Судебная реформа: направление, эффективность, кадровое обеспечение. Основные достижения по реализации концепции и переустройству отечественного правосудия
4. Концепция судебной реформы 1991г. И её реализация.
Концентрированным выражением намерением в части судебной реформы можно считать положения, изложенные в Концепции судебной реформы в РСФСР», одобренной Верховным Советом РСФСР в октябре 1991 г.
Если советская правоохранительная система ориентировалась на защиту государства в первую очередь, то новой системе предстояло выделить самостоятельного носителя экономического интереса (это должно быть как физическое, так и юридическое лицо) и оградить этот интерес от любого вмешательства государства. Определённее говоря, приоритетной провозглашалась защита личности от произвола власти. Это была центральная идея судебной реформы. Основными задачами судебной реформы были формирование правового государства, обеспечение верховенства закона, обеспечение незыблемости основных прав и свобод человека, охрана интересов личности, взаимная ответственность государства и граждан, защита общества в целом от произвола власти.
Перечисленные задачи побуждали сделать следующий не менее важный шаг судебной реформы: поднять суд, выступающий гарантом законности и справедливости, на должную высоту, придав ему статус судебной власти, которой надлежит осуществлять от имени государства защиту прав и законных интересов граждан. Для этого суд должен был стать независимым, свободным от политических симпатий, идеологических предубеждений.
Затем необходимо было привести в действие составляющие судебной реформы: повысить качество правосудия при рассмотрении уголовных и гражданских дел, прекратить волокиту, рассматривать дела в точном соответствии с материальным и процессуальным законом, обеспечить реальное исполнение предписаний, сформулированных в актах судебной власти.
Но перечисленные (функционально для судебной власти они перечислены далеко не все) задачи может решить только автономно существующая судебная система, реализующая функцию судебной власти самостоятельно. Как видно, все другие предшествующие режимы власти рано или поздно тем или иным способом всегда выстраивали такую иерархическую «лестницу», при которой каждое нижестоящее «звено» вынуждено было работать в определённом режиме, заданном из вышестоящего центра. Чтобы избежать привычного повторения опыта прошлого, предстояло не только формально закрепить демократические лозунги, но добиться такого состояния общества, когда оно будет стабильно и уверено в своём будущем.
Наконец, 26 июня 1992 г. был принят Закон «О статусе судей в Российской Федерации». Его содержание свидетельствовало о том, что судья с партбилетом любой партии для правосудия опасен. Установлена полная деполитизация судей, а правосудие объявлено вне политики.
В первой редакции этого Закона указаны два направления деятельности, в которых есть соприкосновения органов Министерства юстиции РФ с судами: органы юстиции осуществляют меры по созданию условий, необходимых для судебной деятельности, её кадровому, организационному и ресурсному обеспечению (п. 3 ст. 9); квалификационный экзамен на должность судьи принимается состоящей при органе юстиции экзаменационной комиссией, персональный состав которой утверждается квалификационной коллегией судей (п. 3 ст. 5) 1 .
На первый взгляд, решение воспринималось как уместное на данном организационном этапе судебного строительства. Но когда Министерство юстиции РФ или региональный отдел юстиции не имели возможности осуществить финансирование судов (средств не было даже на отправку судебных повесток, корреспонденции, заработную плату судьям), срывались судебные процессы, нарушались сроки рассмотрения дел, тогда независимость судей превращалась в их зависимость.
Получалось, что разделение властей было провозглашено лишь на бумаге. Тем не менее, российский закон о статусе судей определил судьям то высокое место, которое они должны занимать в обществе. Закон гарантировал независимость судей, выразившуюся в неприкосновенности их личности, жилища, имущества, корреспонденции, повышении социальной защиты судей.
Осмысливая пройденный сложный собственный путь в период судебного строительства, приведшего Россию к судебной реформе в XXстолетии, можно сделать вывод, что создание судебной власти, её упрочение и повышение авторитета были необходимы.
Между характером государственной власти, стабильностью в обществе и независимостью суда существует взаимная обусловленность.
Судебная власть как один из основных институтов правового государства получила качественно новую функцию – функцию конструктивного контроля, существо которой будет рассмотрено ниже.
Главный итог работы по судебному строительству в России - судебная власть как самостоятельная ветвь власти состоялась. Заложены прочные конституционные основы судебной власти. Она получила компетенцию по защите прав граждан, юридических лиц, общественных объединений и государства. Сейчас любой человек имеет возможность отстаивать свои права в суде. Создан механизм реализации этих прав, установлена ответственность за неисполнение судебных решений. Юридически оформлен и действует институт приставов и приставов-исполнителей. Принят пакет законодательных актов по судоустройству и судопроизводству.
Создан массив нормативных правовых актов, регулирующих статус судей в России, определяющих гарантии, их независимость и неприкосновенность, устройство судебной системы, закрепляющих наличие судейского сообщества и его органов, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, обеспечивающего деятельность судов в организационном, кадровом и финансовом направлениях, изданы кодифицированные гражданские и уголовные процессуальные законы. Все это необходимо для реализации важного конституционного положения, закреплённого в ст. 10 Конституции РФ: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Концепция судебной реформы 1991 г. содержала положения, предусматривающие утверждение самостоятельной и независимой судебной власти именно на основе принципа разделения властей. Независимость судей гарантирована введением несменяемости судей. Предполагалось провести мероприятия по повышению престижа судебной деятельности и улучшению её материально-технического обеспечения; создать Конституционный Суд РФ с целью учреждения судебного контроля за конституционностью нормативных правовых актов; предоставить гражданам неограниченное право обжалования в суд действий и решений всех органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц, начиная от Президента РФ, Парламента РФ, Правительства РФ до служащего низшей категории и передать все споры на рассмотрение судебных органов; изъять из компетенции прокуратуры возможности ограничения конституционных прав человека: неприкосновенности личности, жилища, тайны переписки, телефонных переговоров, реформировать прокуратуру, преобразовав её в орган процессуального руководства предварительным следствием и уголовного преследования; реформировать адвокатуру, повысив уровень её независимости; обеспечить надлежащее исполнение судебных решений.
Условия, в которых проходила судебная реформа, были крайне сложными по ряду причин. В стране периодически возникали политические и экономические кризисы разного масштаба. Разрушенная экономика медленно становилась на ноги. Средств на судебную реформу катастрофически не хватало. И без того скудные бюджетные средства на содержание судебных органов постоянно урезались, что привело к тому, что судейское сообщество вынуждено было выступить с инициативой возбуждения уголовного дела против Министра финансов РФ, который волевым решением сократил размеры ассигнований, выделенных на обеспечение деятельности судов 1 .
Помимо объективных трудностей, были и субъективные, реформа встречала сопротивление и на какой-то период практически была «заморожена».
Десятилетию судебной реформы была посвящена научно-практическая конференция, проведенная Центром содействия правосудию при общественном региональном фонде ИНДЕМ совместно с Советом судей Российской Федерации при участии Судебного департамента при Верховном Суде РФ. На конференции с основным докладом выступил М. Краснов – Вице-президент общественного фонда, предпринявший попытку анализа хода судебной реформы.
Опуская детали, о которых можно прочесть в книге автора 1 , итог 10-летней работы таков: из 160 позиций Концепции судебной реформы, поддающихся более или менее конкретной оценке, на 24 октября 2001г. не реализовано или реализовано не полностью – 95 2 .
Отмечая самый главный результат её проведения, Президент РФ В.В. Путин на Vсъезде судей России в ноябре 2000г. отметил, что самостоятельная судебная власть в России, несмотря на проблемы, всё-таки состоялась. Необходимо ускорение судебной реформы, её завершение, но только в тех параметрах, в которых она была изложена ранее 3 .
