязанностями органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам, регулирование которых отнесено к компетенции субъектов РФ.

В конституциях (уставах) субъектов РФ содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению. Каждый субъект РФ принимал закон об организации местного самоуправления на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления. К их числу относятся, например, законы о выборах в органы местного самоуправления, местных референдумах, муниципальной службе, административно-территориальном устройстве субъекта РФ, порядке образования и преобразования муниципальных образований и т.п. К числу отраслевых региональных законов, серьезно влияющих на деятельность местного самоуправления, относятся законы о собственности, бюджете и бюджетном процессе, региональных налогах и сборах и др. .

2.3 Система муниципальных правовых актов и устав муниципального образования

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Их система представлена в табл.2.

Таблица 2. Система муниципальных правовых актов

Принимающие правовые акты	Типы правовых актов	Наименование правового акта или решаемые вопросы
Население на референдумах и сходах	Решения	Важнейшие вопросы местного значения, затрагивающие интересы населения
Представительный орган	Решения	Устав муниципального образования. Правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Вопросы организации деятельности представительного органа
Председатель представительного органа	Постановления и распоряжения	Вопросы организации деятельности представительного органа
Глава местной администрации	Постановления	Вопросы местного значения. Вопросы, связанные с осуществлением переданных государственных полномочий
	Распоряжения	Вопросы организации работы местной администрации
Глава муниципального образования	Постановления и распоряжения	Вопросы председателя представительного органа или главы администрации (в зависимости от занимаемой должности)
Иные должностные лица	Распоряжения и приказы	Вопросы, отнесенные к их полномочиям

Устав муниципального образования и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают высшей юридической силой на территории муниципального образования.

Нормативные правовые акты представительного органа регулируют важнейшие процессы жизнедеятельности муниципального образования. Наиболее типичные из них:

· положение о местных референдумах и местных выборах;

· положение об организации территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования;

· положение о порядке управления собственностью муниципального образования;

· правила землепользования и застройки;

· правила торговли;

· положение о муниципальном заказе;

· положение о муниципальной службе и т.д.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься органами территориального общественного самоуправления, а также инициативными группами граждан.

Наряду с правовыми актами нормативного характера, органы и должностные лица местного самоуправления принимают акты индивидуального назначения. Необходимость их принятия связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (например, приказ о назначении лица на муниципальную должность, проведении проверки и т.п.) .

Устав муниципального образования - своеобразная местная конституция, основной нормативный акт муниципального образования. В нем, согласно Федеральному закону 2003г., отражаются следующие положения:

· наименование муниципального образования;

· перечень вопросов местного значения;

· формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

· структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

· наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, их должностных лиц;

· срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

· виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

· порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля его исполнения;

· порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно. Согласно Федеральному закону 2003г., устав муниципального образования принимается соответствующим представительным органом. Однако для привлечения населения к принятию столь важного документа должны в обязательном порядке проводиться публичные слушания по проекту устава и внесению изменений в него. Возможно также предварительное вынесение некоторых основных положений устава на местный референдум. После принятия решения по этим вопросам остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом.

Представительный орган муниципального образования принимает устав тайным голосованием. За принятие устава или внесение изменений и дополнений в него должно проголосовать не менее 2/3 установленного числа депутатов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 человек принятие устава должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан, внесенные в него изменения и дополнения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации в органах юстиции .

Таким образом, характер и пределы правового регулирования местного самоуправления, определяемые федеральными актами, актами субъектов РФ и местными актами, тесно связаны с федеративным устройством государства и политико-правовой природой местного самоуправления. То есть федеральные органы устанавливают целесообразные рамки деятельности местного самоуправления, более детально в этих пределах регламентируют данную деятельность органы субъектов Российской Федерации, а местное самоуправление свободно прежде всего в пределах своей компетенции. Если при этом возникает необходимость урегулирования каких-либо отношений, местное самоуправление делает это с помощью собственных нормативных актов, руководствуясь принципом "все, что не запрещено - разрешено".

Глава 3. Современная правовая основа местного самоуправления и его направления совершенствования

3.1 Современное состояние правовой основы местного самоуправления

Местное самоуправление в г. Чебоксары осуществляется населением посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления г. Чебоксары.

Систему муниципальных правовых актов г. Чебоксары образуют:

1) Устав муниципального образования г. Чебоксары - столицы Чувашской Республики;

3) решения Чебоксарского городского Собрания депутатов (ЧГСД);

4) постановления и распоряжения Главы г. Чебоксары;

С 1 января 2006г. на территории некоторых субъектов РФ, в том числе и в Чувашской Республике, вступил в силу новый закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (№131-ФЗ от 6 октября 2003г). Основной целью Федерального закона является устранение неопределённостей в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Именно с этой целью вводится единая структура территориальной организации местного самоуправления. Полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере регулирования местного самоуправления устанавливаются на основе иных принципов, чем это осуществлено в предыдущей редакции Федерального закона, а также более подробно регулируется деятельность органов местного самоуправления.

2009г. знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.

Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения). Поставленные задачи реформы местного самоуправления не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. За минувшее пятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века.

Концептуальная основа реформы подразумевала автономизацию местного самоуправления от органов государственной власти. Однако это вошло в противоречие с процессами централизации власти в стране. Такая централизация была необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния на более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район). В регионах ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении.

Серьезное влияние, создавшее дополнительные проблемы для реализации реформы, оказала сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией. На значительной части территорий страны по факту почти воспроизвела себя советская система взаимоотношений по линии "регион - район (город) - сельсовет (поселение)" (хотя об этом и нельзя говорить как об общей закономерности).

Проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены. В итоге - все же сформирована (и это важное достижение реформы) двухуровневая система, создан институциональный ограничитель вертикальности власти. Однако появившиеся поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. То же, только в другом масштабе, можно говорить и о городских округах. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить вниз .

Концепция Федерального закона № 131-ФЗ тяготела к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, оставляя весьма мало места для учета местных особенностей. Необходимость формально четкого разграничения предметов ведения при заведомой нереалистичности его единообразного применения для всех муниципальных образований страны заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой стороны - на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойственного толкования.

Формально Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливал универсальные правовые нормы и принципы для всех типов муниципальных образований. В реальности же городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественно в сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущего десятилетия сложившиеся системы самоуправления, внимания в законе уделено меньше. Их муниципальный статус был определен по принципу "район + поселение". Демографические (а равно и являющиеся их следствием социально-экономические) процессы носили для форматируемых в 2000-2003гг. преобразований системы публичной власти скорее фоновый характер.

Таким образом, за рамками внимания внедренного закона оказались не только специфические черты и проблемы городских поселений (например, формирование городских агломераций), а также и более значимые вопросы - оптимизация самоуправления в городах как точках роста и основной ресурсной и кадровой базы модернизационных процессов в стране.

Жители сельской местности, несмотря на более консервативный менталитет, готовы к более активному участию в местном самоуправлении, понимая под ним, прежде всего, близкий и доступный поселенческий уровень. Однако ресурсная слабость поселений сдерживает подобную активность. Как население, так и муниципальное сообщество склонно воспринимать муниципальные органы района скорее в качестве исполнительного инструмента региональных властей, который перестал быть автономным и завязанным на жизнеобеспечение местного населения. Однако это воспринимается обычно как данность, а не аномалия. При этом сами главы районов ориентированы на вертикаль власти гораздо больше, чем руководители городских округов.

В городских округах муниципалы больше ориентированы на самостоятельность: население же отмечает организационные проблемы, связанные с правом местного сообщества самому решать вопросы управления жизнью в муниципалитете. Таким образом, очевиден определенный консенсус в признании необходимости усиления государственной поддержки сельской местности (в сочетании с низовым самоуправлением там) и расширения возможностей городов самостоятельно регулировать свою жизнедеятельность и ресурсы.

