Главная Кассационная жалоба Основные законодательные источники административного права. Что мы узнали? Рассматриваемые основные понятия административного права

Основные законодательные источники административного права. Что мы узнали? Рассматриваемые основные понятия административного права

ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Введение

В данной работе раскрывается проблема, связанная с юридическими актами органов государственной власти как источниками административного права . Прежде всего, следует отметить, что под источниками административного права понимаются внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода нормы.1 Такие акты называются нормативными, и в данной работе будут рассмотрены именно они.

Актуальность данной работы достаточно велика, так как административное право, как совокупность правовых норм , является одной из самых крупных отраслей права, что обусловлено, в свою очередь, большим объемом предмета правового регулирования и разнообразием охватываемых им отношений. Данные отношения должны быть строго регламентированы в различных юридических нормах. Соответственно, юридические нормы имеют огромное количество источников. Это детерминировано предметом отрасли: большим числом административных управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще большее количество конкретизирующих их подзаконных нормативных актов .

Целью данной работы является раскрытие понятия нормативных актов как источников административного права, дать их характеристику, раскрыть существующие между ними связи, рассмотреть возможные пути улучшения эффективности административного законодательства.

В рамках обозначенной проблемы в данной работе будут рассмотрены следующие вопросы:

Характеристика и классификация источников административного права. Законодательные акты как источники административного права. Подзаконные нормативно правовые акты , являющиеся источниками административного права.

1. Характеристика и классификация источников административного права.

Под источниками административного права следует понимать формы выражения содержание норм административного права.2 В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, то есть нормативные акты.3

Особенностью отрасли административного права является разнообразие и множество источников его юридических норм. Это объясняется самим предметом отрасли: разнообразием и большим числом управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Вследствие этого все источники административного права необходимо классифицировать по определенным основаниям.

Существует значительное количество юридических норм, которые можно отнести к чисто административно-правовым источникам. Но много и «смешанных», многоотраслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и трудового, административного и гражданского).

Одной из самых распространенных и значимых классификаций нормативно-правовых актов является разделение их по юридической силе. По данному основанию все источники административного права можно разделить на:

I. Законодательные акты

II. Подзаконные нормативно-правовые акты.

Законодательные акты.

1. Нормы права, действующие на федеральном уровне. К ним относятся:

Международные договоры.

("1") Конституцией Российской Федерации установлено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.4 Следовательно, международные договоры России как источники административного права, имеют высшую юридическую силу.

бывшего СССР

2. Нормы права, действующие на уровне субъектов федерации. К ним относятся:

Конституции, уставы субъектов Федерации; Законы субъектов Федерации. Примером законодательного акта, являющегося источником административного права на уровне субъекта Российской Федерации может служить закон Орловской области «Об ответственности за административные правонарушения».

Подзаконные акты.

1. В этой группе высшей юридической силой обладают акты Президента РФ. Поскольку Конституция Российской Федерации не отнесла Президента ни к одной из трех ветвей власти, Президент и его акты занимают особое место в правовой системе России. Акты Президента – важнейший источник административного права.

К актам Президента РФ относятся:

а) указы Президента;

б) распоряжения Президента.

2. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации.

3. Ведомственные нормативно-правовые акты. Здесь различают:

а) постановления, приказы, инструкции министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции;

б) приказы, постановления, инструкции, распоряжения и другие акты территориальных федеральных органов исполнительной власти; приказы, инструкции администраций государственных федеральных учреждений, предприятий, вооруженных формирований;

в) акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и др.;

г) акты Банка России.

д) указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций);

("2") е) постановления и распоряжения правительств субъектов Федерации;

ж) приказы, постановления центральных органов специальной компетенции субъектов Федерации;

з) приказы, постановления местных органов государственной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве);

е) приказы, инструкции администраций, государственных предприятий , учреждений субъектов Федерации.

Особое место в системе подзаконных источников административного права занимают акты правосудия.

Известно, что нормативными являются не только те акты, которые содержат новую норму права , но и те, которые отменяют, изменяют старую.

Акты правосудия могут двумя способами влиять на систему норм. Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы, и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их. Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решения определенных судов являются обязательными для судов той же или низшей инстанции.

В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. И существующие суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм несоответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу. Существуют два вида актов правосудия как источников права. Во-первых, акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов , которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России. Второй вид актов правосудия, которые признаны источниками административного права, – постановления Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Конституционному Суду РФ предоставлены полномочия по разрешению дел о соответствии Конституции России федеральных законов, указов Президента, актов Правительства РФ и ряда других актов, названных в ст. 125 Конституции. Акты, их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Конституционный Суд РФ принял ряд постановлений, которыми признал несоответствующими Конституции РФ, федеральным законам многие административно-правовые нормы, содержащие ограничения, связанные с регистрационным учетом (пропиской) граждан, регулирующие применение мер административного принуждения (задержания, конфискации), закрепляющих полномочия органов государственной власти.

Итак, в данном вопросе была дана общая характеристика источников административного права, приведена их классификация и краткая характеристика. Подробно перечисленные правовые нормы будут рассмотрены в следующих вопросах.

2. Законодательные акты как источники административного права.

По законодательным актом следует понимать нормативно-правовой акт, принятый в установленном порядке уполномоченным на то законодательным органом , регулирующий наиболее важные общественные отношения.

В первом вопросе была приведена классификация законодательных актов в зависимости от их юридической силы. В соответствии с ней Законы делятся на:

Международные акты

Международные акты, действующие на территории РФ. Данная группа источников права занимает главенствующее место в правовой системе Российской Федерации. Они обладают высшей юридической силой и в случае противоречия между ними и любыми другими законами применяются правила международного договора.5 Международными актами регулируются, например, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения и другие.

Конституция РФ.

Конституция является основным законом государства. Ее сущность состоит в том, что она отражает расстановку политических сил в обществе, юридически закрепляет балансах интересов. Различают фактическую и юридическую конституции. Фактическая конституция – это реальные отношения в обществе. Юридическая конституция представляет собой правовое оформление этих отношений.

("3") Конституция занимает главное место в системе нормативно-правовых актов, которое определяется ее особыми свойствами и особой ролью.

Выполняя непосредственно регулятивную функцию, Конституция призвана обеспечить внутреннее единство норм национальной правовой системы и эффективные правовые связи с зарубежными правовыми системами.

Конституция в широком смысле – основной источник российского права в целом и во многом его отдельных отраслей. Она является главной нормативной базой для действующего законодательства, в том числе и для административного права. Многие нормы Конституции РФ имеют административно-правовую направленность. Они закрепляют устройство государственной власти (ст. 3-5, 10-12), участие граждан в управлении государством (ст. 31 и п. 4 ст. 29, ст. 46), определяют сферу деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации; регламентируют порядок формирования, деятельность и компетенцию Правительства РФ и так далее.6

К конституционным источникам административно права относятся Конституции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

Федеральные конституционные законы.

Перечень конституционных законов исчерпывающе определен Конституцией Российской Федерации. Это законы о порядке деятельности Правительства РФ, судебной системе, Конституционном Суде, чрезвычайном положении, режиме военного положения и т. д. (всего их 14).

Данные нормативно-правовые акты занимают особое положение в системе российского законодательства и повышенную юридическую силу. Это обуславливается следущими обстоятельствами:

Во-первых, в Конституции прямо закреплены данные акты, и круг регулируемых ими отношений. Во-вторых, для федеральных конституционных законов предусмотрена особая процедура принятия – необходимо одобрение не менее 3/4 от числа депутатов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. И, наконец, на данные нормативно-правовые акты Президент РФ не может наложить вето.

Федеральные законы.

Федеральные законы принимаются на основе и во исполнение конституционных законов, составляют текущее законодательство и регулируют различные стороны экономической, политической, культурной жизни страны. Особой разновидностью данных законов являются органические и чрезвычайные законы.

Органические (кодифицированные) законы – юридически цельные, внутренне согласованные акты, отличающиеся высоким уровнем нормативных обобщений и призванные комплексно регулировать определенную сферу общественной жизни. К этим законам могут быть отнесены Основы законодательства и кодексы по различным отраслям законодательства. Несомненно, одним из основных юридических актов, являющимся источником административного права и относящимся к данному типу законов будет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. В нем закрепляются основные принципы административного законодательства, дается понятие административного правонарушения и основные составы данных правонарушений, устанавливаются основные положения административно-процессуальной деятельности . Также важную роль играют и другие законы-кодексы – Таможенный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, которые содержат значительное число норм административного права. В частности, в Трудовом кодексе РФ, являющимся фундаментом трудового законодательства и трудового права , содержатся административно-правовые нормы – главы «Коллективный договор», «Трудовой договор» и ряд других. Являясь нормами трудового права, названные нормы теснейшим образом связаны с одним из основных институтов административного права – государственной службы, статусом служащих, отношениями, возникающими в процессе служебной деятельности.7

Чрезвычайные (исключительные) законы принимаются при чрезвычайных обстоятельствах, вызванных природными, экологическими, социальными и иными причинами, и носят временный характер.