Действительно, достигнуто главное: в России утвердилась судебная власть как самостоятельная ветвь государственной власти, определились властные полномочия, которые реализуются только судом. У высших органов судебной власти имеется право законодательной инициативы по вопросам своей компетенции. Функционируют органы судейского сообщества. Организована внутренняя деятельность и судебная дисциплина. Создано самостоятельное учебное заведение и научно-методическое учреждение, каковым является Российская академия правосудия. Установлен механизм обязательного исполнения вступивших в законную силу судебных решений. Принят блок очень важных законов, укрепивших судебную власть, судебную систему.
Vсъезд судей РФ наметил пути дельнейшего развития судебной системы, предложил разработать и принять государственную программу её развития, предусмотреть в ней необходимые объёмы финансирования.
Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2001 г. № 805 была утверждена федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2002-2006 гг. В настоящее время действует одноимённая федеральная целевая программа на 2007-2011 гг., утверждённая постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2006г. № 583.
Еще до распада СССР 24 октября 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Постановление “О Концепции судебной реформы в РСФСР”, в которой были определены “важнейшие направления судебной реформы:
Признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, установленных законом;
Расширение возможностей обжалования в суд действий должностных лиц;
Установление судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения;
Организация судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности;
Обеспечение гарантий независимости судей, закрепление принципа их несменяемости” . Иажно отметить, что в отношении
законодательной и исполнительной ветвей власти подобного правового акта в нашей стране нет.
В соответствии с Указом Президента РФ осенью 1994 г. был образован Совет по судебной реформе при Президенте, в состав которого были включены руководители высших судов, правоохранительных органов и известные ученые-юристы. В Указе Президента РФ от 23 мая 1995 г. предлагались реальные меры, которые должны были ускорить проведение судебной реформы. Важнейшие среди них были адресованы правительству Российской Федерации: “в 2-месячный срок определить во взаимодействии с Советом по судебной реформе при Президенте Российской Федерации и Советом судей Российской Федерации научно обоснованные нормы нагрузки судей федеральных судов, нормы материально- технического обеспечения федеральных органов судебной власти и на их основе произвести расчеты средств федерального бюджета, необходимых для эффективного осуществления правосудия, включая расходы на увеличение штатной численности судей, их материальное обеспечение, социальную защиту судей и членов их семей, строительство и ремонт зданий судов, выделение новых и переоборудование имеющихся залов судебных заседаний, оснащение судов техникой, оплату труда персонала судов и выплату вознаграждения присяжным и народным заседателям...” . Однако большинство из названных выше мер не были реализованы. В условиях надвигавшегося экономического кризиса и очередной кампании по выборам Президента РФ очевидно претворить их в жизнь было очень сложно.
14 октября 1997 г. Совет по судебной реформе при Президенте РФ был преобразован в Совет по вопросам совершенствования правосудия, что должно было способствовать улучшению взаимодействия Президента РФ с федеральными учреждениями судебной власти и органами судейского сообщества, выработке согласованной позиции федеральных органов государственной власти по основным вопросам судебной реформы, обеспечению оперативного информирования главы государства о проблемах и перспективах развития судебной системы в Российской Федерации.
Важнейшим правовым актом, регламентировавшим деятельность судебных органов в стране, стала Конституция РФ 1993 г. В ней нашли отражение основополагающие положения о повышении роли и места суда в системе государственной власти, дальнейшее развитие демократических принципов правосудия. Так, в ст. 118 Конституции РФ подчеркивается: “Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного законодательства” . Особое значение для становления и независимого развития судебной ветви власти в России имели следующие принципы: несменяемость (ст. 121) и неприкосновенность судей (ст. 122); осуществление судопроизводства в случаях, предусмотренных федеральным законом, с участием присяжных заседателей (ст. 47 и 123); финансирование судов только из федерального бюджета (ст.
В ст. 119 Основного Закона Российской Федерации представлены требования к кандидатам в судьи, в соответствии с которыми судьями могут стать только “граждане Российской Федера-
ции, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет” 1 .
В ст. 125-127 Конституции РФ определены полномочия и порядок формирования Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов Российской Федерации. В ст. 104 в частности указывается, что они наделены правом законодательной инициативы по вопросам их ведения.
В соответствии с Конституцией РФ и “Концепцией судебной реформы в Российской Федерации” был принят комплекс правовых актов, направленных на совершенствование судебной системы страны и повышение статуса судей.
31 декабря 1996 г. Президент РФ утвердил федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации”, который был введен в действие с 1 января 1997 г.
В данном законе указывались основные принципы, закрепляющие единство судебной системы Российской Федерации и гарантирующие его обеспечение: 1) учреждение судебной системы России Конституцией РФ и федеральным конституционным законом;
2) соблюдение всеми судами предусмотренных федеральным законом правил судопроизводства; 3) применение всеми судебными органами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, общепризнанных норм международного права и международных договоров России, а также конституций (уставов) и других законов субъектов Российской Федерации; 4) исполнение на всей территории Российского государства судебных постановлений, вступивших в законную силу; 5) закрепление в законодатель-
Н ьіх актах единства статуса судей; 6) финансирование федеральных судов и мировых судей только из федерального бюджета 1 .
Следует отметить, что в законы, регламентирующие деятельность судебных органов в Российской Федерации, в последние годы было внесено значительное число изменений и дополнений, которые нашли отражение в соответствующих изданиях Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
В рассматриваемый период были приняты следующие федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы РФ:
1) “О Конституционном Суде Российской Федерации” от 21 июля 1994 г. (№ 1-ФКЗ с изменениями от 8 февраля и 15 декабря 2001 г.);
2) “О судебной системе Российской Федерации” от 31 декабря 19^6 г. (№ 1-ФКЗ с изменениями от 15 декабря 2001 г.);
8) “О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации” от 8 января 1998 г. (No 7-ФЗ);
10) “О статусе судей в Российской Федерации” от 26 июня 1992 г. (закон РФ № 3132-1 с изменениями от 14 апреля и 24 декабря 1993 г., 21 июня 1995 г., 17 июля 1999 г., 20 июня 2000 г. и 15 декабря 2001 г.) и др.
Наряду с данными законами важное значение для совершенствования судебной системы имеют постановления Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Всероссийского съезда судей и другие нормативные правовые акты.
Этапы судебной реформы
Первый этап 1991 - 2014 гг. Принимается Концепция, ряд законов о судебной реформе. Этот тап судебной реформы завершился, когда демократические завоевания в области судоустройства и судопроизводства были приспособлены бюрократией к ее нуждам, органы судейского сообщества стали проводниками воли судейского начальства, а председатели судов добились узаконения своего пожизненного пребывания у власти. Объем полномочий этих должностных лиц превысил разумные и безопасные для независимости их коллег пределы. Конституционный Суд Российской Федерации получил незабываемый урок в период «поэтапной конституционной реформы» 1993 года, когда деятельность Суда была насильственно приостановлена, и этот опыт наложил отпечаток на практику конституционного контроля. Демократические реформы практически не коснулись прокуратуры, органов внутренних дел и государственной безопасности, как бы ни менялись их названия.
Положительными результатами первого этапа судебной реформы оказались:
Подготовка правовых и, отчасти, организационных предпосылок возрождения судебной власти в России на демократических принципах;
Формальное признание непосредственного действия в России международных актов о правах человека в качестве части ее правовой системы;
Расширение круга вопросов, подлежащих разрешению судами;
Создание действующих моделей конституционного контроля и состязательного судопроизводства, перераспределение полномочий в системе «силовых» министерств и ведомств.
На этом этапе принимается ряд конституционных законов:
Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изм. и доп. от 8 февраля, 15 декабря 2001 г., 7 июня 2004 г., 5 апреля 2005 г.)
Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (с изменениями от 4 июля 2003 г., 25 марта 2004 г.)