Подходы к тому, какие вопросы должны решаться муниципалитетами у населения и муниципалов практически совпадают. В целом соглашаясь с их законодательно установленным списком, многие часто поддерживают идею включения в него всех вопросов жизнеобеспечения граждан (в т. ч. социальной зашиты, охраны правопорядка) и исключения из данного перечня вопросов безопасности которые они считают сугубо государственными. В качестве по сути государственных сфер часть муниципального сообщества воспринимает также образование и здравоохранение, однако сами жители не склонны высказывать подобную позицию.

Несмотря на наличие общей правовой основы, законодательная практика отдельных субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправления на начало XXI в. оказалась весьма различной. Анализ региональных правовых актов свидетельствовал о том, что многие из них по-разному трактовали и конкретизировали различные аспекты местного самоуправления, зачастую ущемляя его права. Типичными примерами служат лишение малых городов и других поселений прав на местное самоуправление, формирование "декоративных" муниципальных образований, лишенных собственности и бюджета, невыполнение требований федерального законодательства о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, жесткое регулирование структуры органов местного самоуправления, ущемление полномочий представительных органов. В защиту прав местного самоуправления от законодательных инициатив региональных властей неоднократно выступал Конституционный Суд РФ. Наиболее известны его постановления по законодательству о местном самоуправлении в Удмуртской Республике (1997г) и в Республике Коми (1998г).

В 2001 - 2003гг. по инициативе Президента России многие региональные законы по вопросам местного самоуправления были приведены в соответствие с федеральным законодательством. Однако в соответствии с Федеральным законом 2003г. № 131-ФЗ многие законодательные вопросы требуют доработки.

3.2 Направления совершенствования местного самоуправления

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

Обозначенные проблемы показывают, что сегодня необходима дальнейшая - постепенная, последовательная и продуманная - модернизация существующей системы местного самоуправления. Для этого уже сегодня необходимо определение стратегии и тактики последующих действий.

Пройдя муниципальную реформу, сегодня необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики.

Важнейшим фактором развития местного самоуправления города Чебоксары становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении - первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.

Поэтому одним из приоритетов должно стать донесение до людей объективных сведений о возможностях местного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных площадок - от образовательных учреждений до средств массовой информации. Необходимо подготовить и реализовать комплекс мер по муниципальному просвещению граждан. Только таким путем можно сформировать в обществе подлинную культуру самоуправления.

Именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений на федеральном уровне.

Необходимо создать максимально благоприятные условия для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.

Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образовании. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) - гарантии государственной поддержки. Города должны получить большую свободу маневра, в том числе путем предоставления им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. Напротив, в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения.

Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления, признавая при этом сложившиеся реалии как данность. В этой связи целесообразно открыть дорогу для совершенствования территориальной организации публичной власти на местах, в частности - регламентировать преобразование муниципальных образований одних типов в другие (например, районов в городские округа и наоборот) при четком закреплении возможных случаев и процедур, чтобы исключить возможность злоупотреблений; предоставить регионам возможность отказа от районного звена местного самоуправления, ставшего по факту элементом государственной системы управления, путем создания в районах территориальных органов государственной власти.

В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко и недвусмысленно определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со стороны государства. Возложение на муниципальные образования части функций в таких сферах, как предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка, без должного обеспечения и конкретизации создает недопустимые риски снижения уровня безопасности граждан.

Одновременно имеет смысл усилить гибкость в определении вопросов местного значения путем разделения их на обязательный и факультативный списки. В обязательный список должны быть включены только базовые вопросы, являющиеся предметом жизнеобеспечения населения всех муниципалитетов соответствующего типа. Некоторые другие вопросы, потребность в решении которых возникает у муниципального сообщества, могут определяться в качестве вопросов местного значения в уставе муниципального образования.

Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления (и шире - форм взаимодействия государственных и муниципальных органов) с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.

Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной зашиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления.

Заключение

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя и является важной формой народовластия в Российской Федерации. Оно согласно Конституции РФ не входит в систему органов государственной власти и является первичным уровнем публичной власти, действующее самостоятельно от государственных организаций в пределах установленных законом полномочий.

Законодательно закрепилось самоуправление на местах после приятия Конституции РФ, где в третьей статье закона оно было закреплено. После принятия в 1995г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" началось становление местного самоуправления в современной России.

Федеральная законодательная регламентация местного самоуправления оказалась слишком жесткой. Многие нормы федерального закона являются избыточными, не учитывают территориальных особенностей, излишне ограничивают свободу действий региональных и местных властей, "закрывают двери" на пути к развитию муниципальных образований. Подтверждением тому стали многочисленные точечные поправки в федеральное законодательство, свидетельствующие о попытках адаптировать единообразное регулирование к многообразию реальных условий.

Местное самоуправление как организация власти на местах предполагает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления. Одной из таких важнейших основ является правовая основа местного самоуправления.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления, иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ), конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты.

Одной из ключевых проблем местного самоуправления, по мнению муниципального сообщества, является гипертрофированный государственный контроль. В большинстве регионов отмечают, что ответы на запросы информации государственными органами отнимают львиную долю времени, еще больше трудностей вызывают бесконечные проверки муниципалитетов .

Сегодня налицо две противоречивые тенденции: с одной стороны, степень давления различных государственных структур на муниципалов крайне высока, с другой - формы государственного контроля в одних случаях не прописаны (т.е. отсутствуют и, в принципе, юридически невозможны), в других - не регламентированы (что вызывает произвол контролирующих органов).

Местное самоуправление в России на данном этапе находится на стадии развития, так как имеет множество проблем с реализацией ее на местах. Тому пример закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который вступил в силу только с 2009 года.

Таким образом, местное самоуправление в РФ составляет важнейшую часть механизма управления, позволяющую оптимально сочетать права человека и местные, региональные, общегосударственные интересы, требующие дальнейшего развития и совершенствования.

Список использованной литературы

18. Чиркин, В.Е. Система государственного и муниципального управления /В.Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 2005.379 с.

19. Шугрина, Е.С. Муниципальное право Российской Федерации / Е.С. Шугрина. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. - 672 с.

РАЗДЕЛ 3. ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Краткий конспект лекций

дисциплины ДВ 3.06.1 Муниципальное право

по направлению 081100.62 – «Государственное и муниципальное

управление» квалификация «бакалавр»

факультетаЭкономики, управления и бизнеса

кафедра-разработчикПроизводственного и регионального менеджмента

Краснодар 2012

	Стр.
Раздел 1. Введение в муниципальное право
Тема 1. 1. Муниципальное право - отрасль права, наука и учебная дисциплина
Раздел 2. Местное самоуправление в РФ
Тема. 2.1. Местное самоуправление в РФ
Тема 2.2. Принципы организации местного самоуправления
Раздел 3. Основы местного самоуправления
Тема 3.1. Правовая основа местного самоуправления
Тема 3.2. Территориальные основы местного самоуправления
Тема 3.3. Финансово-экономические основы местного самоуправления
Раздел 4 Органы местного самоуправления
Тема 4.1. Органы местного самоуправления: общая характеристика
Раздел 5 Муниципальное избирательное право
Тема 5.1. Муниципальные выборы
Тема 5.2. Организация муниципальных выборов
Раздел 6. Региональный компонент
Тема 6.1. Краснодарский край в составе Российской Федерации

РАЗДЕЛ 1. ВВЕДЕНИЕ В МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Тема 1. 1 МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО - ОТРАСЛЬ ПРАВА,

НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

1. Понятие, предмет и метод муниципального права.
2. Система муниципального права как отрасли.
3. Источники муниципального права.
4. Муниципально-правовые нормы, институты, субъекты
5. Муниципально-правовые отношения: их субъекты.
6. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации

1. Муниципальное право России - это совокупность институтов права и норм, являющихся результатом правотворчества на уровнях муниципального образования, субъекта Федерации и Российской Федерации в целом. Соответственно, муниципальное право отражает интересы, которые формируются и регулируются на каждом из этих уровней, а также взаимодействие таких уровней и соотношение их интересов.