Принятие федерального закона осуществляется на заседании Государственной Думы. Закон считается принятым, если за его принятие проголосовало более половины от общего числа этой палаты. Для принятия конституционного закона и для преодоления отлагательного вето Президента или Совета Федерации необходимо не менее двух третей голосов депутатов.

Некоторые законы могут иметь весьма существенное значение для всех субъектов Федерации (ст. 106 Конституции РФ). В этой связи они принимаются к рассмотрению Советом Федерации. Закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты или если он в течение четырнадцати дней не был рассмотрен Советом Федерации вообще. Для преодоления разногласий между двумя палатами Федерального Собрания могут создаваться согласительные комиссии.

Текст принятого закона в течение четырнадцати дней подписывается и обнародуется Президентом. В случае несогласия с некоторыми положениями закона Президент может наложить на него отлагательное вето и направить на повторное рассмотрение в Государственную Думу.

Законы субъектов Российской Федерации.

В настоящее время законодательная форма источников административного права значительно расширена. Соответственно, административно-правовые нормы могут найти свое выражение и в законодательных актах представительных органов всех субъектов РФ.8 В числе таковых можно назвать Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях, закон Воронежской области от 01.01.01 г. «Об органах государственной власти Воронежской области»; закон Республики Башкортостан от 01.01.01 г. «О государственной службе в Республике Башкортостан»9, закон Орловской области «Об ответственности за административные правонарушения в Орловской области».

Таким образом, в данном вопросе раскрывается понятие законодательных актов как источников административного права. Классификация данных актов приводится в зависимости от их юридической силы. Главенствующую роль в системе источников административного права имеют Международные договоры РФ и Конституция РФ. Так же необходимо отметить особый статус Федеральных конституционных законов, определяющийся особой процедурой принятия и невозможностью Президентом наложить на них вето. Среди федеральных законов – источников административного права огромную роль играет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие кодексы. Дополняет систему законодательных источников административного права законодательные акты представительных органов субъектов Российской Федерации.

3. Подзаконные нормативно правовые акты, являющиеся источниками административного права.

("4") Указы и распоряжения Президента РФ.

Своеобразие указов и распоряжений Президента Российской Федерации связано с его компетенцией. Они не могут противоречить федеральным законам, но имеют приоритетное значение по отношению к иным подзаконным актам.

В зависимости от характера полномочий Президента все его указы можно классифицировать на:

– указы в границах собственных полномочий;

– указы на основе полномочий, делегированных Парламентом;

– указы, подлежащие утверждению Советом Федерации (о введении военного положения, чрезвычайного положения, представления о назначении на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора).

По юридической значимости указы делятся на нормативные и правоприменительные.

Нормативные указы содержат нормы права и регулируют разнообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязательный характер. Особенно много указов принимается для регулирования отношений в области экономики (о приватизации, рынке ценных бумаг , инвестициях и т. д.). Иногда они сопровождаются утверждением положений об органах, выполняющих определенные функции, или о порядке деятельности в конкретной сфере общественных отношений.

Правоприменительные указы носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управления (о назначении на должность, присвоении звания и т. д.).

Принципиальное значение имеют Указы Президента РФ: "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. (с последующими изменениями и дополнениями); "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" от 01.01.01 г.; "О Государственном совете Российской Федерации" от 1 сентября 2000 г. и другие. Следует указать также на утверждаемые им положения о федеральных органах исполнительной власти (например, о Министерстве юстиции РФ).10

Распоряжения Президента также носят ненормативный характер и принимаются по оперативным вопросам государственного управления (создание рабочих комиссий, выделение регионам средств из резервного фонда и т. д.). Их отличие от ненормативных указов несколько условно и может рассматриваться (анализироваться) применительно к каждому конкретному случаю.

Нормативные акты Правительства РФ.

Очень важны и многообразны по содержанию нормативно-правовые акты российского Правительства.

Эти акты можно подразделить на акты, издаваемые во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента, и акты по вопросам собственной компетенции. Специфика координирующей, управленческой деятельности Правительства сказывается на содержании и массиве принимаемых актов.

Правительство разрабатывает, утверждает и реализует базовые нормативно-правовые акты и целевые комплексные программы, рассчитанные на длительный период действия (федеральный бюджет , федеральная программа поддержки малого Предпринимательства и т. д.).

Принимаемые им акты:

во-первых, оперативно регулируют отношения в различных отраслях общественной и государственной жизни;

во-вторых, устанавливают правовые ориентиры для деятельности всех органов исполнительной власти, предприятий и учреждений;

в-третьих, вводят нормативно-правовые основы для издания других правовых актов.

Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов

("5") исполнительной власти и их государственной регистрации устанавливают, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

В соответствии с действующим законодательством Правительство РФ для осуществления своих полномочий по управлению обществом принимает постановления и распоряжения. Постановления, как правило, нормативны и общеобязательны, они разрабатываются и принимаются коллегиально . Распоряжения же, будучи разновидностью правоприменительных актов, принимаются и подписываются Председателем или заместителем Председателя Правительства на основе единоначалия и адресуются, как правило, узкому кругу исполнителей. Постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и в «Собрании законодательства Российской Федерации » в течение десяти дней после их подписания.

Ведомственные нормативные акты.

Министерства, федеральные службы, федеральные агентства и иные органы издают правовые акты, именуемые приказами и инструкциями. Их назначение – детально урегулировать управленческие отношения. В них обычно определяется порядок деятельности отраслевых подведомственных предприятий, организаций и учреждений по решению задач, стоящих перед отраслью. Иногда, в связи с межотраслевой, функциональной направленностью министерства (ведомства), эти акты могут быть адресованы нескольким министерствам и регулировать межотраслевые отношения. Например, правовые акты Министерства финансов, Министерства внутренних дел и др.

Приказы могут быть как нормативными, так и ненормативными. Будучи разновидностью распорядительных актов, они разрабатываются структурными подразделениями министерств и состоят из констатирующей и распорядительной частей. Подписываются министром или по его поручению заместителем министра.

Инструкции же, регулируя определенные стороны деятельности министерства , всегда имеют нормативное содержание. Они визируются руководителями структурных подразделений (разработчиков) и утверждаются министром (замминистра) путем издания приказа или проставления грифа утверждения.

В качестве примера данных правовых актов можно назвать Положение о порядке замещения должностей преподавательского состава государственных высших учебных заведений Российской Федерации; Инструкцию об организации работы органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Российской Федерации.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию в течение десяти дней после их регистрации в газете «Российские вести» и «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература» или распространяемых центром правовой информации «Система».

Акты типа "инструкция", "Положение" довольно схожи по содержанию, и еще предстоит точнее определить особенности каждого вида. Не всегда находится верный баланс между распорядительными актами – приказ, указание, распоряжение – и вышеназванными нормативно-методическими документами. Подчас либо методические документы утверждаются как самостоятельные и меняются, отменяются любым образом, либо нормативные документы типа письма изменяют распорядительные акты. Было бы лучше с помощью последних вводить в действие методические документы, не умаляя их самостоятельного значения для решения оперативно-распорядительных задач.

Нормативно-правовые акты местного самоуправления и локальные правовые акты.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают либо издают правовые акты, которые регламентируют управленческую деятельность на уровне местного самоуправления. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления , выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Их представительные органы (дума, муниципальный совет и др.) по вопросам своего ведения принимают коллегиальные решения, а главы органов местного самоуправления (главы администраций, мэры, старосты) – постановления и распоряжения. Форма опубликования данных актов определяется уставом данной административно-территориальной единицы.

Все отмеченные выше акты могут быть как нормативными, так и правоприменительными. Тематический спектр нормативных установлении органов местного самоуправления весьма богат: это и акты об утверждении местного бюджета , и акты об охране природы , общественного порядка, предоставлении жилья, развитии коммунального хозяйства и т. д. Региональный характер регулируемых отношений позволяет отнести эти акты к категории локальных. Они обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, а также должностными лицами и гражданами. Специфика этих актов заключается в том, что они имеют также локальную, ограниченную сферу действия, регулируя как управленческие, так и непосредственно производственные, коммерческие, научные, учебные и иные отношения, связанные с функциональным назначением предприятия. Решения, как правило, имеют нормативное содержание и принимаются коллегиальными органами управления (общим собранием акционеров , советом директоров и т. п.).

Приказы нормативного и индивидуального значения принимаются руководителями предприятий, учреждений и организаций. С их помощью регулируются вопросы труда, заработной платы , материального поощрения и другие связи и отношения внутриорганизационного характера.