Второй этап 2014 - 2002 гг. Начало нового этапа положено принятием Федерального конституционного закона от 31 декабря 2014 г. N 1-ФК «О судебной системе Российской Федерации». Таким образом, вторая волна преобразований пришлась на начало нынешнего века, когда под эгидой Президента Российской Федерации обновилось процессуальное законодательство и были пересмотрены многие судоустройственные нормы. Превратившись из частного дела проникших в бюрократический аппарат энтузиастов в государственное мероприятие, судебная реформа изменила свою направленность и стала средством укрепления вертикали власти.
Результатами второго этапа судебной реформы стали:
Перераспределение каналов влияния на судебную систему от органов власти субъектов Российской Федерации в пользу Администрации Президента Российской Федерации;
Упрочение зависимости судей от председателей судов, а тех -от президентских структур;
В конечном итоге - возвращение судебной системы к фактической роли придатка предержащей власти.
Продолжали заимствоваться, хотя и с купюрами, принятые в правовых государствах схемы организации судебной и правоохранительной деятельности (в частности, судебный контроль за предварительным расследованием уголовных дел). Внедрение новых институтов происходило при сопротивлении правоприменителей, которые продолжали и продолжают воспроизводить прежние обыкновения и, открыто либо под прикрытием буквалистского толкования законов, выхолащивать и игнорировать новшества, придавать им смысл, противоречащий замыслу законодателя.
Принятая в рамках второго этапа преобразований Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2002 - 2006 года (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2001 г. № 805) фактически является документом, направленным не на развитие судебной системы, а лишь на обеспечение ее функционирования на лучших условиях и в расширенном варианте.
Настало время перейти к третьему этапу судебной реформы, переосмыслив предшествующий опыт и создав обращенные лицом к народу, эффективные судебную и правоохранительную системы.
Третий этап 2002-2006 гг. Начало новому этапу было положено принятием Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2002-2006 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2001 г. N 805).
Судебная власть должна, наконец, стать самостоятельной влиятельной силой, независимой в своей деятельности от органов законодательной и исполнительной властей. Не потерял своей актуальности лозунг, провозглашенный в 1856 году Александром II с высоты российского престола: «Да правда и милость царствуют в судах».
Четвертый этап 2007-2011 гг. Можно предположить, что это будет завершающий этап реформы, в результате которого должны быть реализованы все задачи Концепции судебной реформы в России, а также новой Программы судебной реформы «Развитие судебной системы России», которая принята 4 августа 2006г.
Новая программа закрепляет следующие цели и задачи. Целями Программы являются повышение качества осуществления правосудия, совершенствование судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций.
Основными задачами Программы являются:
Обеспечение открытости и прозрачности правосудия;
Повышение доверия к правосудию, в том числе за счет повышения эффективности и качества рассмотрения дел;
Создание необходимых условий для осуществления правосудия, обеспечение его доступности;
Обеспечение независимости судей;
Повышение уровня исполнения судебных актов.
В Программе подводятся итоги ранее действовавшей программы, а также предлагаются направления совершенствования и развития судебной системы, которые будут рассмотрены нами ниже.
Основополагающие задачи Концепции судебной реформы 1991 года
Концепция поставила следующие задачи:
- -защита и неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека, конституционных прав граждан в судопроизводстве;
- -закрепление в нормах уголовного и гражданского процесса, в соответствующих законодательных актах демократических принципов организации и деятельности правоохранительных органов, положений, отвечающих рекомендациям юридической науки;
- -обеспечение достоверности и повышение доступности информации о деятельности правоохранительных органов, судебно-правовой статистики;
- -создание федеральной судебной системы;
- -признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, установленных законом;
- -расширение возможностей обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, установление судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения;
- -организация судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого;
- -дифференциация форм судопроизводства.
Основные достижения по реализации Концепции и переустройству отечественного правосудия
Основными достижениями проведенных за эти годы преобразований, на наш взгляд, стали объявление на самом высоком юридическом уровне человека, его прав и свобод высшей ценностью, законодательное закрепление теории разделения властей и их относительной самостоятельности, четкое выделение главной - правозащитной функции суда, который к тому же получил статус власти.
Согласно общей теории ключевым признаком судебной власти является ее юрисдикция, то есть обладание таким объемом властных полномочий, который достаточен для полноценного выполнения поставленных перед ней задач. Как известно, в прежние годы многие по природе присущие суду полномочия принадлежали партийным и административным структурам, а также органам прокуратуры. В ходе современного реформирования они были по праву возвращены суду, поскольку только он призван разрешать юридические споры, существенно затрагивающие права и свободы граждан, законные интересы общества и государства. Произошедшие кардинальные изменения в судебной компетенции стали достаточным основанием полагать, что в базовых параметрах и юридически, и фактически судебная власть в Российской Федерации состоялась.
К числу несомненных достижений реформы относится правовое закрепление основ обустройства федеральной судебной системы. Сразу же в первые годы преобразований были приняты Федеральные конституционные законы: о Конституционном Суде, об арбитражных судах и судебной системе Российской Федерации. Они стали юридическим фундаментом организации и функционирования конституционного правосудия, арбитражных судов и судов общей юрисдикции. В результате реализации Федерального закона от 17.12.1998 о мировых судьях в Российской Федерации возрожден институт мировой юстиции. Он существенно разгрузил районные суды, которые в прежние годы явно не справлялись с увеличивающимся потоком судебных дел, и несколько приблизил правосудие к населению.
В ходе реформы осуществлены меры по повышению социального и правового положения носителей судебной власти. Вступивший в силу в 1992 году Закон о статусе судей закрепил основы единого юридического состояния служителей Фемиды, предъявляемые к ним требования, способы наделения полномочиями, а также гарантии их деятельности.
Отчасти решена задача по обновлению процессуального законодательства, дифференциации форм гражданского судопроизводства, расширению возможностей обжалования в суд неправомерных действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц. Возрожден суд присяжных, получил юридическую регламентацию новый для российского законодательства институт нормоконтроля.
Весьма значимым событием в правовой жизни страны стало учреждение органов судейского сообщества - советов и квалификационных коллегий судей, которые оказывают заметное влияние на ход осуществляемых преобразований.
Создание Судебного департамента при Верховном Суде РФ и его органов на местах, Российской академии правосудия, а также реализация Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2002 - 2006 годы позволили снять остроту многих проблем, несколько укрепить финансовое, ресурсное, материально-техническое и кадровое обеспечение судебной системы.
В определенной степени выполнены другие важные задачи, предусмотренные Концепцией 1991 года.
Однако реформа далеко не завершена. Более того, по мнению многих исследователей, она идет слишком медленно, некомплексно, несистемно и непоследовательно.
Наряду с произошедшими серьезными позитивными изменениями, за эти годы систематически вносились предложения и законодательные инициативы, а также был принят ряд нормативных актов, значительно снижающий гарантии независимости судебной деятельности.
Так, на втором этапе преобразований, начавшемся в 2000 году, был выдвинут лозунг реформирования правосудия "через главную его фигуру - судью" . Разработчики нормативных новшеств посчитали, что большинство болевых точек в судебной системе накопилось по вине самих судей, которые, получив много властных полномочий и неприкосновенность, стали якобы бесконтрольными и безответственными.
Поэтому 15 декабря 2001 г. были внесены радикальные изменения и дополнения в Федеральные конституционные законы "О Конституционном Суде РФ" и "О судебной системе РФ", Закон "О статусе судей в РФ". Отметим, наряду с позитивными и востребованными обществом юридическими новациями, были приняты нормы, которыми существенно снижен уровень правового гарантирования независимого правосудия. Например, важнейшие гарантии статуса судей, содержащиеся в федеральных конституционных законах, переведены в Закон о статусе судей - правовой акт меньшей юридической силы. Создан опасный прецедент нестабильности правовой базы, "передела" юридических правил под определенную ситуацию или конкретных лиц. Такие решения вызывают сожаление, и их нельзя считать прогрессивными.