В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:

отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;

отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина, на местное самоуправление;

отношения, возникающие в связи с организацией представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления (включая главу муниципального образования), других выборных и невыборных должностных лиц местного самоуправления, а также осуществлением муниципальной службы;

отношения, возникающие в связи с деятельностью граждан, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции по осуществлению местного самоуправления (лица, замещающие должности главы муниципального образования, депутатов представительного органа, иных должностных лиц местного самоуправления, а также лица, замещающие муниципальные должности муниципальной службы);

отношения, связанные с осуществлением предметов ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере местного самоуправления, а также в связи с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;

отношения, возникающие в процессе взаимодействия муниципальных образований с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.

Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.

Муниципальное право , как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений.

Предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления.

Предмет муниципального права включает в себя часть отношений, регулируемых комплексно несколькими отраслями права. Поэтому часть норм различных отраслей права становится одновременно и нормами муниципального права.

Муниципальное право как обособленная часть российского права - совокупность норм, закрепляющих с помощью разнообразных методов правового регулирования территориальные и организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

В качестве предмета муниципального права выступает местное самоуправление, представляющее собой сложную, многоплановую сферу общественных отношений, регулируемых многими отраслями права. Участие муниципальных образований, их органов в хозяйственной деятельности, имущественном обороте определяется нормами гражданского, предпринимательского права. Введение местных налогов, сборов, установление порядка их взимания - предмет налогового права. Разработка, принятие, исполнение местного бюджета регулируются нормами бюджетного права. Избрание должностных лиц, депутатов представительных органов местного самоуправления определяется нормами избирательного права как подотраслью конституционного права. Правовое положение выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих во многом определяется нормами административного права (иногда в качестве отдельной отрасли права выделяют служебное право, имея в виду нормы законодательства о государственной, муниципальной службе). На охрану местного самоуправления нацелены нормы конституционного, уголовного, административного, гражданского права. Основы местного самоуправления закладываются на уровне конституционного регулирования.

В рамках собственного предмета регулирования муниципальное право использует те же методы регулирования, что и другие отрасли публичного права.

В научной литературе распространено мнение, согласно которому доминирующим способом муниципального регулирования общественных отношений является императивное (односторонне властное) регулирование. Законодатель императивно определяет основные параметры местного самоуправления, задавая необходимую меру, с одной стороны, единства муниципальной власти, с другой стороны, самостоятельности отдельных субъектов местного самоуправления. На началах императивности строится ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

В то же время в муниципальных отношениях присутствует и диспозитивное начало. Оно используется в первую очередь при закреплении статуса местного населения.

2. Муниципальное право как отрасль права, как научная дисциплина имеет свою систему, основой которой является структура отрасли права, которую она изучает.

Система научной дисциплины муниципального права включает в себя следующие разделы:

1. Введение в муниципальное право, раскрывающее понятие муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, его предмет и источники, историко-теоретические основы местного самоуправления.

2. Местное самоуправление в системе народовластия, включающее: понятие, систему, основные принципы, функции местного самоуправления, формы непосредственной демократии, органы местного самоуправления, ассоциации и союзы муниципальных образований.

3. Основы местного самоуправления, включающие: основы деятельности местного самоуправления (правовая, территориальная, организационная и финансово-экономическая основы местного самоуправления).

4. Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, включающие: понятие, структуру и формы реализации полномочий органов местного самоуправления, а также конкретные полномочия местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности населения.

5. Гарантии местного самоуправления, включающие: понятие и систему гарантий местного самоуправления; гарантии, обеспечивающие организационную и финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления; судебную и правовые формы защиты местного самоуправления.

6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. В данном разделе анализируются: понятие и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами; контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

3. Источниками муниципального права являются:

1. Конституция РФ, которая закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, а также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции РФ посвящена отдельная гл. 8 "Местное самоуправление"

Специальной 8-й главой Конституции РФ конституционные нормы о местном самоуправлении не исчерпываются (СТ. 3, 8, 9, 15,18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 72).

Федеральное законодательство.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления и определяет государственные гарантии его осуществления.

Указанный Федеральный закон определил правовую основу местного самоуправления, которую составляют: Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты.

Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества и государства определяются также в следующих правовых актах Российской Федерации.

Гражданский кодекс Российской Федерации;

Семейный кодекс Российской Федерации;

Бюджетный кодекс Российской Федерации;

Налоговый кодекс Российской Федерации;

Федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления";

"Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан";

"Об основах муниципальной службы в Российской Федерации";

"О приватизации государственного и муниципального имущества";

"О связи";

"О почтовой связи";

"Об образовании";

"Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан";

"О ветеранах";

"О социальной защите инвалидов в Российской Федерации";

"О беженцах";

"Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации";

"О милиции";

"Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

В Указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, иных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, как правило, детализируются полномочия органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности муниципальных образований. Особое значение здесь имеют акты, регламентирующие организационно-правовые основы поддержки развития местного самоуправления в России, - о Совете по местному самоуправлению, о Конгрессе муниципальных образований, утверждающие программы государственной поддержки местного самоуправления (в частности, Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации), а также решения Правительства РФ и других федеральных органов о развитии отдельных территорий, закрытых административно-территориальных образованиях и др.

Среди актов федеральных органов государственной власти особое значение имеют решения судебных органов. В российской юридической науке судебный прецедент традиционно не считался источником права. Однако в настоящее время постановления и определения Конституционного Суда РФ играют важную роль в правовом регулировании местного самоуправления в России. С их помощью разрешаются правовые коллизии в сфере местного самоуправления, вызванные принятием нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ.

3. Конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации и иные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Российская Федерация является федеративным государством, и в становлении и развитии местного самоуправления достаточно значительную роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому конституции (уставы), законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации также являются источниками муниципального права России. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определен круг вопросов в сфере местного самоуправления, регулирование которых осуществляется законодательством субъектов Российской Федерации.

4. Акты местного самоуправления наряду с федеральными и региональными нормативными правовыми актами имеют важное значение для организации и деятельности муниципальных органов. Это уставы муниципальных образований, решения представительных органов местного самоуправления и правовые акты глав местных администраций, многочисленные правовые акты, издаваемые структурными подразделениями местных администраций. К ним относятся и решения, принятые на местном референдуме, а также на сходах граждан.

Особое значение среди актов местного самоуправления имеет устав муниципального образования. Как правило, в уставе муниципального образования содержатся не только нормы об организации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании, но и перечень основных актов местного самоуправления, подлежащих принятию представительным органом и главой муниципального образования, а также порядок подготовки и принятия таких актов, механизм их отмены.

5. Нормы международного права также являются источниками муниципального права России. Весьма важное значение в регулировании местного самоуправления в Российской Федерации имеет Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Россия, подписав вышеназванную Хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав ее.

4. Являясь единым по содержанию, муниципальное право при этом состоит из относительно автономных, но связанных между собой составных частей.

Муниципально-правовая норма - это первичный элемент системы муниципального права. В совокупности муниципально-правовые нормы образуют отрасль муниципального права. Под муниципально-правовыми нормами понимаются правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления. Нормам муниципального права присущи все признаки правовых норм: общеобязательность, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами.

Нормы муниципального права по признаку регулирования однородных и взаимосвязанных общественных отношений объединяются в муниципально-правовые институты.

Муниципально-правовые институты - это определенная система норм муниципального права, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих относительно самостоятельную группу в рамках отрасли муниципального права.

Особенностью муниципально-правовых институтов является то, что образующие их нормы обладают признаками не только отрасли муниципального права, но и признаками основных, первичных отраслей права (конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного, трудового и др.). Такую двойственную природу имеют институты муниципальной службы, муниципальной собственности, форм непосредственной демократии, местных финансов и др.