Распоряжения же принимаются директором предприятия, его заместителями и руководителями структурных подразделений для решения проблем, связанных с исполнением приказов и по иным оперативно-методическим вопросам.

Действующее законодательство не устанавливает конкретных форм нормативно-правовых актов общественных организаций. Они определяются самими организациями в положениях и уставах, закрепляющих основы функционирования добровольных сообществ.

Правовая природа этих нормативных актов производна от государства, от его согласия, санкции на юридически значимое регулирование определенной группы общественных отношений.

Наряду с нормативно-правовыми актами государственных органов в системе форм (источников) права некоторых стран определенное место занимали нормативно-правовые акты, издаваемые общественными органами и организациями.

("6") Как известно, сами по себе решения (акты) общественных организаций, так же, как и решения любых партийных органов и организаций, не содержат в себе правовых норм и не имеют юридической силы. Таковую они могут получить лишь в двух случаях. Во-первых, при издании совместного с государственными органами решения по одному и тому же вопросу. Во-вторых, в случае предварительной или последующей санкции (разрешения) государства. Последняя может выражаться в разных формах. Наиболее распространенные из них последующие санкции, придающие, в случае необходимости, каждому отдельному акту общественных организаций юридический характер и придание юридической силы актам общественных организаций на основе специально изданного для этого закона или иного законодательного акта.

Таким образом, в рамках данного вопроса были рассмотрены такие юридические акты, которые в классификации нормативно-правовых актов относятся к категории подзаконных. Это в первую очередь указы и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты. Так же к данной категории следует относить нормативно-правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, локальные нормативные акты. Вышеназванные юридические акты составляют самую обширную часть источников административного права.

Заключение

В данной работе были рассмотрены различные юридические нормы, являющиеся источниками административного права. Была дана их общая характеристика, классификация, затем был подробно рассмотрен каждый тип данных нормативно-правовых актов.

Следует также отметить, что на сегодняшний момент административное право относится к числу самых несистематизированных, а тем более – не кодифицированных отраслей правовой системы России. Это объясняется его многопрофильностью, а, соответственно, и обилием источников административного права. Долгие годы четких подходов к его систематизации не наблюдалось. Между тем административное право по сравнению с другими отраслями права отличается исключительной мобильностью (постоянные изменения, преобразования, модификация). Конституция РФ создает прочную правовую базу для проведения такого рода работы, включая формирование стабильного законодательства по кардинальным вопросам организации функционирования механизма исполнительной власти, упорядочения обильного массива действующих административно-правовых норм различного уровня, нередко устаревших и противоречивых. На сегодняшний день в данном направлении проведена огромная работа в рамках проводимой в стране административной реформы.11

Сейчас кодифицирован лишь один институт российского административного права. Имеется в виду КоАП, объединивший нормы материального и процессуального административного права. Но это лишь частичная кодификация . Конечно, кодифицировать все административные нормы невозможно, поэтому на первый план выдвигается задача их систематизации в соответствии с потребностями сегодняшнего дня, с интересами проводимых в стране реформ. Также одним из путей повышения эффективности административного законодательства является устранение в нем многочисленных пробелов.

Исходя из всего вышеназванного следует отметить, что цель работы, обозначенная во введении достигнута, в достаточно полном объеме раскрыты юридические акты – источники административного права, дана их характеристика, предложены пути повешения эффективности административного законодательства.

Список литературы.

Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1993. Административное право: Учебник / Под. ред. . – М.: Юристъ, 2002. – 697 с. Административное право: Учебник (издание второе, переработанное и дополненное), под ред. / Юристъ, 2005 Административное право: часть первая. Учебник. – М.: ЦОКР МВД России, 2005. – 428 с. , Ким-Кимэн права: Учебник. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004.

1 Административное право: Учебник / Под. ред. . – М.: Юристъ, 2002. стр. 76.

2 Административное право: часть первая. Учебник. – М.: ЦОКР МВД России, 2005. стр. 8

3 Административное право: Учебник (издание второе, переработанное и дополненное), под ред. / Юристъ, 2005

4 См. ч. 4 ст. 15 Конституции РФ 1993 года.

5 См. ч. 4 ст. 15 Конституции РФ 1993 года.

6 Административное право: часть первая. Учебник. – М.: ЦОКР МВД России, 2005. – 428 с.

7 , Ким-Кимэн права: Учебник. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004.стр. 46

8 Административное право: Учебник / под ред. . – М.: Юристъ, 2002. стр. 77.

9 Административное право: Часть первая. Учебник. – М.: ЦОКР МВД России, 2005. стр. 10.

10 Административное право: Учебник (издание второе, переработанное и дополненное), под ред. / Юристъ, 2005

11 Административное Право: Учебник / под редакцией. – М.: Юристъ, 2002. стр. 78-79.

Введение

Глава 1. Понятие, сущность и значение норм и источников административного права

1.1. Источники административного права. Их виды

Глава 2. Юридические акты как источники административного права

2. 1. Конституция и закон

2. 3. Акты Правительства

2. 4. Ведомственные акты

2. 5. Административно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

2. 6. Административно-правовые договоры и соглашения

2. 7. Локальные акты

Заключение

Библиография

Глава 1. Понятие, сущность и значение норм и источников административного права

1.1. Источники норм административного права. Их виды

Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т. д. в акты государственных и муниципальных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, становятся источниками права, внешними формами его выражения.

Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. Четвертой важнейшей особенностью отрасли является разнообразие и множество источников юридических норм. Это детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом административных управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Существует значительное количество чисто административно-правовых источников. Но много и «смешанных», многоотраслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и трудового, административного и гражданского).

В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и по их юридической силе все источники административного права нужно поделить на несколько групп:

Акты, принятые на основе референдумов и акты законодательных органов;
Акты Президента Российской Федерации;

III. Акты государственной администрации;

IV. Акты муниципальных органов;

V. Публичные договоры;

VI. Акты правосудия;

VII. Административные обыкновения.

I. В первой группе источников можно различать:

1. Федеральные законы и иные нормативные акты Федерального Собрания Российской Федерации:

а) Конституция Российской Федерации;

б) федеральные конституционные законы (О Правительстве Российской Федерации, об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и др.);

в) федеральные законы;

г) декларации, положения, акты об амнистии палат Федерального собрания Российской Федерации.

2. Законодательные акты субъектов Федерации:

а) конституции, уставы субъектов Федерации;

б) законы субъектов Федерации.

II. Вторая группа — акты Президента Российской Федерации. Поскольку Конституция Российской Федерации не отнесла Президента ни к одной из трех ветвей власти, Президент и его акты занимают особое место в правовой системе России. Акты Президента — важнейший источник административного права.

Акты Президента Российской Федерации — это:

а) указы Президента;

б) распоряжения Президента.

III. Третья группа - акты государственной администрации -самая многочисленная как по количеству актов, так и по их источникам.

1. Административные акты федеральных органов и организаций:

а) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

б) постановления, приказы, инструкции министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции;

в) приказы, постановления, инструкции, распоряжения и другие акты территориальных федеральных органов исполнительной власти; приказы, инструкции администраций государственных федеральных учреждений, предприятий, вооруженных формирований;

г) акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и др.;

д) акты Банка России.

2. Административные акты субъектов Федерации:

а) указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций);

б) постановления и распоряжения правительств субъектов Федерации;

в) приказы, постановления центральных органов специальной компетенции субъектов Федерации;

г) приказы, постановления местных органов государственной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве);

д) приказы, инструкции администраций, государственных предприятий, учреждений субъектов Федерации.

IV. Любые правовые нормы, регулирующие вопросы административного принуждения, являются административными. И если такие нормы принимаются решениями муниципальных органов, эти акты становятся источниками отраслевых норм. Так, акты муниципальных органов содержат также нормы административного права, регулирующие лицензирование, регистрацию, общественный порядок и другие вопросы.

V. В правовой жизни России постепенно увеличивается роль публичных договоров, содержащих нормы административного права. В пятую группу источников административного права входят четыре вида договоров.

1. Международные договоры.

В ч. 4 ст. 15 Конституции России сказано: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Конечно, правительство, министерство не вправе заключать с органами зарубежных государств договоры, которые противоречат законам России.

2. Федеративные договоры. Уже заключено более 70 договоров Российской Федерации с ее субъектами.

3. Административные договоры. Нормы административного права имеются в договорах федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации, только между федеральными органами, только между органами субъектов Федерации, между государственными органами и муниципальными и т. д.

4. Нормативными общефедеральными являются соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством России, а также аналогичные трехсторонние соглашения, заключаемые на уровне субъектов Федерации между профсоюзами, предпринимателями и администрациями субъектов Федерации.

VI. Акты правосудия все чаще становятся источниками административного права.

Известно, что нормативными являются не только те акты, которые содержат новую норму права, но и те, которые отменяют, изменяют старую.