В ходе осуществляемого переустройства особенно не повезло конституционному принципу несменяемости носителей судебной власти. В классическом варианте он означает, что судья осуществляет свои полномочия до тех пор, пока ведет себя безупречно. Однако изначально в Российской Федерации его содержание не получило научного обеспечения и четкой законодательной регламентации. А потому регулирующие этот принцип нормы систематически изменяются. В частности, в первоначальной редакции Закон о статусе судей от 26 июня 1992 г. не закреплял предельного возраста пребывания этих лиц в должности. Однако впоследствии он был установлен в 65 лет, а несколько позже - в 70. В 2001 г. для председателей судов и их заместителей были введены 6-летние сроки пребывания в должности, хотя многие из них к тому времени уже были назначены без ограничения срока полномочий. Закон о статусе судей закрепил для впервые назначаемых судей районного уровня трехлетний испытательный срок, по окончании которого они могут быть назначены без ограничения полномочий. Названное законоположение, на наш взгляд, явно противоречит букве и духу Конституции. Однако вместо его отмены в 2001 г. действие этой нормы распространено еще и на судей областных и равных им по статусу судов.
В эти и последующие годы труднообъяснимая полоса законодательных изменений прошла по вопросу о сроках полномочий судей Конституционного Суда. В июле 2006 г. Министерством экономического развития и торговли РФ разработан новый законопроект по дальнейшему реформированию правового статуса служителей закона. Итак, череда законодательных инициатив по "совершенствованию" юридического положения центральной фигуры правосудия бесконечно продолжается. А совсем недавно Председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев подчеркнул, что у нас нет внятной концепции о статусе судей и "мы до сих пор не ответили на главный вопрос: кто может быть носителем судебной власти?"
Как отмечалось, одним из значимых плюсов проводимой реформы стало юридическое закрепление в России самостоятельной судебной власти. Вместе с тем требуется дальнейшая последовательная работа по ее укреплению, претворению конституционных предписаний в реальную жизнь.И это обусловлено вполне объективными факторами и, в частности, тем, что состояние реальной независимости сегодняшнего суда - одна из болевых точек, как еще говорят, слабое звено, не позволяющее вершить истинное правосудие. Поэтому государство, несомненно, обязано разработать и реализовать ряд комплексных мер по созданию условий для отправления подлинно независимого правосудия. Гарантии судебной независимости подразделяются на экономические, организационные, политико-идеологические, нравственно-духовные и собственно юридические. И, безусловно, все они имеют исключительно важное значение для беспристрастного и эффективного функционирования судебной власти. Решая проблемы обеспечения независимой судебной власти, необходимо, по нашему мнению, параллельно ставить вопросы утверждения реальной самостоятельности судебной власти. Понятие "самостоятельность судебной власти" более широкое по содержанию, чем ее "независимость", которая проявляется в процессуальной деятельности суда. Самостоятельность, помимо процессуальной независимости, включает еще и организационный аспект. Он означает организационно-структурную автономию государственных органов, входящих в судебную систему, всю полноту ее компетенции, монопольную сферу ее реализации, особые, только ей присущие функции, свою сферу ответственности, самостоятельное управление, организационное и ресурсное обеспечение.
Предстоит немало сделать по оптимизации параметров судебной компетенции, ее рационального разграничения, с одной стороны, между подсистемами судов различной юрисдикции и их судебных инстанций, а с другой - между федеральным центром и регионами.
На наш взгляд, в условиях федеративного государства не снята проблема укрепления судебного федерализма и децентрализации судебной компетенции. По существу, сейчас в России государственный механизм субъектов Федерации неполноценен. Он состоит из органов законодательной и исполнительной властей. На этом уровне не только не имеется судебной власти, но и отсутствует какая-либо общенациональная политика по ее организации. Возрожденный институт мировых судей, имеющий, кстати, двойственный статус, и образованные в 16 субъектах Федерации конституционные (уставные) суды, обозначенной проблемы не решают.
В различных источниках затрагивается достаточно острая тема обеспечения справедливого и независимого судебного разбирательства. По данным некоторых солидных исследований, сохраняется крайне низкий уровень доверия граждан к суду. И, несомненно, следует приложить немало усилий для реализации конституционного принципа независимости носителей судебной власти, ибо только при этом условии возможно истинное правосудие и эффективная судебная защита. Институт независимости судей - это, пожалуй, самое "слабое звено" во всей судебной деятельности. За это суды и судей нещадно (а порой - обоснованно!) подвергают критике. Представляется, что государство на основе анализа проблем, имеющихся в этой сфере, обязано разработать и осуществить ряд последовательных и комплексных мер по созданию условий для отправления подлинно независимого правосудия.
Не получила завершения, по нашему мнению, начатая модернизация судебной системы. Напомним, сразу же в первые годы судебной реформы были приняты три Федеральных конституционных закона - о Конституционном Суде, об арбитражных судах и судебной системе Российской Федерации, которые стали юридическим фундаментом организации и функционирования российского правосудия. Однако строительство всего "дворца правосудия" не завершено, а долгострой продолжается. Не приняты значимые законы, закрепляющие структуру самой большой подсистемы судов - общей юрисдикции. В том числе не увидел свет федеральный конституционный закон, регламентирующий статус Верховного Суда РФ. Хотя справедливости ради надо сказать, что новое здание для Верховного Суда РФ введено в эксплуатацию. Также требуют своего разрешения вопросы выстраивания специализированных судов, расширения географии функционирования конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, которые сейчас работают лишь в 16 регионах России. Указанные пробелы в правовом регулировании - уже сами по себе показатель отсутствия системности, и в целом подтверждает необходимость концептуального подхода к организации российской судебной системы в целом.
Вызывает много спорных вопросов позиция и принимаемые правовые акты по столь масштабному укрупнению районных (городских) судов. Названные мероприятия проведены уже в нескольких субъектах. По многим другим регионам законопроекты с аналогичными целевыми установками находятся на рассмотрении в Госдуме. Представляется, что подобное реформирование следует проводить исключительно осторожно и при наличии действительно оправданной необходимости. Ведь сложившаяся система судов районного уровня оправдала себя многолетней практикой, она в какой-то степени приближена к населению и им востребована. С нашей точки зрения, не совсем верный (но сегодня модный!) подход по сокращению государственных расходов завтра способен принести еще больший ущерб. Совершенно очевидно, что, оптимизируя бюджетные ассигнования на судебную систему, государство, по сути, перекладывает бремя финансовых расходов на своих граждан. Именно им из-за упразднения многих судов в районных центрах станет затратнее реализовать свое конституционное право на судебную защиту. Именно они понесут дополнительные транспортные и временные издержки. Кроме того, необходимо учитывать тот фактор, что укрупнение судов способно парализовать или заметно снизить их организационную управляемость. Многолетняя практика подтверждает, что в многосоставных (с большой штатной численностью сотрудников) судах эффективность организационного управления крайне слаба. Сторонники укрупнения судов приводят в обоснование своей позиции такой довод, что якобы малочисленные суды не имеют возможности рассматривать уголовные дела в составе трех профессиональных судей. Однако достаточно известно, что эта недавно введенная в России новая форма судопроизводства юридической практикой не востребована.