5. Муниципально-правовые отношения - это урегулированные нормами права общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления местного самоуправления.

В муниципально-правовых отношениях:

1. участвует определенный круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих муниципально-правовых норм;

2. регламентируется конкретное поведение участников этих отношений;

3. обеспечиваются субъективные права и юридические обязанности в области местного самоуправления посредством специальных юридических средств.

Важнейшим элементом муниципально-правового отношения являются его участники - субъекты. Субъектами муниципально-правовых отношений являются лица, участвующие в муниципально-правовых отношениях и являющиеся носителями прав и обязанностей в сфере местного самоуправления.

Субъектами муниципального права (участниками муниципально-правовых отношений) являются:

население муниципального образования;

граждане Российской Федерации, а также граждане, имеющие иное гражданство, или лица без гражданства;

органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления;

государство и отдельные государственные органы;

физические и юридические лица.

6. Муниципальное право организационно оформилось и выделилось из конституционного права, которое определяет начала и принципы организации местного самоуправления, формы и гарантии осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления, являются нормами муниципального права.

Для муниципального права характерны определенные признаки конституционно-правовых отношений. Прежде всего, права и обязанности субъектов этих отношений прямо или опосредованно связаны с закреплением основных устоев и принципов российского общества и государства, с системой форм и порядком осуществления народовластия. В силу этого конституционно-правовые отношения играют определяющую роль в системе правоотношений, а муниципально-правовые отношения являются основными там, где осуществляется местное самоуправление.

Муниципальное право тесно связано с административным правом. Административно-правовые нормы устанавливают статус органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, и их полномочия. Тесная взаимосвязь муниципального права и административного права проявляется также и при регулировании института муниципальной службы.

Существует тесная связь муниципального права и с другими отраслями права. Например, формирование и исполнение местных бюджетов, образование внебюджетных фондов основано на нормах финансового права; право органов местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом; участие органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды относится к экологическому праву, и т.д.

РАЗДЕЛ 2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тема. 2.1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Законодательное определение местного самоуправления

2. Местное самоуправление как основа конституционного строя

3. Децентрализация и местное самоуправление

Конституция РФ провозглашает признание и гарантирование местного самоуправления, которое получает в ней статус одной из основ конституционного строя страны (гл. гл. 1, 8).

Развивая конституционную модель местного самоуправления, ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в ст. 1 закрепляет: «1. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Содержание местного самоуправления составляют вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, решение которых в соответствии с законодательством осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Таким образом, вопросы местного значения - это совокупность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности местных сообществ жителей и, во-вторых, решаемых самими этими сообществами самостоятельно или предрасположенных к такому решению, пусть и посредством публичного управления, разделяющего управляющих и управляемых. Круг вопросов местного значения очерчен в гл. 3 Закона от 6 октября 2003 г.

Пространственные рамки местного самоуправления. Такие рамки законодатель устанавливает с помощью категории "муниципальное образование". Муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Отличительные признаки муниципального образования:

а) осуществление в его рамках местного самоуправления;

б) обособленная муниципальная собственность;

в) местный бюджет;

г) наличие органов местного самоуправления (представительного, исполнительно-распорядительного, главы муниципального образования);

д) населенная территория;

е) устав муниципального образования, зарегистрированный в установленном законодательством порядке.

Субъектный состав местного самоуправления. Для формализации субъектного состава местного самоуправления законодатель использует двухуровневую модель. К первому уровню он относит население соответствующих муниципальных образований. Второй уровень составляют отдельные жители, иные непосредственно изъявляющие свою волю субъекты по отношению к общемуниципальным интересам.

2. Основы конституционного строя представляют собой систему исходных конституционных принципов, закрепляемых в гл. 1 Конституции РФ, задающих юридическую модель всего общества, государства, национального права в совокупности всех его отраслей. Основы конституционного строя - это и действительное осуществление данных принципов, и то состояние общества, государства, национального права, которое сложилось под их воздействием.

Конституционные проявления местного самоуправления. Будучи основой конституционного строя, местное самоуправление выступает как:

конституционный принцип, признающий и гарантирующий самостоятельность мест, определяющий нормативную политику правотворческих органов, деятельность правоприменителей, всех, кто так или иначе вступает в сферу местного самоуправления;

коллективное право местного населения (местных сообществ жителей) на властную самоорганизацию;

социальный институт, включающий в себя организационно-правовые формы самоуправленческой деятельности жителей (муниципальные образования, органы местного самоуправления, выборы, референдумы, иные формы прямого волеизъявления граждан);

правотворческая и правореализационная деятельность по осуществлению местного самоуправления в качестве конституционного принципа и права населения в установленных законом организационно-правовых формах;

реальное состояние местной жизни, складывающееся под воздействием права и факторов его искажающих.

Местное самоуправление раскрывает и обеспечивает исходные конституционные ценности в тесном взаимодействии с конституционными положениями о верховенстве на всей территории страны Конституции РФ, федеральных законов, самоопределении народов, единстве и равенстве гражданства, единстве экономического пространства, равенстве форм собственности, социальной направленности государства, идеологическом и политическом многообразии и т.п. В частности, в рамках местного самоуправления как политико-правового пространства должна обеспечиваться действенность всех перечисленных положений.

Статья 1 Конституции РФ в числе базовых принципов российского государства называет правовую направленность государства, республиканскую форму правления и демократический режим. Перечисленные положения являются организующими устоями и для местного самоуправления, поскольку оно является каналом осуществления народовластия.

Местное самоуправление и публичная власть. Конституция РФ не просто обособляет местное самоуправление, но и отделяет его от государственно-властного механизма. Согласно ее ст. 12 органы местного самоуправления (а это ведущее и постоянно функционирующее звено муниципальных образований) не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление как коллективное право местного населения. В данном контексте местное самоуправление означает закрепленное в писаном праве, но естественное по своему происхождению и природе притязание жителей на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения.

3. Децентрализация - способ перемещения власти, полномочий из центра управляемой системы на ее периферию и укрепления политико-правовой самостоятельности периферийных подсистем: субъектов федерации, муниципальных образований и т.п.

Принципы децентрализации. Негосударственная децентрализация мест предполагает законодательное закрепление ряда принципиальных положений, обеспечивающих и гарантирующих самостоятельность и полнокровную деятельность муниципальных образований, органов местного самоуправления. Назовем основные из них.

1. Необходимость организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Базовая территориальная единица местного самоуправления - муниципальное образование. Муниципальные образования, в силу этого принципа, должны, по общему правилу, создаваться на всех населенных территориях всех субъектов Федерации.

2. Самостоятельное определение муниципальными образованиями своего статуса, структуры и статуса своих органов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации в собственных уставах. Уставы муниципальных образований для своих образований играют ту же роль, что и Конституция РФ для страны в целом, конституции, уставы субъектов Федерации для соответствующих субъектов. Устав муниципального образования - своеобразная "конституция", которая комплексно определяет важнейшие принципы устройства и жизнедеятельности своего территориального коллектива. Не случайно в уставах многих муниципальных образований указывается, что данные уставы имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем иным муниципальным нормативным актам, прямое действие. Уставы муниципальных образований принимаются их представительными органами местного самоуправления или непосредственно населением.

Самостоятельность местного самоуправления носит относительный характер, поскольку государство законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправления.

3. Недопустимость образования органов местного самоуправления, назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Названный принцип имеет в виду любые органы местного самоуправления и любых должностных лиц местного самоуправления, которые действуют в соответствии с уставами муниципальных образований.

4. Запрет осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Это существенная гарантия самостоятельности мест. Запрет осуществления местного самоуправления государственными органами и должностными лицами означает невозможность осуществления последними функций и полномочий муниципальных образований, органов местного самоуправления, прав и полномочий иных субъектов местного самоуправления.

5. Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, муниципальными органами, должностными лицами в пределах их полномочий, и невозможность прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных органов и должностных лиц государственными органами и должностными лицами. Федеральное законодательство не предусматривает и права государственных органов по приостановлению действия муниципальных актов.

6. Экономическая самостоятельность местного самоуправления. Глава 8 Закона от 6 октября 2003 г. закрепляет финансово-экономическую основу местного самоуправления. К этой группе норм примыкают правила о том, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется с одновременной передачей на места необходимых материальных и финансовых средств, что местному самоуправлению компенсируются дополнительные расходы, возникшие в результате решений органов государственной власти.

7. Судебная защита местного самоуправления. Законодательно установлено, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, муниципальных органов и должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений.

Государство сохраняет за собой ряд каналов властного присутствия в муниципальных образованиях. Среди них принятие законов, иных актов, в том числе закрепляющих права, обязанности субъектов местного самоуправления; создание собственных органов на местах, действующих наряду с муниципальными органами; возложение на муниципальные органы задачи выполнения отдельных государственных полномочий; разработка и принятие финансово-экономических и иных федеральных и региональных программ с муниципальной составляющей.

Тема 2.2. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. Понятие и характеристика принципов организации местного самоуправления

Под общими принципами местного самоуправления понимаются принципы деятельности населения и его представителей (органов местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, реализации иных полномочий, отнесенных к ведению местного самоуправления Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также актами, принятыми в соответствии с ними.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

1. самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

2. организационная обособленность местного самоуправления в системе управления государством;

3. взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

4. сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;

5. соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

6. ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением и государством;

7. многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

8. соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления;

9. законность в организации и осуществлении местного самоуправления;

10.гласность при осуществлении местного самоуправления;

11.сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении;

12.наличие государственных гарантий местного самоуправления;

13.возможность передачи на уровень местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий.

Самостоятельность решения населением вопросов местного значения.

В ст. 3 Конституции указано: "Народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления".

В статье 132 Конституции в числе вопросов местного значения указаны: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка. Решение указанных вопросов осуществляется различными органами местного самоуправления. Более того, все эти вопросы не могут осуществляться исключительно представительным органом местного самоуправления, т.к. традиционным требованием к демократической организации власти является обособленность органов, обладающих полномочиями по утверждению бюджета и по его исполнению.

Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления

Организационные формы местного самоуправления выбираются населением каждого муниципального образования самостоятельно. Это следует из нормы ст. 131 (п. 1) Конституции РФ, установившей, что "структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно".

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября 2003 г.) установлен ряд требований к структуре органов местного самоуправления. Во-первых, установлен перечень органов местного самоуправления, обязательных к формированию во всех муниципальных образованиях: представительный орган муниципального образования (исключение - муниципальные образования с численностью избирателей менее 100 человек, где полномочия представительного органа осуществляет сход жителей муниципального образования), глава муниципального образования и местная администрация. Во-вторых, установлен запрет на совмещение должности главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального образования (исключение - муниципальные образования с численностью населения менее 1000 человек).

Наряду с приведенными требованиями в названном Законе перечислен ряд норм, излагающих закрытый перечень вариантов решения отдельных вопросов организации местного самоуправления. Во-первых, определено, что представительный орган муниципального района может состоять из депутатов, избираемых населением непосредственно путем муниципальных выборов, или формироваться из глав внутрирайонных муниципальных образований и лиц, делегированных представительными органами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава. Во-вторых, установлено, что глава муниципального образования может избираться либо населением на муниципальных выборах, либо представительным органом из своего состава. В-третьих, установлено, что глава местной администрации может или назначаться по контракту, или являться главой муниципального образования.

С учетом изложенного можно выделить следующие допустимые варианты организации местного самоуправления:

1) представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию (во всех типах муниципальных образований);

2) представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем; местную администрацию возглавляет руководитель, нанятый по контракту (во всех типах муниципальных образований);

3) представительный орган формируется из глав внутрирайонных муниципальных образований и лиц, делегированных представительными органами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава; глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию (только в муниципальных районах);

4) представительный орган формируется из глав внутрирайонных муниципальных образований и лиц, делегированных представительными органами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава; глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем; местную администрацию возглавляет руководитель, нанятый по контракту (только в муниципальных районах);

5) представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, возглавляет местную администрацию и является председателем представительного органа (только в муниципальных образованиях с численностью жителей менее 1000 человек);

6) представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, является его председателем и возглавляет местную администрацию (только в муниципальных образованиях с численностью жителей менее 1000 человек);

7) полномочия представительного органа осуществляет сход жителей муниципального образования; глава муниципального образования избирается на сходе, председательствует на нем и возглавляет местную администрацию (только в муниципальных образованиях с численностью жителей менее 100 человек);

Сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан

В рамках регламентации осуществления местного самоуправления в Конституции РФ неоднократно делаются указания на самостоятельность местного самоуправления: "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" (ст. 12); "местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения" (ст. 130).

Формами прямого волеизъявления являются муниципальные выборы, местный референдум, отзыв населением выборных лиц местного самоуправления, сход граждан (в случае, когда уставом муниципального образования предусмотрено осуществление сходом полномочий представительного органа местного самоуправления), выявление путем голосования мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Местный референдум - универсальная форма прямого волеизъявления, на него можно вынести любые вопросы местного значения, за исключением запрещенных федеральным законом.

Иные формы прямого волеизъявления являются целевыми - они предназначены для решения конкретных вопросов.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина

Европейская хартия местного самоуправления (абз. 7 преамбулы, п. 3 ст. 4) говорит о местном самоуправлении как о власти, максимально приближенной к гражданам. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе - права на достойную жизнь. Уровень гарантированности этого права вполне можно рассматривать как показатель уровня развития демократии в государстве.

Рассматривая проблему соблюдения прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления, следует отметить, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина отнесены Конституцией РФ к ведению Российской Федерации (ст. 71), а защита прав и свобод человека и гражданина - к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72).

Таким образом, исходя из конституционных требований соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления является обязательным, но при этом муниципальные правовые акты не могут вторгаться в сферы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина.

В Конституции РФ указан ряд прав и свобод человека и гражданина, к обеспечению которых в соответствии с конституционными нормами имеют непосредственное отношение органы местного самоуправления:

право доступа к информации, затрагивающей права и свободы человека и гражданина;

право обращения в органы местного самоуправления;

право на участие в управлении делами государства;

право на жилище;

право на охрану здоровья и медицинскую помощь;

право на образование;

право на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов местного самоуправления.

Кроме того, исходя из норм Федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября 2003 г.), "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Гражданского кодекса Российской Федерации осуществление местного самоуправления имеет отношение к таким конституционно гарантированным правам и свободам человека и гражданина, как:

свобода передвижения;

право свободно получать информацию;

право на объединение;

свобода экономической деятельности;

право частной собственности;

право на благоприятную окружающую среду;

право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры;

право защиты от злоупотребления властью.

Гласность местного самоуправления

Целью осуществления местного самоуправления является решение вопросов местного значения - непосредственного обеспечения жизнедеятельности жителей муниципального образования. Данная цель требует работы органов местного самоуправления в постоянном контакте с жителями, широкого информирования населения о деятельности муниципальных властей.

Можно выделить следующие основные формы обеспечения гласности в деятельности органов местного самоуправления:

1) учреждение печатного издания муниципального образования, в котором публикуются официальные тексты решений органов местного самоуправления;

2) создание муниципальной информационной службы, а также вменение в обязанность лицам, обладающим собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, регулярного информирования электронных и печатных СМИ о результатах и планах своей работы;

3) проведение регулярных встреч выборных лиц местного самоуправления и иных лиц, обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, с жителями муниципального образования (система отчетов перед избирателями);

4) проведение публичных слушаний (Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что публичные слушания в обязательном порядке проводятся по вопросам принятия и внесения изменений в устав муниципального образования, по проекту местного бюджета и отчета о его исполнении);

5) проведение опросов жителей по наиболее важным вопросам, предполагаемым к решению органами местного самоуправления (опросы не только дают муниципальным властям информацию о взглядах жителей на те или иные проблемы, но и обеспечивают население информацией о направлениях работы органов местного самоуправления);

создание совещательных органов из лиц, представляющих интересы отдельных групп населения и обладающих собственными механизмами доведения информации до жителей (общественные советы по территориальному общественному самоуправлению, по координации деятельности местных отделений политических партий, по экологическим проблемам и т.д.).

Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября 2003 г.) установлен перечень вопросов местного значения.

Данный перечень не может быть изменен иначе как посредством изменения или дополнения именно данного Федерального закона.

Установление перечня вопросов местного значения только в одном федеральном законе, а также лишение права органов государственной власти устанавливать объемы расходов на решение вопросов местного значения позволят стабилизировать законодательно установленные нормы, контролировать объемы устанавливаемых органам местного самоуправления государственных полномочий, предотвращать случаи нарушения полномочий органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения.

Материальная и финансовая обеспеченность полномочий местного самоуправления

Организационное обособление местного самоуправления в системе государственного управления

Конституцией РФ определено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако утверждение, что местное самоуправление отделено от государства (аналогично церкви), некорректно.

Сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении

Конкретные организационные формы местного самоуправления определяются в уставе каждого муниципального образования. Вместе с тем федеральным законодательством установлены определенные гарантии сочетания коллегиальности и единоначалия в осуществлении местного самоуправления.

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября 2003 г.) предусмотрены обязательность наличия коллегиального органа местного самоуправления - представительного органа муниципального образования и главы местной администрации - лица, возглавляющего деятельность местной администрации на принципах единоначалия. Должность главы местной администрации может быть как самостоятельной, так и совмещаться с должностью главы муниципального образования.

При этом в названном Федеральным законе введено принципиально важное новшество: установлена возможность существования единоличных органов местного самоуправления - должностных лиц, обладающих собственными персональными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава местной администрации относится к данной категории должностных лиц.

Разделение функций между этими органами местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

Государственная гарантия местного самоуправления

Конституцией России (ст. 12) определено, что в Российской Федерации "признается и гарантируется местное самоуправление". Эта статья дает основания для вывода о том, что наличие государственных гарантий местного самоуправления относится к основам конституционного строя Российской Федерации.

Государственные гарантии местного самоуправления условно можно разделить на три группы:

1) создающие условия для осуществления местного самоуправления;

2) направленные на недопущение или пресечение деятельности, препятствующей осуществлению местного самоуправления;

3) обеспечивающие право местного самоуправления защищать свои интересы.

К первой группе государственных гарантий относятся:

формирование законодательной базы о местном самоуправлении;

установление обязанности выплаты компенсации местному самоуправлению расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

разработка государственных образовательных стандартов и организация подготовки и повышения квалификации кадров муниципальных образований;

формирование совещательных органов при государственных должностных лицах по проблемам местного самоуправления;

разработка государственными органами и содействие разработке иными структурами методических материалов по порядку решения вопросов местного значения, реализации иных полномочий органами местного самоуправления.

Ко второй группе государственных гарантий относятся:

установление ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов;

установление запрета на ограничение законных прав местного самоуправления;

возможность обращения в суд, а также в прокуратуру по вопросам незаконности решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления (их должностных лиц);

установление права органов государственной власти на досрочное прекращение полномочий органов (должностных лиц) местного самоуправления, нарушающих законы;

установление, что в случае бездействия органов, обязанных принять решения, необходимые для осуществления местного самоуправления в определенные сроки (назначение муниципальных выборов, установление границ муниципальных образований, регистрация уставов муниципальных образований), соответствующее решение вправе принять иной орган власти.

К третьей группе государственных гарантий относятся:

право местного самоуправления на судебную защиту и защиту системой прокуратуры; право обжалования в суд решений и действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, обращения в прокуратуру;

право населения муниципального образования на отзыв выборных лиц местного самоуправления.

Законность в организации и осуществлении местного самоуправления

Местное самоуправление - власть подзаконная. На обязанность соблюдения органами местного самоуправления Конституции России и законов указывает ст. 15 Конституции РФ.

Формы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц не отличаются от форм, обеспечивающих законность деятельности органов государственной власти и государственных служащих. Это выполнение норм действующего законодательства, действие строго в рамках своих полномочий, доступность к информации о деятельности органов местного самоуправления, обязанность решать возникающие проблемы населения, неукоснительно соблюдать Устав муниципального образования и т.д.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Действующим законодательством ответственность коллегиальных органов местного самоуправления перед населением не предусматривается. Население не вправе распустить представительный орган местного самоуправления, однако вправе отозвать отдельных депутатов, иных выборных лиц.

Статус выборных лиц местного самоуправления - выборных должностных лиц, депутатов, иных выборных лиц (как и представителей других уровней публичной власти) - носит двойственный характер.

При ненадлежащем исполнении своих функций выборными лицами местного самоуправления население может применить к ним следующие меры воздействия:

отзыв соответствующего лица населением;

отказ в доверии на очередных муниципальных выборах;

обращение в суд в целях признания актов органов местного самоуправления незаконными;

обращение в органы государственной власти субъекта Российской Федерации с предложением о роспуске представительного органа местного самоуправления, отрешении от должности главы муниципального образования;

критика в рамках публичных слушаний, иных публичных мероприятий, а также в СМИ.

1. Понятие правовой основы местного самоуправления

2. Конституция РФ, законы и правовые акты РФ о местном самоуправлении

3. Конституции (уставы), законы и правовые акты субъектов РФ о местном самоуправлении

4. Устав муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты

1. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон.

2. Конституцией РФ в отношении местного самоуправления установлено:

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Статья 12:

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Статья 15:

2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

Статья 18:

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Статья 24:

2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Статья 40:

2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

Статья 130:

1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Статья 132:

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В соответствии с федеральным законодательством к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых Федеральным законом;

правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и другими федеральными законами.

В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" применяются Конституция РФ и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

3. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся:

правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

4. Устав муниципального образования - единственный правовой акт, устанавливающий административно-правовой статус муниципального образования, прошедший обсуждение с населением муниципального образования и являющийся своеобразной "конституцией" муниципального образования.

В соответствии со ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом муниципального образования должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальное образование самостоятельно разрабатывает свой устав.

В уставе могут указываться:

символика муниципального образования;

вопросы организации местного самоуправления с учетом национальных и иных особенностей.

Перечень вопросов, подлежащих обязательному включению, содержится в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Устав подлежит государственной регистрации.

Самостоятельно муниципальные образования могут принимать:

постановление - акт главы администрации, мэра;

распоряжение - акт главы администрации, мэра, их заместителей, руководителя Главного управления;

приказ - акт главы администрации, мэра, руководителя Главного управления, управления, департамента, отдела.

Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования будет подлежать официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования можно будет принимать большинством не менее чем в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования будут подлежать государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в

Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция РФ, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, другие федеральные законы; конституции, уставы и законы субъектов Федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации является ратифицированная в 1998 г. нашей страной Европейская Хартия местного самоуправления: ее основные принципы и положения нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении.

В развитии правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить три периода: 1) с 1990- 1991 г. по октябрь-декабрь 1993 г.; 2) с октября-декабря 1993 г. по сентябрь 1995 г.; 3) с 1 сентября 1995 г. (в этот день вступил в силу Закон об общих принципах организации местного самоуправления, развивающий конституционные положения о местном самоуправлении) по настоящее время.

Первый период связан с началом формирования правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации. Именно в 1990-1991 гг. происходит переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении (Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” и Закон РСФСР “О местном самоуправлении”). Соответствующие изменения вносятся в союзную Конституцию и Конституцию РСФСР.