В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. И существующие суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм несоответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу. Существуют два вида актов правосудия как источников права. Во-первых, акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России. Второй вид актов правосудия, которые признаны источниками административного права, — постановления Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Конституционному Суду РФ предоставлены полномочия по разрешению дел о соответствии Конституции России федеральных законов, указов Президента, актов Правительства РФ и ряда других актов, названных в ст. 125 Конституции. Акты, их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Конституционный Суд РФ принял ряд постановлений, которыми признал несоответствующими Конституции РФ, федеральным законам многие административно-правовые нормы, содержащие ограничения, связанные с регистрационным учетом (пропиской) граждан, регулирующие применение мер административного принуждения (задержания, конфискации), закрепляющих полномочия органов государственной власти. VII. Административные обыкновения в наше время в России, во-первых, существуют как правила деятельности в отдельных государственных организациях, это локальные нормы. Во-вторых, они ни письменным, ни устным актом власти не закреплены, являются сложившимися в конкретных организациях обычаями (неформальными нормами) деятельности (распределения дел между служащими, существующими процедурами визирования документов и т. д.). В-третьих, они субъективны, в том смысле, что используются, если их признает руководитель организации или пока их не закрепят в актах субъектов власти.

1.3. Система источников административного права

Все действующие источники административного права образуют целостную, несамоуправляемую систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит в основе этой совокупности, — наличие в каждом из них действующих норм административного права.

Нередко систему источников административного (финансового, семейного и других отраслей права) называют административным (финансовым, семейным и т. д.) законодательством. Это некорректно. Известно, что нормы административного права содержатся не только в законах, их очень много в подзаконных актах. В п. 2 ст. 3 ГК РФ сказано: «Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов...». И административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права. А всю совокупность действующих источников этой отрасли можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует ядро, важную часть СИАП.

В этом первая особенность СИАП, резко отличающая ее от системы источников уголовного права.

Во-вторых, ст. 72 Конституции России устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Уточняет это положение ч. 2 ст. 76 Конституции: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации».

В-третьих, особенность СИАП — многообразие источников. В нее входят законы и подзаконные акты федеральных, региональных, муниципальных органов. Изменяют административное право своими актами и законодательная, и исполнительная, и судебная власти, а кроме того, и Президент, и Банк России, и Генеральный прокурор. Акты органов всех ветвей государственной власти являются источниками административного права.

В-четвертых, СИАП огромна по числу входящих в нее источников. Это прежде всего объясняется универсализмом и иными особенностями административной власти. Поэтому требуется большое число федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность государственной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомившись с общеправовым классификатором отраслей законодательства, в котором нет раздела «административное законодательство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и связи, об охране общественного порядка и в десятки других разделов классификатора. Кстати, в классификаторе тоже некорректно используется термин «законодательство», хотя речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую входят даже ведомственные инструкции.

Пятая особенность СИАП — ее мобильность, изменчивость. В систему административно-правовых норм часто вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяются. Нестабильность СИАП объясняется многими объективными факторами. На предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика, политика, тем более в условиях российских реформ, а также огромные размеры самого административного права и системы его источников и др. Нестабильность СИАП связана и с субъективными факторами: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. К тому же в СИАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить, изменить новому министру, губернатору и Правительству России.

В-шестых, СИАП, а значит, административно-правовые нормы, не систематизированы.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, - объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет, и его невозможно создать. Почему? Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которое требует правовое регулирование и деятельность государственной администрации. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию правотворчества, а значит, лишение возможности административного правотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Федерации. Полная кодификация административного права означала бы нарушение ст. 72 Конституции России.

Систему административно-правовых актов необходимо совершенствовать. Основные направления этой работы:

Повышение качества, взаимосвязи правовых норм;

Принятие всех необходимых для проводимых реформ норм;

Усиление роли законов в регулировании прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации. Необходимо отметить, что в этом направлении за сравнительно небольшой срок много сделано. Взамен союзных подзаконных актов приняты законы Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии, оперативно-розыскной деятельности, государственной тайне и др.;

Устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, регулирующих правовое положение студентов и учащихся, гражданскую альтернативную службу и др.). Один из важных аспектов проблем СИАП для всех юристов — поиск нужных источников. Существует система изданий, в которых публикуются официальные тексты актов.

Все федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления и нормативные распоряжения Правительства должны быть опубликованы в Российской газете и в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальное издание общих ведомственных нормативных актов осуществляется в Российской газете и Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств. Кроме того, многие центральные ведомственные органы (Центробанк, Государственный таможенный комитет и др.) издают свои вестники, бюллетени.

Акты субъектов Федерации публикуются в одной из газет, издаваемой на территории субъекта, а также в Собрании законодательства или в журнальном издании с иным названием, специально созданном для официальных публикаций актов субъекта Федерации.

Акты федеральных судов можно найти в Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации, Вестнике Высшего арбитражного Суда Российской Федерации, Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации. Постановления Конституционного Суда РФ также подлежат обязательному опубликованию в Российской газете и Собрании законодательства Российской Федерации.

К сожалению, с публикацией источников административного права не все обстоит благополучно. Не решен вопрос об официальном издании внутриаппаратных ведомственных актов федеральных органов, нормативных административных договоров, актов муниципальных органов и ряда других источников административного права.

Конечно, юристам трудно пользоваться большим количеством газет и журналов, в которых содержатся тексты нормативных актов. В какой-то степени эти недостатки преодолеваются путем использования компьютерных вариантов систематизации законодательства («Консультант плюс», «Кодекс», «Ваше право», «Гарант» и др.), но это многим недоступно, к тому же тексты, извлеченные из компьютеров, не официальны. Представляется, что полезно было бы издавать еженедельную федеральную газету, которая оперативно доводила бы до всей страны официальные тексты всех федеральных органов. Подобные издания могли бы учредить и субъекты Федерации.

Глава 2. Юридические акты, как источники административного права

2. 1. Конституция и закон

В Конституции РФ можно обнаружить нормы двух видов: применяемые в административно-правовой сфере как общие начала, исходный юридический фундамент и используемые в качестве «специальной основы». Ввиду очевидности норм первой группы выделим нормы второй группы: а) об устройстве государственной власти и разделении властей (ст. 3-5, 10-12); б) об участии граждан в управлении государством (ст. 31 и п. 4 ст. 29, 46); в) о сферах деятельности органов Федерации и ее субъектов (ст. 71-78); г) о компетенции Президента (ст. 83, 85-87); д) о полномочиях и актах Правительства РФ (ст. 110-117); е) о судебной юрисдикции в сфере управления (п. 2 ст. 118, подп. «а» и «е» п. 2, п. 3 ст. 125, пп. 1, 2 ст. 46); ж) в ст. 72 к совместной компетенции отнесены административное и административно-процессуальное законодательство.

Примечательно, что в конституциях республик, в уставах областей и других субъектов РФ при сохранении тех же конституционных «пластов» есть и дополнительные - о бюджетной, налоговой системе, о Кабинете Министров, администрации и ее органах, о местном самоуправлении и его взаимоотношениях с государственными органами и др.

Рассмотрим теперь природу и роль закона как источника административного права. Еще раз напомним, что формирование правового государства связано с повышением роли закона в государственной и общественной жизни. Отражая в концентрированном виде социальные интересы, закон выступает главным регулятором общественных отношений, гарантом прав и свобод гражданина. Он служит важнейшим средством преобразований в экономической, социальной и иных сферах и одновременно стабилизации, устойчивости общественной обстановки. Закон устанавливает легальные рамки деятельности всех государственных и общественных институтов и занимает ведущее место в правовой системе, поскольку его юридическая сила определяет динамику и содержание всех остальных правовых актов. Их называют поэтому подзаконными актами.

Закон есть основной правовой акт, издаваемый законодательным (представительным) органом для регулирования важнейших общественных отношений.

Приведем наиболее существенные признаки закона: а) закон представляет собой нормативное выражение воли народа в результате согласования различных социальных интересов; б) закон издается только органом законодательной власти или принимается путем референдума - народного голосования; в) закон регулирует наиболее важные отношения в государстве и обществе, обеспечивает упорядоченное развитие экономической, политической и социальной сфер; г) закон обладает наибольшей юридической силой среди других правовых актов, верховенство закона означает его нормативную ориентацию и обязательность для иных актов и возможностью их отмены, изменения, признания недействительными; д) закон обладает наибольшей нормативной концентрированностью и рассчитан на предоставление субъектам права широкого выбора вариантов поведения, на неопределенно множественное число случаев применения; е) закон принимается в рамках специального законодательного процесса и на основе установленных процедур. Регламент парламента отличается тщательностью урегулирования правил его деятельности, подготовки, рассмотрения и принятия закона; ж) закон характеризуется наибольшей стабилъностъю своих регуляторов и длительностью существования и действия.