Продолжая разговор о проблемных вопросах организации судебной системы, нельзя не отметить, что у нас не решена важнейшая задача выстраивания специализированных судов. Длительное время в Государственной Думе лежит без движения законопроект о федеральных административных судах. Применительно к судам общей юрисдикции учеными были выдвинуты предложения о целесообразности реализовать предусмотренную Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" возможность образования специализированных судов в рамках системы судов общей юрисдикции, ориентированных на рассмотрение административных дел, т.е. споров, связанных с обжалованием решений и действий органов публичной администрации. При этом высказывались различные мнения о специализации судебных составов в связи с необходимостью глубокого изучения и правильного применения судьями широкого массива законодательных актов, используемых для рассмотрения определенной категории дел в сфере управления. Вместе с тем отмечалось: поскольку административные споры рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства, такую специализацию обеспечить сложно. Выдвигалась и обосновывалась идея создания административных судов, а на первое время - обособления судебных составов и создания в судах второй инстанции и в Верховном Суде Российской Федерации коллегий по административным делам.
Другой вариант формирования административной юстиции связан с сохранением специальных палат на уровне районных, городских судов и созданием административного суда в каждом субъекте Федерации, а также высшего административного суда Российской Федерации, наделенных функцией рассматривать кассационные жалобы и правом разрешать некоторые категории дел по первой инстанции.
Учитывая проблемы материально-технического обеспечения судов и сложности с их бюджетным финансированием, первоначальным этапом в становлении административной юстиции в России целесообразно введение в состав районных судов судей по административным делам, создание в вышестоящих судах общей юрисдикции судебных коллегий по административным делам. Это позволит обеспечить наиболее полную реализацию права граждан на судебную защиту их прав и свобод. Между тем за время реформ количество дел по заявлениям граждан об оспаривании действий и решений органов публичной власти и должностных лиц увеличилось в 30 раз. Как верно отмечает В.И. Радченко, блокирование процесса закрепления административной юстиции стало наиболее чувствительным отступлением от намеченного курса на развитие судебной реформы. Предложение Высшего Арбитражного Суда РФ по созданию федеральной административной службы для разрешения споров в сфере публичных правоотношений является иллюзорным. Оно вовсе не снимает эту острейшую проблему, а только загоняет хроническую болезнь внутрь организма. Достаточно сказать, что явно низкий уровень правовой культуры наших должностных лиц, а тем более их ведомственная принадлежность к структурам исполнительной власти, не позволят объективно рассматривать подобные конфликты, надежно защищать наших граждан от произвола чиновников.
До сих пор не получил окончательного разрешения длительное время обсуждаемый вопрос об учреждении ювенальной юстиции и судов по делам семьи и несовершеннолетних, хотя в этом имеется острейшая социальная потребность. Целесообразность создания ювенальных судов подчеркивалась в Концепции судебной реформы. Такие суды существуют во многих странах мира, и в определенной мере их деятельность себя оправдывает. К участию в рассмотрении дел в этих судах постоянно привлекаются педагоги, медики, психологи, поддерживаются связи с органами здравоохранения и просвещения, социальными службами. Такая система правосудия требует постепенного изменения действующего законодательства, определения объема полномочий участвующих лиц на всех этапах отправления правосудия.
С нашей точки зрения, в России еще не реализована одна из основных идей сущностной характеристики института мировых судей - приближение правосудия к населению на уровень "шаговой доступности". Сейчас многие мировые судьи размещены не на своих судебных участках, где проживает население, а в отдаленных зданиях федеральных судов. К тому же многие судебные участки в силу возрастающей социальной конфликтности оказались перегруженными. Между тем финансирование деятельности этих судей, осуществляемое из бюджетов субъектов Федерации, далеко не всегда отвечает реальным потребностям. Не отработан четкий механизм поступления на участки бюджетных ассигнований, в связи с чем просматривается определенная зависимость мировых судей от местных властей. Не все принятые законодательные новшества по уменьшению объема нагрузки мировой юстиции являются оправданными. Например, в юрисдикцию районных судов возвращены споры о взыскании заработной платы, снятии дисциплинарных взысканий. Однако их-то как раз и должны разрешать мировые судьи, поскольку они не представляют большой сложности. Но для своевременного рассмотрения дел следует укрепить аппараты мировых судей, ввести полноценный институт помощников.
Закон "О мировых судьях в Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. смягчил проблему федерализма в судебной системе. По закону мировой судья избирается на пять лет населением или назначается органом законодательной власти субъекта Федерации. Мировые судьи могут действовать в пределах судебных участков, которые создаются в соответствии с законами субъектов Федерации из расчета один участок на 15-30 тыс. жителей. Зарплата мирового судьи составляет 60% оклада председателя Верховного Суда, а в городах федерального значения - 64% и начисляется из федерального бюджета. А материально-техническое обеспечение (предоставление помещений, мебели и канцтоваров) возложено на органы юстиции или органы исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации.
Мировым судьям закон дал статус судей общей юрисдикции, они входят в единую судебную систему России. Их постановления, распоряжения, требования, поручения и вызовы обязательны для всех юридических и физических лиц и органов власти.
В компетенцию мировых судей входят дела, которые не требуют долгих разбирательств, но неизбежно зависают в перегруженных судах. Это дела о расторжении брака и разделе нажитого за время совместной жизни имущества, другие дела в сфере семейно-правовых отношений (за исключением дел об оспаривании отцовства и материнства, лишении родительских прав и усыновлении). А также дела, связанные с трудовыми отношениями (за исключением дел о восстановлении на работе), споры в отношении собственности по имущественным искам, если сумма иска не превышает 500 МРОТ, и дела об определении порядка пользования земельными участками, строениями и другой недвижимостью. Кроме того, мировой судья вправе рассматривать уголовные дела о преступлениях, за совершение которых предусмотрено наказание не более двух лет лишения свободы.
Как было отмечено, в ходе реформ в определенной мере решена задача по обновлению судопроизводства. Однако многие процессуальные правила, в том числе судебные процедуры, не отвечают происходящим в стране изменениям. Имеется острая потребность в изменении и развитии юридической регламентации многих процедурных норм, принятии кодекса об административном судопроизводстве.
Вот уже не один год в литературе выражается обеспокоенность за соблюдение прав граждан, пострадавших от преступных действий. По мнению большинства теоретиков и практиков, по новому Уголовно-процессуальному кодексу, самым незащищенным субъектом правоотношений оказался именно потерпевший. В связи с этим заслуживает внимания и поддержки предложения Уполномоченного по правам человека в РФ, сделанные им в специальном докладе от 27.05.2008 "Проблемы защиты прав потерпевших от преступлений".
По замыслу разработчиков Концепции судебной реформы, намеченные преобразования должны затронуть не только сферу непосредственного правосудия (судоустройства, судопроизводства, статуса судей и т.д.), но и деятельность других институтов и механизмов правозащитного комплекса. Однако эта чрезвычайно знаковая для обеспечения прав и свобод граждан идея так и не реализована. Проводимая реформа практически не затронула институт предварительного расследования уголовных дел, правового положения должностных лиц, выполняющих указанные функции.
Многие исследователи не без оснований отмечают, что в России крайне усложнено действующее досудебное производство уголовных дел. Оно предусматривает незначительное число дифференцированных процедур и слабо учитывает особенности расследования различных категорий уголовных дел. Поэтому следует поддержать предложения Генеральной прокуратуры РФ и Верховного Суда РФ по упрощению предварительного расследования дел о преступлениях небольшой и средней тяжести. Вместе с тем в таком, в целом разумном, предложении таится и серьезная опасность: вероятная возможность "перелива" бремени доказывания со стадии предварительного расследования на стадию судебного разбирательства. Уйдя от волокитного следствия и дознания, мы можем прийти и без того к волокитному правосудию. И скорее всего, подобного свойства новации не достигнут конечных позитивных целей уголовного процесса. Думается, что при выборе новых юридических процедур нужно исходить не только из категории преступлений и соответственно дел, подлежащих упрощенному расследованию, но и учитывать еще как минимум два критерия. Ими могут быть: 1) отношение обвиняемого к совершенному преступлению, то есть признание или отрицание им вины; 2) достаточность по делу доказательственной базы или отсутствие таковой. Известно, что совершенное в условиях неочевидности преступление небольшой тяжести крайне сложно для процесса доказывания, тогда как более тяжкое преступление, но совершенное в других условиях, для сбора и оценки доказательств не представляет никакой сложности.