Закон СССР об общих началах местного самоуправления определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды. Он устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной системы, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

В соответствии с Законом местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц.

В качестве основы местного хозяйства Закон закрепил коммунальную собственность. Предусматривалась судебная защита прав и законных интересов местного самоуправления. В соответствии с ним союзные и автономные республики должны были разработать и принять собственные законодательные акты, регулирующие местное самоуправление.

Закон РСФСР о местном самоуправлении определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации.

Российский закон в отличие от союзного ввел в понятие местного самоуправления такой важный его признак, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения.

Закон использовал также понятие “муниципальная собственность”, в то время как союзный - понятие “коммунальная собственность” . Местное самоуправление в соответствии с ним осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктах, т.е. в границах административно-территориальных единиц.

Закон предусматривал принятие республиками в составе Российской Федерации законов о местном самоуправлении данных республик, а также принятие районными, городскими Советами положений (уставов) о местном самоуправлении. Поселковые и сельские Советы могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведомственной территории.

Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией, которая не могла быть изменена иначе как законом. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете являлась местная администрация, которая заменила ранее действовавшие исполнительные комитеты местных Советов. Глава местной администрации осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. Закон закрепил подотчетность местной администрации соответствующему местному Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции. Акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции, могли быть отменены соответствующим Советом, вышестоящим исполнительно-распорядительным органом или признаны недействительными судом. Решения Совета, не соответствующие законодательству, могли быть отменены вышестоящим Советом народных депутатов.

Таким образом, можно заключить, что российский закон предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов.

В рассматриваемый период на федеральном уровне были приняты законы: от 24 октября 1991 г. “О выборах главы администрации” и от 15 апреля 1993 г. “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”. Однако они не оказали какого-либо серьезного влияния на становление местного самоуправления.

Выборы глав местной администрации должны были состояться в ноябре 1991 г. В соответствии с постановлением V (внеочередного) Съезда народных депутатов РФ от 1 ноября 1991 г. “Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы” и принятым на его основе Указом Президента РФ от 25 ноября 1991 г. “О порядке назначения глав администрации” главы местной администрации назначались соответствующим главой вышестоящей администрации. 1 апреля 1993 г. был принят Закон РФ “О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой и сельской администрации”. Он, однако, не исключал возможность проведения в определенных случаях выборов главы администрации в соответствии с Законом РСФСР от 24 октября 1991 г. “О выборах главы администрации”.

Не выполненными оказались и многие важные законодательные положения, касающиеся бюджетных прав местного самоуправления, например, ст. 9 Закона РФ от 15 апреля 1993 г. “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”, предусматривающая, что уровень закрепленных доходов должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета.

Порядок проведения выборов в местные Советы регулировался Законом РСФСР “О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР”, принятым 27 октября 1989 г., т.е. еще до перехода местных органов власти на принципы самоуправления. На его основе в 1990 г. на пятилетний срок были избраны местные Советы, которые в соответствии с Законом о местном самоуправлении в РСФСР получили статус представительных органов местного самоуправления. Правовое положение депутатов этих органов регулировалось Законом РСФСР от 30 октября 1990 г. “О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов”.

Закон о местном самоуправлении в РСФСР подробно регламентировал формы организации и деятельности органов местного самоуправления, а также компетенцию местных Советов и местной администрации. Из нынешних субъектов Федерации лишь республики в составе Российской Федерации имели право принимать законодательные акты по вопросам местного самоуправления (законы о местном самоуправлении, о местном референдуме, о выборах местных Советов). Органы государственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа согласно ст. 9 Закона о местном самоуправлении обязаны были содействовать развитию системы местного самоуправления на своей территории, принимая меры по сбалансированию местных бюджетов, решая предусмотренные законом вопросы административно-территориального деяния, оказывая местным Советам организационную, методическую и иную помощь в работе и т.д. Однако они не могли принимать решения, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления.

31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, который стал составной частью Конституции РФ. Договор относил установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значения получили право осуществлять собственное правовое регулирование вопросов местного самоуправления в пределах своей компетенции в соответствии с федеральным законодательством. За республиками в составе Российской Федерации признавалось право принимать по данным вопросам законы и иные правовые акты.

Второй период связан с начавшимся осенью 1993 г. процессом реформирования системы, местного самоуправления, сложившейся на основе, реализации Закона РСФСР о местном самоуправлении.

Правовой основой реформирования местного самоуправления послужили указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные в рамках его полномочий, которые были определены Указом от 21 сентября 1993 г. “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации”. Указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. “О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации” и от 26 октября 1993 г. “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации” деятельность местных Советов была прекращена, их функции возлагались на местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного самоуправления в соответствии с положениями Указа от 26 октября 1993 г.

Выборы в представительные органы местного самоуправления предлагалось провести в период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Дату проведения выборов должны были установить органы государственной власти субъектов Федерации.

Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Были также утверждены Основные положения о выборах в органы местного самоуправления. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом данных основных положений.

В целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления и обеспечения его государственной поддержки 9 октября 1993 г. Президентом РФ был издан Указ “О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления”, в котором содержалось поручение Правительству РФ разработать проект Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления.

22 декабря 1993 г. Президент РФ издал Указ “О гарантиях местного самоуправления”, который содержал ряд принципиальных положений, касающихся организации и деятельности местного самоуправления. В нем предусматривалось, в частности, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке, что глава местной администрации может быть членом соответствующего представительного органа местного самоуправления. Кроме того, признавались недействующими статьи главы второй Закона РСФСР о местном самоуправлении, регулирующие вопросы структуры и организационных основ деятельности местных Советов, ряд других статей, а также Закон РСФСР “О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов”.

Процесс реформирования местного самоуправления изменил основы организации местного самоуправления. Прежде всего надо отметить, что существенным образом изменился характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который стал именоваться главой местного самоуправления. По существу, утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления.

Указы Президента РФ послужили правовой базой для принятия субъектами Федерации соответствующих правовых актов по местному самоуправлению.

Вместе с тем надо иметь в виду, что упомянутые указы по вопросам местного самоуправления были изданы до вступления в силу Конституции РФ (вступила в силу 25 декабря 1993 г. - со дня официального ее опубликования).

Государственная Дума Федерального Собрания РФ, в своем постановлении от 10 июня 1994 г. “Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Федерации” отметила, что данные указы сыграли известную роль в формировании правовой основы местного самоуправления. Вместе с тем в них содержатся положения, не соответствующие Конституции РФ, ограничивающие конституционные права населения на местное самоуправление.

Данными нормативными правовыми актами, указывалось в постановлении, не обеспечивались конституционные права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и на их выборы, на участие населения в управлении муниципальной собственностью. Констатировалось также, что не выполнен Указ Президента РФ от 21 марта 1994 г. “О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления” в части приведения актов Президента и Правительства РФ в соответствие с федеральной Конституцией.

Складывалась, таким образом, ситуация, когда формируемая система местного самоуправления не в полной мере соответствовала конституционной модели местного самоуправления. Это положение усугублялось отсутствием федерального закона о местном самоуправлении.

Его разработка началась в 1994 г. Правительство во исполнение плана первоочередных мер по реализации первого Послания Президента РФ Федеральному Собранию подготовило проект федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления. В декабре 1994 г. он был внесен Президентом РФ в Государственную Думу.

Еще два варианта проекта были разработаны депутатами Государственной Думы. Они обсуждались на Всероссийском совещании по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах РФ. На нем, в частности, отмечалось, что недостатками вариантов проекта закона является то, что “некоторые положения чрезмерно детализированы, что, в общем-то, должно быть предметом законодательства самих субъектов Федерации. Не бесспорна предлагаемая разработчиками схема административно-территориального устройства субъектов Федерации, что, как известно, относится к их исключительной компетенции”.