Все отмеченные признаки существуют не изолированно, а в единстве. Их нельзя разрывать. Эти признаки позволяют лучше понять природу и особенности закона, смысл законотворчества, помогают избежать законодательных ошибок, способствуют правильному толкованию и применению закона.

При всей общности признаков законы различаются между собой по объему и методам регулирования, по формам, структуре, кругу адресатов. В РФ существуют следующие виды законов:

а) закон как наиболее общая форма указанного вида. При отсылках к закону в этом смысле, содержащихся в Конституции и законодательных актах, имеются в виду как закон федеральный, так и закон субъекта Федерации, как единичный закон, так и закон в собирательном смысле (законодательство);

б) федеральный конституционный закон, непосредственно регулирующий важнейшие конституционные институты государства, принимаемый по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, например, о деятельности Правительства РФ, о судебной системе, о Конституционном Суде и др.;

в) федеральный закон - закон, принимаемый Федеральным Собранием от имени РФ по предметам ее ведения;

г) кодекс - закон, содержащий систему норм, наиболее полно и единообразно регулирующий определенный круг общественных отношений;

д) основы законодательства - закон, регламентирующий совместную компетенцию Федерации и ее субъектов в той или иной сфере государственной жизни, содержащий общие принципы и порядок регулирования и способствующий их реализации в соответствующих актах республик, краев, областей и др.;

е) общие принципы, основные принципы, основные начала - закон, содержащий преимущественно принципиальные нормативные положения, требующие единообразного применения на всей территории России. Субъекты Федерации вправе конкретизировать их в своих законах (например, об областной администрации, о местном самоуправлении);

ж) модельные (рекомендательные) законодательные акты, принимаемые либо международными организациями, либо национальными парламентами федеративных государств. Могут быть подготовлены научными центрами и учеными. Модельные акты дают примерную нормативную ориентацию в тех сферах, где требуются общие правовые решения. Рассматриваются соответствующими парламентами.

Приведенная классификация законов отражает правовую действительность и достижения юридической науки. Она может быть весьма полезна для законотворческой деятельности и четкого упорядочения всего массива законодательства.

Содержание законов, принимаемых в РФ, определяется в юридическом смысле объемом предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. Разграничение их установлено в ст. 71, 72 Конституции РФ, ст. 70-75 Конституции Республики Башкортостан, ст. 14-22 Конституции Республики Тыва, ст. 36-40 Конституции Республики Саха (Якутия) и аналогичных статьях конституций других республик.

Применяются разные способы установления предмета законодательного регулирования. Во-первых, точное определение темы в «назывном» законе, который предусмотрен в Конституции или другом законе. Во-вторых, закрепление общей сферы, из которой предстоит вычленить предметы регулирования будущих законов. Например, серия законов о науке, культуре, образовании в соответствии с п. «е» ст. 72 Конституции РФ, законы в экономической и социальной сферах согласно ст. 127 Конституции Республики Башкортостан. В-третьих, установление перечня или строго определенных вопросов, для решения которых принимаются законы. В-четвертых, закрепление отраслей законодательства, отнесенных к ведению Федерации и субъектов. Например, подп. «ж», «о» ст. 71, подп. «к» ст. 72 Конституции РФ. В-пятых, презюмирование, предположение темы будущего закона в силу необходимости решения новых задач развития государства и общества или остроты ситуации в стране. В-шестых, потребности упорядочения законодательного массива, когда требуется устранить пробелы, проявления множественности и противоречий в законодательном регулировании.

Закон как источник административного права следует понимать как в широком смысле, поскольку он служит источником всех отраслей права, так и под интересующим нас углом зрения. Административно-правовая «призма» закона позволяет различать законы:

а) статутные, регулирующие правовые положения органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Принят палатами Федерального Собрания ФКЗ «О Правительстве РФ», готовится ФЗ о федеральных органах исполнительной власти. В ряде республик есть законы о Совете Министров (Кабинете Министров или Правительстве), в областях - законы об областной администрации и губернаторе; б) общетематические, регулирующие управление в отраслях, сферах экономики, культуры и т.п.; в) специальные законы административно-правового содержания (КоАП и т.п.); г) специальные законы об административно-правовых режимах (территория, деятельность субъектов и т.п.).

Тенденцией развития источников административного права является возрастание удельного веса закона. Налицо некоторое сужение «поля действия» собственно административных правовых актов. Если, например, деятельность министерств определялась в прошлые годы партийно-правительственными решениями и положениями о них, то теперь статутные и тематические законы формируют правовую основу их деятельности.

Правильное понимание природы и роли конституции, законов в системе источников административного права укрепляет не только его нормативный потенциал. Обогащается правопонимание в административно-правовой сфере, где реализуются и защищаются публичные интересы общества, государства и граждан. В то же время феномен подзаконности административных актов, их принятия и реализации строго в русле законов, «во исполнение» их норм не полностью освоен на практике. Стремление сохранить за ним ореол декларативности обедняет подзаконное нормотворчество и создает деструктивные явления в правовой системе.

2. 2. Акты Президента Российской Федерации

В последние годы в России, как и в ряде других государств, стал действовать институт президента. Действующая Конституция гласит: «Президент Российской Федерации является главой государства» (ст. 80). Отсюда широта его функций, позволяющих обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Полномочия Президента, определяющие содержание издаваемых им актов, установлены в федеральной Конституции (ст. 80, 83, 89).

По характеру своих функций Президент не входит непосредственно в «триаду» разделения властей. Вместе с тем в своей деятельности он соприкасается с законодательной, исполнительной и судебной властями. Некоторые исследователи признают «президентскую власть» одной из ветвей власти. Особенно широкое воздействие президентские акты оказывают на правотворчество исполнительных органов.

В Конституции РФ дается неоднозначная характеристика актов Президента РФ. В ст. 90 говорится о том, что Президент издает указы и распоряжения. В п. 1 ст. 115 речь идет о нормативных указах как основании для издания актов Правительства, а в п. «а» ст. 125 - о разрешении Конституционным Судом дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ. Приведенные конституционные характеристики раскрывают разные грани актов Президента.

Выделим наиболее важные признаки президентских актов. К их числу можно отнести: а) высокое место этих актов в правовой системе после Конституции и законов; б) широта регулируемых актами Президента общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий; в) общеобязательность исполнения указов и распоряжений Президента на всей территории РФ; г) единоличный порядок издания актов Президента, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения; д) соответствие президентских актов Конституции и федеральным законам; е) нормативное многообразие актов ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно регулирующих и оперативных мер.

Масштабность функций главы Российского государства непосредственным образом влияет на содержание издаваемых актов. Зависимость актов от функций и полномочий проявляется следующим образом:

а) в Конституции, законодательстве точно закрепляется то или иное полномочие Президента, которое осуществляется с помощью указов как основной разновидности его актов. Например, в п. «б» ст. 89 Конституции РФ говорится о полномочии Президента награждать государственными наградами. Проводится подготовительная работа и в конечном счете данное полномочие реализуется путем соответствующего указа Президента;

б) за Президентом закрепляется та или иная функция, осуществляемая разными способами, в т.ч. путем издания актов. Например, осуществление Президентом руководства внешней политикой РФ;

в) имеется общая содержательная и юридическая зависимость актов Президента от его функций и полномочий. Его усмотрение определяет выбор формы акта и момента для его издания. Таковы акты, издаваемые в соответствии с законами об обороне, безопасности, чрезвычайном положении, о государственной границе.

Последние годы характеризуются ростом числа актов, издаваемых Президентом РФ. Это объясняется прежде всего сложностью и противоречивостью ситуации в стране. Акты Президента позволяют ее стабилизировать. К тому же и отсутствие или слабое функционирование других органов побуждает к принятию указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании разных сторон государственной и общественной жизни.

Специалисты провели анализ динамики указов Президента. С 12 июня 1991 г. до 1 ноября 1991 г. был издан 271 указ и принято 17 распоряжений, среди указов 90 касались назначений, 134 - награждений, 8 - формирования и ликвидации органов при Президенте. Среди оставшихся 39 указов 14 содержали нормы права.

Картина меняется после 1 ноября 1991 г., когда Съезд народных депутатов РСФСР наделил Президента дополнительными полномочиями, в т.ч. и правом издавать указы в случае пробелов в законодательном регулировании и необходимости его изменить. За год было принято 340 указов, не считая указов о награждениях, назначениях и др. 75% из них были нормативными. За этот же период было принято 89 законов.

«Указное право» развивалось особенно интенсивно после известной монополизации власти Президента на основе Указа от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». До конца 1993 г. было принято около 900 указов.

После принятия новой Конституции нормотворчество Президента по своему объему почти не уменьшилось. Оно характеризуется охватом, по сути дела, всех сфер государственной и общественной жизни и весьма подвижной границей с другими актами. Имеются в виду как федеральные законы, так и правительственные акты, в сферы которых нередко «входят» президентские указы. И поэтому еще предстоит решить задачу упорядочения нормотворчества.