Цель любого судебного реформирования - сделать суд скорым, правым и справедливым. Поэтому состязательный процесс - это процесс, отвечающий международному стандарту. Отсюда переход на апелляционный процесс в судах второй инстанции - неизбежный и оправданный путь. Далеко не полная апелляция, а очень осторожный переход от кассации к апелляции в судах второго звена может оказать свое благоприятное воздействие. Для того чтобы апелляционный пересмотр уголовного дела стал формой по пересмотру судебных решений как контроль за правосудностью решений суда, вынесенных судом по первой инстанции необходим, конечно же, коллегиальный состав суда. Действовать суд должен только в пределах жалобы. Если же будут обнаружены обстоятельства, касающиеся интересов других лиц, осужденных по этому же делу и в отношении которых жалоба или представление не были принесены, уголовное дело должно быть пересмотрено и в отношении этих лиц.
Учитывая, что форма пересмотра не вступивших в законную силу решений суда должна быть единой, то, как представляется, апелляционная форма проверки, распространяющаяся на все приговоры судов первой инстанции, при которой будет возможным путем исследования доказательств по существу проверить обоснованность решения судьи и вынести при необходимости новое решение, в том числе ухудшающее положение, позволит кассации стать формой проверки судебных решений, вступивших в законную силу, т.е. занять место производства в порядке судебного надзора. Расширяя права кассационной инстанции на исследование доказательств, это позволит устранять допускаемые ошибки и обеспечить стабильность судебной практики.
Важным в реформировании судебной деятельности остается вопрос об общественном контроле, поскольку судебная и правоохранительная система должна быть прозрачной, а их деятельность - доступной для контроля со стороны гражданского общества. Думается, что представители гражданского общества должны принимать участие в отправлении правосудия.
Закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве"", Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях возродили в России суд присяжных - важнейшую гарантию защиты прав граждан и самую демократическую форму судопроизводства. В процессе доработки закона был достигнут компромисс: рассмотрение дел присяжными вводилось лишь для областных (краевых) судов, к подсудности которых по первой инстанции относятся дела о наиболее тяжких преступлениях (убийство, изнасилование, хищения в особо крупных размерах, преступления против безопасности государства).
Возрождение суда присяжных стало главным событием в реформе судебной системы за 1992-1993 гг. Для начала суд присяжных ввели только в 9 регионах (Московской, Рязанской, Саратовской, Ивановской, Ульяновской и Ростовской областях, Ставропольском, Алтайском и Краснодарском краях), где предварительно была проведена большая подготовительная работа. Предполагалось, что передача права вынесения приговора двенадцати независимым представителям народа приведет к появлению состязательности процесса, ослабит обвинительный уклон, столь характерный для советской судебной системы, и продемонстрирует общественности, что правосудие освободилось от политического влияния.
В соответствии с законом присяжным заседателем может стать любой достигший 25 лет, несудимый, дееспособный гражданин из перечисленных регионов России. Из списков кандидатов в присяжные заседатели исключаются по их заявлению сотрудники правоохранительных органов, судьи, военнослужащие, священнослужители, руководители органов государственной власти и их заместители, а также лица, не владеющие языком судопроизводства, люди старше 70 лет, инвалиды либо лица, имеющие физические или психические недостатки, мешающие им понять, что происходит в зале суда. Для всех остальных участие в процессах в качестве присяжного заседателя в течение 10 календарных дней в году - гражданская обязанность.
Списки потенциальных присяжных заседателей составляет областная (краевая) администрация. После довольно сложной процедуры отбора (на заключительном этапе обвинение и защита вправе без указания причин отвести четырех кандидатов, что требует от прокурора и адвоката знания основ психологии) формируется коллегия присяжных заседателей из двенадцати основных и двух запасных. Запасные присяжные на протяжении всего процесса участвуют в рассмотрении дела и готовы заменить основного присяжного, если тот по какой-то причине выбывает.
Собственно процессу предшествует важная стадия предварительного слушания дела без участия присяжных заседателей, в ходе которой судья должен определить допустимость представленных прокурором доказательств и исключить из дела полученные с нарушением закона. Разница в этом смысле между судом присяжных и общим судом (с участием народных заседателей или судьей единолично) в том, что в последнем доказательства, подлежащие исключению из дела (судьи часто закрывают глаза на "малозначительные" нарушения закона), все равно доводятся до сведения судей и народных заседателей и психологически не могут не влиять на их сознание. А присяжные ничего не знают об исключенных доказательствах.
Присяжные (и никто кроме них) решают вопрос о виновности. Даже Кассационная палата Верховного Суда не вправе отменить вердикт присяжных, если он вынесен без нарушения уголовно-процессуального закона. Народных заседателей (в отличие от присяжных) закон наделил всеми правами судьи и обязал вместе с ним не только устанавливать факты, но и решать вопросы права, в которых они не ориентируются. Когда же народные заседатели, интуитивно чувствуя несправедливость, выражают несогласие с мнением судьи (что бывает крайне редко), у него наготове беспроигрышный способ: он предлагает им самим написать приговор, чего они сделать не в состоянии. Поэтому роль народных заседателей свелась к киванию головой в такт решению судьи.
Судью, который фактически единолично решает дело, можно подкупить, запугать. В суде присяжных это бессмысленно, поскольку исход дела зависит не от него, а от двенадцати народных представителей, каких именно, заранее неизвестно, поэтому воздействовать на них значительно сложнее. Если все же такая угроза существует, то закон "О судоустройстве" обязывает органы внутренних дел немедленно по заявлению присяжного заседателя или по собственной инициативе обеспечить безопасность присяжного и членов его семьи, сохранность принадлежащего ему имущества.
Результаты работы судов присяжных в 9 регионах России оказались обнадеживающими. Хотя процессы в среднем продолжались около 5 дней, что почти вдвое больше среднего срока разбирательства аналогичных дел в судах с участием народных заседателей, новые правила судопроизводства в значительной степени способствовали устранению обвинительного уклона и созданию действительно состязательного процесса. В начале 90-х годов областные (краевые) суды оправдывали 0,5% подсудимых, а присяжные только за 1994-1995 гг. вынесли около 15% оправдательных вердиктов. По каждому четвертому делу присяжные признавали подсудимых виновными в менее тяжких преступлениях по сравнению с теми, которые фигурировали в обвинительных заключениях, подписываемых следователем и утверждаемых прокурором, а по каждому второму признавали осужденного заслуживающим снисхождения или особого снисхождения. Это обязывало судью снизить наказание.
Любопытно, что критики суда присяжных, которые во время прохождения закона через парламент утверждали, будто суды будут в основном оправдывать преступников и направлять дела на дополнительное расследование, теперь могли бы, ссылаясь на приведенные статистические данные, упрекать присяжных в излишней снисходительности, но почему-то этого не делают. Видимо, пришло понимание того, что расправный суд и надлежащая правовая процедура - далеко не одно и то же. Суд присяжных заставляет судей, прокуроров и адвокатов во многом пересмотреть свои взгляды на профессию.
Прокурор больше не может рассчитывать на то, что судья - его сподвижник по борьбе с преступностью - "не заметит" погрешностей предварительного следствия (сколько изломанных человеческих судеб стоит за ними) и "вытащит дело" за прокурора. Адвокату не имеет смысла "договариваться" с прокурором или судьей, а необходимо проявлять профессиональное мастерство. И сам судья начинает понимать: слово "суд" происходит не от "осудить", а от "рассудить".