В принятом Законе об общих принципах организации местного самоуправления нашли отражение, по существу, положения из всех трех вариантов проекта закона: он явился своеобразным компромиссом, хотя за основу Государственной Думой был принят один из депутатских проектов.

Третий период связан с принятием Закона об общих принципах организации местного самоуправления. 28 августа 1995 г. он был подписан Президентом РФ и 1 сентября 1995 г. - со дня своего официального опубликования - вступил в силу. Начался новый этап развития правовой основы местного самоуправления.

Статья 55 Закона установила, что нормативные правовые акты в Российской Федерации до приведения их в соответствие с данным Законом применяются в части, не противоречащей ему. Новый Закон также сохранил действие ст. 49-76 (закрепляющих полномочия местной администрации) и ст. 80-86 (регулирующих вопросы территориального общественного самоуправления) Закона РСФСР о местном самоуправлении, которые применяются в части, не противоречащей Конституции РФ и данному Закону. Указанные статьи действуют до принятия субъектами Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований, а также законов о регулировании осуществления местного самоуправления в формах, предусмотренных ст. 24 и 27 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. В этих статьях содержатся положения о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении и других формах участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Закон предусмотрел возможность временного регулирования отдельных отношений. Так, согласно ст. 57 впредь до принятия субъектами Федерации соответствующих законов вопросы, подлежащие регулированию ими, могут регулироваться уставами муниципальных образований, принятыми в соответствии с Конституцией РФ и данным Законом, за исключением вопросов, указанных в п. 1, 2 ст. 56.

Закон установил трехмесячный срок для приведения правовых актов субъектов Федерации в соответствие с ним.

В свое время Государственная Дума, давая оценку нормативным правовым актам субъектов Федерации, принятым после октября 1993 г., в постановлении от 10 июня 1994 г. “Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Федерации” отмечала, что в ряде конституций республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления имеются несоответствия положениям Конституции РФ. С принятием нового закона эта проблема приобрела еще большую остроту.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит ст. 62, согласно которой Правительство РФ должно было разработать и представить на рассмотрение Государственной Думе:

Проекты федеральных законов, обеспечивающие приведение законодательства Российской Федерации, в том числе налогового и бюджетного в соответствии с данным Законом;

Проекты законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления;

Проекты законодательных актов, устанавливающие ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. В ст. 58 был установлен срок проведения этих выборов: не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу Закона (т.е. до 1 марта 1996 г.). Однако 17 сентября 1995 г. Президент РФ издал Указ “О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления”, в котором признал необходимым проведение выборов в органы местного самоуправления в декабре 1996 г. Основанием для переноса срока выборов послужили, по мнению Президента, “незавершенность процесса формирования в ряде субъектов Российской Федерации законодательной базы, необходимой для проведения выборов и функционирования органов местного самоуправления” и отсутствие федерального законодательства о формировании финансовой и материальной базы местного самоуправления. Данные положения Указа вступили в противоречие с Законом об общих принципах организации местного самоуправления. В соответствии с п. 2 ст. 59 Закона 1 марта 1996 г. истекали сроки полномочий глав местных администраций (глав местного самоуправления), назначенных на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти, а также в ином порядке, чем это предусмотрено Законом. В разъяснении Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ от 25 марта 1995 г. “О некоторых вопросах, связанных с реализацией Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” подчеркивалось, что продление сроков полномочий названных выше лиц юридически возможно только после внесения соответствующих изменений в Федеральный закон. В этой связи применение Указа Президента РФ от 17 сентября 1995 г., устанавливающего сроки проведения муниципальных выборов, по мнению Комитета, недопустимо. Согласно ч. 1 ст. 90 Конституции РФ указы Президента РФ не должны противоречить федеральным законам. Определение же Указом Президента сроков выборов в органы местного самоуправления (в декабре 1996 г.) противоречило упомянутому Закону (п. 1 ст. 58). Соответствующие изменения, предусматривающие новые сроки проведения муниципальных выборов, были внесены Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. “О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Вопрос о сроках проведения выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в связи с запросами Президента РФ и главы Республики Коми о проверке конституционности указанных положений Федерального закона.

Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд, полагали, что определение сроков выборов в органы местного самоуправления не относится к общим принципам организации местного самоуправления, установление которых находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и, следовательно, Данный вопрос не должен решаться в федеральном законе. По мнению главы Республики Коми, данный вопрос находится в компетенции субъектов Федерации, а по мнению Президента РФ - входит в сферу полномочий местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ, рассмотрев запросы, пришел к выводу, что действия оспариваемых положений закона рассчитаны только на переходный период становления системы местного самоуправления. Они призваны упорядочить процесс ее формирования и не допустить затягивания создания выборных органов местного самоуправления. Поэтому определение в федеральном законе предельных сроков проведения выборов не нарушает права органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления назначить конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные временные рамки. Однако после завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов федеральные органы уже не вправе своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов, поскольку это нарушило бы конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления.

В 1996 г. был принят Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, который призван обеспечить проведение муниципальных выборов в случаях, если: а) законодательным (представительным) органом субъекта Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов; б) не принят устав муниципального образования; в) отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления, а также в других случаях, затрудняющих проведение муниципальных выборов. Законом установлено право суда назначать по заявлению прокурора, или жалобе граждан, или жалобам общественных объединений дату муниципальных выборов, если они не проводятся в срок, предусмотренный заключительными и переходными положениями Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Законом об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации закреплено общее правило: в случаях, если уполномоченные на то органы, должностные лица, избирательные комиссии не назначают в установленный срок выборов, в том числе и муниципальных, выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений и блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора назначаются судом общей юрисдикции.

После вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления был принят ряд федеральных законов, развивающих его положения: “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” (1997 г.); “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации” (1997 г.); “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” (1998 г.) и др.

Следующий этап реформы местного самоуправления, как констатируется в Указе Президента РФ от 11 июня 1997 г. “Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации”, предусматривает завершение формирования правовой базы, обеспечивающей становление местного самоуправления, а также создание финансово-экономической основы местного самоуправления, осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.

Значительная роль в развитии правовой основы местного самоуправления принадлежит субъектам Федерации, обладающим большими полномочиями в сфере правового регулирования местного самоуправления.

Основополагающие принципы местного самоуправления, закрепленные в Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции РФ и Законе об общих принципах организации местного самоуправления, должны найти отражение не только в правовом механизме обеспечения местного самоуправления, но и в практической деятельности органов местного самоуправления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995г. не определяет правовую основу местного самоуправления в нашей стране. В ст.7 лишь говориться о законодательной основе местного самоуправления, которая включает Конституцию РФ и федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов РФ.

Однако, как указывают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, правовую основу местного самоуправления в нашей стране составляют: «Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов Федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации является… Европейская хартия местного самоуправления…»

Таким образом, понятие законодательной основы местного самоуправления уже" понятия его правовой основы: оно не охватывает международные нормы, действующие в области местного самоуправления, нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и муниципальные нормативные правовые акты.

В отличие от действующего Закона новый Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003г с изм., внесенными от 29.03.2011. закрепляет понятие правовой основы местного самоуправления. Согласно его ст.4 правовую основу местного самоуправления составляют:

Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ;

Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);

Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

Уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Правовая основа местного самоуправления занимает важное место среди основ организации муниципальной власти в нашей стране. Это связано с тем, что право в современном обществе выступает важнейшим регулятором различных социальных отношений. Не исключение здесь и сфера местного самоуправления. Территориальные, организационные, финансовые и экономические условия осуществления местного самоуправления находят отражение в праве, конституируются и реализуются с его помощью.

Таким образом, можно дать определение правовой основы местного самоуправления. Правовая основа местного самоуправления в Российской Федерации– это совокупность правовых норм, содержащихся в международных правовых актах, Конституции РФ, нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов, а также в муниципальных правовых актах, которые закрепляют и регулируют территориальные, организационные, финансовые и экономические условия осуществления местного самоуправления в стране.