Ввиду своей новизны указы и распоряжения Президента РФ еще не обрели в полной мере юридических свойств правовых актов, которые присущи традиционным актам. Поэтому можно вести речь о некоторых аспектах юридической природы президентских актов, обнаруживаемых в процессе их анализа.

Природа президентских указов стала предметом особого внимания политиков, депутатов, прессы и ученых. Острые споры разгорались вокруг трактовки временного характера нормативных указов. Рекомендовалось не считать их обычными подзаконными актами, ибо они обладают более высокой юридической силой, чем правительственные акты. Приоритеты власти парламента и Президента по отношению к федеральной исполнительной власти - бесспорны. Высказанное мнение о временном характере указов в законодательной сфере и юридическом признании их утратившими силу по мере законодательного регулирования соответствующих вопросов как будто снимает остроту проблемы.

Но это не совсем так, ибо остаются не расчлененными сферы президентской деятельности по осуществлению исполнительной власти и деятельности собственно органов исполнительной власти. Грани «вхождения» указов в круг источников административного права зависят от границ этих сфер и содержания президентских указов. Указы касаются:

а) одобрения концептуальных идей, целей развития сфер государственной и общественной жизни, предопределяющих задачи и содержание деятельности различных органов, особенно органов исполнительной власти.

б) утверждения федеральных целевых программ в различных областях государственной, экономической и социальной жизни, являющихся базовыми программными документами для органов исполнительной власти;

в) определения организации управления в отраслях и экономических комплексах;

г) государственной поддержки экономического и социального развития регионов, крупных акционерных обществ;

д) установления правового режима в той или иной сфере управления, хозяйствования и социальной деятельности;

е) образования, преобразования и упразднения федеральных органов исполнительной власти, определения их задач и функций, назначения министров и иных руководителей;

ж) отмены актов федеральных органов исполнительной власти и приостановления актов органов субъектов РФ.

Обращаем прежде всего внимание на возможность различения указов по их юридической силе. Нормативные указы содержат правовые нормы, ненормативные указы являются актами применения норм права. Таковы, например, указы о назначении на должность, о награждении, о присвоении званий и т.п.

Наряду с этим представляется возможным выделить указы по их «юридическому рангу»: а) указы нормативного содержания в рамках собственных полномочий Президента; б) указы как законодательные акты, на основе полномочий, делегируемых Президенту парламентом; в) указы или временные законодательные акты, подлежащие внесению на рассмотрение Федерального Собрания (таких указов было много в период сентября - декабря 1993 г.); г) указы о приведении законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ, о приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ.

Определенная группа актов Президента оформляет решения действующих при нем органов. Некоторые решения Президента носят предварительный характер и утверждаются Советом Федерации - указы о введении военного положения, чрезвычайного положения, представление кандидатур для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора.

Источники административного права - это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.

Нормативные акты в установленном порядке обязательно должны быть зарегистрированы и опубликованы.

Характерным для отрасли административного права является наличие множества источников. Административное право кодифицировано лишь частично.

Новый Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) от 30 декабря 2001 г. состоит в большей степени из норм процессуального характера.

КоАП определяет задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях, перечень видов административных наказаний и правила их применения, органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников. Это требует изложение источников административного права в определенной последовательности по их юридической силе.

К источникам административного права относятся:

1. Конституция РФ - основной источник любого права, в том числе и административного. В Конституции закрепляются основные права и свободы личности, реализуемые преимущественно в сфере государственного управления, формирование и деятельность органов исполнительной власти, разграничение функций органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ.

2.Международно-правовые договора и соглашения.

3.Федеральные законы и кодексы, такие как «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», «О гражданстве Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан РФ» и т.д.

4. Законы субъектов РФ. Например, Законодательным собранием Ростовской области принят областной закон от 25 октября 2002 г. № 273-ЗС «Об административных правонарушениях». Правовой основой данного областного закона являются Конституция РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Устав Ростовской области.

5. Указы и распоряжения Президента РФ.

6. Постановление и распоряжение Правительства РФ (Постановления правительств субъектов РФ).

7. Ведомственные нормативные акты (приказы министров, председателей государственных комитетов, инструкции, наставления, уставы и т.д.).

8. Акты субъектов Российской Федерации.

9. Ведомственные акты субъектов РФ.

10. Ведомственные акты местного самоуправления.

Административное право относится к числу самых несистематизированных, а тем более - некодифицированных отраслей правовой системы России. Во многом это объясняется его многопрофильностью.

Источники административного права – это внешняя форма выражения административно-правовой нормы.
Нормативно-правовой акт является источником административного права, если он содержит административно-правовые нормы (регулирует общественные отношения в сфере государственного управления).

Источники административного права на федеральном уровне:
I. Законодательные
1. Конституция Российской федерации
2. Федеральные Конституционные законы
3. Федеральные законы
4. Законы РСФСР; законы Российской Федерации; законы СССР
II. Подзаконные
1. Указы президента
2. Постановления правительства
3. Акты министерств и ведомств

Источники административного права на уровне субъектов:
I. Законодательные
1. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации
2. Законодательство субъектов
II. Подзаконные
1. Президентские акты, акты глав администраций
2. Акты правительств субъектов
3. Акты министерств и ведомств субъектов

Источники административного права на уровне местного самоуправления (в случае наделения органами местного самоуправления необходимыми государственными полномочиями):

1. Акты представительных органов самоуправления

2. Акты исполнительных органов самоуправления

Источники административного права на межгосударственном уровне :

1. Межгосударственные соглашения

Источники административного права внутриорганизационного характера :
1. Акты руководителей государственных предприятий, организаций, учреждений (или акты их коллективных органов).

I. Акты, принятые на основе референдумов и акты законодатель-ных органов;

II. Акты Президента Российской Федерации;

III. Акты государственной администрации;

IV. Акты муниципальных органов;

V. Публичные договоры;

VI. Акты правосудия;

VII. Административные обыкновения.

I. В первой группе источников можно различать:

1. Федеральные законы и иные нормативные акты Федераль-ного Собрания Российской Федерации и Верховного Совета РСФСР:

а) Конституция Российской Федерации;

в) федеральные законы и законы РСФСР (Основы зако-нодательства, кодексы и др.);

г) декларации, положения, акты об амнистии и другие акты Верховного Совета РСФСР, палат Федерального собра-ния Российской Федерации.

2. Законодательные акты субъектов Федерации:

а) конституции, уставы субъектов Федерации;

б) законы субъектов Федерации.

II. Вторая группа - акты Президента Российской Федерации. Поскольку Конституция Российской Федерации не отнесла Президента ни к одной из трех ветвей власти, Президент и его акты занимают особое место в правовой системе России. Акты Президента - важнейший источник административно-го права.

Акты Президента Российской Федерации - это:

а) указы Президента;

б) распоряжения Президента.

III. Третья группа - акты государственной администрации - самая многочисленная как по количеству актов, так и по их ис-точникам.

1. Административные акты федеральных органов и организаций:

а) постановления и распоряжения Правительства Российс-кой Федерации;

б) постановления, приказы, инструкции министерств и дру-гих центральных федеральных органов специальной ком-петенции;

в) приказы, постановления, инструкции, распоряжения и дру-гие акты территориальных федеральных органов испол-нительной власти; приказы, инструкции администраций государственных федеральных учреждений, предприятий, вооруженных формирований;

д) акты Банка России.

2. Административные акты субъектов Федерации:

б) постановления и распоряжения правительств субъектов Федерации;

в) приказы, постановления центральных органов специаль-ной компетенции субъектов Федерации;

г) приказы, постановления местных органов государствен-ной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве);

д) приказы, инструкции администраций, государственных пред-приятий, учреждений субъектов Федерации.

IV. Любые правовые нормы, регулирующие вопросы административ-ного принуждения, являются административными. И если такие нормы принимаются решениями муниципальных органов, эти акты становятся источниками отраслевых норм. Так, местные органы исполнительной власти на основе ч. 7 ст. 245 КоАП РСФСР устанавливают порядок хранения и порядок оплаты хранения транс-портных средств. Акты муниципальных органов содержат также нормы административного права, регулирующие лицензирование, регистрацию, общественный порядок и другие вопросы.

V. В правовой жизни России постепенно увеличивается роль пуб-личных договоров, содержащих нормы административного пра-ва. В пятую группу источников административного права входят четыре вида договоров.

1. Международные договоры.

В ч. 4 ст. 15 Конституции России сказано: «Если междуна-родным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются пра-вила международного договора». Конечно, правительство, ми-нистерство не вправе заключать с органами зарубежных го-сударств договоры, которые противоречат законам России.