Сложилась парадоксальная ситуация: параллельно существуют две системы правосудия - традиционная, принятая в подавляющем большинстве судов общей юрисдикции, и состязательная, организованная для нескольких судов с участием присяжных заседателей. Состязательное судопроизводство, оказывая положительное влияние на обычный уголовный процесс (в частности, созданием прецедентов правового решения вопроса о допустимости доказательств), погоды не делает. Оно постепенно деградирует в чуждой среде, не становясь правилом, оставаясь исключением. Так и не реализованы нормы Конституции, обеспечивающие гражданам защиту от произвольных арестов, гарантирующие право обвиняемого предстать перед судом присяжных, провозглашающие принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон.
Конечно, суд присяжных далеко не идеальная форма судопроизводства, и не случайно в ряде стран, например во Франции, отказались от него. Возможно, что наиболее эффективно могла бы действовать коллегия из трех судей-профессионалов, но для этого в условиях России нужно иметь большое количество высококвалифицированных судей, а их пока явно недостаточно.
Еще одна важная проблема судебной реформы - защита судей и свидетелей от угроз со стороны преступных сообществ. В современных российских судах "заказное правосудие" не ушло в небытие, а лишь приняло новые формы. Когда судья действует вопреки представленным доказательствам, логике и здравому смыслу, понятно, что им движет страх за свою жизнь и жизнь своих близких. Ведь судья в России не защищен не только от давления, но даже от прямых угроз. Не защищены и свидетели. В развитых странах на защиту свидетелей выделяются огромные средства. Федеральные власти выплачивают им компенсации за физический и моральный ущерб, в отдельных случаях им предоставляется новая работа, меняются место жительства, имя и даже внешность. Затраты государства велики, но и отдача огромная: благодаря такой программе раскрыты сотни тяжелейших преступлений.
Обновление российского уголовно-процессуального законодательства - процесс не скоротечный Важной составляющей новой доктрины регламентации уголовно-процессуальных отношений является расширение прав и возможностей граждан, вовлекаемых в уголовное судопроизводство. Основываясь на идее естественного происхождения основных прав и свобод личности в отношениях с органами государственной власти и общества, необходимо иметь в виду, что правосудие - это такая сфера общественной жизни, которая непосредственно связана с защитой прав и законных интересов граждан, а потому реформирование законодательства должно проходить осторожно, вдумчиво, опираясь на международно-правовые стандарты и достижения современной отечественной науки и практики.
Нельзя не назвать еще один чрезвычайно значимый вопрос, который может стать одним из приоритетов дальнейшего реформирования. По данным социологических исследований, сохраняется низкий уровень доверия граждан к суду, что объясняется многими факторами. И надо делать системные, комплексные, последовательные шаги по повышению роли и авторитета суда в обществе. Одним из них намечается гуманизация законодательства и правосудия. Но она будет оправданна только в разумных объемах и строго дифференцированно. Уместно вспомнить, что конфискация имущества как вид уголовного наказания была в свое время отменена также по мотивам гуманизации.
И наконец, о содержании тех приоритетных направлений, которые названы в распоряжении Президента, точнее, о некоторых из них.
Глава государства абсолютно правильно среди первоочередных обозначил проблему неисполнения судебных актов, ибо она в последние годы перешла все разумные границы. Сейчас не исполняется почти каждое второе решение судов общей и арбитражной юрисдикции, игнорируются даже акты Конституционного Суда РФ. И эту проблему вовсе не следует упрощать, ссылаясь на недостаточно активную роль Федеральной службы судебных приставов по розыску отцов, автомобилистов, вовремя не уплачивающих алименты и штрафные санкции. Хотя и ее нужно укреплять - повышать статус, совершенствовать процедуры деятельности.
Однако имеются более весомые причины названной проблемы. Это как раз та болезнь, которая порождена самим государством, его органами и должностными лицами. Именно государство, используя бюджетный иммунитет и якобы защищая государственные интересы, не выполняет обязательства перед своими гражданами. Данное крайне негативное явление зашло так далеко, что исполнительные производства, где должником является государственная казна в лице Министерства финансов РФ, были выведены из-под юрисдикции службы судебных приставов. Таким способом государство, по существу, отгородилось от своих граждан и направило их за защитой в Страсбург. А Европейский суд по правам человека, охраняя права наших соотечественников, стал выносить решения по делам, где ответчиком по неисполнению актов отечественных судов стала Российская Федерация. Неисполнение судебных решений непосредственно взаимосвязано с другой проблемой, не менее разрушающей правовые и нравственные устои общества - правовым нигилизмом самой власти. Именно она подает заразительные примеры неуважительного отношения к закону и суду.
А пора бы уходить от расхожего афоризма: "В России всегда принимались плохие законы, но это компенсировалось тем, что они всегда не исполнялись".
И этот процесс неплохо бы начинать с государственных органов и их должностных лиц. А для этого следует срочно в рамках преодоления отечественной хронической болезни - правового нигилизма установить персональную ответственность должностных лиц за неисполнение актов Конституционного Суда.
В распоряжении Президента РФ совершенно верно поставлен вопрос об улучшении подготовки и переподготовки судей и кандидатов в судьи.
Работа служителей Фемиды является одной из наиболее сложных и социально значимых юридических специальностей. Это особенно проявляется в настоящее время, когда формируются новые социальные и экономические отношения, интенсивно меняется отечественная правовая система, в обществе возникают ранее неизвестные юридические конфликты. И в этих условиях судьям необходим более высокий уровень юридического мышления, судейский менталитет нового времени. Представители судебной власти наряду с отраслевым правом обязаны более четко владеть базовыми общетеоретическими понятиями, одним из которых является проблема правопонимания, имеющая прямой выход на практическую реализацию права. Сейчас при крайне дефектном и нестабильном законодательстве судьи поставлены перед фактом непосредственного выбора и применения дополнительных (вторичных) источников права, в том числе судебных прецедентов Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ, правовых позиций Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека и др. Недостаточные знания таких тонкостей правового применения влекут негативные последствия в виде неправосудных решений. На практике допускается немало судебных ошибок, связанных с неверным восприятием других общетеоретических явлений юриспруденции. К ним относятся проблемы толкования права, преодоления его пробелов, разрешения юридических коллизий и т.д.
Госдума 24.01.2014 г. приняла в третьем, окончательном чтении три закона о будущем судебной системы после упразднения Высшего арбитражного суда, который внес президент Владимир Путин. Внесение президентом России Владимиром Путиным законопроекта о поправке к Конституции РФ "О Верховном суде РФ и прокуратуре РФ", который предполагает объединение Верховного и Высшего арбитражного судов, вызвало у политиков, политологов и общественных деятелей самую разностороннюю реакцию. Кому-то идея "сформировать один высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным делам, по разрешению экономических споров и по иным делам" показалась целесообразной, а кто-то посчитал слияние не самой лучшей формой координации работы судов.
По мнению президента, один высший судебный орган необходим, чтобы усовершенствовать российскую судебную систему и укрепить ее единство. Лидер "Справедливой России" и глава ее думской фракции Сергей Миронов поддерживает эту инициативу. По его словам, Путин выбрал верное время, ведь он давно наблюдает за "коллизией решений двух судов"
Полномочный представитель правительства России в КС, Верховном и Высшем арбитражном судах Михаил Барщевский сразу предупредил: система арбитражных судов в России не уничтожается. Слияние происходит только "в надстроечной, верхней части". И выступил за "реальную независимость судов", которая вернет им доверие граждан. "То, как прошли выборы в России 8 сентября, показало со всей очевидностью, что никаких предпосылок для оранжевых и других революций в России нет. А если так, то можно позволить и большую реальную независимость судебной системы", - заявил Барщевский.