2. Федеративные договоры. Уже заключено более 50 догово-ров Российской Федерации с ее субъектами Демин А. В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. № 2. С. 15-21..

3. Административные договоры. Нормы административного права имеются в договорах федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Феде-рации, только между федеральными органами, только между органами субъектов Федерации, между государственными орга-нами и муниципальными и т. д.

4. Нормативными общефедеральными являются соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, рабо-тодателей и Правительством России, а также аналогичные трехсторонние соглашения, заключаемые на уровне субъектов Федерации между профсоюзами, предпринимателями и адми-нистрациями субъектов Федерации.

VI. Акты правосудия все чаще становятся источниками админист-ративного права.

Известно, что нормативными являются не только те акты, кото-рые содержат новую норму права, но и те, которые отменяют, изменяют старую.

Акты правосудия могут двумя способами влиять на систему норм. Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы, и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их. Во-вторых, в тех случаях, когда законом установле-но, что решения определенных судов являются обязательными для судов той же или низшей инстанции.

В России акты правосудия не считаются правовыми прецеден-тами. И существующие суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм несоответствующими нор-мам, имеющим более высокую юридическую силу. Существуют два вида актов правосудия как источников права. Во-первых, акты судов общей компетенции (в том числе и воен-ных) и арбитражных судов, которые могут признать не соответ-ствующими закону или решениям вышестоящих органов подза-конные акты вплоть до постановлений Правительства России. Второй вид актов правосудия, которые признаны источниками административного права, - постановления Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Конституционному Суду РФ пре-доставлены полномочия по разрешению дел о соответствии Конституции России федеральных законов, указов Президента, актов Правительства РФ и ряда других актов, названных в ст. 125 Конституции. Акты, их отдельные положения, признан-ные неконституционными, утрачивают силу. Конституционный Суд РФ принял ряд постановлений, которы-ми признал несоответствующими Конституции РФ, федераль-ным законам многие административно-правовые нормы, содер-жащие ограничения, связанные с регистрационным учетом (пропиской) граждан, регулирующие применение мер админи-стративного принуждения (задержания, конфискации), закреп-ляющих полномочия органов государственной власти.

VII. Административные обыкновения в наше время в России, во-первых, существуют как правила деятельности в отдельных госу-дарственных организациях, это локальные нормы. Во-вторых, они ни письменным, ни устным актом власти не закреплены, являются сложившимися в конкретных организациях обычаями (неформальными нормами) деятельности (распределения дел между служащими, существующими процедурами визирования документов и т. д.). В-третьих, они субъективны, в том смысле, что используются, если их признает руководитель организации или пока их не закрепят в актах субъектов власти.

В законодательном массиве административного права следует выделять:

Общеправовые законодательные акты (прежде всего, Конституцию России),

Отраслевые законодательные акты (ФКЗ о Правительстве, КоАП РФ, ФЗ о системе государственной службы и т.п.);

Законодательные акты, относящиеся к другим отраслям права и межотраслевым общностям, однако имеющие в своей структуре нормы, регламентирующие административно-правовые отношения (Таможенный, Налоговый, Лесной кодексы и др.);

Международные акты, действующие в данной сфере правоотношений.

Система источников административного права выглядит следующим образом.

На федеральном уровне:

а) Конституция РФ;

б) общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ;

в) постановления Конституционного Суда РФ;

г) федеральные конституционные законы;

д) федеральные законы, включая законы РФ и РСФСР, кодексы РФ и основы законодательства РФ;

е) нормативные указы Президента РФ;

ж) нормативные акты палат Федерального Собрания РФ;

з) нормативные постановления Правительства РФ;

и) нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 в ред. от 07.07.2006 г. «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» они издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается);

к) нормативные акты некоторых федеральных государственных органов с особым статусом (например, Центральный банк РФ).

На региональном уровне:

а) конституции (уставы) субъектов РФ;

б) постановления конституционных (уставных) судов субъектов РФ; в) законы субъектов РФ;

г) нормативные акты высших должностных лиц субъектов РФ;

д) нормативные акты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ;

е) нормативные акты высших (коллегиальных) исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

ж) нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ отраслевой и функциональной компетенции;

На муниципальном (местном) уровне:

а) уставы муниципальных образований;

б) нормативные акты представительных органов муниципального образования;

в) нормативные акты главы муниципального образования;

г) нормативные акты местной администрации.

Кроме того, в системе источников административного права наблюдаются такие нормативно-правовые акты, которые содержат нормы нескольких отраслей права (например, гражданского и административного, как в Законе РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей").

Причиной такого видимого многообразия источников отрасли служит многогранность его предмета и универсальный характер метода правового регулирования. Действительно, государственно-управленческое воздействие имеет место практически во всех сферах жизнедеятельности общества , а императивный характер правового воздействия задействован повсеместно, за исключением тех определенных областей и сфер, где действуют другие принципы правового регулирования (как, например, в конституционном, трудовом или гражданском праве).

Еще одна выделяемая многими особенность источников административного права - это преобладание в их числе подзаконных нормативно-правовых актов. Потребности регламентации управленческой деятельности государства , основанные на общих принципах законности в государственном управлении , порождают необходимость легального разъяснения, детализации тех или иных административно-правовых норм, содержащихся в международных соглашениях, конституции, федеральных и федеральных конституционных законах. Кроме того, нормативно-правовые акты Правительства РФ или Президента РФ в каком-то смысле могут являться и актами управления (например, когда Правительство РФ своим постановлением устанавливает тарифы на продукцию естественных монополий или квоты в сфере внешнеэкономической деятельности).

Именно в связи с этой особенностью административное законодательство характеризуется чрезвычайно обширным кругом подзаконных источников, часть из которых содержит общерегулятивные нормы административного права в той или иной сфере, утверждая правила, регламенты, положения и т.д., а часть - нормы права, предназначенные для регулирования какой-либо определенной "частной" ситуации на основе более общих норм, утвержденных актом более высокой юридической силы.

Виды источников административного права

Постановления Правительства РФ в соответствии со ст. 115 Конституции РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Однако в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут отменяться Президентом РФ.

Источниками административного права могут быть нормативно-правовые акты администраций (правительств) различных субъектов Российской Федерации.

6. Нормативно-правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления , которым переданы отдельные государственно-властные полномочия, и других уполномоченных государством органов и организаций. Данная группа источников административного права наиболее численно обширна. Основным видом нормативно-правового акта, принимаемого на уровне органов исполнительной власти, является приказ, содержащий нормы административного права. Кроме того, это могут быть принимаемые в качестве самостоятельного нормативно-правового акта положение или инструкция (такие акты принимает в основном Центральный банк РФ). В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" все нормативно-правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан, подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

С изданием Президентом РФ Указа от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" на федеральном уровне соответствующие нормативно-правовые акты могут приниматься только министерствами и приравненными к ним органами. Нормотворчество федеральных служб и федеральных агентств запрещено. Однако в правовой системе продолжают действовать такие акты, как Приказ Росавтодора России от 21 января 2000 г. N 16 "Об утверждении Методических указаний об отражении в бухгалтерском учете операций по договору лизинга", Приказ Госстроя России от 6 сентября 2002 г. N 201 "Об утверждении нормативов затрат на содержание профессиональной горноспасательной службы в транспортном строительстве" и многие другие. На уровне регионов изданием норм административного права занимаются все органы исполнительной власти.

Источниками административного права являются также часть нормативно-правовых актов исполнительных органов местного самоуправления , так как в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Помимо вышеуказанных к источникам административного права относят и некоторые другие виды правовых актов. Так, Д.Н. Бахрах в зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы административного права, делит все источники административного права на несколько групп:

акты, принятые на основе референдумов и акты законодательных органов (куда, помимо прочего отнесены декларации, положения, акты об амнистии и другие акты палат Федерального собрания РФ);
акты Президента Российской Федерации (в том числе и распоряжения, как известно, не носящие нормативного характера);
акты государственной администрации (включая акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ , а также ненормативные акты Правительства РФ - распоряжения);
акты муниципальных органов;
публичные договоры (международные договоры, федеративные договоры, административные договоры, соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов , работодателей и Правительством России либо администрациями субъектов Федерации);
акты правосудия (а именно: акты судов , которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России, а также постановления Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации);
административные обыкновения (под которыми понимаются, прежде всего, правила деятельности в отдельных государственных организациях, т.е. локальные нормы).

Ю.А. Тихомиров, выделяя две подгруппы источников административного права, причисляет к первой из них так называемые "собственные источники административного права":

административно-правовые идеи и концепции;
правовые акты органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, включая акты правительств, администраций и ведомственные акты;
правовые акты государственных акционерных обществ , корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно-управленческих объединений;
акты государственных унитарных предприятий , учреждений и организаций;
управленческие соглашения.

Вторую подсистему источников, по мнению Ю.А. Тихомирова, составляют:

нормы Конституции РФ, конституции республик, уставы областей и иных субъектов РФ;
законы РФ и ее субъектов;
указы Президента РФ и акты президентов, глав республик;

решения судебных органов (Конституционного Суда применительно к спорам о компетенции, Высшего Арбитражного Суда - к спорам административного характера, в будущем - решения органов административной юстиции).

По нашему мнению, расширение круга источников административного права, производимое вышеуказанными учеными, не во всем оправдано. Действительно, можно согласиться с тем, что роль источника норм административного права может играть публичный договор, в том числе и договор административный, то есть такой, в котором закрепляется, скажем, передача полномочий от одного властного органа другому, или федеративный, определяющий разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектом.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных субъектов Российской Федерации" предусмотрена возможность использования такой разновидности источника норм права, как договор о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами государственной власти России. Допускается заключение таких договоров только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий:

устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока , а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет.

Однако, следует иметь в виду, что документ вступает в силу лишь со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное. Кроме того, договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий. Таким образом, источником все же остается по-прежнему федеральный закон, а не договор.

Дополнительным видом источника административного права можно считать также соглашение, заключенное между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передаче друг другу части полномочий. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Соглашения также считаются заключенными и вступают в силу только после их утверждения постановлениями Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке.

Отнесение к системе источников административного права актов правосудия и локальных норм (обыкновений), а также административно-правовых идей, по нашему мнению, также недопустимо с точки зрения теории права в целом.

С нашей точки зрения, при употреблении термина "административное законодательство" всегда надо отдавать себе отчет, в каком смысле, широком или узком, используется данный термин. Действительно, данное обстоятельство делает использование указанного термина неудобным в силу двусмысленности, однако, это не означает, что применение понятия административного законодательства в смысле всей совокупности источников административного права (если, конечно, не расширять их спектр за счет административных обыкновений и судебных актов) абсолютно неверно или некорректно. Таким образом, в широком смысле слова административное законодательство - это и есть система источников административного права, в то время как в собственном, т.е. узком, смысле слова, - это только совокупность законов, содержащих нормы отрасли.

Система источников административного права представляет собой взаимосвязанную совокупность различных нормативно-правовых актов , содержащих нормы административного права. Для характеристики системы необходимо выделить основные ее элементы и обозначить общие принципы их взаимодействия.

Прежде всего, в систему источников административного права входят две основные группы нормативно-правовых актов в соответствии с федеративным устройством нашего государства : федеральные, региональные и местные. Помимо этого все акты, являющиеся источниками административного права, (как федеральные, так и региональные, и местные) следует подразделить на законодательные и подзаконные, выделив отдельно международные договоры .

На фоне выделенных классификационных критериев осветим соотношение и взаимодействие элементов системы. Итак, ст. 72 Конституции России устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации . Это означает, что в сфере административного права (включая вопросы административного процесса) издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации", на что указывает ч. 2 ст. 76 Конституции РФ. Следовательно, складывается ситуация, при которой субъекты Российской Федерации должны согласовывать положения принимаемых их законодательными и правоприменительными органами нормативно-правовых актов с положениями действующих в данной сфере федеральных законодательных норм. Однако это же означает, что если по вопросу совместного ведения нет федерального закона, субъект Федерации вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование .

Подобные правила установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который предусматривает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Также следует иметь в виду, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации, что подразумевает следующее: акты федеральных органов исполнительной власти по соответствующим вопросам являются безусловно обязательными для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, и в части исполнительного правотворчества в сфере административного права установлен приоритет федеральных нормативно-правовых актов.

Что касается соотношения законодательных и подзаконных источников административного права, то здесь следует руководствоваться общим правилом, закрепленным в ст. 15 Конституции РФ, которая гласит: Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Органы государственной власти , органы местного самоуправления , должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, что означает, в частности, и то, что все нормативно-правовые акты, принимаемые такими органами и должностными лицами должны соответствовать Конституции РФ и законам.

Приведенные простые правила не спасают систему источников административного права от проблем и эксцессов, связанных, в том числе, с различного рода злоупотреблениями своими нормотворческими правомочиями со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, с разрозненностью, а также дублированием или противоречивостью норм на различных уровнях системы, отсутствием законодательного регулирования многих вопросов, связанных с ограничением прав и свобод граждан , другими обстоятельствами.

В связи с указанными обстоятельствами система источников административного права очевидно нуждается в совершенствовании. Д.Н. Бахрах обоснованно и дальновидно указывает, что основными направлениями работы по совершенствованию системы должны стать: повышение качества, взаимосвязи правовых норм; принятие всех необходимых для проводимых реформ норм; усиление роли законов в регулировании прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации; устранение пробелов в административно-правовом регулировании.

Приходится констатировать, что система административного законодательства в России практически никак не систематизирована (об этом свидетельствует и упоминавшееся в предыдущем параграфе отсутствие в классификаторе нормативных актов специального указания на административно-правовые акты), что затрудняет и изучение источников отрасли, и научные исследования в административном праве, и практическую работу с нормативно-правовым материалом, и в целом - определение круга регулируемых отраслью отношений. В связи с этим вопросы систематизации и кодификации достаточно остро стоят в теории административного права.

Причинами разрозненности норм административного права и источников отрасли, на наш взгляд, выступают:

разнообразие сфер регулируемых нормами отрасли общественных отношений, присутствие административно правового регулирования в большинстве областей общественной жизни, что связано, прежде всего, с универсальностью инструментария государственного управления в целом и приводит к невозможности создания единого нормативно-правового акта или хотя бы одного обобщающего, являющегося основой для принятия всех прочих административно-правовых актов;
колоссальное количество действующих в настоящих нормативно-правовых актов, содержащих нормы административного права, которые надо изучить и систематизировать;
относительная молодость современной правовой системы Российской Федерации, которая начала свое становление чуть более пятнадцати лет назад, что чрезвычайно мало для формирования сложившейся системы права , осложненной к тому же проблемами федеративного государственного устройства.

В настоящее время существует стабильная основа для начала работы по систематизации нормативно-правовых актов административного законодательства. Это и нормы Конституции РФ, и нормы некоторых федеральных законов, принятых по ключевым вопросам организации системы государственного управления (например, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы " и др.). Обратимся к формам, в которых может осуществляться такая систематизация. Выделяют три основные формы систематизации норм административного права: кодификация, инкорпорация и хронологические издания источников административного права.

Кодификация является высшей формой систематизации административного законодательства, предполагающая сведение административно-правовых норм в кодексы по различным административно-правовым институтам и отраслям государственного управления. При принятии кодексов нормы систематизируемых его введением в действие актов подвергаются изменению, корректировке, некоторые упраздняются, другие появляются вновь и т.д.

Кодификация как один из путей систематизации норм административного права уже осуществлена в отношении одного из центральных институтов отрасли - института административной ответственности . В настоящее время в России действует Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ. Кодифицированы и административно-правовые нормы в отдельных отраслях государственного управления: строительстве, таможенном деле, налоговой и бюджетной системах и т.д.).

Однако в правовом поле действуют административно-правовые нормы, многие из которых устарели и не соответствуют современным потребностям развивающегося общественного организма. Следовательно, проблема кодификации по-прежнему актуальна и остра для административного права.

Инкорпорация административного законодательства - это форма упорядочения норм административного права, основанная на объединительном подходе к существующему нормативно-правовому материалу. Нормы административного права в процессе инкорпорации объединяются в зависимости от сферы их действия в сборники, собрания, своды и т.п. Внутри этих актов нормы систематизируются по рубрикам и темам без изменения их содержания.

В России инкорпорацией на государственном уровне занимается Министерство юстиции РФ, а также функционирующие при нем научные организации, специализирующиеся на систематизации норм различных отраслей права . Существует проект издания Свода законов Российской Федерации, который должен объединить нормы по отраслевому и другим классификационным признакам. Неофициальная инкорпорация административного законодательства осуществляется учеными и педагогами в целями упрощения работы с нормативным материалом.

Хронологическая систематизация актов административного законодательства осуществляется посредством их опубликования в официальных периодических изданиях: Собрании законодательства Российской Федерации, Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Эта форма используется для того, чтобы следить за развитием, динамикой административного законодательства, отслеживать дополнения и изменения, вносимые в действующие нормативно-правовые акты.

Основные законодательные источники административного права. Что мы узнали? Рассматриваемые основные понятия административного права

Глава 2. Юридические акты как источники административного права

2. 6. Административно-правовые договоры и соглашения

1.3. Система источников административного права

Глава 2. Юридические акты, как источники административного права

2. 1. Конституция и закон

2. 2. Акты Президента Российской Федерации

Виды источников административного права

Рекомендуем другие статьи

Как рассчитать количество теплоты, тепловой эффект и теплоту образования Тепловые эффекты образования

Биологическое значение оптической изомерии кратко