Требуется и материальная независимость, и профессиональная. "Судебная система не должна выходить на поклон ни к исполнительной, ни к законодательной власти", - сказал Барщевский, предложив зафиксировать за судебной системой предусмотренные для нее 0,7 процента расходной части федерального бюджета. И создать орган, подчиняющийся судебному департаменту и напрямую съезду судей, имеющий план оперативно-розыскной деятельности в отношении судей, а также тех, кто оказывает на них давление. По мнению полпреда, председатели судов должны назначаться на пленуме вышестоящей инстанции, а лишаться своего поста через импичмент в Госдуме. Однако первый заместитель председателя Верховного суда Петр Серков заметил, что вопросы о назначении руководителей судов должен решать законодательный орган.
Рассмотрим историю и этапы современной правовой реформы.
Началом судебной реформы принято считать появление первого Закона союзного значения "О статусе судей", где впервые предприняты меры, направленные на обеспечение независимости судей. Именно этим законом был увеличен срок судейских полномочий до 10 лет, а прежде все судьи избирались сроком на 5 лет.
Первый Всероссийский съезд состоялся в октябре 1991 года и стал выразителем воли всех судей страны. Тогда было принято решение о создании представительного органа судейского сообщества - Совета судей, который призван содействовать проведению судебной реформы, защищать интересы судей и представлять их в других органах государственной власти.
В октябре 1991 года была принята Концепция судебной реформы , которая закрепила следующие задачи:
1) защита и неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека, конституционных прав граждан в судопроизводстве;
2) закрепление в нормах уголовного и гражданского процесса, в соответствующих законодательных актах демократических принципов организации и деятельности правоохранительных органов, положений, отвечающих рекомендациям юридической науки;
3) обеспечение достоверности и повышение доступности информации о деятельности правоохранительных органов, судебно-правовой статистики;
4) создание федеральной судебной системы;
5) признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, установленных законом;
6) расширение возможностей обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, установление судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения;
7) организация судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого;
8) дифференциация форм судопроизводства.
В качестве реализации этих задач были обозначены следующие важнейшие направления:
Создание федеральной судебной системы;
Признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, установленных законом;
Расширение возможностей обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, установление судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения;
Организацию судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого;
Дифференциацию форм судопроизводства;
Совершенствование системы гарантий независимости судей и подчинения их только закону, закрепление принципа их несменяемости.
Как отмечают эксперты, авторы Концепции судебной реформы выдвинули весьма радикальные положения ее осуществления. В частности, основополагающей идеей являлся максимальный судебный контроль во всех сферах правоохранительной деятельности. Например, передача суду ряда функций, которые исполняет прокуратура: санкции на заседаниях, арест и т.п. Дальнейшее развитие в государстве, связанное, в основном, с экономическими проблемами повлекло осуществление судебных реформ по более умеренному варианту, так как для реализации Концепции в полном объеме требовало многократного увеличения финансирования судебной системы (дополнительные штаты судей и аппарата судов, строительства сотен новых помещений судов, оплата вознаграждение прилежным заседателям и многое другое), но бюджет страны пока не мог его обеспечить .
Затем 26 июня 1992 года был принят Закон "О статусе судей в Российской Федерации" - основополагающий документ в практической реализации судебной реформы. Этим законом впервые был создан новый орган судейского сообщества - квалификационная коллегия судей, на которую были возложены важные функции, связанные не только с формированием судейского корпуса, но и продвижением судей по службе, их ответственностью и охраной судейской независимости. Наличие независимого от правительства и администрации органа служит непременным условием нормального функционирования судебной власти.
Закон "О статусе судей в Российской Федерации" гласит: "Судьи независимы и подчиняются только Конституции России и федеральному закону. В своей деятельности по осуществлению правосудия они никому не подотчетны".
Важным обстоятельством явилось создание службы материального обеспечения судов - Департамента судебного управления. Сначала он был в системе Минюста, а потом стал самостоятельным ведомством, подчиненным лишь судейскому сообществу.
Не расписывая подробно все вехи современной судебной реформы, выделим основные ее этапы. При этом оговоримся, что более подробно содержание этапов (законодательные акты и события) будут нами рассмотрены по ходу исследования.
Итак, наш взгляд можно выделить следующие этапы современной судебной реформы:
Первый этап 1991 – 1996 гг. Принимается Концепция, ряд законов о судебной реформе.
Впервые, в 1993 году в Основном законе страны (Конституции Российской Федерации) появилось понятие: «Судебная власть».
На этом этапе принимается ряд конституционных законов:
Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (с изм. и доп. от 8 февраля, 15 декабря 2001 г., 7 июня 2004 г., 5 апреля 2005 г.)
Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (с изменениями от 4 июля 2003 г., 25 марта 2004 г.)
Второй этап 1996 – 2002 гг. Начало нового этапа положено принятием Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФК «О судебной системе Российской Федерации». Вслед за указанным конституционным законом принимаются многие законодательные акты о различных звеньях судов в Российской Федерации, финансировании судов и т.д.
В ноябре 2000 года прошел V Всероссийский съезд судей. В Постановлении 5-го Всероссийского съезда судей в ноябре 2000 года констатировано, что период, прошедший со времени одобрения российским парламентом Концепции судебной реформы в РСФСР, ознаменован утверждением в России судебной власти, которая характеризуется как самостоятельная ветвь государственной власти наличием у нее необходимых властных полномочий, реализуемых только судами; установленным законом механизмом обязательного исполнения вступивших в силу судебных актов; наличием у высших судов
Выступая на V Всероссийском съезде судей в ноябре 2000 г., Президент страны В. Путин отметил: "Говоря о главном итоге судебной реформы, хотел бы подчеркнуть: судебная власть в России, несмотря на проблемы, все-таки состоялась. Мы можем и должны это констатировать. В базовых параметрах концепция судебной реформы реализована".
Судебная реформа продолжалась разрабатывались и принимались новые законодательные акты.
Третий этап 2002-2006 гг. Начало новому этапу было положено принятием Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2001 г. N 805).
В декабре 2004 г. проходит VI Всероссийский съезд судей, результатом которого, в том числе, явилось Постановление "О состоянии правосудия в Российской Федерации и перспективах его совершенствования". VI съезд констатировал главный итог: создана обновленная модель российского правосудия, отвечающая потребностям судебной практики и новым демократическим стандартам. Однако говорить о том, что судебная реформа окончена – еще рано.
В ходе реализации были сделаны серьезные шаги, которым будут посвящена отдельная глава нашего исследования.
Четвертый этап 2007-2011 гг. Можно предположить, что это будет завершающий этап реформы, в результате которого должны быть реализованы все задачи Концепции судебной реформы в России, а также новой Программы судебной реформы «Развитие судебной системы России», которая принята 4 августа 2006г.
Новая программа закрепляет следующие цели и задачи. Целями Программы являются повышение качества осуществления правосудия, совершенствование судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций.
Основными задачами Программы являются:
Обеспечение открытости и прозрачности правосудия;
Повышение доверия к правосудию, в том числе за счет повышения эффективности и качества рассмотрения дел;
Создание необходимых условий для осуществления правосудия, обеспечение его доступности;
Обеспечение независимости судей;
Повышение уровня исполнения судебных актов.
В Программе подводятся итоги ранее действовавшей программы, а также предлагаются направления совершенствования и развития судебной системы, которые будут рассмотрены нами ниже.
Концепция судебной реформы в РСФСР. Утв. Постановление ВС РСФСР от 24 октября 1991 г. N 1801-1 «О концепции судебной реформы в РСФСР».
Полудняков В.М. Судебная реформа в России // Российская юстиция. - №4. – 1999.
Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 25 июля 1994г. - №13. - Ст.1447.
Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1 мая 1995г. - №18. - Ст.1589.
